WYROK SĄDU (trzecia izba w składzie powiększonym)
z dnia 7 grudnia 2018 r.(*)(i)
Pomoc państwa – Pomoc wdrożona przez Belgię na rzecz spółdzielni finansowych grupy ARCO – Program gwarancji chroniący udziały osób fizycznych będących członkami tych spółdzielni – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i zakazująca wypłacenia członkom gwarantowanych kwot – Przedmiot sporu – Odzyskanie pomocy – Proporcjonalność
W sprawie T‑664/14
Królestwo Belgii, reprezentowane przez C. Pochet oraz J.C. Halleux, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata J. Meyersa,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Flynna i B. Stromskiego, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności art. 2 ust. 4 decyzji Komisji 2014/686/UE z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) wdrożonej przez Belgię – Program gwarancji chroniący udziały indywidualnych członków spółdzielni finansowych (Dz.U. 2014, L 284, s. 53),
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym),
w składzie: S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca), prezes, V. Kreuschitz, I.S. Forrester, N. Półtorak i E. Perillo, sędziowie,
sekretarz: G. Predonzani, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 listopada 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
Przedsiębiorstwa ARCO
1 Arcofin SCRL, Arcopar SCRL i Arcoplus (zwane dalej „spółdzielniami ARCO”) są zatwierdzonymi spółdzielniami finansowymi w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (zwanymi dalej „spółdzielniami finansowymi”) podlegającymi prawu belgijskiemu. Przedsiębiorstwa te, wszystkie trzy w likwidacji, zostały stworzone w latach 30. XX wieku w celu koordynacji działalności spółdzielczej Mouvement ouvrier chrétien i Algemeen Christelijk Werknemersverbond oraz finansowego wspierania rzeczonych działań poprzez angażowanie się zwłaszcza w zadania o charakterze społecznym.
2 Spółdzielnie ARCO mają ponad 800 000 członków, z których 99% to osoby fizyczne (zwane dalej „spółdzielcami”). Zdaniem Królestwa Belgii średni wkład spółdzielców wynosi 2000 EUR.
3 W 2001 r. Arcofin została głównym akcjonariuszem spółki Dexia SA, w której posiadała 15% kapitału. W dniu 3 października 2008 r. uczestniczyła w sanacji Dexii, obejmując akcje o wartości 350 mln EUR w podwyższonym – do kwoty 6 mld EUR – kapitale zakładowym. Od 2008 r. spółdzielnie ARCO nie tworzyły nowych udziałów. W latach 2008–2011 straciły 7% swoich spółdzielców.
4 W dniu 8 grudnia 2011 r. walne zgromadzenia spółdzielni ARCO zatwierdziły ich dobrowolną likwidację.
Przedmiotowy środek
5 W dniu 10 października 2008 r. rząd belgijski poinformował w komunikacie prasowym sekretariatu ministra finansów o zamiarze objęcia zakładów ubezpieczeń oraz spółdzielni finansowych programem gwarancji istniejącym wówczas dla deponentów instytucji kredytowych oraz ustalenia kwoty tej gwarancji na 100 000 EUR. Przewidziano wówczas, że te nowe podmioty będą uczestniczyć w funduszu gwarancyjnym na zasadzie dobrowolności. Zamiar ten został przedłożony parlamentowi belgijskiemu w projekcie ustawy przedstawionym w dniu 14 października 2008 r., który został przyjęty w trybie pilnym następnego dnia [loi du 15 octobre 2008 portant des mesures visant à promouvoir la stabilité financière et instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés et aux autres opérations effectuées dans le cadre de la stabilité financière (ustawa z dnia 15 października 2008 r. w sprawie środków wspierających stabilność finansową i ustanowienia w szczególności gwarancji państwowej dla udzielonych kredytów oraz innych działań w ramach stabilności finansowej), Moniteur belge z dnia 17 października 2008 r., s. 55634].
6 W komunikacie prasowym z dnia 21 stycznia 2009 r. premier i minister finansów Belgii potwierdzili podjęte przez poprzedni rząd zobowiązanie do udostępnienia programu gwarancji nieinstytucjonalnym udziałowcom spółdzielni finansowych. System ten miał w szczególności obejmować następujące elementy:
– wypłatę przez dane spółdzielnie premii gwarancyjnej;
– zobowiązanie udziałowców instytucjonalnych do dalszego uczestnictwa przez cały okres trwania gwarancji;
– ograniczenie „rocznego odszkodowania” udziałowców, osób fizycznych (spółdzielców) i instytucji;
– dodatkowe składki finansowe wpłacane przez dane spółdzielnie w przypadku, gdy pobrane dywidendy przekroczą próg minimalny;
– opracowanie rozwiązań umożliwiających organom przystąpienie do zysków kapitałowych w przypadku wycofania się z programu gwarancji.
7 Następnie belgijski parlament uchwalił loi du 14 avril 2009 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (ustawę z dnia 14 kwietnia 2009 r. zmieniającą ustawę z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie nadzoru nad sektorem finansowym i usług finansowych, Moniteur belge z dnia 21 kwietnia 2009 r., s. 32106), aby umożliwić rządowi ustanowienie systemu gwarancji korzystnego m.in. dla spółdzielców zatwierdzonych spółdzielni, które są objęte nadzorem ostrożnościowym Banque nationale de Belgique lub które zainwestowały co najmniej połowę swoich aktywów w instytucję podlegającą takiemu nadzorowi, co ma miejsce w przypadku spółdzielni finansowych takich jak spółdzielnie ARCO.
8 Przepisy te powtórzono w art. 36/24 § 1 pkt 3 loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique (ustawy z dnia 22 lutego 1998 r. w sprawie statutu założycielskiego Banque nationale de Belgique), z późniejszymi zmianami. Przyjęty na podstawie tego artykułu arrêté royal du 10 octobre 2011 modifiant l’arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 (dekret królewski z dnia 10 października 2011 r. zmieniający dekret królewski z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie wykonania ustawy z dnia 15 października 2008 r. i zmieniający ustawę z dnia 2 sierpnia 2002 r., Moniteur belge z dnia 12 października 2011 r., s. 62641) umożliwił zainteresowanym spółdzielniom finansowym ubieganie się o członkostwo programie gwarancji przewidzianym w poprzednich środkach. Spółdzielnie zainteresowane przystąpieniem do tego programu musiały zapłacić na rzecz specjalnego funduszu ochrony depozytów, ubezpieczeń na życie i kapitału zatwierdzonych spółdzielni (zwanego dalej „funduszem celowym”), ustanowionego przez arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (dekret królewski z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie wykonania ustawy z dnia 15 października 2008 r. i zmieniający ustawę z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie nadzoru nad sektorem finansowym i usług finansowych, Moniteur belge z dnia 17 listopada 2008 r., s. 4088), roczną składkę w wysokości 0,15% łącznej kwoty gwarancji oraz opłatę wstępną w wysokości 0,1% tej kwoty. Gwarancja miała mieć zastosowanie jedynie w przypadku upadłości spółdzielni lub uchybienia stwierdzonego przez belgijski urząd nadzoru finansowego. Tylko kapitał opłacony i objęty przez osoby fizyczne przed wejściem w życie dekretu królewskiego z dnia 10 października 2011 r. objęty był gwarancją do wysokości 100 000 EUR na każdą osobę fizyczną. Wypłata gwarancji miała zostać dokonana przez fundusz celowy, a w razie wyczerpania środków rzeczonego funduszu przez Caisse des dépôts et consignations (kasę depozytowo-konsygnacyjną, Belgia).
