AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 10 de noviembre de 2014 (*)
«Recurso de anulación e indemnización — Programa de ayuda a la estabilidad de Chipre — Memorándum de Entendimiento sobre la política de condicionalidad económica específica, celebrado entre la República de Chipre y el MEDE — Competencia del Tribunal General — Relación de causalidad — Recurso en parte inadmisible y en parte desprovisto de fundamento jurídico alguno»
En el asunto T‑289/13,
Ledra Advertising Ltd, con domicilio social en Nicosia (Chipre), representada por el Sr. C. Paschalides, Solicitor, y el Sr. A. Paschalides, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. B. Smulders y J.‑P. Keppenne, en calidad de agentes,
y
Banco Central Europeo (BCE), representado por los Sres. A. Sáinz de Vicuña Barroso, N. Lenihan y F. Athanasiou, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. W. Bussian, W. Devroe y D. Arts, abogados,
partes demandadas,
que tiene por objeto, en primer lugar, una pretensión de anulación de los puntos 1.23 a 1.27 del Memorándum de Entendimiento sobre la política de condicionalidad económica específica, celebrado entre la República de Chipre y el mecanismo europeo de estabilidad (MEDE) el 26 de abril de 2013 y, en segundo lugar, una pretensión de indemnización del perjuicio supuestamente sufrido por la demandante debido a la inclusión de los puntos 1.23 a 1.27 en el Memorándum de Entendimiento y a la violación de la obligación de vigilancia de la Comisión,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. H. Kanninen (Ponente), Presidente, y la Sra. I. Pelikánová y el Sr. E. Buttigieg, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
Tratado MEDE
1 El 2 de febrero de 2012, se celebró en Bruselas (Bélgica) el Tratado constitutivo del mecanismo europeo de estabilidad entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia (en lo sucesivo, «Tratado MEDE»). Conforme a sus artículos 1 y 2 y a su artículo 32, apartado 2, las Partes Contratantes de dicho Tratado, a saber, los Estados miembros cuya moneda es el euro, constituyen entre ellas una institución financiera internacional, el mecanismo europeo de estabilidad (MEDE), que está dotado de personalidad jurídica. El Tratado MEDE entró en vigor el 27 de septiembre de 2012.
2 El considerando 1 del Tratado MEDE tiene el siguiente tenor:
«El Consejo Europeo acordó el 17 de diciembre de 2010 la necesidad de que los Estados miembros de la zona del euro establecieran un mecanismo permanente de estabilidad. [El MEDE] asumirá las tareas actualmente desempeñadas por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (“FEEF”) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (“MEEF”) facilitando, en caso necesario, asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro.»
3 El artículo 3 del Tratado MEDE describe la finalidad de este último como sigue:
«La finalidad del MEDE será movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a los miembros del MEDE que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, el MEDE estará facultado para obtener fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros.»
4 El artículo 4 del Tratado MEDE dispone lo siguiente:
«1. El MEDE tendrá un Consejo de Gobernadores y un Consejo de Administración, así como un Director Ejecutivo y demás personal propio que se considere necesario.
[…]
3. La adopción de una decisión de común acuerdo requerirá la unanimidad de los miembros participantes en la votación. Las abstenciones no impedirán la adopción de una decisión de común acuerdo.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, se utilizará un procedimiento de votación de urgencia cuando la Comisión y el [Banco Central Europeo] concluyan que la no adopción de forma urgente de una decisión para conceder o aplicar una asistencia financiera, como se define en los artículos 13 a 18, amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro […]»
5 El artículo 5, apartado 3, del Tratado MEDE establece que «el miembro de la Comisión Europea responsable de asuntos económicos y monetarios y el Presidente del [Banco Central Europeo], así como el Presidente del Eurogrupo (si no es el presidente o un gobernador), podrán participar en las reuniones del Consejo de Gobernadores [del MEDE] en calidad de observadores».
6 El artículo 6, apartado 2, del Tratado MEDE dispone que «el miembro de la Comisión Europea responsable de asuntos económicos y monetarios y el Presidente del [Banco Central Europeo] podrán nombrar un observador cada uno [en el Consejo de Administración del MEDE]».
7 El artículo 12 del Tratado MEDE define los principios a los que está sujeto el apoyo a la estabilidad y prevé, en su apartado 1, lo siguiente:
«Si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros, el MEDE podrá proporcionar apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE sujeto a estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido. Dicha condicionalidad podrá adoptar diversas formas, desde un programa de ajuste macroeconómico hasta una obligación de cumplimiento continuo de las condiciones de elegibilidad preestablecidas.»
