Wydanie tymczasowe
Sprawa T‑221/08
(publikacja fragmentów)
Guido Strack
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty związane z aktami dochodzenia OLAF‑u – Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyraźna i dorozumiana odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony życia prywatnego i integralności jednostki – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Obowiązek uzasadnienia – Odpowiedzialność pozaumowna
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 26 kwietnia 2016 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów będących już w posiadaniu wnioskodawcy i mający na celu otrzymanie kopii niepodlegających obowiązkowi nieujawniania – Dopuszczalność – Obowiązek uzasadnienia – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie w zależności od charakteru dokumentów, których dotyczy wniosek
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Zakres – Zastosowanie do dokumentów dotyczących dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim dochodzeniem poprzez ujawnienie wspomnianych dokumentów
(art. 324 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1073/1999, art. 8 ust. 2; nr 1049/2001, art. 4 ust. 3 akapit drugi)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Zakres stosowania – Wniosek o udzielenie dostępu dotyczący dokumentów z dochodzeń wewnętrznych Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Włączenie
[rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1073/2001; nr 1049/2001, art. 1 lit. a)]
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Odróżnienie od zasady przejrzystości
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zastosowanie do dokumentów należących do kategorii objętej zakresem ogólnego domniemania odmowy dostępu – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 6)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona życia prywatnego i integralności jednostki – Zakres – Zastosowanie do dokumentów dotyczących wyłącznie wnioskodawcy – Wyłączenie
[rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. b)]
9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Pojęcie dokumentu – Zakres – Uwzględnienie interesu wnioskodawcy w uzyskaniu jego ujawnienia – Wyłączenie
[rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 lit. a)]
10. Komisja – Ponowne wykorzystanie dokumentów będących w posiadaniu Komisji – Decyzja 2006/291 – Procedura udzielania zezwoleń – Odróżnienie od procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 1049/2001
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 16; decyzja Komisji 2006/291, art. 2 ust. 1, 4)
1. Celem rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji jest doprowadzenie do sytuacji, w której dokumenty instytucji będą co do zasady dostępne publicznie i dokumenty ujawnione zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem należą do domeny publicznej. W tym względzie decyzja o odmowie udzielenia dostępu na podstawie tego rozporządzenia nie pozwala przyjąć, że dokumenty, których dotyczy wniosek o udzieleniu dostępu mają charakter publiczny.
W konsekwencji okoliczność, że wnioskodawca jest już w posiadaniu dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu, w rezultacie czego celem złożenia owego wniosku było nie tyle umożliwienie mu zapoznania się z treścią tych dokumentów, ile ujawnienie ich osobom trzecim, jest bez znaczenia, tym bardziej że motywy, jakimi kierował się wnioskodawca, składając taki wniosek, są pozbawione znaczenia, gdyż rozporządzenie nr 1049/2001 ani nie wymaga, żeby zainteresowany uzasadnił wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, ani nie przewiduje, że owo uzasadnienie może wpływać na decyzję o uwzględnieniu bądź oddaleniu takiego wniosku. Zatem instytucja, do której złożono taki wniosek o udzielenie dostępu, nie może powoływać się na samą tylko okoliczność, że osoba wnioskująca o udostępnienie dokumentów jest już lub może być w ich posiadaniu na innej podstawie, w celu odmowy rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
(por. pkt 128, 131, 132, 135)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 148)
3. Dopuszczenie stosowania ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zasadniczo zagrażałoby ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób.