9 Spółdzielnie ARCO wystąpiły z wnioskiem o przystąpienie do programu gwarancji w dniu 13 października 2011 r. Wniosek ten został zatwierdzony przez belgijską radę ministrów w dniu 15 października 2011 r., a zatwierdzenie to zostało podane do wiadomości publicznej w tym samym dniu. Wniosek o przystąpienie do programu spółdzielni ARCO został formalnie przyjęty arrêté royal du 7 novembre 2011 octroyant une garantie afin de protéger le capital de sociétés coopératives agréées (dekretem królewskim z dnia 7 listopada 2011 r. przyznającym gwarancję w celu ochrony kapitału zatwierdzonych spółdzielni, Moniteur belge z dnia 18 listopada 2011 r., s. 68640), który wszedł w życie w dniu 14 października 2011 r. zgodnie z jego art. 3 (zwanym dalej „gwarancją” lub „przedmiotowym środkiem”). Żadna inna spółdzielnia finansowa nie złożyła wniosku o przystąpienie do programu gwarancji.
10 W związku z tym spółdzielnie ARCO przelały na rzecz funduszu celowego przewidziane kwoty. Ich przystąpienie do programu gwarancji zostało obostrzone kilkoma warunkami, dotyczącymi w szczególności braku jakiejkolwiek nowej publicznej oferty nowych udziałów dla osób fizycznych, ograniczenia stóp procentowych wpłaconych funduszy i zobowiązania ze strony udziałowców instytucjonalnych do niewycofywania wniesionych wkładów kapitałowych. Dekret królewski z dnia 7 listopada 2011 r. stanowił również, że fundusz celowy byłby zobowiązany do zapłaty odszkodowania spółdzielcom dopiero po złożeniu ostatecznego rozliczenia likwidacji zatwierdzonego ewentualnie przez walne zgromadzenie spółdzielni ARCO.
11 Jak wspomniano w pkt 4 powyżej, spółdzielnie ARCO zostały postawione w stan dobrowolnej likwidacji w dniu 8 grudnia 2011 r.
Procedura administracyjna
12 W dniu 7 listopada 2011 r. Królestwo Belgii zawiadomiło Komisję Europejską o gwarancji.
13 Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Komisja poinformowała Królestwo Belgii, że uważa, że gwarancja może stanowić niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa, oraz wezwała to państwo do zaniechania wszelkich dalszych działań zmierzających do jej wprowadzenia w życie. Władze belgijskie odpowiedziały na to pismo pismem z dnia 22 grudnia 2011 r.
14 Decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. (zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) Komisja postanowiła wszcząć w odniesieniu do gwarancji formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE. W dniu 19 lipca 2012 r. decyzja o wszczęciu postępowania, zatytułowana „Pomoc państwa SA.33927 (2012/C) (ex 2011/NN) – Program gwarancji chroniący udziały indywidualnych członków spółdzielni finansowych – Zaproszenie do zgłaszania uwag zgodnie z art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)” została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2012, C 213, s. 64). W rzeczonej decyzji Komisja nakazała ponadto Królestwu Belgii, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), aby nadal powstrzymała się od wdrażania przedmiotowego środka do momentu podjęcia przez Komisję decyzji w sprawie jego zgodności ze wspólnym rynkiem.
15 Królestwo Belgii przedstawiło uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania w dniu 18 czerwca 2012 r. Państwo to odpowiedziało na pytanie skierowane do niego przez Komisję w pismach z dnia 5 grudnia 2012 r. i 20 września 2013 r.
16 W dniu 17 sierpnia 2012 r. spółdzielnie ARCO również przedstawiły Komisji swoje uwagi. Uwagi te zostały przekazane przez Komisję Królestwu Belgii, które pismem z dnia 16 października 2012 r. poinformowało Komisję, że nie wymagają one uwag z jego strony.
Zaskarżona decyzja
17 W dniu 3 lipca 2014 r. Komisja wydała decyzję 2014/686/UE w sprawie pomocy państwa SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) wdrożonej przez Belgię – Program gwarancji chroniący udziały indywidualnych członków spółdzielni finansowych (Dz.U. 2014, L 284, s. 53, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Komisja stwierdziła, że gwarancja stanowi pomoc państwa przyznaną spółdzielniom ARCO i że pomoc ta, wdrożona bezprawnie przez Królestwo Belgii, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym (art. 1 zaskarżonej decyzji).
18 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że spółdzielnie ARCO są rzeczywistym beneficjentem przedmiotowej pomocy i że składa się na nią szereg środków obejmujący ogłoszenie z dnia 10 października 2008 r. (zob. pkt 5 powyżej), komunikat z dnia 21 stycznia 2009 r. (zob. pkt 6 powyżej) oraz przystąpienie spółdzielni ARCO do programu gwarancji (motywy 80–90 zaskarżonej decyzji).
19 W tym względzie Komisja uznała, że gwarancja przysporzyła selektywnej korzyści spółdzielniom ARCO, ponieważ pozwoliła im przyciągnąć lub utrzymać środki finansowe. Selektywność tej korzyści została zresztą wykazana, ponieważ kwalifikowały się do niej jedynie spółdzielnie finansowe. W każdym razie Komisja uważa za nieproporcjonalną gwarancję dotyczącą wszystkich wpłaconych kwot, z uwzględnieniem ich wysokości, i przyznaną inwestorom, którzy nabyli udziały w spółdzielniach ARCO, co wyklucza jakiekolwiek uzasadnienie przedmiotowego środka na podstawie kryteriów ustalonych dla oceny istnienia korzyści, które mogą być uzasadnione ogólną metodyką systemu podatkowego, nawet jeżeli kryteria te miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie (motywy 100–107 zaskarżonej decyzji). Komisja, po przeanalizowaniu innych kryteriów przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE, doszła zatem do wniosku, że gwarancja stanowi pomoc państwa w rozumieniu tego przepisu (motyw 110 zaskarżonej decyzji).
