Cauza T‑340/14
Andriy Klyuyev
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea numelui reclamantului – Dreptul la apărare – Obligația de motivare – Temei legal – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Nerespectarea criteriilor de includere în listă – Eroare vădită de apreciere – Dreptul de proprietate – Dreptul la reputație”
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 15 septembrie 2016 ?II‐ 0000
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 15 septembrie 2016
1. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/119/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului)
2. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Decizie de înghețare a fondurilor – Dreptul la apărare – Comunicarea elementelor incriminatoare – Decizie subsecventă prin care s‑a menținut numele reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Întemeierea acestei decizii pe elemente noi care nu au figurat în decizia inițială – Încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Lipsă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și art. 47; Decizia 2014/119/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2015/143/PESC și 2015/364/PESC; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentele 2015/138 și 2015/357]
3. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor persoanelor implicate în deturnarea de fonduri publice – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare – Limite – Motivare care nu poate consta într‑o formulare generală și stereotipă
[art. 296 TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (c); Decizia 2014/119/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2015/143/PESC și 2015/364/PESC; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentele 2015/138 și 2015/357]
4. Dreptul Uniunii Europene – Valori și obiective ale Uniunii – Valori – Respectarea statului de drept – Stat de drept – Noțiune
(art. 2 TUE și art. 49 TUE)
5. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor persoanelor responsabile pentru deturnarea de fonduri publice ale statului ucrainean – Deturnare de fonduri publice – Noțiune – Fapte de deturnare de fonduri sau de active publice susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale Ucrainei și respectării statului de drept în această țară
[Decizia 2014/119/PESC a Consiliului, art. 1 alin. (1) lit. (a), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/143/PESC]
6. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor persoanelor implicate în deturnarea de fonduri publice – Restricția dreptului de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă – Încălcarea dreptului la reputație – Lipsă
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17; Decizia 2014/119/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2015/143/PESC și 2015/364/PESC; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentele 2015/138 și 2015/357)
1. Deși Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința criteriilor generale care trebuie luate în considerare în vederea adoptării de măsuri restrictive, efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene impune ca, în cadrul controlului legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui unei anumite persoane pe o listă de persoane care fac obiectul unor măsuri restrictive, instanța Uniunii să se asigure că această decizie, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru a susține aceeași decizie, sunt întemeiate în mod suficient de precis și de concret.
În această privință, inițierea unei proceduri judiciare în sensul codului de procedură penală național constituie un element pe care Consiliul poate să îl ia în considerare în scopul stabilirii existenței unor fapte care justifică adoptarea unor măsuri restrictive la nivelul Uniunii și în scopul aprecierii necesității adoptării unor astfel de măsuri în scopul garantării efectelor acțiunilor desfășurate de autoritățile naționale. Nu este mai puțin adevărat că adoptarea unor măsuri restrictive este de competența Consiliului, care decide în mod autonom cu privire la necesitatea și la oportunitatea adoptării unor astfel de măsuri, în lumina obiectivelor politicii externe și de securitate comună, independent de o solicitare formulată în acest sens de autoritățile țării terțe interesate și de orice altă dispoziție adoptată de acestea la nivel național, cu condiția să se întemeieze pe o bază factuală solidă.
Pe de altă parte, autoritatea competentă a Uniunii este cea care, în caz de contestare, are sarcina să demonstreze temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate.
(a se vedea punctele 36, 44, 99, 119 și 120)
2. Respectarea dreptului la apărare, care este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, căreia Tratatul UE îi recunoaște aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor, include dreptul de a fi ascultat și dreptul de acces la dosar, în timp ce dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, care este afirmat la articolul 47 din carta menționată, impune ca persoana interesată să poată lua cunoștință de motivele pe care se întemeiază decizia luată în privința sa. Rezultă că, în cadrul adoptării unei decizii de menținere a includerii numelui unei persoane, al unei entități sau al unui organism într‑o listă a persoanelor, entităților sau organismelor care fac obiectul unor măsuri restrictive, Consiliul trebuie să respecte dreptul acestei persoane, al acestei entități sau al acestui organism de a fi ascultat în prealabil atunci când reține împotriva sa, în decizia privind menținerea includerii în listă, elemente noi, și anume elemente care nu figurau în decizia inițială de includere pe această listă.
