Mål T‑340/14
Andriy Klyuyev
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Sökandens namn har upptagits i förteckningen – Rätten till försvar – Motiveringsskyldighet – Rättslig grund – Rätten till ett effektivt domstolsskydd – Underlåtenhet att iaktta kriterierna för upptagande i förteckningen – Uppenbart oriktig bedömning – Rätten till egendom – Rätten till skydd för sitt anseende”
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 15 september 2016 ?II – 0000
Sammanfattning – Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 15 september 2016
1. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Prövningens omfattning – Bevis på att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för behörig unionsmyndighet att visa, vid bestridande, att de skäl som anförts mot berörda personer eller enheter är riktiga
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2014/119/Gusp; rådets förordning nr 208/2014)
2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Beslut om frysning av tillgångar – Rätten till försvar – Delgivning av de omständigheter som läggs någon till last – Efterföljande beslut enligt vilket sökandens namn ska behållas i förteckningen över dem som ska omfattas av dessa åtgärder – Beslutet grundas på nya omständigheter som inte fanns med i det ursprungliga beslutet – Åsidosättande av rätten till försvar och av rätten till ett effektivt domstolsskydd – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 a och 47; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt besluten 2015/143/Gusp och 2015/364/Gusp; rådets förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordningarna 2015/138 och 2015/357)
3. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer som är inblandade i förskingring av offentliga medel – Beslut som meddelas i ett sammanhang som den berörde känner till och som ger vederbörande möjlighet att förstå räckvidden av den vidtagna åtgärden – Tillåtlighet av en kortfattad motivering – Gränser – Motiveringen får inte formuleras på ett generellt och schablonmässigt sätt
(Artikel 296 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt besluten 2015/143/Gusp och 2015/364/Gusp; rådets förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordningarna 2015/138 och 2015/357)
4. Unionsrätt – Unionens värden och syften – Värden – Iakttagande av rättsstatsprincipen – Rättsstat – Begrepp
(Artiklarna 2 FEU och 49 FEU)
5. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer som är ansvariga för förskingring av ukrainska statens offentliga medel – Förskingring av offentliga medel – Begrepp – Förskingring av offentliga medel eller tillgångar som kan skada Ukrainas institutionella och rättsliga grundvalar och undergräva respekten för rättsstatsprincipen i det landet
(Rådets beslut 2014/119/Gusp, artikel 1.1 a, i dess lydelse enligt beslut 2015/143/Gusp)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer som är inblandade i förskingring av offentliga medel – Inskränkningar av rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte – Åsidosättande av rätten till skydd för sitt anseende – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt besluten 2015/143/Gusp och 2015/364/Gusp; rådets förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordningarna 2015/138 och 2015/357)
1. Rådet har visserligen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de allmänna kriterier som ska beaktas i samband med att beslut om restriktiva åtgärder antas. För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, krävs det emellertid att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i en förteckning över personer som ska bli föremål för restriktiva åtgärder, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut vilket har en individuell innebörd för denna person. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i den redogörelse för skälen som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan avser huruvida det föreligger tillräckligt klart och konkret stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet.
Inledandet av ett rättsligt förfarande i den ukrainska straffprocesslagens mening utgör visserligen en omständighet som rådet kan beakta vid fastställandet av huruvida det föreligger faktiska omständigheter som motiverar vidtagandet av restriktiva åtgärder på unionsnivå och vid bedömningen av huruvida det är nödvändigt att vidta sådana åtgärder för att säkerställa verkningarna av de nationella myndigheternas åtgärder. Faktum kvarstår att vidtagandet av restriktiva åtgärder omfattas av rådets behörighet, vilket självständigt ska besluta huruvida det är nödvändigt och lämpligt att vidta sådana åtgärder, mot bakgrund av målen med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, oavsett huruvida myndigheterna i det berörda tredjelandet har framställt en begäran om detta och oavsett om dessa myndigheter har antagit andra bestämmelser på nationell nivå, förutsatt att rådet stöder sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag.
Det är för övrigt den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen.