20 Ponadto, jeżeli chodzi o zgodność przedmiotowej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja uznała, że jedyną podstawą prawną, która mogłaby zostać zastosowana w niniejszym przypadku, jest art. 107 ust. 3 TFUE. Jednakże Komisja uznała, że przedmiotowy środek nie jest ani odpowiedni, ani konieczny, ani proporcjonalny do celu, którym jest usunięcie poważnych zaburzeń w gospodarce Belgii, i że w związku z tym nie można go uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym (motywy 111–129 zaskarżonej decyzji).
21 Ponadto Komisja określiła metodę obliczenia korzyści podlegającej odzyskaniu od spółdzielni ARCO i wezwała Królestwo Belgii do przekazania jej niezbędnych danych. Wskazała ona również, że na mocy art. 108 ust. 3 TFUE Komisja uznała, iż zasadne jest nakazanie temu państwu członkowskiemu dalszego powstrzymywania się od wszelkich wypłat na rzecz spółdzielców z tytułu gwarancji (motywy 130–142 zaskarżonej decyzji).
22 W konsekwencji w zaskarżonej decyzji Komisja nakazała Królestwu Belgii odzyskanie od spółdzielni ARCO nienależnej korzyści, która jej zdaniem została im przysporzona (art. 2 ust. 1 zaskarżonej decyzji). Ponadto Komisja wezwała Królestwo Belgii do wycofania aktów ustawodawczych i wykonawczych, stanowiących podstawę gwarancji (motyw 143 zaskarżonej decyzji) i zabroniła mu wdrażania gwarancji na rzecz spółdzielców (art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji). Zakaz ten jest przedmiotem niniejszej skargi.
Postępowanie krajowe i pytania prejudycjalne w przedmiocie oceny ważności zaskarżonej decyzji
Kwestionowanie gwarancji przed sądem krajowym
23 W grudniu 2011 r. i w styczniu 2012 r. do Conseil d’État (rady stanu, Belgia) zostały wniesione trzy skargi: przez osoby fizyczne, przez Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (agencję ds. finansowania świadczeń emerytalnych Ogeo Fund) oraz przez Gemeente Schaarbeek (gminę Schaerbeek, Belgia). W skargach tych wnoszono o stwierdzenie nieważności dekretów królewskich z dnia 10 października (zob. pkt 8 powyżej) i z dnia 7 listopada 2011 r. (zob. pkt 9 powyżej). W tym celu skarżący podnieśli zasadniczo, że wspomniane dekrety królewskie naruszają zasadę równości zapisaną w konstytucji belgijskiej w zakresie, w jakim wprowadzają odmienne traktowanie spółdzielców mogących korzystać z programu gwarancji ustanowionego w szczególności w rzeczonych dekretach królewskich względem będących osobami fizycznymi udziałowców innych spółek z pogranicza sektora finansowego, którzy są z tego systemu wyłączeni.
24 Uznawszy, że wskazane dekrety królewskie z dnia 10 października i z dnia 7 listopada 2011 r. zostały wydane na podstawie art. 36/24 ustawy z dnia 22 lutego 1998 r. (zob. pkt 8 powyżej), że wobec tego podlegają one ograniczeniom, które wprowadził sam belgijski ustawodawca, i że podnoszona różnica w traktowaniu wynika z normy prawa, Conseil d’État (rada stanu) skierowała do Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego, Belgia) szereg pytań prejudycjalnych w przedmiocie zgodności tego artykułu z belgijską konstytucją.
25 Tymczasem Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) uznał, że aby wydać orzeczenia w tych sprawach, należy najpierw rozstrzygnąć kwestię zgodności art. 36/24 ustawy z dnia 22 lutego 1998 r. z prawem Unii Europejskiej. W tym celu sąd ten skierował do Trybunału sześć pytań prejudycjalnych w sprawie C‑76/15, z których pięć dotyczyło ważności zaskarżonej decyzji oraz obowiązków Królestwa Belgii wynikających w tej sprawie z art. 108 ust. 3 TFUE.
Wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in. (C‑76/15)
26 Przedmiotem pierwszego pytania prejudycjalnego skierowanego do Trybunału było dokonanie oceny zgodności gwarancji w świetle art. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/19/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 1994, L 135, s. 5 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 2, s. 252), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/1/WE z dnia 9 marca 2005 r. w sprawie zmiany dyrektyw 73/239/EWG, 85/611/EWG, 91/675/EWG, 92/49/EWG i 93/6/EWG oraz dyrektyw 94/19, 98/78/WE, 2000/12/WE, 2001/34/WE, 2002/83/WE i 2002/87/WE w celu ustanowienia nowej struktury organizacyjnej komitetów w sektorze usług finansowych (Dz.U. 2005, L 79, s. 9). Drugie pytanie prejudycjalne dotyczyło ważności zaskarżonej decyzji. Cztery pozostałe pytania dotyczyły natomiast zgodności gwarancji ze zobowiązaniami ciążącymi na państwach członkowskich na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE.
27 W odpowiedzi na pytania zadane przez Cour constitutionnelle (trybunal konstytucyjny) Trybunał wydał wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in. (C‑76/15, EU:C:2016:975), którego sentencja ma następujące brzmienie:
„1) Artykuły 2 i 3 dyrektywy [94/19] należy interpretować w ten sposób, że przepisy te nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia programu gwarancji w odniesieniu do udziałów [spółdzielni finansowych], takiego jak program analizowany w postępowaniu głównym, ani nie sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie przyjęło taki program, pod warunkiem że ów program nie ogranicza praktycznej skuteczności systemu gwarancji depozytów, którego ustanowienia przez państwa członkowskie dyrektywa ta wymaga – co powinien zweryfikować sąd odsyłający – oraz pod warunkiem że program ten jest zgodny z traktatem FUE, w szczególności zaś z art. 107 i 108 TFUE.
2) Analiza [przedstawionych] pytań […] nie wykazała istnienia żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ważność [zaskarżonej] decyzji […].
3) Artykuł 108 ust. 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on programowi gwarancji takiemu jak program, o którym mowa w postępowaniu głównym, w zakresie, w jakim ten ostatni został wprowadzony w życie z naruszeniem wynikających z tego postanowienia zobowiązań”.
Skutki w prawie krajowym
28 Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2017 r. Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) stwierdził niezgodność z konstytucją art. 36/24 ustawy z dnia 22 lutego 1998 r. Oparł on swe orzeczenie na stwierdzeniu przez Trybunał, że przedmiotowy środek stanowił pomoc państwa niezgodną z prawem.
29 Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. Conseil d’État (rada stanu) stwierdziła nieważność dekretów królewskich z dnia 10 października (zob. pkt 8 powyżej) i z dnia 7 listopada 2011 r. (zob. pkt 9 powyżej).