8 El procedimiento de concesión de apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE está descrito en el artículo 13 del Tratado MEDE de la siguiente manera:
«1. Los miembros del MEDE podrán dirigir una solicitud de apoyo a la estabilidad al presidente del Consejo de Gobernadores. Dicha solicitud deberá indicar el instrumento o instrumentos de asistencia financiera que habrán de considerarse. Tras la recepción de dicha solicitud, el presidente del Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión Europea, en coordinación con el [Banco Central Europeo]:
a) evaluar la existencia de un riesgo para la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto o de sus Estados miembros, a menos que el [Banco Central Europeo] ya haya presentado un análisis en virtud del artículo 18, apartado 2;
b) evaluar la sostenibilidad de la deuda pública. Siempre que ello sea adecuado y posible, dicha evaluación deberá realizarse conjuntamente con el [Fondo Monetario Internacional];
c) evaluar las necesidades reales o potenciales de financiación del miembro del MEDE en cuestión.
2. Sobre la base de la solicitud del miembro del MEDE y de la evaluación a que se hace referencia en el apartado 1, el Consejo de Gobernadores podrá decidir conceder, en principio, apoyo a la estabilidad al miembro del MEDE en cuestión mediante un instrumento de asistencia financiera.
3. Si se adopta una decisión en virtud del apartado 2, el Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión Europea negociar con el miembro del MEDE en cuestión —en coordinación con el [Banco Central Europeo] y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el [Fondo Monetario Internacional]— un Memorándum de Entendimiento en el que se defina con precisión la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera. El contenido del Memorándum de Entendimiento reflejará la gravedad de las deficiencias que habrá que abordar y el instrumento de asistencia financiera elegido. Paralelamente, el Director Ejecutivo del MEDE preparará una propuesta de acuerdo de servicio de asistencia financiera para su aprobación por el Consejo de Gobernadores, la cual incluirá los términos financieros y las condiciones y los instrumentos elegidos.
El Memorándum de Entendimiento será plenamente compatible con las medidas de coordinación de la política económica previstas en el [Tratado FUE], en particular con cualquier acto del Derecho de la Unión Europea, incluido cualquier dictamen, advertencia, recomendación o decisión que se haya dirigido al miembro del MEDE en cuestión.
4. La Comisión Europea firmará el Memorándum de Entendimiento en nombre del MEDE, a condición de que cumpla las condiciones establecidas en el apartado 3 y haya sido aprobado por el Consejo de Gobernadores.
5. El Consejo de Administración aprobará el acuerdo de servicio de asistencia financiera, especificando los aspectos financieros del apoyo a la estabilidad que se ha de conceder y, en su caso, el desembolso de su primer tramo.
[…]
7. La Comisión Europea —en coordinación con el [Banco Central Europeo] y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el [Fondo Monetario Internacional]— velará por el cumplimiento de la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera.»
Dificultades financieras de la República de Chipre y medidas adoptadas
9 Durante los primeros meses del año 2012, algunos bancos establecidos en Chipre, como el Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki) y el Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (BoC), experimentaron dificultades financieras. La República de Chipre consideró necesaria su recapitalización y presentó al efecto, al Presidente del Eurogrupo, una solicitud de asistencia financiera por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) o por el MEDE.
10 Mediante declaración de 27 de junio de 2012, el Eurogrupo señaló que la asistencia financiera solicitada sería prestada por la FEEF o por el MEDE, en el marco de un programa de ajuste macroeconómico que debía concretarse en un memorándum de entendimiento cuya negociación se llevaría a cabo, por una parte, por la Comisión Europea, conjuntamente con el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, por otra parte, por las autoridades chipriotas.
11 La República de Chipre y los demás Estados miembros cuya moneda es el euro alcanzaron un acuerdo político sobre un proyecto de memorándum de entendimiento en marzo de 2013. Mediante declaración de 16 de marzo de 2013, el Eurogrupo acogió favorablemente dicho acuerdo y se refirió a determinadas medidas de ajuste previstas, como la creación de un impuesto sobre los depósitos bancarios. El Eurogrupo señaló que, habida cuenta del contexto, consideraba justificada, en principio, la concesión de una asistencia financiera que pudiera garantizar la estabilidad financiera de la República de Chipre y de la zona euro e instó a las partes interesadas a que aceleraran las negociaciones en curso.
