Съединени дела T‑208/11 и T‑508/11
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Замразяване на средства — Приложимост на Регламент (ЕО) № 2580/2001 към положения на въоръжен конфликт — Възможност орган на трета държава да бъде квалифициран като компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931/ОВППС — Фактическа основа на решенията за замразяване на средства — Позоваване на терористични актове — Необходимост от решение на компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931“
Резюме — Решение на Общия съд (шести разширен състав) от 16 октомври 2014 г.
1. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Замразяване на средства — Регламент № 2580/2001 — Приложно поле — Въоръжен конфликт по смисъла на международното хуманитарно право — Включване
(Обща позиция 2001/931 на Съвета;Регламент № 2580/2001 на Съвета)
2. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Орган, компетентен да приеме посоченото национално решение — Понятие — Административен орган — Включване — Условия
(член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета)
3. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Липса на изискване националното решение да се вписва в рамките на наказателно производство stricto sensu — Условия
(член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета)
4. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Задължение за лоялно сътрудничество — Неприложимост в отношенията между Съюза и трети държави — Липса на отражение върху квалификацията на органите на третата държава като компетентни органи
(член 4, параграф 3 ДФЕС; член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета; член 2, параграф 3 от Регламент № 2580/2001 на Съвета)
5. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Орган, компетентен да приеме националното решение — Орган на трета държава — Допустимост — Условия — Проверка на Съвета за наличието на правна уредба, която отговаря на условията, наложени за компетентните органи по смисъла на Обща позиция 2001/931 на Съвета
(член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета)
6. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение за замразяване на средства, прието срещу определени лица и образувания, заподозрени в извършване на терористична дейност — Решение, което се отнася до лице или образувание, което в миналото е извършвало терористични актове — Минимални изисквания — Фактическа основа, която трябва да почива на доказателства, разгледани конкретно и приети в решения на компетентни национални органи
(Обща позиция 2001/931 на Съвета)
7. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Преразглеждане с цел да обоснове оставането в списъка за замразяване на средства — Задължение за мотивиране в тежест на Съвета — Обхват
(член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета; Регламент № 2580/2001 на Съвета)
8. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Приемане или оставане в сила въз основа на национално решение за започване на разследвания или наказателно преследване — Преразглеждане с цел да обоснове оставането в списъка за замразяване на средства — Сътрудничество между Съвета и компетентните органи — Обхват
(член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 на Съвета; Регламент № 2580/2001 на Съвета)
9. Обща външна политика и политика на сигурност — Специални ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Решение за замразяване на средства — Лица или образувания, които в миналото са извършвали терористични актове — Включване — Условия
(Обща позиция 2001/931 на Съвета; Регламент № 2580/2001 на Съвета)
10. Жалба за отмяна — Отменително решение — Последици — Ограничаване от Съда — Ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания — Влизане в сила на решението за отмяна на регламента, считано от момента на изтичане на срока за обжалване или на отхвърляне на жалбата — Влизане в сила на отмяната на решението от изтичането на този срок
(член 264, втора алинея ДФЕС; член 56, първа алинея и член 60, втора алинея от Статута на Съда; Регламент за изпълнение № 790/2014)
1. Приложимостта на международното хуманитарно право към положение на въоръжен конфликт и към действията, извършени в рамките на последния, не предполага неприложимост по отношение на тези действия на дадена правна уредба относно тероризма.
На първо място, наличието на въоръжен конфликт по смисъла на международното хуманитарно право не изключва прилагането на разпоредбите на Съюза относно тероризма към евентуалните терористични актове, извършени в този контекст. Всъщност, от една страна, Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма не прави никакво разграничение по отношение на приложното ѝ поле в зависимост от това дали съответният акт е извършен в рамките на въоръжен конфликт по смисъла на международното хуманитарно право. От друга страна, целите на Съюза и на държавите членки са борбата срещу тероризма под каквато и да било форма, в съответствие с целите на действащото международно право.
На второ място, извършването на терористични актове от страна на участниците във въоръжен конфликт е предвидено изрично и осъдено като такова в международното хуманитарно право. Освен това наличието на въоръжен конфликт по смисъла на международното хуманитарно право изглежда не изключва прилагането на специалните разпоредби на международното право относно тероризма наред с разпоредбите на международното хуманитарно право относно нарушенията на правото на война в случай на терористичен акт, извършен в рамките на посочения конфликт.
(вж. точки 56—58, 62 и 63)
2. Макар член 1, параграф 4, втора алинея от Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма да съдържа позоваване на решенията на съдебни органи, той с нищо не изключва възможността да се вземат предвид решения на административни органи, когато, от една страна, националното право действително възлага на тези органи компетентност да приемат ограничителни решения срещу свързани с тероризма групировки и когато, от друга страна, макар и да са чисто административни, тези органи все пак могат да се считат за „еквивалентни“ на съдебни органи.