Sprawa T‑711/14
30 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 października 2014 r. (sprawa T‑711/14) spółdzielnie ARCO wniosły skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W swojej skardze spółdzielnie ARCO zakwestionowały w szczególności zarówno stanowisko Komisji, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa, której są one beneficjentami, jak i ocenę, że przedmiotowa pomoc nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Spółdzielnie ARCO zakwestionowały również nałożony na Królestwo Belgii będący przedmiotem niniejszej skargi zakaz wypłaty spółdzielcom kwot z tytułu gwarancji.
31 Postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r., Arcofin i in./Komisja (T‑711/14, niepublikowanym, EU:T:2018:80), Sąd w części odrzucił wspomnianą skargę jako oczywiście niedopuszczalną, a w części oddalił ją jako całkowicie pozbawioną podstawy prawnej. W szczególności skarga spółdzielni ARCO, w zakresie, w jakim dotyczyła ona zakwestionowania nałożonego na Królestwo Belgii zakazu dokonywania wypłat z tytułu gwarancji na rzecz spółdzielców po zakończeniu likwidacji, została odrzucona jako oczywiście niedopuszczalna ze względu na brak interesu tych spółdzielni w zaskarżeniu przepisu kwestionowanego przez Królestwo Belgii w niniejszej skardze.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pisemny etap postępowania
32 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 września 2014 r. Królestwo Belgii wniosło skargę w niniejszej sprawie.
33 Postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 69 lit. a) regulaminu postępowania przed Sądem – uznając, z jednej strony, że pytanie prejudycjalne wniesione przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) w sprawie C‑76/15 (zob. pkt 23–26 powyżej) dotyczyło ważności zaskarżonej decyzji i wymagało, aby Trybunał dokonał oceny znacznej części argumentów przedstawionych przez spółdzielnie ARCO w sprawie T‑711/14, a z drugiej strony, że rozstrzygnięcie niniejszego sporu może zależeć od rozstrzygnięcia skargi wniesionej przez rzeczone spółdzielnie – po wysłuchaniu stron zgodnie z art. 70 ust. 1 regulaminu postępowania prezes szóstej izby Sądu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał.
34 Zawieszenie ustało wraz z ogłoszeniem w dniu 21 grudnia 2016 r. wyroku Vervloet i in. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (zob. pkt 27 powyżej).
35 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
36 W tym samym dniu, na podstawie art. 89 ust. 3 lit. a) regulaminu postępowania, Sąd (trzecia izba) zwrócił się do stron o wskazanie wniosków, które ich zdaniem należy wyciągnąć dla niniejszej sprawy z wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in. (C‑76/15, EU:C:2016:975).
37 Strony udzieliły odpowiedzi na ten środek organizacji postępowania w wyznaczonym im terminie.
38 W drodze środka organizacji postępowania z dnia 26 czerwca 2017 r., przyjętego na podstawie art. 89 ust. 3 lit. a) regulaminu postępowania, Sąd (trzecia izba) wezwał strony do wskazania, w szczególności:
– jakie wnioski w odniesieniu do prawa krajowego należy ich zdaniem wyciągnąć ze stwierdzenia przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) nieważności art. 36/24 ustawy z dnia 22 lutego 1998 r.;
– jakie skutki mogłoby wywołać stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji, zważywszy na odpowiedź udzieloną na poprzednie pytanie.
39 Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonym im terminie.
40 W drodze środka organizacji postępowania z dnia 12 września 2017 r., przyjętego na podstawie art. 89 ust. 3 lit. a) regulaminu postępowania, Sąd (trzecia izba) w szczególności:
– wezwał Królestwo Belgii do zajęcia stanowiska w przedmiocie niektórych elementów odpowiedzi Komisji na pytania wskazane w pkt 38 powyżej;
– ponownie zadał Królestwu Belgii pytanie na temat skutków prawnych i korzyści, które wynikłyby z ewentualnego stwierdzenia przez Sąd nieważności art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji, zważywszy na stwierdzenie przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) nieważności art. 36/24 ustawy z dnia 22 lutego 1998 r.
41 Królestwo Belgii odpowiedziało na te pytania w wyznaczonym mu terminie, a Komisja miała możliwość przedstawienia uwag dotyczących tych odpowiedzi.
42 Na wniosek trzeciej izby Sąd postanowił, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, przekazać sprawę powiększonemu składowi orzekającemu.
Ustny etap postępowania
43 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
44 Na rozprawie, która odbyła się w dniu 22 listopada 2017 r., wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
45 Pismem z dnia 13 marca 2018 r. Królestwo Belgii poinformowało Sąd o wydaniu przez Conseil d’État (radę stanu) wyroku z dnia 6 marca 2018 r., wspomnianego w pkt 29 powyżej.
46 Pismem złożonym w dniu 14 marca 2018 r. Komisja złożyła wniosek o umorzenie postępowania.
47 Postanowieniem prezesa trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 23 marca 2018 r. ustny etap postępowania został otwarty na nowo. W związku z tym dokumenty wymienione w pkt 45 i 46 powyżej zostały włączone do akt sprawy, a strony zostały wezwane do przedstawienia swoich ewentualnych uwag w przedmiocie tych dokumentów. W drodze środka organizacji postępowania przyjętego na mocy art. 89 ust. 3 lit. b) regulaminu postępowania Komisja została wezwana do ustosunkowania się do pewnych argumentów przedstawionych przez Królestwo Belgii w piśmie z dnia 13 marca 2018 r. (zob. pkt 45 powyżej).
48 Strony przedstawiły uwagi i udzieliły odpowiedzi na pytania w wyznaczonych terminach.
49 W drodze środka organizacji postępowania z dnia 20 kwietnia 2018 r., przyjętego na mocy art. 89 ust. 3 lit. b) regulaminu postępowania Komisja została wezwana do ustosunkowania się do niektórych argumentów przedstawionych przez Królestwo Belgii w uwagach do złożonego przez nią wniosku o umorzenie postępowania (zob. pkt 46 powyżej).
50 Komisja zastosowała się do tego środka organizacji postępowania w wyznaczonym terminie.
51 Przedstawione przez Królestwo Belgii z własnej inicjatywy uwagi na temat odpowiedzi Komisji zostały dołączone do akt sprawy.
52 Ustny etap postępowania został zamknięty w dniu 15 maja 2018 r.
Żądania stron
53 Królestwo Belgii wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
54 Komisja wnosi w istocie do Sądu o:
– stwierdzenie, że sprawa stała się bezprzedmiotowa i należy umorzyć postępowanie w przedmiocie skargi;
– ewentualnie – oddalenie skargi;
– a w każdym razie, obciążenie Królestwa Belgii kosztami postępowania.