12 El 18 de marzo de 2013, la República de Chipre ordenó el cierre de los bancos durante los días laborables 19 y 20 de marzo de 2013. Las autoridades chipriotas decidieron prorrogar el cierre de los bancos hasta el 28 de marzo 2013, con el fin de evitar una afluencia masiva de personas a las cajas.
13 El 19 de marzo de 2013, el Parlamento chipriota rechazó el proyecto de Ley del Gobierno chipriota relativo a la creación de un impuesto sobre todos los depósitos bancarios de Chipre. El Gobierno chipriota elaboró por tal motivo otro proyecto que preveía únicamente la restructuración de dos bancos, el BoC y el Laïki.
14 El 22 de marzo de 2013, el Parlamento chipriota adoptó la O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos [Ley sobre el saneamiento de entidades de crédito y de otras entidades; EE, anexo I (I), nº 4379, 22.3.2013; en lo sucesivo, «Ley de 22 de marzo de 2013»]. En virtud del punto 3, apartado 1, y del punto 5, apartado 1, de dicha Ley se encargó al Banco Central de Chipre (BCC) el saneamiento de las entidades contempladas por ella, conjuntamente con el Ministerio de Hacienda. A tal efecto, por una parte, el punto 12, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013 establece que el BCC puede, mediante Decreto, reestructurar las deudas y las obligaciones de una entidad sometida a un procedimiento de resolución, inclusive mediante reducción, modificación, reescalonamiento o novación del capital nominal o del saldo de cualquier tipo de créditos pendientes o futuros frente a dicha entidad o mediante una conversión de títulos de deuda en fondos propios. Por otra parte, el citado punto dispone que los «depósitos garantizados», en el sentido del punto 2, párrafo quinto, de la Ley de 22 de marzo de 2013, no estarán sujetos a tales medidas. Las partes están de acuerdo en que se trata de depósitos inferiores a 100 000 euros.
15 Mediante declaración de 25 de marzo de 2013, el Eurogrupo comunicó que había llegado a un acuerdo con las autoridades chipriotas sobre los elementos esenciales de un futuro programa macroeconómico de ajuste que contaba con el apoyo de todos los Estados miembros cuya moneda es el euro, así como con el de la Comisión, el BCE y el FMI. Además, el Eurogrupo acogió favorablemente los planes de reestructuración del sector financiero mencionados en anexo a su declaración.
16 El 25 de marzo de 2013, el Gobernador del BCC sometió al BoC y al Laïki a un procedimiento de saneamiento. Sobre la base de la Ley de 22 de marzo de 2013, el 29 de marzo de 2013 se publicaron dos decretos al efecto, a saber:
– el to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [Decreto de 2013 sobre el saneamiento del BoC mediante recursos propios, acto administrativo reglamentario nº 103; EE, anexo III(I), nº 4645, 29.3.2013, pp. 769 a 780; en lo sucesivo, «Decreto nº 103»], y
– el to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [Decreto de 2013 sobre la venta de determinadas actividades del Laïki, acto administrativo reglamentario nº 104; EE, anexo III(I), nº 4645, 29.3.2013, pp. 781 a 788; en lo sucesivo, «Decreto nº 104»].
17 El Decreto nº 103 establece la recapitalización del BoC, a cargo, en particular, de sus depositantes no garantizados, de sus accionistas y de sus obligacionistas, con el fin de que pueda continuar prestando servicios bancarios. De este modo, los depósitos no garantizados se convirtieron en acciones del BoC (37,5 % de cada depósito no garantizado), en títulos convertibles por el BoC en acciones o en depósitos (22,5 % de cada depósito no garantizado), y en títulos convertibles por el BCC en depósitos (40 % de cada depósito no garantizado). El Decreto nº 103, según su punto 10, entró el vigor el 29 de marzo de 2013 a las 6.00.
18 En cuanto al Decreto nº 104, su punto 2, en conexión con su punto 5 establece, para el 29 de marzo de 2013 a las 6.10, la transmisión de determinados elementos del activo y del pasivo del Laïki al BoC, incluidos los depósitos inferiores a 100 000 euros. Los depósitos superiores a 100 000 euros se mantuvieron en el Laïki, a la espera de su liquidación.
