SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 8 de junio de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Redes y servicios de comunicaciones electrónicas — Directivas 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE y 2002/22/CE — Artículo 49 TFUE — Libertad de establecimiento — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Normativa nacional que atribuye a la autoridad nacional de reglamentación la facultad de imponer a los operadores de servicios de telefonía una periodicidad mínima para la renovación de las ofertas y una periodicidad mínima para la facturación — Protección de los consumidores — Principio de proporcionalidad — Principio de igualdad de trato»
En el asunto C‑468/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resolución de 9 de julio de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de septiembre de 2020, en el procedimiento entre
Fastweb SpA,
TIM SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
y
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
con intervención de:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con — Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici — A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb, T. von Danwitz y A. Kumin y la Sra. I. Ziemele, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Fastweb SpA, por el Sr. F. Caliento, las Sras. E. Cerchi y M. Contu, el Sr. M. Merola y la Sra. E. Pistis, avvocati;
– en nombre de Tim SpA, por los Sres. F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato y F. Lattanzi, avvocati;
– en nombre de Vodafone Italia SpA, por los Sres. F. Cintioli y G. Lo Pinto, avvocati;
– en nombre de Wind Tre SpA, por los Sres. A. Cassano y M. Clarich, la Sra. I. Perego y los Sres. G. M. Roberti y M. Serpone, avvocati;
– en nombre de Associazione Movimento Consumatori, por los Sres. P. Fiorio y R. Viriglio, avvocati;
– en nombre de Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) y Associazione degli utenti per i diritti telefonici — A.U.S. TEL ONLUS, por los Sres. G. Giuliano y C. Rienzi, avvocati;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. P. Palmieri, avvocato dello Stato, y el Sr. M. Cherubini, procuratore dello Stato;
– en nombre del Gobierno francés, por las Sras. C. Mosser, E. de Moustier y N. Vincent, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. G. Braun, L. Malferrari y A. Spina, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de diciembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (DO 2002, L 108, p. 7), del artículo 3 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO 2002, L 108, p. 21), del artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco) (DO 2002, L 108, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO 2009, L 337, p. 37) (en lo sucesivo, «Directiva Marco»), de los artículos 20 a 22 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO 2002, L 108, p. 51), en su versión modificada por la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO 2009, L 337, p. 11) (en lo sucesivo, «Directiva servicio universal»), y de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de una serie de litigios entre, por un lado, cuatro operadores de telefonía fija y móvil que llevan a cabo sus actividades en Italia, a saber, Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA y Wind Tre SpA y, por otro lado, la Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridad de Regulación de las Comunicaciones, Italia; en lo sucesivo, «AGCOM»), en relación con la resolución de dicha autoridad, que impone una periodicidad mínima, por una parte, para la renovación de las ofertas comerciales y, por otra parte, para la facturación de los servicios de telefonía fija y móvil.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El marco regulador común de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados, vigente en la fecha de los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «marco regulador común»), está integrado por la Directiva Marco y por las cuatro Directivas específicas que la acompañan, entre ellas, en particular, las Directivas acceso, autorización y servicio universal. Estas Directivas fueron derogadas por la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (DO 2018, L 321, p. 36).
Directiva acceso
4 El artículo 1, apartado 1, de la Directiva acceso disponía lo siguiente:
«La presente Directiva armoniza, dentro del marco que establece la [Directiva Marco], la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y su interconexión. […]»
Directiva autorización
5 El artículo 1, apartado 2, de la Directiva autorización establecía:
«La presente Directiva se aplicará a las autorizaciones de suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas.»
Directiva Marco
6 El considerando 16 de la Directiva Marco tenía la siguiente redacción:
«Las autoridades nacionales de reglamentación deben contar con un conjunto armonizado de objetivos y principios en que fundamentarse y, en caso necesario, coordinar su actuación con las autoridades de reglamentación de otros Estados miembros cuando desempeñen su labor al amparo de este marco regulador.»
7 El artículo 1, apartado 1, de la referida Directiva disponía:
«La presente Directiva establece un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas, los recursos y servicios asociados y algunos aspectos de los equipos terminales, destinados a facilitar el acceso de los usuarios con discapacidad. Fija las misiones de las autoridades nacionales de reglamentación e instaura una serie de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la [Unión Europea].»
8 El artículo 8 de la Directiva Marco establecía:
«1. Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en las directivas específicas, las autoridades nacionales de reglamentación adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en los apartados 2, 3 y 4. Estas medidas deberán guardar proporción con dichos objetivos.
[…]
2. Las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados, entre otras cosas:
a) velando por que los usuarios, incluidos aquellos con discapacidad, los de la tercera edad y los que tienen necesidades sociales especiales, obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad;
[…]
4. Las autoridades nacionales de reglamentación promoverán los intereses de los ciudadanos de la Unión Europea, entre otras cosas:
[…]
b) garantizando a los consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores, en particular garantizando la disponibilidad de procedimientos sencillos y poco onerosos para la resolución de litigios, efectuados por organismos independientes de las partes interesadas;
[…]
d) fomentando que se facilite información clara, en particular exigiendo la transparencia de las tarifas y condiciones de uso de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público;
[…]
5. Las autoridades nacionales de reglamentación, para lograr los objetivos a que se refieren los apartados 2, 3 y 4, aplicarán principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados, por ejemplo, a través de lo siguiente:
[…]
b) garantizando que, en circunstancias similares, no se dispense un trato discriminatorio a las empresas suministradoras de redes y servicios de comunicaciones electrónicas;
[…]».
Directiva servicio universal
9 A tenor del artículo 20 de la Directiva servicio universal:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, al abonarse a servicios que faciliten la conexión a una red pública de comunicaciones o a los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, los consumidores, y otros usuarios finales que lo soliciten, tengan derecho a celebrar contratos con una empresa o empresas que proporcionen tal conexión o tales servicios. El contrato precisará, de manera clara, comprensible y fácilmente accesible, como mínimo:
[…]
2. Los Estados miembros garantizarán que los abonados tengan derecho a rescindir sin penalización sus contratos cuando las empresas proveedoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas les notifiquen propuestas de modificación de las condiciones contractuales. Toda modificación de tales condiciones habrá de ser notificada adecuadamente, con un mes como mínimo de antelación, a los abonados, a los que se informará al mismo tiempo de su derecho a rescindir sin penalización sus contratos en caso de no aceptación de las nuevas condiciones. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación puedan especificar el formato de este tipo de notificaciones.»
