Asia T-340/14.
Andriy Klyuyev
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Niiden henkilöiden, yhteisöjen ja elinten luettelo, joihin varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen kohdistuu – Kantajan nimen sisällyttäminen luetteloon – Puolustautumisoikeudet – Perusteluvelvollisuus – Oikeudellinen perusta – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan tuomioistuimissa – Luetteloon merkitsemisen perusteita ei ole noudatettu – Ilmeinen arviointivirhe – Omaisuudensuoja – Oikeus maineeseen
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 15.9.2016 ?II – 0000
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 15.9.2016
1. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Näyttö toimenpiteen perusteltavuudesta – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus riitauttamistapauksessa vahvistaa asianomaisia henkilöitä tai yhteisöjä vastaan esitettyjen perusteiden perusteltavuus
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätös 2014/119/YUTP; neuvoston asetus N:o 208/2014)
2. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Puolustautumisoikeudet – Asianomaiselle vastaisten seikkojen ilmoittaminen – Myöhempi päätös, jolla säilytettiin kantajan nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luettelossa – Kyseinen päätös perustuu uusiin seikkoihin, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen päätökseen – Puolustautumisoikeuksia ja tehokasta oikeussuojaa koskevaa oikeutta ei ole loukattu
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 47 artikla; neuvoston päätös 2014/119/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä 2015/143/YUTP ja 2015/364/YUTP; neuvoston asetus N:o 208/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla 2015/138 ja 2015/357)
3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet tiettyjä henkilöitä ja yhteisöjä kohtaan – Valtion varojen väärinkäyttöön osallistuneiden henkilöiden varojen jäädyttäminen – Päätös, joka on toteutettu asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää häntä koskevan toimenpiteen merkityksen – Suppeiden perustelujen hyväksyttävyys – Rajat – Perusteluja ei voida esittää yleisin ja stereotyyppisin sanamuodoin
(SEUT 296 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohta; neuvoston päätös 2014/119/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä 2015/143/YUTP ja 2015/364/YUTP; neuvoston asetus N:o 208/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla 2015/138 ja 2015/357)
4. Euroopan unionin oikeus – Unionin tavoitteet ja arvot – Arvot – Oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen – Oikeusvaltio – Käsite
(SEU 2 artikla ja SEU 49 artikla)
5. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet tiettyjä henkilöitä ja yhteisöjä kohtaan – Ukrainan valtion varojen väärinkäytöstä vastuussa olevien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Julkisten varojen väärinkäyttö – Käsite – Julkisten varojen tai omaisuuden väärinkäyttöön liittyvät teot, jotka voivat vahingoittaa Ukrainan institutionaalisia ja oikeudellisia perustuksia ja horjuttaa oikeusvaltion kunnioittamista tässä maassa
(Neuvoston päätöksen 2014/119/YUTP 1 artiklan 1 kohdan a alakohta, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/143/YUTP)
6. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet tiettyjä henkilöitä ja yhteisöjä kohtaan – Valtion varojen väärinkäyttöön osallistuneiden henkilöiden varojen jäädyttäminen – Omaisuudensuojan rajoitus – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole – Mainetta koskevan oikeuden loukkaaminen – Ei ole
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla; neuvoston päätös 2014/119/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä 2015/143/YUTP ja 2015/364/YUTP; neuvoston asetus N:o 208/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla 2015/138 ja 2015/357)
1. Vaikka neuvostolla on laaja harkintavalta rajoittavien toimenpiteiden käyttöön ottamisessa huomioon otettavien yleisten perusteiden osalta, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää, että valvoessaan niiden perusteiden laillisuutta, joihin perustuu päätös merkitä tietyn henkilön nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon tai säilyttää se siellä, unionin tuomioistuimet varmistuvat siitä, että tällainen päätös, joka koskee kyseistä henkilöä erikseen, perustuu riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tämä edellyttää niiden tosiseikkojen tarkistamista, joihin viitataan kyseisen päätöksen taustalla olevassa perusteluiden tiivistelmässä, jottei tuomioistuinvalvonta rajoittuisi esitettyjen perusteluiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin vaan kohdistuisi siihen, onko näille perusteluille tai ainakin niistä yhdelle, jonka katsotaan sellaisenaan riittävän saman päätöksen tueksi, riittävän täsmällistä ja konkreettista näyttöä.