Co do prawa
Co do przedmiotu sporu
55 Według Komisji stwierdzenie przez Conseil d’État (radę stanu) w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., o którym mowa w pkt 29 powyżej, nieważności dekretów królewskich z dnia 10 października (zob. pkt 8 powyżej) i z dnia 7 listopada 2011 r. (zob. pkt 9 powyżej) pozbawia wszelkich skutków prawnych ewentualne stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji. Komisja uważa bowiem, że brak możliwości, aby Królestwo Belgii wypłaciło spółdzielcom kwoty z tytułu gwarancji, nie wynika już z zakazu zawartego w zaskarżonym przepisie, ale z usunięcia, z mocą wsteczną, z belgijskiego krajowego porządku prawnego aktów, które stanowiły podstawę prawną tej płatności. Komisja wywodzi z tego, że niniejszy spór stał się bezprzedmiotowy, i wnosi do Sądu o stwierdzenie, że w związku z tym należy umorzyć postępowanie.
56 Królestwo Belgii sprzeciwia się temu żądaniu.
57 Przesłanki orzeczenia przez sąd Unii, że wniesiona do niego skarga jest bezprzedmiotowa, a w konsekwencji umorzenia postępowania zostały określone w wyroku z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 41–45 i 47–53). W tym względzie przypomnieć należy, że przedmiot sporu musi istnieć aż do wydania orzeczenia sądowego pod rygorem umorzenia postępowania, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego (zob. wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli zatem Królestwo Belgii ma podstawy, by twierdzić, iż państwa członkowskie nie są zobowiązane wykazać, że mają interes prawny w kwestionowaniu przepisów, których stwierdzenia nieważności żądają, nie zmienia to faktu, że nawet jeżeli państwo członkowskie wystąpiło do sądu Unii, powinien on umorzyć postępowanie w sprawie skargi wówczas, gdy żądanie stwierdzenia nieważności nie może wywrzeć skutków prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2005 r., Włochy/Komisja, C‑138/03, C‑324/03 i C‑431/03, EU:C:2005:714, pkt 25).
58 W tym względzie Trybunał wyjaśnił z jednej strony, że bezprzedmiotowa stała się skarga skierowana przeciwko aktowi, który został wycofany przez jego autora w toku postępowania (wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 47, 48). Z drugiej strony jednak Trybunał wyjaśnił też, że zachowuje swój przedmiot skarga skierowana przeciwko aktowi dotkniętemu niezgodnością z prawem, która mogłaby się powtórzyć w przyszłości w okolicznościach niezależnych od tych, które wystąpiły w danej sprawie (wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 52).
59 Po pierwsze, należy stwierdzić, że art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji nie został usunięty, a z tego powodu nie zniknął on ze skutkiem wstecznym. Z powyższego wynika, że nawet gdyby Sąd stwierdził, że przedmiot sporu zniknął, i gdyby umorzył postępowanie z tego powodu, że stwierdzenie nieważności tego przepisu nie miałoby skutków prawnych, to jednak art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji pozostałby w porządku prawnym Unii.
60 Po drugie, jak słusznie podnosi Komisja, a co nie zostało zakwestionowane przez Królestwo Belgii, stwierdzenie przez Conseil d’État (radę stanu) nieważności dekretów królewskich z dnia 10 października i z dnia 7 listopada 2011 r. uniemożliwiło wdrożenie przewidzianej przez te akty prawne gwarancji, i to niezależnie od zakazu zawartego w art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji. Wynika stąd, że Komisja zasadnie podnosi, że stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji nie pozwala Królestwu Belgii na wdrożenie gwarancji, tak jak zostało to przewidziane w dekretach królewskich z dnia 10 października i z dnia 7 listopada 2011 r., które stanowiły jej podstawę prawną.
61 Po trzecie, uzasadnione jest jednak twierdzenie Królestwa Belgii, że utrzymanie w mocy art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji w porządku prawnym Unii nie jest bez znaczenia. W rezultacie ewentualne stwierdzenie nieważności tego przepisu nie jest z pewnością pozbawione wszelkich skutków prawnych.
62 Jak wynika bowiem z korespondencji wymienionej między stronami po rozprawie, Królestwo Belgii wraz z Komisją badają środki o skutku równoważnym do spornej gwarancji, co ma służyć złagodzeniu skutków likwidacji wskazanych spółdzielni w odniesieniu do spółdzielców. Tymczasem, chociaż Komisja wskazuje z jednej strony, że co do zasady nie sprzeciwia się jakimkolwiek mechanizmom odszkodowania dla spółdzielców, a z drugiej strony, że inne są powody jej sprzeciwu wobec przedstawionych jej środków, w przedmiocie których rozpoczęto nieformalne negocjacje, to jednak w swojej odpowiedzi z dnia 7 maja 2018 r. Komisja wskazała na ryzyko „obejścia zaskarżonej decyzji”. Z powyższego wynika, że nie można wykluczyć, iż zaskarżona decyzja nadal wywoływałaby skutki prawne.
63 Ponadto należy przypomnieć, że wykonanie w dobrej wierze przez państwa członkowskie decyzji wydanych przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa stanowi realizację zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE i zakłada, że państwa członkowskie dokładają niezbędnych starań w celu przezwyciężenia ewentualnych trudności przy pełnym przestrzeganiu postanowień traktatu, w szczególności tych dotyczących pomocy państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 11 maja 2005 r., Saxonia Edelmetalle i ZEMAG/Komisja, T‑111/01 i T‑133/01, EU:T:2005:166, pkt 124 i przytoczone tam orzecznictwo). A zatem – niezależnie od ryzyka wszczęcia postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na które Królestwo Belgii, jak twierdzi, byłoby narażone, gdyby Komisja stwierdziła, że środki, jakie mogłoby wprowadzić na rzecz byłych spółdzielców spółdzielni ARCO, stanowią obejście zakazu określonego w art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji – z zasady lojalnej współpracy wynika, że samo to państwo członkowskie powinno powstrzymać się od wszelkich zachowań mogących stanowić takie obejście w przypadku, gdy kwestionowany przepis pozostawałby w mocy. Wynika stąd, że stwierdzenie nieważności tego przepisu – w przypadku gdyby niniejsza skarga okazała się zasadna – nie jest pozbawione skutków prawnych.
64 Należy wreszcie stwierdzić, że w motywie 140 zaskarżonej decyzji, a także w przedstawionej przez Komisję argumentacji odnoszącej się do istoty sprawy, w celu uzasadnienia zgodności z prawem art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji Komisja podnosi, iż samo stwierdzenie niezgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym jest wystarczające, by uzasadnić nakazanie państwu członkowskiemu zniesienia przedmiotowego środka. Komisja przyjęła w tej kwestii stanowisko ogólne i abstrakcyjne, którego podstawy są niezależne od okoliczności danej sprawy. Z powyższego wynika, że w przypadku gdyby Sąd doszedł do wniosku, że taki wymóg jest niezgodny z prawem, należałoby rozstrzygnąć niniejszy spór, aby uniknąć w przyszłości powtórzenia się podobnych niezgodności z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 50–52).