10 El artículo 21, apartado 1, de la Directiva servicio universal establecía:
«Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para obligar a las empresas proveedoras de redes públicas de comunicaciones electrónicas o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público a que publiquen información transparente, comparable, adecuada y actualizada sobre los precios y tarifas aplicables, sobre los gastos eventuales relacionados con la terminación del contrato, así como información sobre las condiciones generales, por lo que se refiere al acceso y la utilización de los servicios que prestan a los consumidores y usuarios finales con arreglo al anexo II. Esta información se publicará de forma clara, comprensible y fácilmente accesible. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán especificar los requisitos adicionales en relación con la forma en que habrá de publicarse dicha información.»
11 El artículo 22, apartados 1 y 3, de la mencionada Directiva disponía:
«1. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación, previa consideración de las opiniones de las partes interesadas, estén facultadas para exigir a las empresas que proporcionan redes o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público la publicación de información comparable, pertinente y actualizada sobre la calidad de sus servicios, destinada a los usuarios finales, y sobre las medidas adoptadas para garantizar un acceso equivalente para los usuarios finales con discapacidad. […]
[…]
3. Para evitar la degradación del servicio y la obstaculización o ralentización del tráfico en las redes, los Estados miembros garantizarán que las autoridades nacionales de reglamentación estén facultadas para establecer unos requisitos mínimos de calidad del servicio a la empresa o empresas proveedoras de redes públicas de comunicaciones.
[…]»
Derecho italiano
12 El artículo 1, apartado 1, de la legge n. 481 — Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (Ley n.o 481 por la que se establecen normas sobre la competencia y la regulación de los servicios de utilidad pública, y se constituyen las autoridades de reglamentación de los servicios de utilidad pública), de 14 de noviembre de 1995 (GURI n.o 270, de 18 de noviembre de 1995, p. 1; en lo sucesivo, «Ley n.o 481/1995»), establece:
«Las disposiciones de la presente Ley tienen por objeto garantizar el fomento de la competencia y de la eficiencia en el sector de los servicios de utilidad pública […], así como niveles adecuados de calidad en dichos servicios, en condiciones de rentabilidad y de rendimiento, garantizando su utilización y su despliegue homogéneo en todo el territorio nacional, estableciendo un sistema tarifario claro, transparente y basado en criterios predefinidos y promoviendo la protección de los intereses de los usuarios y de los consumidores, habida cuenta de la normativa [de la Unión] en la materia y de las orientaciones de política general formuladas por el Gobierno.
[…]»
13 A tenor del artículo 2, apartado 12, letras h) y l), de la referida Ley:
«Las autoridades desempeñarán las siguientes funciones en aras de la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 1:
[…]
h) adoptar directrices relativas a la producción y a la prestación de los servicios por las entidades que prestan tales servicios, definiendo en particular los niveles generales de calidad relativos al conjunto de las prestaciones y los niveles específicos de calidad referidos a la prestación concreta que deba garantizarse al usuario, previa consulta a los operadores del servicio y a los representantes de los usuarios y consumidores, diferenciándolos en su caso por sector y tipo de prestación; estas determinaciones producirán los efectos previstos en el apartado 37;
[…]
l) divulgar y difundir el conocimiento de las condiciones de prestación de los servicios con el fin de garantizar la máxima transparencia, la competitividad de la oferta y la posibilidad de que los usuarios intermedios o finales adopten mejores decisiones».
14 El artículo 1, apartado 6, letra b), punto 2, de la legge n. 249 — Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Ley n.o 249, por la que se establece la Autoridad para la Garantía de las Comunicaciones y las normas sobre sistemas de telecomunicaciones y radiodifusión), de 31 de julio de 1997 (GURI n.o 177, de 31 de julio de 1997, p. 3; en lo sucesivo, «Ley n.o 249/1997»), dispone:
«Las competencias de la [AGCOM] se definen del siguiente modo:
[…]
b) la comisión para los servicios y productos:
[…]
2) aprobará directrices relativas a los niveles generales de calidad de los servicios y para la adopción, por cada uno de los operadores, de un código de servicio por el que se establezcan los niveles mínimos respecto a cada sector de actividad».
15 Los artículos 13, 70 y 71 del Decreto Legislativo n.o 259 — Codice delle comunicazioni elettroniche (Decreto Legislativo n.o 259, por el que se establece el Código de las Comunicaciones Electrónicas), de 1 de agosto de 2003 (GURI n.o 214, de 15 de septiembre de 2003, p. 3; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 259/2003»), transpusieron al ordenamiento jurídico italiano el artículo 8 de la Directiva Marco y los artículos 20 y 21 de la Directiva servicio universal.
16 El artículo 13 del mencionado Decreto Legislativo establece:
«1. En el desempeño de las funciones reguladoras especificadas en el [presente] Código y de conformidad con los procedimientos establecidos en el mismo, el Ministerio y [la AGCOM], en el marco de sus respectivas competencias, adoptarán todas las medidas razonables para la consecución de los objetivos generales definidos en el artículo 4 y en los apartados 4, 5 y 6 del presente artículo.
[…]
4. El Ministerio y [la AGCOM] fomentarán la competencia en el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, así como de los recursos y servicios asociados:
a) garantizando que los usuarios, incluidos los usuarios con discapacidad, los de la tercera edad y los que tienen necesidades sociales especiales, tengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad;
b) garantizando que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos;
[…]
d) promoviendo el uso y la gestión eficaces de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración.
[…]
6. El Ministerio y [la AGCOM], en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán los intereses de los ciudadanos:
a) garantizando a todos el acceso a un servicio universal, definido en el capítulo IV del título II;
b) garantizando a los consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores, en particular garantizando la disponibilidad de procedimientos sencillos y poco onerosos para la resolución de litigios, efectuados por organismos independientes de las partes interesadas;
[…]
d) fomentando que se facilite información clara, en particular exigiendo la transparencia de las tarifas y condiciones de uso de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público;
e) respondiendo a las necesidades de los usuarios con discapacidad, usuarios de la tercera edad y usuarios con necesidades sociales especiales;
[…]
g) promoviendo la capacidad de los usuarios finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los servicios de su elección.
