Asunto T‑340/14
Andriy Klyuyev
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión del nombre del demandante — Derecho de defensa — Obligación de motivación — Base jurídica — Derecho a la tutela judicial efectiva — Incumplimiento de los criterios de inscripción en la lista — Error manifiesto de apreciación — Derecho de propiedad — Derecho al honor»
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 15 de septiembre de 2016 ?II - 0000
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 15 de septiembre de 2016
1. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/119/PESC del Consejo; Reglamento (UE) n.º 208/2014 del Consejo]
2. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Decisión de congelación de fondos — Derecho de defensa — Comunicación de las pruebas inculpatorias — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de las personas afectadas por esas medidas — Fundamentación de dicha Decisión en nuevos elementos que no figuraban en la Decisión inicial — Vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), y 47; Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones 2015/143/PESC y 2015/364/PESC; Reglamento (UE) n.º 208/2014 del Consejo, en su versión modificada por los Reglamentos (UE) 2015/138 y de Ejecución (UE) 2015/357]
3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de los fondos de las personas implicadas en apropiaciones indebidas de fondos públicos — Decisión que se enmarca en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él — Procedencia de una motivación sucinta — Límites — Motivación que no puede consistir en una redacción general y estereotipada
[Art. 296 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra c); Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones 2015/143/PESC y 2015/364/PESC; Reglamento (UE) n.º 208/2014 del Consejo, en su versión modificada por los Reglamentos (UE) 2015/138 y de Ejecución (UE) 2015/357]
4. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Estado de Derecho — Concepto
(Arts. 2 TUE y 49 TUE)
5. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de los fondos de las personas responsables de apropiaciones indebidas de fondos públicos del Estado ucraniano — Apropiación indebida de fondos públicos — Concepto — Hechos de apropiación indebida de fondos o activos públicos que puedan menoscabar los fundamentos institucionales y jurídicos de Ucrania y el respeto del Estado de Derecho en ese país
[Decisión 2014/119/PESC del Consejo, art. 1, ap. 1, letra a), en su versión modificada por la Decisión 2015/143/PESC]
6. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de los fondos de las personas implicadas en apropiaciones indebidas de fondos públicos — Restricción del derecho de propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia — Violación del derecho al honor — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17; Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones 2015/143/PESC y 2015/364/PESC; Reglamento (UE) n.º 208/2014 del Consejo, en su versión modificada por los Reglamentos (UE) 2015/138 y de Ejecución (UE) 2015/357]
1. Aunque el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación en la definición de los criterios generales considerados para aplicar medidas restrictivas, la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que, al controlar la legalidad de los motivos en que se basa la decisión de incluir o mantener el nombre de una persona concreta en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas, el juez de la Unión se asegure de que dicha decisión, que constituye un acto de alcance individual para dicha persona, descansa en unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que se refiera a la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente por sí solo para fundamentar tal decisión, están o no respaldados de manera suficientemente precisa y concreta.
A este respecto, la incoación de un procedimiento judicial en el sentido de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ucraniana y la eventual adopción de medidas cautelares a nivel nacional pueden constituir indicios importantes a efectos de acreditar la existencia de los hechos que justifican la adopción de medidas restrictivas a nivel de la Unión y de apreciar la necesidad de adoptar tales medidas para garantizar los efectos de las acciones llevadas a cabo por las autoridades nacionales. Sin embargo, no es menos cierto que la adopción de las medidas restrictivas es competencia del Consejo, que decide de manera autónoma acerca de la necesidad y la oportunidad de adoptar tales medidas a la luz de los objetivos de la política exterior y de seguridad común y con independencia de que haya una petición en ese sentido por parte de las autoridades del país tercero de que se trate y de cualquier otra medida adoptada por éstas a nivel nacional, siempre que el Consejo se apoye en unos fundamentos de hecho sólidos.
Asimismo, es la autoridad competente de la Unión quien debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos.
(véanse los apartados 36, 44, 99, 119 y 120)
2. El respeto del derecho de defensa, que se recoge en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales, a la que el Tratado UE reconoce el mismo valor jurídico que a los Tratados, comprende el derecho a ser oído y el derecho a acceder al expediente, mientras que el derecho a la tutela judicial efectiva, afirmado en el artículo 47 de la antedicha Carta, exige que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución adoptada con respecto a él. De lo anterior se deriva que, en el marco de la adopción de una decisión que mantenga la inscripción del nombre de una persona, de una entidad o de un organismo en una lista de personas, entidades u organismos sujetos a medidas restrictivas, el Consejo debe respetar el derecho de esa persona, entidad u organismo a ser previamente oído cuando por lo que a ellos respecta toma en consideración, en la decisión relativa al mantenimiento de la inscripción en la lista, nuevos elementos, es decir, elementos que no figuraban en la decisión inicial de inscripción en dicha lista.