19 Cuando entraron en vigor los Decretos no 103 y no 104, la demandante, Ledra Advertising Ltd, era titular de un depósito del BoC. La aplicación de las medidas previstas por el Decreto no 103 provocó una reducción sustancial del valor de dicho depósito, calculada con precisión por la demandante.
20 En su reunión de 24 de abril de 2013, el Consejo de Gobernadores del MEDE:
– decidió conceder apoyo a la estabilidad de la República de Chipre en forma de servicio de asistencia financiera (en lo sucesivo, «SAF»), conforme a la propuesta del director general del MEDE;
– aprobó el proyecto de memorándum de entendimiento negociado por la Comisión (en colaboración con el BCE y el FMI) y la República de Chipre;
– encomendó a la Comisión la firma de dicho Memorándum en nombre del MEDE.
21 El Memorándum de Entendimiento fue firmado el 26 de abril de 2013 por el Ministro de Hacienda de la República de Chipre, por el Gobernador del BCC y, en nombre de la Comisión, por su Vicepresidente, el Sr. O. Rehn.
22 El texto de los puntos 1.23 a 1.27 del Memorándum de Entendimiento, tal como fue aportado por la demandante como anexo a su demanda (en lo sucesivo, «pasajes controvertidos»), bajo la rúbrica «Restructuración y resolución del [Laïki] y del [BoC]», establece:
«1.23 El mencionado examen del valor financiero y contable ha puesto de manifiesto la insolvencia de los dos mayores bancos de Chipre. Para remediar tal situación, el Gobierno ha establecido un amplio plan de resolución y de restructuración. Al objeto de evitar la acumulación de futuros desequilibrios y de reestablecer la viabilidad del sector, preservando la competencia, se ha adoptado un plan en cuatro partes que no comporta la utilización del dinero de los contribuyentes.
1.24 En primer lugar, se han cedido todos los activos (inclusive los préstamos ligados al transporte marítimo) y pasivos relacionados con Grecia, estimados respectivamente, en la hipótesis menos favorable, en 16,4 y en 15 millardos de euros. Los activos y pasivos griegos han sido adquiridos por el Piraeus Bank, de cuya restructuración se encargarán las autoridades helénicas. La cesión se basó en un acuerdo celebrado el 26 de marzo de 2013. Dado que el valor contable de los activos ascendía a 19,2 millardos de euros, dicha cesión ha reducido considerablemente la exposición mutua entre Grecia y Chipre.
1.25 Por lo que respecta a la sucursal del [Laïki] en el Reino Unido, todos los depósitos han sido transferidos a la filial británica del [BoC]. Los activos asociados se han integrado en el [BoC].
1.26 En segundo lugar, el [BoC] adquiere —mediante un procedimiento de compra y absorción— los activos chipriotas del [Laïki], a su justo valor, así como sus depósitos garantizados y su exposición a la Emergency Liquidity Assistance, a su valor nominal. Los depósitos no garantizados del [Laïki] se mantendrán en la antigua entidad. El valor de los activos cedidos será superior al de los pasivos cedidos, de manera que la diferencia constituya la recapitalización del [BoC] por el [Laïki], que deberá ascender al 9 % de los activos ponderados en función de los riesgos cedidos. El [BoC] se recapitalizará para alcanzar, al final del programa, una ratio mínima de fondos propios (core tier one ratio) del 9 %, en la hipótesis menos favorable del test de resistencia, lo que debería contribuir a restablecer la confianza y a normalizar las condiciones de financiación. La conversión del 37,5 % de los depósitos no garantizados en poder del [BoC] en acciones de tipo A, con plenos derechos tanto de voto como a percibir dividendos, cubre la mayor parte de las necesidades de capital, con una aportación adicional de fondos propios de la antigua entidad del [Laïki]. Una parte de los restantes depósitos no garantizados del [BoC] se bloqueará temporalmente.
1.27 En tercer lugar, para garantizar la consecución de los objetivos de capitalización, antes de que finalice el mes de junio de 2013 se habrá llevado a cabo una evaluación independiente más minuciosa y actualizada de los activos del [BoC] y del [Laïki], conforme a lo exigido por el marco de resolución de entidades bancarias. A tal efecto, los términos de referencia del ejercicio de evaluación independiente deberán haberse acordado antes de mediados de abril de 2013, una vez consultados la Comisión Europea, el [BCE] y el [FMI]. Tras dicha evaluación se procederá, si es necesario, a una nueva conversión de depósitos no garantizados en acciones de tipo A, de manera que se garantice que, al término del programa, se alcanza un nivel mínimo de fondos propios del 9 % en condiciones de crisis. Si [el BoC] estuviera sobrecapitalizado en relación con dicho objetivo, se procederá a una compra de acciones con el fin de restituir a los depositantes el importe de la sobrecapitalización».