[…]»
17 El artículo 70 del referido Decreto Legislativo dispone:
«1. […] los consumidores y los otros usuarios finales que lo soliciten tendrán derecho a celebrar contratos con una empresa o varias empresas que presten servicios de conexión a una red pública de comunicaciones o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público. El contrato precisará, de manera clara, comprensible y fácilmente accesible, como mínimo:
a) la identidad y dirección de la empresa;
b) los servicios prestados, incluidos en particular:
[…]
3) los niveles mínimos de calidad de servicio que se ofrecen, en particular, el plazo para la conexión inicial, así como, en su caso, otros parámetros de calidad del servicio, que establezca la [AGCOM];
[…]
2. La [AGCOM] velará por la aplicación de las medidas adoptadas a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 y podrá ampliar las obligaciones previstas en el mismo apartado con el fin de que existan también para otros usuarios finales.
[…]
4. Si no acepta las modificaciones de las condiciones contractuales por parte de las empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas, la otra parte contratante tendrá derecho a resolver el contrato sin penalización ni gastos de clausura. Las modificaciones se comunicarán a la otra parte contratante con suficiente tiempo, a saber, al menos con treinta días de antelación, y contendrán la información completa relativa al ejercicio del derecho de resolución. [La AGCOM] podrá especificar la forma de dichas comunicaciones.
[…]»
18 A tenor del artículo 71 del Decreto Legislativo n.o 259/2003:
«1. [La AGCOM] exigirá a las empresas proveedoras de redes públicas de comunicaciones electrónicas o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público que publiquen información transparente, comparable, adecuada y actualizada sobre los precios y tarifas aplicables, sobre los gastos eventuales relacionados con la terminación del contrato, así como información sobre las condiciones generales, por lo que se refiere al acceso y la utilización de los servicios que prestan a los consumidores y usuarios finales con arreglo al anexo 5. Esta información se publicará de forma clara, comprensible y fácilmente accesible. [La AGCOM] podrá especificar los requisitos adicionales en relación con la forma en que habrá de publicarse dicha información.
[…]
2. [La AGCOM] fomentará la divulgación de información comparable con objeto de que los usuarios finales y los consumidores puedan hacer una evaluación independiente del coste de modalidades de uso alternativas, por ejemplo, mediante guías interactivas. Cuando dichos recursos no estén disponibles en el mercado de forma gratuita o a un precio razonable, [la AGCOM] garantizará su disponibilidad, ella misma o a través de terceros. La información publicada por las empresas proveedoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público podrá ser utilizada gratuitamente por terceros, con el fin de vender o permitir la utilización de estas guías interactivas o técnicas similares.
[…]»
Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19 En 2016, la AGCOM inició un procedimiento de consulta pública en el sector de los servicios de comunicaciones electrónicas en Italia, dado que se había percibido la necesidad de tener en cuenta la evolución del mercado de la telefonía fija y móvil con el fin de garantizar a los usuarios información transparente, comparable, adecuada y actualizada sobre los precios en materia de acceso y utilización de los referidos servicios.
20 Durante esta consulta, la AGCOM puso de manifiesto, en particular, problemas relativos, por una parte, a la posibilidad de que los usuarios tuvieran conocimiento gratuitamente del crédito residual en el marco de la telefonía móvil y, por otra parte, a la periodicidad de la facturación en el marco de la telefonía fija.
21 Por un lado, por lo que respecta a la telefonía fija, la AGCOM consideró que algunos de los operadores habían modificado las condiciones de sus ofertas comerciales reduciendo el período de renovación de estas a cuatro semanas, en lugar de un mes, lo que había supuesto un aumento de los precios y había dificultado la comparación de las ofertas de los diferentes operadores por parte de los usuarios, dado que competían entre sí ofertas que tenía periodicidades de renovación diferentes, lo que menoscababa las exigencias de transparencia y de comparabilidad de las condiciones económicas de las ofertas y, por tanto, vulneraba el derecho del usuario a la libre elección del contrato a celebrar. Para solucionar estos problemas, la AGCOM previó fijar la periodicidad de la facturación, a la que está vinculada la periodicidad de renovación, sobre una base mensual en materia de telefonía fija y de las demás ofertas vinculadas a esta.
22 Por otro lado, por lo que atañe a la telefonía móvil, la AGCOM consideró que gran parte de los operadores ya habían adoptado o tenían la intención de adoptar una periodicidad de renovación de sus ofertas de cuatro semanas y que, por consiguiente, la comparabilidad de estas ofertas podía garantizarse fijando la periodicidad de su renovación, bien sobre una base mensual, bien sobre una base de cuatro semanas o, incluso, autorizando modificaciones de las periodicidades de facturación únicamente a condición de que el coste para el usuario permaneciera inalterado.
23 Al término del procedimiento de consulta pública iniciado por la AGCOM, esta adoptó la resolución n.o 121/17/CONS (en lo sucesivo, «resolución controvertida»), que establece, en particular, que la periodicidad de renovación de las ofertas de telefonía fija y la de facturación de dichos servicios se fijarán sobre una base mensual o plurimensual, y que la periodicidad en materia de telefonía móvil no podrá ser inferior a cuatro semanas. Según esta resolución, en el caso de ofertas vinculadas con la telefonía fija, prevalecerá la periodicidad relativa a esta última. La mencionada resolución establece, asimismo, que los operadores de telefonía móvil que adopten una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación distinta de la mensual informarán rápidamente al usuario, mediante el envío de un SMS, de la renovación de la oferta realizada.
24 Mediante cuatro recursos distintos, Fastweb, Tim, Vodafone Italia y Wind Tre impugnaron la resolución controvertida ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia).
25 Dado que dicho órgano jurisdiccional desestimó los recursos de las demandantes en los litigios principales, estas interpusieron recurso ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando, en esencia, en primer término, que la resolución controvertida carece de base jurídica, puesto que ni el ordenamiento jurídico italiano ni el de la Unión confieren a la AGCOM la facultad de regular la periodicidad de renovación de las ofertas de servicios de telefonía y la de facturación de dichos servicios. En segundo término, sostienen que esa resolución vulnera el principio de proporcionalidad, ya que medidas menos lesivas para la libertad de los operadores de servicios de telefonía habrían permitido alcanzar los objetivos que subyacen a la adopción de dicha resolución. En tercer término, según esas demandantes, las medidas incluidas en la resolución controvertida vulneran el principio de igualdad de trato, dado que ninguna razón justifica el diferente trato jurídico dispensado a los operadores de telefonía móvil y a los operadores de telefonía fija.