Pues bien, si el demandante tuvo acceso a la información y a los elementos de prueba que motivaron que el Consejo mantuviese las medidas restrictivas a las que estaba sujeto y pudo formular, con tiempo suficiente, observaciones, no puede concluirse que se hubiese producido una vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante.
(véanse los apartados 55, 56, 59 y 61)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 65 a 71)
4. El respeto del Estado de Derecho es uno de los valores primordiales en los que se fundamenta la Unión, tal como se desprende del artículo 2 TUE y de los preámbulos del Tratado UE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El respeto del Estado de Derecho constituye, además, una condición previa para la adhesión a la Unión, en virtud del artículo 49 TUE. El concepto de Estado de Derecho también se reconoce bajo la formulación alternativa de «preeminencia del Derecho» en el preámbulo del Convenio Europeo de los Derechos Humanos.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como los trabajos del Consejo de Europa, a través de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, proporcionan una lista no exhaustiva de los principios y normas que pueden inscribirse dentro del concepto de Estado de Derecho. Entre ellos se encuentran los principios de legalidad, de seguridad jurídica y de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; órganos jurisdiccionales independientes e imparciales; una tutela judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales, y la igualdad ante la ley. Asimismo, dentro del contexto de la acción exterior de la Unión, determinados instrumentos jurídicos, como el Reglamento n.º 1638/2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, mencionan, en particular, la lucha contra la corrupción como principio incluido dentro del concepto de Estado de Derecho.
(véanse los apartados 87 y 88)
5. Aunque no puede excluirse que determinados comportamientos relativos a hechos de apropiación indebida puedan menoscabar el Estado de Derecho, no puede admitirse que todo acto de apropiación indebida de fondos públicos, cometido en un país tercero, justifique una intervención de la Unión con el fin de consolidar y apoyar el Estado de Derecho en ese país, dentro del marco de sus competencias en materia de política exterior y de seguridad común. Para que pueda establecerse que una apropiación indebida de fondos públicos es susceptible de justificar una acción de la Unión en el marco de la antedicha política, basada en el objetivo de consolidar y apoyar el Estado de Derecho, es, al menos, necesario que los hechos en cuestión puedan menoscabar los fundamentos institucionales y jurídicos del país de que se trate.
Por lo que atañe a un criterio de inscripción como el establecido en el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/119, relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania, en su versión modificada por la Decisión 2015/143, que, en particular, se refiere a personas que hayan sido identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano, debe señalarse que un criterio de esas características sólo puede considerarse conforme con el ordenamiento jurídico de la Unión en la medida en que sea posible atribuirle un sentido compatible con las exigencias de las reglas superiores a las que está sometido y, más concretamente, con el objetivo de consolidar y apoyar el Estado de Derecho en Ucrania. Por otra parte, tal interpretación permite respetar el amplio margen de apreciación de que dispone el Consejo para definir los criterios generales de inscripción, al mismo tiempo que garantiza un control, en principio completo, de la legalidad de los actos de la Unión a la luz de los derechos fundamentales. Por tanto, el antedicho criterio debe interpretarse en el sentido de que no tiene por objeto, de forma abstracta, cualquier acto de apropiación indebida de fondos de fondos públicos, sino que, más bien, tiene por objeto hechos de apropiación indebida de fondos o activos públicos que, habida cuenta de la cuantía o del tipo de fondos o activos objeto de apropiación indebida o del contexto en que se han producido esos hechos, puedan, al menos, menoscabar los fundamentos institucionales y jurídicos de Ucrania y, en particular, los principios de legalidad, de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo, de tutela judicial efectiva y de igualdad ante la ley, y, en última instancia, menoscabar el respeto del Estado de Derecho en ese país. Interpretado de este modo, el criterio de inscripción es conforme con los objetivos pertinentes del Tratado UE y proporcionado con respecto a tales objetivos.
(véanse los apartados 89 a 91)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 130 a 135)