65 Z powyższego wynika, że nie zostało w żaden sposób udowodnione, że stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji byłoby pozbawione wszelkich skutków prawnych, a w związku z tym Komisja nie może zasadnie twierdzić, że niniejsza skarga stała się bezprzedmiotowa. Z powyższego wynika, że należy oddalić wniosek Komisji o umorzenie przez Sąd postępowania.
W przedmiocie zgodności z prawem art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji
66 Zgodnie z art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji Królestwo Belgii ma nadal, licząc od daty powiadomienia o rzeczonej decyzji, obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek wypłat w ramach programu gwarancji. Ten definitywny zakaz należy odczytywać w kontekście pisma z dnia 6 grudnia 2011 r. (zob. pkt 13 powyżej) oraz decyzji o wszczęciu postępowania (zob. pkt 14 powyżej), z których obydwa zawierały tymczasowy zakaz o podobnej treści, w oczekiwaniu na wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto w motywie 143 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że odzyskanie przedmiotowej pomocy zakłada wycofanie przez Królestwo Belgii aktów ustawodawczych i wykonawczych, które stanowiły podstawę prawną gwarancji.
67 Zdaniem Królestwa Belgii zakaz wypłat taki jak ustalony przez Komisję w art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji można sobie wyobrazić jedynie w dwóch sytuacjach. Pierwsza hipoteza zakłada, że należałoby uznać beneficjentów płatności z tytułu gwarancji państwa, a mianowicie spółdzielców, za beneficjentów pomocy państwa uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W przeciwnym razie, aby można było uzasadnić zakaz wypłaty kwot z tytułu gwarancji, powinien on być konieczny do osiągnięcia celu, którym jest wyeliminowanie skutków pomocy państwa uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
68 Królestwo Belgii twierdzi zasadniczo, że zakazując wypłaty gwarancji spółdzielcom bez sprawdzenia, czy zakaz ten jest środkiem niezbędnym do usunięcia skutków pomocy, z której korzystały spółdzielnie ARCO, Komisja pomyliła przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE zniesienie selektywnej korzyści, która została przyznana, z wycofaniem aktu prawnego, na podstawie którego dana korzyść została przyznana. Tymczasem wycofanie aktu będącego podstawą przyznania nienależnej korzyści byłoby uzasadnione jedynie w przypadkach, w których jest to konieczne w celu wyeliminowania zakłóceń konkurencji wywołanych przez pomoc niezgodną z prawem lub z rynkiem wewnętrznym. Obowiązek nałożony przez Komisję jest zatem nieproporcjonalny.
69 Komisja kwestionuje te twierdzenia.
70 Zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE, jeżeli po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag Komisja stwierdzi, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TFUE lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa.
71 Zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem logiczną konsekwencją stwierdzenia bezprawności pomocy jest jej zniesienie poprzez jej odzyskanie, co ma celu przywrócenie uprzednio istniejącej sytuacji (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
72 Zasadniczym celem odzyskania udzielonej bezprawnie pomocy państwa jest bowiem uniknięcie zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy. Poprzez zwrot pomocy beneficjent traci bowiem przewagę, którą uzyskał na rynku względem swych konkurentów, przywrócona zostaje też sytuacja sprzed wypłaty pomocy (zob. wyrok Trybunału z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
73 W niniejszej sprawie strony spierają się w kwestii, czy odzyskanie korzyści, która została nienależnie przysporzona spółdzielniom ARCO, oznacza zniesienie gwarancji, tj. zakaz wszelkich wypłat na rzecz spółdzielców w przypadku, gdyby postępowanie likwidacyjne, otwarte przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, doprowadziło do utraty przez nich całości lub części wartości ich udziałów.
74 Należy zatem w pierwszej kolejności przypomnieć cechy bezprawnej pomocy państwa, którą Komisja opisała w zaskarżonej decyzji, a następnie działania zalecone przez Komisję w celu jej odzyskania. W drugiej kolejności należy ocenić wartość argumentów, na podstawie których Królestwo Belgii uważa, że zakaz wypłaty kwot z tytułu gwarancji na rzecz spółdzielców ma charakter nieproporcjonalny, a także wartość uzasadnienia przedstawionego przez Komisję w celu wykazania zasadności takiego zakazu.
W przedmiocie pomocy państwa, o której mowa w zaskarżonej decyzji
75 Na wstępie należy przypomnieć, że środek analizowany w zaskarżonej decyzji stanowi gwarancję obejmującą kwoty zainwestowane przez osoby fizyczne w udziały w kapitale spółdzielni ARCO. Ponieważ spółdzielnie te przystąpiły do mechanizmu ustanowionego przez rząd belgijski (zob. pkt 9 powyżej), kwoty wpłacone na poczet ich kapitału przez osoby fizyczne będące ich udziałowcami są zatem objęte gwarancją do wysokości 100 000 EUR (zob. pkt 8 powyżej). Zgodnie z wprowadzonym mechanizmem fundusz gwarancyjny powinien zostać uruchomiony po zakończeniu czynności likwidacyjnych, w przypadku gdyby pozostały kapitał nie pozwalał spółdzielcom odzyskać wpłaconych środków do wysokości 100 000 EUR.
76 Należy również przypomnieć, że spółdzielnie ARCO zostały postawione w stan dobrowolnej likwidacji w dniu 8 grudnia 2011 r., czyli na początku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
77 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że przedmiotowy środek zawiera element pomocy państwa na korzyść spółdzielni ARCO. Zdaniem Komisji gwarancja udziałów była bowiem zachętą dla spółdzielców do niewycofywania się ze swych inwestycji w kapitał rzeczonych spółdzielni. Te ostatnie, w tych okolicznościach, uzyskały selektywną korzyść finansowaną ze środków publicznych. Komisja uznała, że przedmiotowy środek spełnia wszystkie kryteria pomocy państwa i że pomocy tej nie można uzasadnić celem zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce belgijskiej, ponieważ środek ten nie jest ani odpowiedni, ani konieczny, ani proporcjonalny do tego celu.
78 Ponadto skoro Komisja stwierdziła, że pomoc ta została wdrożona, zanim instytucja ta wypowiedziała się co do jej charakteru i jej ewentualnej zgodności z rynkiem wewnętrznym, to uznała ona, że z tej przyczyny pomoc jest niezgodna z prawem. Analiza ta została potwierdzona przez Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (zob. pkt 27 powyżej).
79 Ponieważ skarga na decyzję zaskarżoną przez spółdzielnie ARCO została w części odrzucona, a w części oddalona postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r., Arcofin i in./Komisja (T‑711/14, niepublikowanym, EU:T:2018:80) (zob. pkt 30, 31 powyżej), to w braku odwołania od tego postanowienia należy stwierdzić, że ustalenia zaskarżonej decyzji przedstawione w pkt 77 i 78 powyżej uprawomocniły się.
