Language of document : ECLI:EU:T:2016:242

Voorlopige editie

Zaak T‑221/08

(gedeeltelijke publicatie)

Guido Strack

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten inzake een onderzoeksdossier van OLAF – Beroep tot nietigverklaring – Impliciete en expliciete weigeringen van toegang – Uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces – Motiveringsplicht – Niet-contractuele aansprakelijkheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 26 april 2016

1.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Verzoek om toegang tot documenten die reeds in het bezit van de verzoeker zijn, met als doel kopieën te verkrijgen waarvoor het verbod op openbaarmaking niet geldt – Toelaatbaarheid – Motiveringsplicht – Geen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten –Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, tweede alinea)

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die van toepassing zijn naargelang van de aard van de betrokken documenten

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang – Toepassing op documenten inzake een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van die documenten afbreuk doet aan de bescherming van de in een dergelijk onderzoek betrokken belangen

(Art. 324 VWEU, verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1073/1999, art. 8, lid 2, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 3, tweede alinea)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Werkingssfeer – Verzoek om toegang tot documenten inzake interne onderzoeksprocedures van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Daaronder begrepen

[Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1073/1999 en nr. 1049/2001, art. 1, a)]

6.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van documenten wettigt – Onderscheid met het transparantiebeginsel

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, tweede alinea)

7.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Verplichting om gedeeltelijke toegang te verlenen tot gegevens die niet onder de uitzonderingen vallen – Toepassing op documenten van een categorie waarvoor een algemeen vermoeden van weigering van toegang geldt – Uitgesloten

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, , art. 4, lid 6)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Omvang – Toepassing op documenten die uitsluitend de verzoeker betreffen – Uitgesloten

[Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b)]

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Begrip document – Draagwijdte – Inaanmerkingneming van het belang van de verzoeker om de openbaarmaking ervan te verkrijgen – Uitgesloten

[Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, a)]

10.    Commissie – Hergebruik van documenten die de Commissie in haar bezit heeft – Besluit 2006/291 – Toestemmingsprocedure – Onderscheid met de in verordening nr. 1049/2001 vastgestelde procedure

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 16; besluit 2006/291 van de Commissie, art. 2, leden 1 en 4)

1.      Verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie heeft tot doel de documenten van de instellingen voor het grote publiek toegankelijk te maken, en de documenten die krachtens die verordening openbaar worden gemaakt, worden voor iedereen beschikbaar. In dit opzicht staat een besluit tot weigering van toegang op grond van deze verordening eraan in de weg dat de documenten waarop het verzoek om toegang betrekking heeft, als openbaar worden beschouwd.

Bijgevolg is de omstandigheid dat een verzoeker de documenten waarop zijn verzoek om toegang betrekking heeft, reeds in zijn bezit heeft en dat het doel van dit verzoek er dus niet in bestond kennis te nemen van de inhoud ervan, maar eerder deze documenten bekend te maken aan derden, onbelangrijk, temeer daar de redenen van de verzoeker om te beslissen om een dergelijk verzoek in te dienen, niet relevant zijn, aangezien verordening nr. 1049/2001 niet bepaalt dat de belanghebbende zijn verzoek om toegang tot documenten moet motiveren, en evenmin dat de redenen voor een dergelijk verzoek een rol kunnen spelen bij het toe- of afwijzen ervan. Bijgevolg kan de instelling waarbij een dergelijk verzoek om toegang aanhangig wordt gemaakt zich niet beroepen op de enkele omstandigheid dat diegene die om toegang verzoekt op een andere grond reeds in het bezit was, of werd geacht te zijn, van de gevraagde documenten, om het onderzoek te weigeren van het verzoek om toegang op grond van verordening nr. 1049/2001.

(cf. punten 128, 131, 132, 135)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 148)

3.      De erkenning van een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie genoemde belangen ondermijnt, biedt de betrokken instelling de mogelijkheid een verzoek in zijn geheel te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden.