Tältä osin kansallisessa rikosprosessilaissa tarkoitetun tuomioistuinmenettelyn aloittaminen ja mahdollisten turvaamistoimenpiteiden toteuttaminen kansallisella tasolla voivat olla merkittäviä seikkoja osoitettaessa sellaisten tosiseikkojen olemassaolo, jotka oikeuttavat rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen unionin tasolla, ja arvioitaessa tällaisten toimenpiteiden toteuttamisen tarpeellisuutta kansallisten viranomaisten toiminnan vaikutusten varmistamiseksi. Rajoittavien toimenpiteiden toteuttaminen kuuluu kuitenkin neuvoston toimivaltaan, ja se päättää itsenäisesti tällaisten toimenpiteiden toteuttamisen tarpeellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteiden valossa riippumatta asianomaisen kolmannen valtion viranomaisten nostamasta kanteesta ja niiden kansallisella tasolla toteuttamista muista toimenpiteistä, kunhan se tukeutuu vankkaan tosiseikastoon.
Lisäksi juuri unionin toimivaltaisen viranomaisen asiana on osoittaa, mikäli asia riitautetaan, että kyseessä olevaa henkilöä vastaan esitetyt perusteet ovat perusteltuja; viimeksi mainitun asiana ei ole esittää negatiivista näyttöä siitä, etteivät kyseiset perusteet ole perusteltuja.
(ks. 36, 44, 99, 119 ja 120 kohta)
2. Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan, jolle EU-sopimuksessa annetaan sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksille, 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, käsittää oikeuden tulla kuulluksi ja oikeuden tutustua asiakirjoihin, kun taas oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan, josta määrätään perusoikeuskirjan 47 artiklassa, edellyttää, että asianomaisen on voitava saada tieto häntä koskevan päätöksen perusteluista. Tästä seuraa, että neuvoston antaessa päätöksen, jolla säilytetään henkilön, yhteisön tai elimen nimi henkilöistä, yhteisöistä tai elimistä, jotka ovat rajoittavien toimenpiteiden kohteena, laaditussa luettelossa, sen on kunnioitettava kyseisen henkilön, yhteisön tai elimen oikeutta tulla kuulluksi ennalta, kun se merkinnän luettelossa säilyttämistä koskevassa päätöksessä nojautuu uusiin seikkoihin eli seikkoihin, jotka eivät sisälly tähän luetteloon merkitsemistä koskevaan alkuperäiseen päätökseen.
Kun kantaja on voinut tutustua tietoihin ja todisteisiin, joiden perusteella neuvosto päätti pitää häntä koskevat rajoittavat toimenpiteet voimassa, ja on voinut ajoissa esittää huomautuksensa, ei voida päätellä, että kantajan puolustautumisoikeuksia ja oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan olisi loukattu.
(ks. 55, 56, 59 ja 61 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 65–71 kohta)
4. Oikeusvaltion kunnioittaminen on yksi niistä keskeisistä arvoista, joihin unioni perustuu, kuten SEU 2 artiklasta ja EU-sopimuksen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan johdanto-osista ilmenee. Oikeusvaltion kunnioittaminen on lisäksi unioniin liittymisen ennakkoedellytys SEU 49 artiklan mukaan. Oikeusvaltion käsite on lisäksi vahvistettu ilmaisuna ”oikeusjärjestelmä” Euroopan ihmisoikeussopimuksen johdanto-osassa.
Unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä Euroopan neuvoston työ Demokratiaa oikeusteitse ‑komission välityksin tarjoavat luettelon, joka ei ole tyhjentävä, periaatteista ja normeista, jotka voivat kuulua oikeusvaltion käsitteen alaan. Näihin kuuluvat laillisuusperiaate, oikeusvarmuuden periaate ja toimeenpanovallan mielivaltaisuuden kielto; riippumattomat ja puolueettomat tuomioistuimet; tehokas tuomioistuinvalvonta, johon kuuluu perusoikeuksien kunnioittaminen, ja yhdenvertaisuus lain edessä. Lisäksi unionin ulkoisen toiminnan kontekstissa eräissä oikeudellisissa välineissä, kuten eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä annetussa asetuksessa N:o 1638/2006, mainitaan muun muassa lahjonnan torjuminen oikeusvaltion käsitteeseen kuuluvana periaatteena.
(ks. 87 ja 88 kohta)
5. Vaikka ei voida sulkea pois sitä, että julkisten varojen väärinkäyttöä koskevat tietyt menettelyt voivat vahingoittaa oikeusvaltiota, ei voida katsoa, että kaikenlainen julkisten varojen väärinkäyttö kolmannessa maassa oikeuttaa unionin toimenpiteet sillä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla olevan toimivallan puitteissa oikeusvaltion lujittamiseksi ja tukemiseksi tässä maassa. Jotta voitaisiin osoittaa, että julkisten varojen väärinkäyttö voi oikeuttaa oikeusvaltion lujittamisen ja tukemisen tavoitteeseen perustuvan unionin toiminnan kyseisen politiikan puitteissa, riidanalaisten tekojen on vähintäänkin voitava vahingoittaa asianomaisen maan institutionaalisia ja oikeudellisia perustuksia.
Ukrainan tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin, yhteisöihin ja elimiin kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun neuvoston päätöksen 2014/119/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/143/YUTP, 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun kaltaisen merkitsemisperusteen, joka tarkoittaa erityisesti henkilöitä, joiden on todettu olevan vastuussa Ukrainan valtionvarojen väärinkäytöstä, voidaan katsoa olevan unionin oikeusjärjestyksen mukainen vain siltä osin kuin sille voidaan antaa merkitys, joka on yhteensopiva niiden ylempien sääntöjen kanssa, joiden noudattamista siltä edellytetään, ja tarkemmin sanottuna oikeusvaltion lujittamista ja tukemista Ukrainassa koskevan tavoitteen kanssa. Tämä tulkinta mahdollistaa lisäksi sen, että kunnioitetaan sitä laajaa harkintavaltaa, joka neuvostolla on sen määrittäessä yleisiä merkitsemisperusteita, kun samalla taataan lähtökohtaisesti täysimääräinen unionin toimien laillisuuden valvonta perusoikeuksien valossa. Tätä perustetta on siis tulkittava siten, että sillä ei tarkoiteta abstraktisti kaikenlaisia julkisten varojen väärinkäyttöä merkitseviä tekoja vaan pikemminkin niitä julkisten varojen tai omaisuuden väärinkäyttöön liittyviä tekoja, jotka väärinkäytettyjen varojen tai omaisuuden määrän tai laadun vuoksi tai tekojen asiayhteyden vuoksi ainakin voivat vahingoittaa Ukrainan institutionaalisia ja oikeudellisia perustuksia, erityisesti laillisuusperiaatetta, toimeenpanovallan väärinkäytön kieltoa, tehokasta tuomioistuinvalvontaa ja yhdenvertaisuutta lain edessä, ja viime kädessä horjuttaa oikeusvaltion kunnioittamista tässä maassa. Tällä tavoin tulkittuna merkitsemisperuste on EU-sopimuksen asian kannalta merkityksellisten tavoitteiden mukainen ja niihin nähden oikeasuhteinen.
(ks. 89–91 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 130–135 kohta)