26 El órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que los artículos 13, 70 y 71 del Decreto Legislativo n.o 259/2003, en relación con el artículo 2, apartado 12, letras h) y l), de la Ley n.o 481/1995 y con el artículo 1, apartado 6, letra b), número 2, de la Ley n.o 249/1997, pueden servir de base a la facultad de la AGCOM de determinar la periodicidad de la facturación de los servicios de telefonía fija y móvil, así como la de renovación de las ofertas comerciales de tales servicios con el fin de garantizar la protección de los consumidores, aun cuando dichas disposiciones no prevean expresamente tal facultad.
27 A juicio del órgano jurisdiccional remitente, esa facultad es conforme con el marco regulador común, que define los objetivos que deben perseguirse en el ámbito de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados y deja a las autoridades nacionales de reglamentación (en lo sucesivo, «ANR») la tarea de determinar las medidas de regulación que consideren concretamente las más adecuadas para alcanzar esos objetivos.
28 En efecto, según el órgano jurisdiccional remitente, esa facultad sería conforme con los objetivos perseguidos por la Directiva Marco, que tiene por objeto garantizar el fomento de la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, en particular velando, como se establece en el artículo 8, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, por que las personas más vulnerables obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad. Además, a su entender, tal facultad permitiría apoyar los intereses de los ciudadanos de la Unión, garantizando a los consumidores un alto nivel de protección y fomentando que se facilite información clara, en particular, mediante la exigencia de transparencia de las tarifas y de las condiciones de uso de los servicios de comunicaciones electrónicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 4, letras b) y d), de la antedicha Directiva. Por otra parte, a su juicio, del tenor de estas disposiciones se desprende que no establecen una lista exhaustiva de los medios que permiten alcanzar el objetivo de promover los intereses de los ciudadanos de la Unión. Por tanto, en su opinión, las facultades de las ANR no se limitan a la aplicación de las medidas previstas expresamente en las referidas disposiciones.
29 El órgano jurisdiccional remitente señala que la facultad de la AGCOM, consistente en determinar la periodicidad de la facturación de los servicios de telefonía fija y móvil y la de renovación de las ofertas comerciales de tales servicios, también sería coherente con las exigencias que recaen sobre los Estados miembros y que tienen por objeto, por una parte, garantizar que los indicadores de calidad del servicio se mencionen en el contrato entre el consumidor y la empresa que presta una conexión electrónica o servicios de esta naturaleza y, por otra parte, obligar a los operadores de redes de comunicaciones electrónicas o de servicios electrónicos a que publiquen de una forma clara, detallada y fácilmente accesible información transparente, comparable, adecuada y actualizada, relativa, en particular, a los precios y tarifas aplicables, respectivamente previstas en los artículos 20, apartado 1, letra b), y 21 de la Directiva servicio universal.
30 Según el órgano jurisdiccional remitente, esa facultad tampoco parece ser contraria a los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, ya que las medidas que puede adoptar la AGCOM en el marco del ejercicio de dicha facultad no imponen a los operadores de servicios de telefonía fija y móvil la obligación de obtener, antes del ejercicio de su actividad, una autorización, y preserva la libertad de estos operadores para ejercer su actividad definiendo los elementos financieros de la prestación contractual.
31 El órgano jurisdiccional remitente señala, en segundo lugar, que la resolución controvertida es conforme con el principio de proporcionalidad. En efecto, a su entender, las medidas previstas en dicha resolución permiten a los usuarios comparar las diferentes ofertas comerciales, dado que esas medidas eliminan el riesgo de que tales ofertas parezcan comportar precios más bajos, que se derivarían de un cálculo efectuado sobre la base de un período inferior al establecido en la práctica. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la referida resolución permite también a los usuarios de los servicios de telefonía fija y móvil controlar los gastos generados por el servicio recibido.
32 Según el órgano jurisdiccional remitente, medidas alternativas, como la puesta a disposición de los usuarios de servicios de telefonía de guías interactivas o de un motor de cálculo que sirva para comparar las ofertas comerciales sobre la base del mismo indicador temporal, serían ineficaces a la vista del considerable número de usuarios que, en Italia, no poseen teléfonos inteligentes o que no utilizan Internet. Además, a su juicio, una medida consistente en imponer una obligación de publicar una proyección del precio también sobre una base mensual podría perjudicar a la protección de los consumidores, ya que tal obligación podría generar confusión acerca del contenido efectivo de las cláusulas contractuales relativas a la periodicidad.
33 El órgano jurisdiccional remitente afirma que las medidas previstas en la resolución controvertida no menoscaban excesivamente los derechos e intereses de los operadores de servicios de telefonía fija y móvil, ya que no afectan a su libertad de elegir el precio de sus servicios y de proponer ofertas comerciales con una periodicidad superior a cuatro semanas.
34 En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente estima que la resolución controvertida respeta el principio de igualdad de trato, puesto que las distintas periodicidades de facturación impuestas para los servicios de telefonía fija y para los de telefonía móvil se derivan de la circunstancia de que estos dos sectores de actividad no son objetivamente comparables, debido a las diferencias en las prácticas comerciales de los proveedores de estos servicios y en las modalidades de pago del precio de estos, que existían en la fecha de la adopción de la resolución controvertida. Según el referido órgano jurisdiccional, a diferencia de los servicios de telefonía móvil, que se caracterizaban mayoritariamente por una periodicidad de renovación de la oferta comercial y de facturación de cuatro semanas, así como por la compra de servicios de prepago, los servicios de telefonía fija se caracterizaban por la preponderancia de una periodicidad mensual y se abonaban mayoritariamente después de su prestación, mediante domiciliación en la cuenta corriente del usuario.
35 Por tanto, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, una periodicidad de cuatro semanas para la renovación de la oferta comercial y para la facturación permite a los usuarios de los servicios de telefonía móvil comparar las ofertas de dichos servicios. Además, a su entender, la comunicación a los usuarios de los referidos servicios de la información relativa a su crédito residual y a la periodicidad de renovación de la oferta comercial y la de facturación es suficiente para permitir a estos usuarios controlar los gastos generados por el servicio recibido. En cambio, a su juicio, dado que el pago de los servicios de telefonía fija después de su prestación dificulta el control de los gastos generados por dichos servicios, tal control podría garantizarse imponiendo una periodicidad contractual a día fijo, sobre una base mensual o plurimensual.