80 Wobec tego Komisja, stwierdziwszy z jednej strony, że przedmiotowy środek zawiera element pomocy państwa, której beneficjentami są spółdzielnie ARCO, a z drugiej strony, że pomoc ta jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i została wdrożona, zanim Komisja mogła przeprowadzić jej wstępne badanie, była uprawniona do nakazania Królestwu Belgii jej odzyskania.
81 Należy zatem przypomnieć środki zalecone przez Komisję w zaskarżonej decyzji, mając na względzie to, że kwestionowany jest jedynie zakaz wypłat kwot z tytułu gwarancji spółdzielcom, tj. osobom fizycznym mającym status udziałowców spółek ARCO (zob. pkt 2 powyżej).
W odniesieniu do środków zaleconych w celu odzyskania przedmiotowej pomocy
82 Należy przypomnieć, jak wskazano w pkt 22 powyżej, że w celu zapewnienia odzyskania pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, o której mowa w zaskarżonej decyzji, Komisja nakazała dwa środki.
83 Po pierwsze, Komisja nakazała Królestwu Belgii oszacować – z zastosowaniem wzoru do obliczeń, których zasady określiła, wartość korzyści, która została przysporzona spółdzielniom ARCO, oraz zapisać wierzytelność w tej kwocie po stronie pasywów przy likwidacji tych przedsiębiorstw. Ten sposób odzyskania przedmiotowej pomocy nie został zakwestionowany przez Królestwo Belgii, które uważa, że środek ten jest wystarczający, aby zapewnić przywrócenie konkurencji.
84 Po drugie, Komisja nakazała także Królestwu Belgii zaniechać wypłacania spółdzielcom kwot z tytułu gwarancji. W tym względzie strony nie zgadzają się w kwestii, czy Komisja była uprawniona do nałożenia tego nakazu na Królestwo Belgii.
85 Z orzecznictwa przywołanego w pkt 71 i 72 powyżej wynika, że odpowiedź na to pytanie zależy od tego, czy nakaz ten jest proporcjonalny do celu odzyskania pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Innymi słowy, chodzi o ustalenie, czy ów nakaz był odpowiedni i konieczny do przywrócenia poprzedniej sytuacji konkurencyjnej, czyli – w odniesieniu do beneficjentów wskazanych przez Komisję w zaskarżonej decyzji – do neutralizacji przewagi konkurencyjnej, o której mowa w tej decyzji.
W przedmiocie proporcjonalnego charakteru zakazu wypłaty spółdzielcom kwot z tytułu gwarancji
86 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji jako jedyni beneficjenci przedmiotowej pomocy wskazane zostały spółdzielnie ARCO. Korzyść w postaci przewagi konkurencyjnej, którą uzyskały te spółdzielnie, została oceniona jako pomoc w utrzymaniu istniejącego kapitału. Korzyść ta, zgodnie z zaskarżoną decyzją, przyjęła formę powstałego ze względu na samo istnienie gwarancji bodźca, którego skutkiem było zniechęcenie spółdzielców do wycofywania wkładów wniesionych na poczet kapitału tych spółdzielni. Bezsporne jest natomiast to, że sami spółdzielcy nie zostali uznani w zaskarżonej decyzji za beneficjentów pomocy państwa.
87 W tych okolicznościach Królestwo Belgii ma podstawy, by twierdzić, że zapisanie po stronie pasywów przy likwidacji spółdzielni ARCO wierzytelności w wysokości odpowiadającej waloryzacji samej korzyści wskazanej przez Komisję w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej decyzji, wystarcza do zneutralizowania rzeczonej korzyści, a w konsekwencji do przywrócenia sytuacji konkurencyjnej, którą przyznanie przedmiotowej pomocy zakłóciło (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lipca 2002 r., Komisja/Hiszpania, C‑499/99, EU:C:2002:408, pkt 37, 38).
88 W drugiej kolejności, jak już przypomniano, należy zaznaczyć, że jedyny element pomocy państwa wskazany przez Komisję w zaskarżonej decyzji to przewaga konkurencyjna, jaką gwarancja dała spółdzielniom ARCO. Natomiast Komisja nie stwierdziła, że sami spółdzielcy są beneficjentami pomocy państwa, i nie uznała, że gwarancja stanowi taką pomoc w zakresie, w jakim przysparza ona korzyści spółdzielcom. Z powyższego wynika, że samego nałożonego na Królestwo Belgii zakazu wypłat przewidzianych w ramach gwarancji nie można traktować jako służącego bezpośrednio realizacji celu polegającego na odzyskaniu pomocy od jej beneficjentów.
89 W trzeciej kolejności należy zauważyć, że po wszczęciu postępowania likwidacyjnego gwarancja nie ma już skutku zachęcającego wobec udziałowców spółdzielni ARCO, albowiem od tego czasu spółdzielnie te nie korzystają już z wynikającej z istnienia gwarancji korzyści określonej w zaskarżonej decyzji. Jak potwierdziły to strony w trakcie rozprawy, fakt wszczęcia likwidacji stoi bowiem na przeszkodzie wycofywaniu przez spółdzielców swych udziałów. Zresztą sama Komisja, określając wzór służący do waloryzacji korzyści przyznanej spółdzielniom ARCO, obliczyła tę korzyść tylko do chwili wszczęcia postępowania likwidacyjnego, które zresztą prowadzi do opuszczenia rynku przez te spółdzielnie. Wynika stąd, że z góry było wiadomo, że zniesienie gwarancji, którego Komisja zażądała od Królestwa Belgii, pozostaje bez wpływu na sytuację konkurencyjną spółdzielni określonych jako beneficjenci przedmiotowej pomocy i nie może przyczynić się do przywrócenia stanu poprzedniego.
90 Z powyższych uwag wynika zatem, że zakaz wypłaty kwot z tytułu gwarancji spółdzielcom nie jest odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu przywrócenia sytuacji konkurencyjnej zakłóconej w wyniku przyznania pomocy państwa, o której mowa w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji.
91 Żadne uzasadnienie przedstawione przez Komisję zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w toku postępowania przed Sądem, nie jest w stanie podważyć tej oceny.
W przedmiocie uzasadnienia przedstawionego przez Komisję
92 W pierwszej kolejności, w motywach 137–142 zaskarżonej decyzji, Komisja uzasadniła zakaz wypłaty kwot z tytułu gwarancji wynikającą jej zdaniem z art. 108 ust. 2 TFUE koniecznością wyeliminowania wszelkich środków zawierających element pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Ponadto w swoich pismach Komisja zwróciła uwagę na względy o charakterze systemowym, które wymagają, aby nie traktować państwa członkowskiego, które – tak jak w niniejszej sprawie – nie zgłosiło przedmiotowego środka przed jego wdrożeniem, mniej surowo niż państwa członkowskiego, które zastosowało się do obowiązku uprzedniego zgłoszenia każdego środka mogącego zawierać element pomocy państwa.