23 El 8 de mayo de 2013, el Consejo de Administración del MEDE aprobó el Acuerdo relativo al SAF, así como una propuesta sobre las condiciones de pago de un primer tramo de ayuda a la República de Chipre. Dicho tramo se dividió en dos pagos efectuados, respectivamente, el 13 de mayo de 2013 (dos millardos de euros) y el 26 de junio de 2013 (un millardo de euros).
Procedimiento y pretensiones de las partes
24 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de mayo de 2013, la demandante solicita al Tribunal que:
– Condene a la Comisión y al BCE a abonarle una indemnización equivalente a la disminución del valor de su depósito en el BoC.
– «[A]dicional o subsidiariamente» anule los pasajes controvertidos.
– Examine el recurso con urgencia y, mientras tanto, adopte «las medidas provisionales necesarias en virtud del artículo [279 TFUE] con el fin de preservar [su] posición […], sin afectar al apoyo a la estabilidad concedido a [la República de Chipre]».
25 Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 24 de septiembre y el 1 de octubre de 2013, la Comisión y el BCE propusieron sendas excepciones de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Solicitan al Tribunal que:
– Acuerde la inadmisión del recurso.
– Condene en costas a la demandante.
26 La Comisión alega, con carácter subsidiario, que el recurso carece manifiestamente de fundamento jurídico alguno, en el sentido del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento.
27 El 13 y el 16 de diciembre de 2013, la demandante formuló sendas observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad de la Comisión y del BCE.
Fundamentos de Derecho
28 En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 de dicho artículo, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente, salvo decisión en contrario del Tribunal. Según el apartado 4 del mismo artículo, el Tribunal decidirá sobre la demanda o la unirá al examen del fondo.
29 Por otra parte, en virtud del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento, cuando un recurso carezca manifiestamente de fundamento jurídico alguno, el Tribunal podrá, sin continuar el procedimiento, decidir por medio de auto motivado.
30 En el presente asunto, el Tribunal considera que los hechos han quedado suficientemente esclarecidos por el examen de los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral del procedimiento.
31 Debe examinarse, por una parte, la admisibilidad y procedencia de la primera pretensión y, por otra, la admisibilidad de las pretensiones segunda y tercera.
Sobre la admisibilidad y procedencia de la primera pretensión
32 La primera pretensión comporta una solicitud de indemnización con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo. Ahora bien, el BCE alega, en su excepción de inadmisibilidad, que la demanda no reúne los requisitos formales previstos por el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Tal causa de inadmisión debe examinarse con carácter preliminar.
33 A este respecto, es preciso recordar que, en virtud tanto del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General conforme al artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, como del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demanda deberá contener la cuestión objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados. Tales indicaciones deben ser suficientemente claras y precisas para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa resulten, al menos de forma sumaria pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda (autos del Tribunal de 28 de abril de 1993, De Hoe/Comisión, T‑85/92, Rec. p. II‑523, apartado 20, y de 21 de mayo de 1999, Asia Motor France y otros/Comisión, T‑154/98, Rec. p. II‑1703, apartado 49).
34 Según jurisprudencia consolidada, para atenerse a los requisitos del apartado 33 supra, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una institución de la Unión deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que el demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (sentencias del Tribunal de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T‑387/94, Rec. p. II‑961, apartado 107, y de 29 de enero de 1998, Dubois et Fils/Consejo y Comisión, T‑113/96, Rec. p. II‑125, apartado 30).
35 En el caso de autos, la demandante señala, en primer lugar, que la Comisión firmó el Memorándum de Entendimiento en virtud de las facultades que le confiere el artículo 13 del Tratado MEDE y añade que los pasajes controvertidos infringen el artículo 1 del Protocolo nº 1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
36 A continuación, la demandante alega que existe «una relación de causalidad suficiente» entre la inclusión de los pasajes controvertidos en el Memorándum de Entendimiento «[requerida] por la Comisión en virtud del artículo 13 del [Tratado MEDE,] y la pérdida de los fondos que se encontraban en [su] activo […], de los que se vio privada [a raíz de] una infracción de suficiente entidad de una norma jurídica superior que protege a los particulares».