36 En este contexto, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Impone la correcta interpretación del artículo 267 TFUE al órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso de Derecho interno la obligación de remitir una petición de decisión prejudicial sobre una cuestión de interpretación del Derecho [de la Unión Europea] pertinente en el marco del litigio principal, aun cuando quepa descartar la existencia de una duda de interpretación sobre el significado que deba atribuirse a la disposición de la Unión de que se trate —teniendo en cuenta la terminología y el significado propios del Derecho [de la Unión Europea] atribuibles a las palabras que componen la correspondiente disposición, el contexto normativo de la Unión en el que se enmarca dicha disposición y los objetivos de protección que subyacen a cuanto establece, considerando el estado de evolución del Derecho de la Unión en el momento en que se aplica la disposición pertinente en el marco del procedimiento nacional—, pero no sea posible probar de forma fehaciente, desde un punto de vista subjetivo, habida cuenta de la conducta de otros órganos jurisdiccionales, que la interpretación facilitada por el órgano jurisdiccional pertinente es la misma que le puedan dar los órganos jurisdiccionales de los demás Estados miembros y el Tribunal de Justicia al conocer de una cuestión idéntica?
2) ¿Se opone la correcta interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como del marco normativo armonizado constituido por las [Directivas acceso y autorización], [la Directiva Marco] y [la Directiva servicio universal] y, en particular, por el artículo 8, apartados 2 y 4, de la [Directiva Marco], el artículo 3 de la [Directiva autorización], y los artículos 20, 21 y 22 de la [Directiva servicio universal], a una norma nacional como la que se deduce de lo dispuesto en los artículos 13, 70 y 71 del Decreto Legislativo n.o 259/2003, en relación con el artículo 2, apartado 12, letras h) y l), de la Ley n.o 481/1995, y el artículo 1, apartado 6, [letra b)], número 2, de la Ley n.o 249/1997, que atribuye a la autoridad nacional de reglamentación en el sector de las comunicaciones electrónicas la facultad de imponer: i) respecto a la telefonía móvil, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación no inferior a cuatro semanas, al tiempo que se establece la obligación de los correspondientes operadores económicos que adopten una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación distinta de la mensual de informar de inmediato al usuario, mediante el envío de un SMS, de la renovación de la oferta; ii) respecto a la telefonía fija, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación de un mes o de sus múltiplos, y iii) en caso de ofertas conjuntas con la telefonía fija, la aplicación de la periodicidad relativa a esta última?
3) ¿Se oponen la correcta interpretación y aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como del marco normativo armonizado constituido por las [Directivas acceso y autorización], [la Directiva Marco] y [la Directiva servicio universal] y, en particular, por el artículo 8, apartados 2 y 4, de la [Directiva Marco], el artículo 3 de [la Directiva autorización], y los artículos 20, 21 y 22 de la [Directiva servicio universal], a la adopción de medidas regulatorias por la autoridad nacional de reglamentación en el sector de las comunicaciones electrónicas dirigidas a imponer: i) respecto a la telefonía móvil, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación no inferior a cuatro semanas, al tiempo que se establece la obligación de los correspondientes operadores económicos que adopten una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación distinta de la mensual de informar de inmediato al usuario, mediante el envío de un SMS, de la renovación de la oferta; ii) respecto a la telefonía fija, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación de un mes o de sus múltiplos, y iii) en caso de ofertas conjuntas con la telefonía fija, la aplicación de la periodicidad relativa a esta última?
4) ¿Se oponen la correcta interpretación y aplicación de los principios de no discriminación y de igualdad de trato, en relación con los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como del marco normativo armonizado constituido por las [Directivas acceso y autorización], [la Directiva Marco] y [la Directiva servicio universal] y, en particular, por el artículo 8, apartados 2 y 4, de la [Directiva Marco], el artículo 3 de la [Directiva autorización] y los artículos 20, 21 y 22 de la [Directiva servicio universal], a la adopción de medidas regulatorias por la autoridad nacional de reglamentación en el sector de las comunicaciones electrónicas dirigidas a imponer: i) respecto a la telefonía móvil, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación no inferior a cuatro semanas, al tiempo que se establece la obligación de los correspondientes operadores económicos que adopten una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación distinta de la mensual de informar de inmediato al usuario, mediante el envío de un SMS, de la renovación de la oferta; ii) respecto a la telefonía fija, una periodicidad de renovación de las ofertas y de la facturación de un mes o de sus múltiplos, y iii) en caso de ofertas conjuntas con la telefonía fija, la aplicación de la periodicidad relativa a esta última?»
37 Mediante comunicación de 25 de octubre de 2021, el Tribunal de Justicia remitió al órgano jurisdiccional remitente una copia de la sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), instando a dicho órgano jurisdiccional a indicar si, a la vista de dicha sentencia, deseaba mantener la petición de decisión prejudicial. Mediante resolución de 23 de noviembre de 2021, el referido órgano jurisdiccional decidió, por una parte, retirar la primera cuestión prejudicial y, por otra, mantener las demás cuestiones.
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
38 El Gobierno italiano sostiene que las cuestiones prejudiciales son inadmisibles.
39 En efecto, a su juicio, estas cuestiones son puramente hipotéticas y abstractas y constituyen una solicitud de dictamen, formulada sin tener en cuenta las particularidades del litigio principal.
40 Además, según el Gobierno italiano, la petición de decisión prejudicial no tiene por objeto disipar una duda del órgano jurisdiccional remitente en cuanto a la interpretación correcta de las normas de la Unión aplicables a este litigio, sino confirmar la convicción de dicho órgano jurisdiccional en cuanto a la manera en que deben interpretarse dichas normas.
41 A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que ha de adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse [sentencia de 7 de febrero de 2023, Confédération paysanne y otros (Mutagénesis aleatoria in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, apartado 32 y jurisprudencia citada].
42 El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado [sentencia de 7 de febrero de 2023, Confédération paysanne y otros (Mutagénesis aleatoria in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, apartado 33 y jurisprudencia citada].
43 De la resolución de remisión se desprende, en esencia, que las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta tienen su origen, en particular, en la argumentación de las demandantes en el litigio principal según la cual la resolución controvertida, adoptada de conformidad con la normativa nacional aplicable y cuya legalidad se impugna en el litigio principal, infringe el Derecho de la Unión, ya que ninguna norma de la Unión permite conferir a la AGCOM la facultad de definir la periodicidad de la renovación contractual de los servicios de telefonía móvil y fija ni la periodicidad de la facturación de dichos servicios, y que la referida resolución viola los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato.