93 W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że w tezie, której broni Komisja, wydaje się ona mylić pojęcie pomocy państwa, które nie ma charakteru formalnego, ale definiuje je zbiór kryteriów przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE, i przepis prawny, który jest jego podstawą prawną i nośnikiem. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że art. 107 TFUE definiuje pomoc państwa ze względu na jej skutki (zob. wyrok z dnia 13 lutego 2003 r., Hiszpania/Komisja, C‑409/00, EU:C:2003:92, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
94 Tymczasem należy zauważyć, podobnie jak uczyniła to rzecznik generalna J. Kokott w pkt 28 opinii przedstawionej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), że w przeciwieństwie do tego, co przewiduje prawo Unii w dziedzinie karteli w art. 101 ust. 2 TFUE, postanowienia traktatów Unii dotyczące pomocy państwa nie przewidują wyraźnie, jakie prawne, wpływające na ważność aktów, wynikają z niedochowania obowiązku zgłoszenia oraz naruszenia zakazu wprowadzenia w życie pomocy, określonego w art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE. Oczywiście nie można wykluczyć, że zniesienie środka, w ramach którego przyznano pomoc państwa, jest zasadniczo instrumentem najlepiej nadającym się do neutralizacji przyznanej przewagi konkurencyjnej. Jednakże w przypadkach, w których, jak w niniejszej sprawie, przewaga konkurencyjna uznana za pomoc państwa zostaje przyznana osobie trzeciej (spółdzielniom ARCO) w stosunku do bezpośrednich beneficjentów spornego środka (spółdzielców), samo usunięcie środka może być uzasadnione tylko wtedy, gdy wydaje się to konieczne do przywrócenia sytuacji konkurencji, jaka miałaby miejsce w przypadku braku pomocy państwa, z której skorzystała ta osoba trzecia (zob. podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 44, 45). Tymczasem w niniejszym przypadku, jak wskazano w pkt 90 powyżej, zakaz wypłaty kwot z tytułu gwarancji spółdzielcom nie jest odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu przywrócenia sytuacji konkurencyjnej zakłóconej w wyniku przyznania pomocy państwa, która w niniejszej sprawie została określona w zaskarżonej decyzji.
95 W drugiej kolejności Komisja podnosi, że spółdzielców nie można traktować jako osób trzecich w stosunku do spółdzielni ARCO. Argument ten jednak nie jest przekonujący.
96 Po pierwsze, należy bowiem przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Komisja wcale nie uznała spółdzielców za beneficjentów przedmiotowej pomocy. I tak, jak wynika z pkt 4.1 zaskarżonej decyzji, jedynymi „rzeczywistym[i] beneficjent[ami]” są spółdzielnie ARCO, a pomoc państwa określona w pkt 4.3 tej decyzji polega wyłącznie na przewadze konkurencyjnej, którą spółdzielnie te uzyskały.
97 Po drugie, bezsporne jest, że spółdzielnie ARCO mają formę spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem ani ich majątku, ani przedmiotu działalności nie można mylić z interesami ich udziałowców. Ponadto w postanowieniu z dnia 9 lutego 2018 r., Arcofin i in./Komisja (T‑711/14, niepublikowanym, EU:T:2018:80), Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w odniesieniu do zarzutu piątego skargi, uznając, że interesy prawne spółdzielni ARCO i spółdzielców były różne. Oznacza to, że Komisja bezzasadnie twierdzi, iż sam status udziałowca spółek będących beneficjentem przedmiotowej pomocy wystarcza do uzasadnienia tego, aby korzyść, którą uzyskały te spółki, a której odzyskanie było, zgodnie z art. 2 ust. 1 zaskarżonej decyzji, zapewnione dzięki ujęciu wierzytelności państwa po stronie pasywów likwidacji, została ponadto odzyskana od spółdzielców.
98 W trzeciej kolejności Komisja nie może także czerpać argumentów z wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., Elliniki Nafpigokataskevastiki i in./Komisja (T‑384/08, niepublikowany, EU:T:2011:650), który nie stanowi precedensu porównywalnego z niniejszą sprawą. Po pierwsze bowiem, we wskazanej sprawie Komisja ograniczyła się do nakazania zniesienia spornej gwarancji bez dokonania, jak to uczyniła w niniejszej sprawie, waloryzacji korzyści i nakazania jej odzyskania (wyrok z dnia 10 listopada 2011 r., Elliniki Nafpigokataskevastiki i in./Komisja, T‑384/08, niepublikowany, EU:T:2011:650, pkt 133, 135). Po drugie, gwarancja będąca przedmiotem omawianej sprawy miała na celu ochronę jej beneficjenta przed ryzykiem konieczności zwrotu pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem spółce, którą beneficjent tej gwarancji zamierzał odkupić. Bezpośrednim celem tej gwarancji było zatem uniemożliwienie odzyskania pomocy państwa poprzez zaplanowanie zwrotu na rzecz nabywcy wszelkiej ewentualnie odzyskanej pomocy. Natomiast w niniejszym przypadku, jak wynika między innymi z pkt 89 powyżej, zakaz wypłaty spółdzielcom kwot z tytułu gwarancji pozostaje bez wpływu na odzyskanie korzyści określonej w zaskarżonej decyzji, które zostało przeprowadzone przez ujęcie wierzytelności państwa belgijskiego po stronie pasywów przy likwidacji spółdzielni ARCO.
99 Z całości powyższych rozważań wynika, że nakazując Królestwu Belgii powstrzymanie się od wszelkich płatności na rzecz spółdzielców z tytułu gwarancji, oprócz nakazania odzyskania korzyści określonej w zaskarżonej decyzji poprzez ujęcie wierzytelności po stronie pasywów przy likwidacji spółdzielni ARCO, uznanych za beneficjentów przedmiotowej pomocy, Komisja nałożyła w tym wypadku na Królestwo Belgii nieproporcjonalny obowiązek i przekroczyła uprawnienia przyznane jej w art. 108 ust. 2 TFUE.
100 Wynika z tego, że Królestwo Belgii ma podstawy, by twierdzić, że art. 2 ust. 4 zaskarżonej decyzji jest niezgodny z prawem, a zatem należy stwierdzić jego nieważność.
W przedmiocie kosztów
101 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami zgodnie z żądaniem Królestwa Belgii.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność art. 2 ust. 4 decyzji Komisji 2014/686/UE z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) wdrożonej przez Belgię – Program gwarancji chroniący udziały indywidualnych członków spółdzielni finansowych.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 grudnia 2018 r.
Podpisy
i Punkt 58 w niniejszym tekście był przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.