(por. pkt 150)
4. Co się tyczy wniosku o udzielenie dostępu do notatek służbowych sporządzonych przez śledczych prowadzących dochodzenie w Urzędzie ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i zawierających ich rozważania i analizy w przedmiocie rozwoju i kierunków dochodzenia, pod kątem zarówno materialnym, jak i procesowym, to nie można zarzucić Komisji, że odmówiła dostępu to tych dokumentów, opierając się na art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Upublicznienie bowiem tego rodzaju dokumentów groziłoby istotnym naruszeniem zdolności Komisji, a w szczególności OLAF‑u, do wykonywania powierzonych im zadań w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym w interesie publicznym. Ujawnienie tych dokumentów mogłoby znacznie zakłócić proces podejmowania decyzji przez Komisję i OLAF, gdyż mogłoby budzić poważne wątpliwości co do niezależności przyszłych dochodzeń OLAF‑u oraz – wskutek upublicznienia strategii i metod pracy OLAF‑u oraz ograniczenia możliwości pozyskiwania przez jego pracowników niezależnych analiz i konsultowania się ze służbami Komisji w bardzo delikatnych kwestiach – zagrażać realizacji ich celów. Mogłoby także zniechęcić jednostki do zgłaszania ewentualnych nadużyć finansowych, co w konsekwencji pozbawiałoby OLAF i Komisję źródeł informacji przemawiających za koniecznością wszczynania dochodzeń mających na celu ochronę interesów finansowych Unii. Wniosek ten znajduje potwierdzenie tym bardziej, że wyjątki od prawa dostępu do dokumentów, wymienione w szczególności w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, nie mogą, w sytuacji gdy dane dokumenty należą do szczególnej dziedziny prawa Unii, być interpretowane z pominięciem szczególnych zasad regulujących dostęp do tych dokumentów.
W tym względzie z uwagi na szczególny stopień poufności związany z dokumentami dochodzeniowymi OLAF‑u na podstawie rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF, wynika stąd, że w przypadku dochodzeń wewnętrznych OLAF‑u prowadzonych na podstawie tego rozporządzenia przepisy tego aktu dopuszczają w szczególności przyjęcie ogólnego domniemania odmowy udzielenia dostępu do dokumentów związanych z dochodzeniem, w szczególności do dokumentów zawierających opinie do użytku wewnętrznego jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach OLAF‑u. To domniemanie, które służy niedopuszczeniu do jakichkolwiek poważnych zakłóceń procesu podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dochodzenia już zakończonego, czy też dochodzenia w toku.
(por. pkt 151, 153, 154, 157, 160, 162, 169)
5. Zważywszy, że rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) nie zawierają przepisów, które wyraźnie przewidywałyby pierwszeństwo jednego z tych rozporządzeń przed drugim, należy zapewnić, aby każde z tych rozporządzeń było stosowane w zgodzie z drugim, i umożliwić w ten sposób zachowanie między nimi spójności.
Ponadto rozporządzenie nr 1049/2001 stosuje się do OLAF‑u w zakresie, w jakim uznaje się, że do celów tego rozporządzenia OLAF stanowi część Komisji, która została wymieniona w art. 1 lit. a) tego rozporządzenia wśród instytucji objętych zakresem jego stosowania.
(por. pkt 158, 164)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 167)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 168)
8. W dziedzinie dostępu do dokumentów nie można wykluczyć ujawnienia danych osobowych, które dotyczą wyłącznie osoby składającej wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, z tego względu, iż ujawnienie tych danych naruszyłoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej.
(por. pkt 198)
9. Szeroka definicja pojęcia „dokument” zawarta w art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji oparta jest w istocie na treści utrwalonej, którą po jej stworzeniu można odtworzyć lub z którą można się zapoznać, przy czym, po pierwsze, rodzaj nośnika, na którym przechowywana jest treść, typ i rodzaj przechowywanej treści, podobnie jak wielkość, długość, waga lub sposób prezentacji treści, są pozbawione znaczenia przy ustalaniu, czy wspomniana treść mieści się w tej definicji, a po drugie, jedynym ograniczeniem związanym z treścią, którą może obejmować ta definicja, jest warunek, aby treść ta dotyczyła kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności danej instytucji.
Ponadto skoro wnioskodawca nie musi uzasadniać wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów, do celów rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma również znaczenia rzeczywisty interes wnioskodawcy w złożeniu wniosku o ujawnienie przedmiotowych dokumentów.
(por. pkt 249, 250, 252)
10. Decyzja 2006/291 dotycząca ponownego wykorzystania informacji Komisji przewiduje, do celów ponownego wykorzystania dokumentów publicznych, które zostały sporządzone przez Komisję w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 ust. 1 rzeczonej decyzji, niezależną procedurę zezwolenia, odrębną od procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dla udzielenia dostępu do tych samych dokumentów. Zastosowanie tej decyzji zakłada, że omawiane dokumenty zostały precyzyjnie oznaczone oraz że zostały one upublicznione.
(por. pkt 265, 267)