44 Por consiguiente, no puede considerarse que esas cuestiones no tengan relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal ni que sean hipotéticas.
45 En cuanto al hecho de que el órgano jurisdiccional remitente precisara, en su resolución de 9 de julio de 2020, que no duda de la interpretación que procede dar a las normas de la Unión que considera pertinentes para la solución del litigio principal, basta recordar que, aun suponiendo que la interpretación correcta de dichas normas se imponga con tal evidencia que no suscite ninguna duda razonable, tal circunstancia no podría demostrar la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial, sino que, a lo sumo, podría eximir al órgano jurisdiccional remitente de la obligación de remisión que le incumbe en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero [véase, en este sentido, la sentencia de 7 de febrero de 2023, Confédération paysanne y otros (Mutagénesis aleatoria in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, apartado 35].
46 En virtud de cuanto antecede, debe declararse la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Sobre las cuestiones prejudiciales
47 Para empezar, procede señalar que las Directivas acceso y autorización armonizan, de conformidad con el artículo 1 de ambas directivas, por una parte, la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y su interconexión, y, por otra parte, las normas y condiciones de autorización de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. Por tanto, no son pertinentes para resolver el litigio principal, ya que es evidente que las facultades de la AGCOM de que se trata en dicho litigio no están comprendidas en su ámbito de aplicación material.
48 En estas circunstancias, ha de considerarse que, mediante sus cuestiones prejudiciales segunda a cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como las disposiciones de las Directivas Marco y servicio universal y, en particular, el artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva Marco y los artículos 20 a 22 de la Directiva servicio universal, en relación con los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que atribuye a la ANR la facultad de adoptar una resolución que impone, por una parte, a los operadores de servicios de telefonía móvil la práctica de una periodicidad de renovación de las ofertas comerciales y una periodicidad de facturación que no sean inferiores a cuatro semanas y, por otra parte, a los operadores de servicios de telefonía fija y de servicios vinculados a ella una periodicidad de renovación de tales ofertas y una periodicidad de facturación mensuales o plurimensuales.
49 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, toda medida nacional relativa a un ámbito que haya sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario (sentencia de 17 de septiembre de 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, apartado 25 y jurisprudencia citada).
50 En cambio, cuando la armonización que se lleva a cabo no tiene carácter exhaustivo, las medidas nacionales de aplicación de las disposiciones de las medidas de armonización se deben apreciar no solo a la luz de esas últimas medidas, sino también de las disposiciones pertinentes del Derecho primario (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de noviembre de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, apartado 48; de 8 de marzo de 2017, Euro Park Service, C‑14/16, EU:C:2017:177, apartado 26, y de 7 de septiembre de 2017, Eqiom y Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, apartado 18).
51 A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que ni la Directiva Marco ni la Directiva servicio universal establecen una armonización completa de los aspectos relativos a la protección de los consumidores (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, apartado 32 y jurisprudencia citada). De ello se deriva que la normativa nacional controvertida en el litigio principal debe examinarse tanto a la luz de las referidas Directivas como a la luz de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE en lo que atañe a los aspectos no cubiertos por dichas Directivas (sentencia de 11 de diciembre de 2019, TV Play Baltic, C‑87/19, EU:C:2019:1063, apartado 33 y jurisprudencia citada).
Directivas Marco y servicio universal
52 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 17 de noviembre de 2022, TOYA, C‑243/21, EU:C:2022:889, apartado 36 y jurisprudencia citada).
53 Por lo que respecta al artículo 8 de la Directiva Marco, procede recordar que, a tenor de su apartado 1, párrafo primero, los Estados miembros deben velar por que las ANR adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados, en particular, en los apartados 2 a 4 de dicho artículo, medidas que deberán guardar proporción con dichos objetivos.
54 En particular, por una parte, el artículo 8, apartado 2, letra a), de la mencionada Directiva dispone que las ANR fomentarán la competencia en el suministro de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas, así como de recursos y servicios asociados, velando por que los usuarios finales obtengan el máximo beneficio, en particular, en cuanto a posibilidades de elección y precio (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, apartado 35).
55 Por otra parte, a tenor del artículo 8, apartado 4, letras b) y d), de la referida Directiva, las ANR promoverán los intereses de los ciudadanos de la Unión, entre otras cosas, garantizando a los consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores y fomentando que se facilite información clara, en particular exigiendo la transparencia de las tarifas y condiciones de uso de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público.
56 Si bien de estas disposiciones no se desprende que las ANR deban disponer de la facultad de regular la periodicidad de renovación de las ofertas comerciales y la de facturación que practican los operadores de servicios de telefonía, de la utilización de los términos «entre otras cosas» o «en particular» en el artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva Marco se desprende, no obstante, que las medidas que pueden adoptar las ANR para el cumplimiento de las tareas asignadas por estas disposiciones y para la consecución de los objetivos contemplados en ellas no se mencionan de manera exhaustiva.
57 Por lo que respecta a los objetivos del marco regulador común, procede señalar que, con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva Marco, interpretado a la luz de su considerando 16 de esta, el objetivo de dicha Directiva, es establecer un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. La referida Directiva fija las misiones de las ANR e instaura una serie de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador común en toda la Unión. La Directiva Marco atribuye así a las ANR funciones específicas de regulación de los mercados de comunicaciones electrónicas (sentencia de 11 de marzo de 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, EU:C:2010:135, apartado 21).
58 De ello se deduce que la mencionada Directiva, que, como se ha recordado en el apartado 51 de la presente sentencia, no lleva a cabo una armonización completa, no pretende establecer una lista específica y exhaustiva de las facultades que los Estados miembros pueden atribuir a las ANR para garantizar el cumplimiento de esas tareas y la consecución de los antedichos objetivos.
59 En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el ejercicio de sus funciones de regulación, las ANR disfrutan de una amplia facultad para poder apreciar la necesidad de regulación de un mercado en función de cada situación, caso por caso (sentencias de 15 de septiembre de 2016, Koninklijke KPN y otros, C‑28/15, EU:C:2016:692, apartado 36, y de 19 de octubre de 2016, Ormaetxea Garai y Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, apartado 48).