37 Por último, la demandante identifica con precisión el daño que considera que sufrió.
38 En consecuencia, procede considerar, por lo que respecta a la primera pretensión, que la demanda reúne los requisitos formales establecidos por el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y por el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
39 Debe examinarse, a continuación, si la primera pretensión es inadmisible por otros motivos, tal como sostienen la Comisión y el BCE en sus excepciones de inadmisibilidad. A este respecto alegan, en esencia, que el comportamiento que causó el daño sufrido no es imputable a una institución de la Unión.
40 Sobre este particular procede señalar, tal como se desprende de los apartados 35 y 36 supra, que la demanda menciona un único acto o comportamiento que, según la demandante, causó el daño que considera haber sufrido, a saber, la inclusión de los pasajes controvertidos en el Memorándum de Entendimiento.
41 En efecto, la demandante no identifica en la demanda ningún otro acto ni ningún comportamiento cuya adopción violara una norma jurídica y que diera lugar a la disminución del valor de su depósito en el BoC. Confirma este extremo lo afirmado por la demandante en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por el BCE, a saber, que «lo que causó a la demandante el daño que pretende que se le indemnice en virtud de los artículos 268 [TFUE] y 340 TFUE fueron las condiciones de acompañamiento al [SAF] prestado a [la República de Chipre] el 26 de abril de 2013 y el modo en que fueron exigidas por la Comisión y por el BCE».
42 Ahora bien, según lo dispuesto por los artículos 268 TFUE y 340 TFUE, párrafos segundo y tercero, el Tribunal, en materia de responsabilidad extracontractual, sólo es competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños causados por las instituciones de la Unión o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
43 Por tanto, una pretensión de indemnización dirigida contra la Unión y basada en la mera ilegalidad de un acto o de un comportamiento que no haya sido adoptado por una institución de la Unión o por sus agentes debe declararse inadmisible (véanse, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Comisión y otros, C‑520/12 P, apartados 35 a 38, y la sentencia del Tribunal General de 4 de febrero de 1998, Laga/Comisión, T‑93/95, Rec. p. II‑195, apartado 47).
44 El Memorándum de Entendimiento fue adoptado conjuntamente por el MEDE y por la República de Chipre. En efecto, el Memorándum de Entendimiento fue firmado el 26 de abril de 2013, por una parte, por las autoridades chipriotas mencionadas en el apartado 21 supra y, por otra, por el Vicepresidente de la Comisión, en nombre de ésta. Ahora bien, del artículo 13, apartado 4, del Tratado MEDE se desprende que la Comisión sólo firma el Memorándum de Entendimiento en nombre del MEDE.
45 A este respecto, es preciso añadir que, aun cuando el Tratado MEDE encomienda a la Comisión y al BCE ciertas tareas ligadas a la ejecución de los objetivos de dicho Tratado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, por un lado, que las tareas confiadas a la Comisión y al BCE en el marco del Tratado MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y, por otro lado, que las actividades ejercidas por esas dos instituciones en el marco de dicho Tratado sólo vinculan al MEDE (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, apartado 161).
46 Por tanto, no puede considerarse que la Comisión o el BCE promovieran la adopción del Memorándum de Entendimiento.
47 En consecuencia, según la jurisprudencia referida en el punto 43 supra, el Tribunal carece de competencia para examinar la presente solicitud de indemnización, en la medida en que se basa en la ilegalidad de ciertas disposiciones del Memorándum de Entendimiento.
48 Procede señalar además que, en sus observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad de la Comisión y del BCE, la demandante alegó que la Comisión «no ced[ió] el control efectivo de sus funciones en el proceso de toma de decisiones en virtud del artículo 136 TFUE, apartado 3, en uso de las facultades que le reconoce el artículo 17 TUE de actuar como institución de la [Unión] encargada de velar por la compatibilidad con el Derecho de la Unión [de los memorandos de entendimiento concluidos en virtud del Tratado MEDE]».