Or, atunci când reclamantul a avut acces la informațiile și la elementele de probă care au motivat Consiliul să mențină măsurile restrictive în privința sa și a putut să formuleze, în timp util, observații, nu se poate concluziona că a existat o încălcare a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă ale reclamantului.
(a se vedea punctele 55, 56, 59 și 61)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 65-71)
4. Respectarea statului de drept este una dintre valorile primare pe care se sprijină Uniunea, astfel cum reiese din articolul 2 TUE, precum și din preambulurile la Tratatul UE și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Respectarea statului de drept constituie, în plus, o condiție prealabilă aderării la Uniune, în temeiul articolului 49 TUE. Noțiunea de stat de drept este consacrată de asemenea, sub formularea alternativă de „preeminență a dreptului”, în preambulul la Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului.
Jurisprudența Curții de Justiție și a Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și lucrările Consiliului Europei, prin intermediul Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept, furnizează o listă neexhaustivă a principiilor și normelor care pot fi incluse în noțiunea de stat de drept. Printre acestea figurează principiile legalității, securității juridice și interzicerii caracterului arbitrar în exercitarea puterii executive; instanțe judecătorești independente și imparțiale; un control jurisdicțional efectiv, inclusiv respectarea drepturilor fundamentale, și egalitatea în fața legii. În plus, în contextul acțiunii externe a Uniunii, unele instrumente juridice, precum Regulamentul nr. 1638/2006 de stabilire a dispozițiilor generale privind instituirea unui instrument european de vecinătate și de parteneriat, menționează, în special, combaterea corupției ca principiu inclus în noțiunea de stat de drept.
(a se vedea punctele 87 și 88)
5. Deși nu poate fi exclus ca anumite comportamente privind fapte de deturnare de fonduri publice să poată aduce atingere statului de drept, nu se poate admite ca orice faptă de deturnare de fonduri publice săvârșită într‑o țară terță să justifice o intervenție a Uniunii în scopul de a consolida și de a susține statul de drept în această țară, în cadrul competențelor sale în materie de politică externă și de securitate comună. Pentru a se putea stabili că o deturnare de fonduri publice poate să justifice o acțiune a Uniunii în cadrul politicii menționate, întemeiată pe obiectivul de a consolida și de a susține statul de drept, este necesar, cel puțin, ca faptele contestate să fie susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale țării vizate.
În ceea ce privește un criteriu de includere precum cel enunțat la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2014/119/PESC privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/143/PESC, care vizează în special persoanele care au fost identificate ca fiind responsabile pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean, un astfel de criteriu poate fi considerat ca fiind conform cu ordinea juridică a Uniunii, numai în măsura în care este posibil să i se atribuie un sens compatibil cu cerințele normelor superioare pe care trebuie să le respecte, și mai precis cu obiectivul de consolidare și de susținere a statului de drept în Ucraina. Pe de altă parte, o asemenea interpretare permite să se respecte marja largă de apreciere de care beneficiază Consiliul pentru a defini criteriile generale de includere, garantând totodată un control, în principiu complet, al legalității actelor Uniunii din perspectiva drepturilor fundamentale. În consecință, criteriul menționat trebuie interpretat în sensul că nu vizează, în mod abstract, orice act de deturnare de fonduri publice, ci vizează mai curând fapte de deturnare de fonduri sau de active publice, care, având în vedere cuantumul sau tipul fondurilor ori al activelor deturnate sau contextul în care acestea s‑au produs, sunt cel puțin susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale Ucrainei, în special principiilor legalității, interzicerii caracterului arbitrar al puterii executive, controlului jurisdicțional efectiv și egalității în fața legii și, în ultimă instanță, să aducă atingere respectării statului de drept în această țară. Interpretat astfel, criteriul de includere este conform și proporțional cu obiectivele relevante din Tratatul UE.
(a se vedea punctele 89-91)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 130-135)