60 En estas circunstancias, una normativa nacional que, como la normativa nacional de que se trata en el litigio principal, con el fin de proteger a los usuarios finales, atribuye a la ANR la facultad de adoptar una resolución que garantice, en concreto, una mayor transparencia y una mejor comparabilidad de las ofertas comerciales y de la facturación de los servicios de telefonía participa en la consecución de los objetivos contemplados en el artículo 8 de la Directiva Marco y, en particular, del objetivo de protección de los intereses de estos usuarios, mencionado en el artículo 8, apartado 2, letra a), de esta Directiva, así como de los objetivos de garantizar a los consumidores un alto nivel de protección en su relación con los suministradores y de fomentar que se facilite información clara, en particular, sobre las tarifas de las comunicaciones electrónicas disponibles para el público, a los que se refiere el artículo 8, apartado 4, letras b) y d), de la antedicha Directiva.
61 De ello se deduce que la facultad de regular la periodicidad de renovación de las ofertas comerciales y la de facturación de los servicios de telefonía puede, en principio, formar parte de aquellas facultades de las que deben disponer las ANR para poder cumplir las tareas y alcanzar los objetivos asignados por la Directiva Marco.
62 No es menos cierto que, para ajustarse a esta Directiva, el ejercicio de la referida facultad debe, en particular, ser proporcionado a los objetivos así perseguidos, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, y respetar el principio de igualdad de trato, como exige, en esencia, el artículo 8, apartado 5, letra b), de la misma Directiva.
63 A este respecto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que es el único competente para apreciar los hechos del litigio principal e interpretar la normativa nacional, determinar si, y en qué medida, la resolución controvertida cumple esos requisitos. No obstante, el Tribunal de Justicia, llamado a facilitar una respuesta útil al referido órgano jurisdiccional, es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del litigio principal y en las observaciones escritas que le hayan sido presentadas, que puedan permitir a ese mismo órgano jurisdiccional dictar una resolución (sentencias de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros, C‑391/20, EU:C:2022:638, apartados 72 y 73 y jurisprudencia citada, y de 2 de febrero de 2023, Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, apartado 38).
64 Por lo que atañe al principio de proporcionalidad, del cual el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva Marco es la concreción en dicha Directiva, procede recordar que el respecto de ese principio supone, en particular, que la medida de que se trate sea adecuada para garantizar, de forma coherente y sistemática, que se alcancen los objetivos perseguidos y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas por esta no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 2 de marzo de 2023, PrivatBank y otros, C‑78/21, EU:C:2023:137, apartado 70).
65 A este respecto, a la luz de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, resulta, para empezar, que el ejercicio por parte de la AGCOM de la facultad, conferida por el Derecho italiano, de imponer una periodicidad mínima tanto para la renovación de las ofertas comerciales como para la facturación de los servicios de comunicaciones electrónicas puede resolver los problemas detectados por esta en la consulta pública que precedió a la resolución controvertida. En efecto, la fijación de una periodicidad uniforme permite a los usuarios finales comparar las diferentes ofertas comerciales y tener pleno conocimiento de las cargas financieras que se derivan de los contratos que se les proponen, evitar la creación de una apariencia de precios menos elevados derivada de un cálculo efectuado sobre la base de un dato temporal inferior al establecido en la práctica y controlar el gasto generado por el servicio recibido, en particular, por lo que respecta a los servicios de telefonía móvil en Italia, que son en su mayoría servicios de prepago. Por tanto, la normativa nacional de que se trata en el litigio principal parece adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido.
66 A continuación, el propio órgano jurisdiccional remitente precisa, en esencia, que las medidas objeto de la resolución controvertida, adoptadas con arreglo a la normativa aplicable, son las menos restrictivas para garantizar de manera eficaz la protección de los consumidores en relación con los problemas identificados por la AGCOM. En efecto, medidas alternativas como la puesta en marcha de guías interactivas o de un motor de cálculo que sirvan para comparar las ofertas comerciales sobre la base del mismo indicador temporal podrían resultar ineficaces a la vista del número considerable de usuarios en Italia que no poseen teléfonos inteligentes o que no utilizan Internet. Además, la imposición de una obligación de publicar la proyección del precio también sobre una base mensual podría perjudicar a la protección de los consumidores, ya que tal obligación podría generar confusión sobre el contenido efectivo de las cláusulas contractuales relativas a la periodicidad de la facturación.
67 Por último, las medidas objeto de la resolución controvertida no parecen menoscabar excesivamente los derechos e intereses de los operadores de servicios de telefonía, puesto que no afectan, como se desprende de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, en particular, a su libertad de fijar el precio de sus servicios y proponer ofertas comerciales con una periodicidad superior a cuatro semanas. Por consiguiente, estas medidas no parecen causar desventajas desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.
68 Por lo que respecta a la observancia del principio de igualdad de trato, del cual el artículo 8, apartado 5, letra b), de la Directiva Marco es la concreción en dicha Directiva, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (sentencia de 15 de septiembre de 2022, Brown/Comisión y Consejo, C‑675/20 P, EU:C:2022:686, apartado 66 y jurisprudencia citada).
69 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que la diferencia de trato entre los servicios de telefonía móvil y los servicios de telefonía fija de que se trata en el litigio principal se debe a que estas dos categorías de servicios no se encontraban, en la fecha de la adopción de la resolución controvertida, en situaciones comparables.
70 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el carácter comparable de las situaciones a efectos de determinar la existencia de una vulneración del principio de igualdad de trato debe apreciarse a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional de que se trate [véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartados 25 y 26; de 9 de marzo de 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, apartados 56 y 57, y de 26 de junio de 2018, MB (Cambio de sexo y pensión de jubilación), C‑451/16, EU:C:2018:492, apartado 42].
71 En el caso de autos, dado que la normativa nacional controvertida pretende permitir a la ANR garantizar la protección de los consumidores, asegurando, en particular, una base uniforme de comparación de las ofertas comerciales y permitiendo un mejor control de los gastos generados por el servicio recibido, las diferencias relativas a las características de las diferentes categorías de servicios de que se trata y, en particular, las relativas a la preponderancia de determinadas periodicidades de renovación de esas ofertas y de facturación en los diferentes mercados y las relativas a las modalidades de pago del precio de esos servicios, mencionadas en el apartado 34 de la presente sentencia, parecen poner de manifiesto que las situaciones de esas categorías de servicios no son comparables.