49 En la medida en que este argumento puede interpretarse en el sentido de que el comportamiento que, según la demandante, causó el daño que ésta considera haber sufrido es la violación, por la Comisión, de una supuesta obligación de garantizar la compatibilidad del Memorándum de Entendimiento con el Derecho de la Unión, y sin que sea preciso examinar si se trata de un argumento nuevo alegado en el curso del procedimiento, en el sentido del artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, procede señalar que, según jurisprudencia consolidada, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, a la que se refiere el artículo 340 TFUE, es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber: la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones de la Unión, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (véase el auto del Tribunal de 17 de diciembre de 2008, Portela/Comisión, T‑137/07, no publicado en la Recopilación, apartado 76, y la jurisprudencia citada).
50 También según jurisprudencia consolidada, en el supuesto de que no se cumpla uno de tales requisitos, deberá desestimarse la pretensión de indemnización en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la citada responsabilidad (véase el auto Portela/Comisión, citado en el apartado 49 supra, apartado 77, y la jurisprudencia citada).
51 En el caso de autos, procede examinar primero si existe una relación de causalidad entre la omisión supuestamente ilícita reprochada a la Comisión y el daño alegado por la demandante.
52 Según jurisprudencia consolidada, el requisito relativo a la causalidad exigido por el artículo 340 TFUE entraña la existencia de una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento de las instituciones de la Unión y el daño (véase el auto Portela/Comisión, citado en el apartado 49 supra, apartado 79, y la jurisprudencia citada).
53 De la jurisprudencia también se desprende que, en casos en los que el comportamiento que supuestamente provoca el perjuicio alegado consiste en una abstención de obrar, resulta especialmente necesario adquirir la certeza de que el perjuicio fue causado efectivamente por las omisiones que se critican y no pudo ser provocado por comportamientos distintos de los que se imputan a la institución demandada (véase el auto Portela/Comisión, citado en el apartado 49 supra, apartado 80, y la jurisprudencia citada).
54 En el caso de autos, el comportamiento que supuestamente causó el daño invocado es una abstención de obrar por parte de la Comisión al firmar el Memorándum de Entendimiento, en la medida en que la demandante alega que la Comisión debería haber velado por que dicho Memorándum fuera compatible con el Derecho de la Unión (véase el apartado 49 supra). Sin embargo, la firma del Memorándum de Entendimiento tuvo lugar una vez que el valor del depósito de la demandante en el BoC ya había disminuido. En efecto, tal disminución se produjo con la entrada en vigor el Decreto nº 103, por el que una parte de dicho depósito se convirtió en acciones o en títulos convertibles. Por tanto, no puede considerarse que la demandante haya conseguido demostrar con la certeza necesaria que el daño que considera haber sufrido vino provocado efectivamente por la inacción reprochada a la Comisión.
55 Del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que la primera pretensión debe declararse parcialmente inadmisible y parcialmente desprovista de fundamento jurídico alguno, sin que sea preciso examinar las demás causas de inadmisión y argumentos invocados por la Comisión y por el BCE.
Sobre la admisibilidad de la segunda pretensión
56 Procede señalar que, en el marco del recurso de anulación contemplado por el artículo 263 TFUE, el Tribunal sólo es competente para controlar la legalidad de los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión.
57 Al pedir la anulación de los pasajes controvertidos, la demandante solicita la anulación parcial del Memorándum de Entendimiento, que fue adoptado conjuntamente por la República de Chipre y por el MEDE.
58 Ahora bien, dado que ni el MEDE ni la República de Chipre forman parte de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, el Tribunal no es competente para examinar la legalidad de los actos que aquéllos adoptaron conjuntamente.
59 Por tanto, la petición de anulación de los pasajes controvertidos es inadmisible.
60 En consecuencia, la segunda pretensión debe desestimarse.
Sobre la admisibilidad de la tercera pretensión
61 Mediante su tercera pretensión, la demandante solicita al Tribunal una medida provisional. Ahora bien, del artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento se desprende que una solicitud de medidas provisionales sólo es admisible si se presenta mediante escrito separado, lo que no sucedió en el caso de autos.
62 En consecuencia, la tercera pretensión debe declararse inadmisible.
63 Siendo el recurso en parte inadmisible y en parte manifiestamente desprovisto de fundamento jurídico alguno, debe desestimarse en su totalidad.
Costas
64 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas como han solicitado la Comisión y el BCE.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
resuelve:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a Ledra Advertising Ltd a cargar, además de con sus propias costas, con las costas en que incurrieron la Comisión Europea y el Banco Central Europeo [BCE].
Dictado en Luxemburgo, a 10 de noviembre de 2014.
El Secretario | | El Presidente |