(cf. punt 150)

4.      Wat betreft een verzoek om toegang tot nota’s die de binnen het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) met een onderzoeksdossier belaste onderzoekers hebben voorbereid, die hun redenering en analyse met betrekking tot de ontwikkeling en de richting van het onderzoek over zowel vragen ten gronde als beheersvragen bevatten, kan de Commissie niet worden verweten dat zij de toegang tot dergelijke documenten heeft geweigerd op basis van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Toegang van het publiek tot dergelijke documenten zou immers bijzonder nadelig zijn voor de mogelijkheid voor de Commissie, en in het bijzonder OLAF, om in het algemeen belang haar taak van fraudebestrijding te vervullen. De openbaarmaking van de betrokken documenten zou het besluitvormingsproces van de Commissie en OLAF aanzienlijk schaden, omdat het de volledige onafhankelijkheid van de toekomstige onderzoeken van OLAF en het doel ervan ernstig in gevaar zou brengen door de strategie en de werkmethodes van OLAF te onthullen en door de mogelijkheid voor OLAF te beperken om van zijn medewerkers onafhankelijke beoordelingen te krijgen en om de diensten van de Commissie over zeer gevoelige onderwerpen te raadplegen. Door de openbaarmaking zouden ook particulieren kunnen worden ontmoedigd om informatie over mogelijke fraude toe te zenden, en zouden OLAF en de Commissie dus nuttige informatie voor het openen van onderzoeken ter bescherming van de financiële belangen van de Unie mislopen. Deze conclusie geldt temeer daar de met name in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten, wanneer de betrokken documenten betrekking hebben op een specifiek gebied van het Unierecht, niet kunnen worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot deze documenten.

Dienaangaande, gelet op de bijzondere vertrouwelijkheid die deze documenten in verband met een onderzoek van OLAF genieten krachtens verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door OLAF, volgt daaruit dat voor de krachtens deze verordening gevoerde interne onderzoeksprocedures van OLAF met name uit de bepalingen van deze verordening een algemeen vermoeden kan voortvloeien van weigering van toegang tot de documenten inzake het onderzoek en, meer in het bijzonder, tot de documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen OLAF. Dit vermoeden, dat is gerechtvaardigd ter voorkoming van elk gevaar voor ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, is noodzakelijk, los van de vraag of het verzoek om toegang een reeds afgesloten onderzoeksprocedure, dan wel een lopende procedure betreft.

(cf. punten 151, 153, 154, 157, 160, 162, 169)

5.      Aangezien de verordeningen nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) geen bepaling bevatten waarin uitdrukkelijk staat dat de ene verordening voorrang heeft boven de andere, dient elk van deze verordeningen te worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en die aldus een coherente toepassing mogelijk maakt.

Bovendien is verordening nr. 1049/2001 van toepassing op OLAF, aangezien OLAF voor deze verordening wordt erkend als onderdeel van de Commissie, die in artikel 1, onder a), van die verordening wordt vermeld als een van de instellingen waarop deze van toepassing is.

(cf. punten 158, 164)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 167)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 168)

8.      Inzake toegang tot documenten kan de openbaarmaking van persoonsgegevens die uitsluitend de betrokken verzoeker om toegang betreffen niet worden uitgesloten op grond dat zij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu aantast.

(cf. punt 198)

9.      De ruime definitie van het begrip „document” in artikel 3, onder a), van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is in wezen gebaseerd op het bestaan van een inhoud die wordt bewaard en na zijn totstandkoming kan worden gereproduceerd of geraadpleegd, waarbij dient te worden opgemerkt dat de aard van de voor de opslag gebruikte drager, het soort en de aard van de opgeslagen inhoud, alsook de omvang, de lengte, het belang en de wijze van presentatie van een inhoud irrelevant zijn voor het antwoord op de vraag of deze inhoud onder die definitie valt, en voorts dat de enige voorwaarde waaraan een bepaalde inhoud moet voldoen om onder deze definitie te vallen, is dat deze inhoud betrekking heeft op een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de betrokken instelling behoren.

Aangezien de verzoeker om toegang zijn verzoek om toegang tot documenten niet hoeft te rechtvaardigen, is voorts het daadwerkelijke belang dat de verzoeker kan hebben bij de openbaarmaking van de betrokken documenten evenmin relevant voor verordening nr. 1049/2001.

(cf. punten 249, 250, 252)

10.    Besluit 2006/291 betreffende het hergebruik van informatie van de Commissie voorziet voor het hergebruik van de publieke documenten in haar bezit, zoals omschreven in artikel 2, lid 1, van dit besluit, in een andere toestemmingsprocedure dan de in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie vastgestelde procedure voor toegang tot dezelfde documenten. De toepassing van dit besluit veronderstelt dat de betrokken documenten nauwkeurig worden geïdentificeerd en openbaar worden gemaakt.

(cf. punten 265, 267)