72 En estas circunstancias, la resolución controvertida parece tratar de manera diferente situaciones diferentes.
73 De ello se deduce que, sin perjuicio de la comprobación que deba efectuar el órgano jurisdiccional remitente, el ejercicio de las facultades atribuidas a la AGCOM por la normativa nacional de que se trata en el litigio principal en el Marco de la adopción de la resolución controvertida es proporcionado a los objetivos perseguidos y respeta el principio de igualdad de trato.
74 Dicho esto, procede recordar que, en el contexto de una armonización mínima, los Estados miembros pueden mantener o adoptar disposiciones más estrictas en la materia, siempre que, en particular, no sean susceptibles de comprometer seriamente la consecución del resultado prescrito por la directiva de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, apartado 43).
75 A este respecto, aun suponiendo que deba considerarse que la normativa nacional controvertida en el litigio principal establece disposiciones más estrictas en materia de protección de los consumidores que las establecidas en las Directivas Marco y servicio universal, debe señalarse que, contrariamente a lo que ha sostenido Fastweb en sus observaciones escritas, no puede considerarse que esta normativa, al restringir la facultad que tienen los operadores de telefonía de modular la periodicidad de sus ofertas comerciales, limite la competencia entre los operadores de servicios de telefonía en Italia, puesto que estos siguen siendo teniendo libertad para competir, en particular, por lo que atañe al precio y a la calidad de los servicios ofrecidos.
76 Asimismo, por lo que respecta a los artículos 20 y 21 de la Directiva servicio universal, procede considerar que la referida normativa no infringe estos artículos. En efecto, estos se refieren, como su respectiva redacción indica, a la información que deben contener los contratos de prestación de servicios de conexión a una red pública de comunicaciones o de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público y al derecho de los abonados a resolver el contrato en caso de modificación, así como a las obligaciones de transparencia y publicación de información que puedan imponerse a las empresas proveedoras de redes públicas de comunicaciones electrónicas o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público. En cambio, las antedichas disposiciones no se refieren a las condiciones de ejecución de los contratos de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, entre las que se encuentra la problemática de la periodicidad de la renovación de las ofertas comerciales y de la de facturación.
77 Lo mismo sucede con el artículo 22 de esta Directiva, que tiene por objeto la información sobre la calidad de los servicios que las empresas que proporcionan redes o servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público pueden estar obligadas a publicar, así como los requisitos de calidad del servicio que pueden establecer las ANR.
78 Por consiguiente, no puede considerarse que la normativa nacional de que se trata en el litigio principal pueda comprometer gravemente el resultado prescrito por las Directivas Marco y servicio universal.
79 De las consideraciones anteriores se desprende que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal parece ser conforme a las antedichas Directivas.
Artículos 49 TFUE y 56 TFUE
80 El órgano jurisdiccional remitente desea saber también si la referida normativa nacional es compatible con los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.
81 Es preciso recordar que deben considerarse restricciones a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios todas las medidas que prohíban el ejercicio de las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, lo obstaculicen o le resten interés (sentencia de 22 de enero de 2015, Stanley International Betting y Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, apartado 45).
82 El concepto de restricción abarca las medidas adoptadas por un Estado miembro que, aunque sean indistintamente aplicables, afectan al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros (sentencias de 29 de marzo de 2011, Comisión/Italia, C‑565/08, EU:C:2011:188, apartado 46, y de 14 de febrero de 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, apartado 64).
83 En el litigio principal, ha quedado acreditado que las medidas comprendidas en la resolución controvertida, adoptadas de conformidad con la normativa nacional pertinente, se aplican independientemente del lugar de establecimiento de los proveedores de servicios de telefonía.
84 Sin embargo, Fastweb sostiene que estas medidas constituyen una restricción a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios debido a que la República Italiana es, a su entender, el único Estado miembro en el que la ANR está dotada de la facultad de fijar las periodicidades mínimas de facturación y que, por consiguiente, un operador establecido en otro Estado miembro debería, en particular, adoptar un sistema de gestión y facturación diferente para adaptarse al marco normativo italiano, lo que le expondría a un sobrecoste administrativo.
85 A este respecto, debe recordarse que una normativa de un Estado miembro no constituye una restricción en el sentido del Tratado FUE por el mero hecho de que otros Estados miembros apliquen normas menos rigurosas y más interesantes desde el punto de vista económico a los prestadores de servicios similares establecidos en su territorio (sentencia de 12 de septiembre de 2013, Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, apartado 47 y jurisprudencia citada).
86 De ello resulta que, como ha señalado el Abogado General, en esencia en los puntos 50 y 51 de sus conclusiones, la existencia de una restricción en el sentido del Tratado FUE no puede deducirse del mero hecho de que las limitaciones introducidas mediante la resolución controvertida no existan en otros Estados miembros.
87 En el presente asunto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que el supuesto sobrecoste administrativo invocado por Fastweb pueda, por sí solo, disuadir a los operadores económicos de otros Estados miembros de ejercer las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.
88 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta que los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, apartado 2, letra a), apartado 4, letras b) y d), y apartado 5, letra b), de la Directiva Marco y los artículos 20 a 22 de la Directiva servicio universal, en relación con los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que atribuye a la ANR la facultad de adoptar una resolución que impone, por una parte, a los operadores de servicios de telefonía móvil la práctica de una periodicidad de renovación de las ofertas comerciales y una periodicidad de facturación que no sean inferiores a cuatro semanas y, por otra parte, a los operadores de servicios de telefonía fija y de servicios vinculados a ella una periodicidad de renovación de tales ofertas y una periodicidad de facturación mensuales o plurimensuales, siempre y cuando las dos categorías de servicios de que se trata se encuentren, a la luz del objeto y la finalidad de la referida normativa nacional, en situaciones diferentes.
Costas
89 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, así como el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, apartado 2, letra a), apartado 4, letras b) y d), y apartado 5, letra b), de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de la redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y los artículos 20 a 22 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal), en su versión modificada por la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, en relación con los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una normativa nacional que atribuye a la autoridad nacional de reglamentación la facultad de adoptar una resolución que impone, por una parte, a los operadores de servicios de telefonía móvil la práctica de una periodicidad de renovación de las ofertas comerciales y una periodicidad de facturación que no sean inferiores a cuatro semanas y, por otra parte, a los operadores de servicios de telefonía fija y de servicios vinculados a ella una periodicidad de renovación de tales ofertas y una periodicidad de facturación mensuales o plurimensuales, siempre y cuando las dos categorías de servicios de que se trata se encuentren, a la luz del objeto y la finalidad de la referida normativa nacional, en situaciones diferentes.
Firmas