(se punkterna 36, 44, 99, 119 och 120)
2. Iakttagandet av rätten till försvar, som fastslås i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken enligt EU-fördraget ska ha samma rättsliga värde som fördragen, innefattar en rätt att bli hörd och en rätt att få tillgång till akten, medan rätten till ett effektivt domstolsskydd, som bekräftas i artikel 47 i stadgan, innebär att den berörda personen måste ha möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom eller henne. Härav följer att när ett beslut om att låta namnet på en person, en enhet eller ett organ kvarstå i en förteckning över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder ska antas, ska rådet iaktta rätten för denna person, enhet eller detta organ att yttra sig innan beslutet antas, om rådet i beslutet om att låta upptagandet i förteckningen kvarstå anför nya omständigheter mot vederbörande, det vill säga sådana omständigheter som inte fanns med i det ursprungliga beslutet om upptagande i denna förteckning.
När sökanden fått tillgång till de uppgifter och bevis som motiverade att rådet behöll de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden och när han haft möjlighet att i god tid framföra synpunkter, så kan det inte anses att sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts.
(se punkterna 55, 56, 59 och 61)
3. Se domen.
(se punkterna 65–71)
4. Respekt för rättsstaten är ett av de främsta värden som unionen bygger på, vilket framgår både av artikel 2 FEU och av ingressen till EU-fördraget och ingressen till stadgan om de grundläggande rättigheterna. Respekt för rättsstaten utgör dessutom ett föregående villkor för anslutning till unionen enligt artikel 49 FEU. Begreppet rättsstat stadgas även, med den alternativa formuleringen ”grundläggande rättsuppfattning”, i ingressen till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.
Rättspraxis från EU-domstolen och från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt Europarådets arbete, genom Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, ger en icke uttömmande förteckning över de principer och normer som kan omfattas av begreppet rättsstat. Till dessa hör legalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning, med bland annat respekt för grundläggande rättigheter, och likhet inför lagen. Inom ramen för unionens yttre åtgärder finns det dessutom vissa rättsinstrument, såsom förordning nr 1638/2006 om fastställande av allmänna bestämmelser för upprättandet av ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument som innehåller en hänvisning till bland annat kampen mot korruption som en princip som ingår i begreppet rättsstat.
(se punkterna 87 och 88)
5. Även om det inte kan uteslutas att vissa handlingar i samband med förskingring av offentliga medel kan undergräva rättsstatsprincipen, kan det inte godtas att varje förskingring av offentliga medel, som har begåtts i tredjeland, motiverar ett ingripande av unionen i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen i det landet, inom ramen för unionens befogenheter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. För att kunna styrka att en förskingring av offentliga medel kan motivera en åtgärd av unionen inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som grundas på målet att konsolidera och stödja rättsstatsprincipen, är det åtminstone nödvändigt att de omtvistade gärningarna kan skada det aktuella landets institutionella och rättsliga grundvalar.
Vad avser kriteriet för upptagande i förteckningen, såsom det kriterium som anges i artikel 1.1 a i beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt beslut 2015/143/Gusp, som bland annat avser personer som identifierats som ansvariga för förskingring av ukrainska statens medel, så kan ett sådant kriterium anses vara förenligt med unionens rättsordning endast i den mån som kriteriet kan ges en innebörd som är förenlig med kraven i de överordnade rättsregler som kriteriet ska iaktta, och närmare bestämt med målet att befästa och stödja rättsstatsprincipen i Ukraina. Denna tolkning gör det dessutom möjligt att respektera det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet har vid fastställandet av de allmänna kriterierna för upptagande i en förteckning, samtidigt som det säkerställs en i princip fullständig prövning av lagenligheten av unionens rättsakter med hänsyn till de grundläggande rättigheterna. Kriteriet ska följaktligen tolkas så, att det inte abstrakt avser varje förskingring av offentliga medel, utan att det snarare avser förskingring av offentliga medel eller tillgångar som, med hänsyn till beloppets storlek eller typen av medel eller tillgångar som har förskingrats eller det sammanhang i vilket detta har skett, åtminstone kan skada Ukrainas institutionella och rättsliga grundvalar, i synnerhet legalitetsprincipen, principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, principen om effektiv rättslig prövning och principen om likhet inför lagen och, ytterst, undergräva respekten för rättsstatsprincipen i det landet. Kriteriet för upptagande i förteckningen är, när det tolkas på detta sätt, förenligt med och står i proportion till EU-fördragets relevanta mål.
(se punkterna 89–91)
6. Se domen.
(se punkterna 130–135)