(вж. точка 107)
3. Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма не изисква националното решение да се вписва в рамките на наказателно производство stricto sensu, дори случаят най-често да е такъв. Предвид обаче на целите, преследвани от Обща позиция 2001/931, в рамките на изпълнение на Резолюция 1373 (2001) на Съвета за сигурност на обединените нации, предмет на въпросното национално производство все пак трябва да е борбата с тероризма в широк смисъл.
Освен това, за да може Съветът валидно да се позове на решение за „възбуждането на разследвания или преследване“ по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931, то трябва да бъде част от национална процедура, с която пряко и основно се цели налагането спрямо заинтересованото лице на превантивна или репресивна мярка в контекста на борбата с тероризма и предвид участието му в същия.
(вж. точки 113 и 114)
4. Вж. текста на решението.
(вж. точки 132—136)
5. Възможно е орган на трета държава да бъде квалифициран като компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма. Все пак, преди да се основе на решение на орган на трета държава, Съветът трябва да провери внимателно дали релевантната правна уредба на тази държава предоставя гаранции за правото на защита и правото на ефективна съдебна защита, равностойни на тези на равнището на Съюза. Необходимо е освен това да не са налице данни, че третата държава на практика не спазва тази правна уредба. В този случай наличието на правна уредба, която формално отговаря на горепосочените условия, не позволява да се приеме, че е изпълнено условието за компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931.
Ако гарантираната от правната уредба на третата държава защита и тази на равнището на Съюза не са равностойни, признаването на качеството на компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931 на национален орган на третата държава ще доведе до различно третиране на лицата, до които се отнасят мерките на Съюза за замразяване на средства, в зависимост от това дали националните решения, на които се основават тези мерки, са решения на органи на трети държави или на органи на държави членки.
(вж. точки 135, 139 и 140)
6. Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма изисква — за защитата на засегнатите лица и предвид липсата на възможност за самостоятелно разследване от страна на Съюза — фактическата основа на решение на Съюза за замразяване на средства в областта на тероризма да не почива на обстоятелства, които Съветът черпи от пресата или от интернет, а на конкретни доказателства, които са били разгледани и приети в решения на компетентни национални органи по смисъла на Обща позиция 2001/931.
Единствено такава надеждна фактическа основа позволява на Съвета да упражни впоследствие предоставеното му широко право на преценка при приемането на решения за замразяване на средства на равнището на Съюза, по-специално що се отнася до съображенията за целесъобразност, на които се основават тези решения.
(вж. точки 187 и 188)
7. Макар въпросът, който е от значение в случай на преразглеждане, е дали от включването на името на съответното лице в списъка за замразяване на средства или от последното му преразглеждане фактическото положение се е променило и вече не позволява да се направи същият извод за участието на това лице в терористични дейности, вследствие на което Съветът може, ако е необходимо и в рамките на широкото си право на преценка, да реши да остави определено лице в списъка за замразяване на средства при липса на промяна във фактическото положение, остава обстоятелството, че в рамките на двустепенната система за приемане на решения, установена с Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма, и при липсата на възможност за Съвета да провежда разследване всеки нов терористичен акт, включен от последния в мотивите при съответното преразглеждане, за да обоснове оставането на засегнатото лице в списъка за замразяване на средства, трябва да е бил предмет на проверка и на решение на компетентен орган по смисъла на тази обща позиция. Задължението на Съвета да основе решенията си за замразяване на средства в областта на тероризма на фактическа основа, изведена от решенията на компетентни органи, произтича пряко от установената с Обща позиция 2001/931 двустепенна система. Това задължение следователно не зависи от поведението на засегнатото лице или група. По силата на задължението за мотивиране, което представлява съществено процесуално изискване, Съветът трябва да посочи в мотивите на решенията си за замразяване на средства в кои решения на компетентни национални органи са разгледани конкретно и установени терористичните действия, които е използвал на свой ред като фактическа основа на собствените си решения.
(вж. точки 204 и 206)
8. В двустепенната система на Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма и с цел да се гарантира ефикасността на борбата срещу тероризма, държавите членки следва да изпращат редовно до Съвета — а последният да събира — решенията на компетентни органи, приети в рамките на тези държави членки, както и мотивите на тези решения. При липса на възможност за собствено разследване, ако въпреки този обмен на информация не разполага с решение на компетентен орган по отношение на конкретно действие, което може да представлява терористичен акт, Съветът трябва да поиска от компетентен национален орган да направи преценка на съответното действие и да приеме решение. За тази цел Съветът може да се обърне към 28-те държави — членки на Съюза, и по-специално към онези от тях, които евентуално вече са разглеждали положението на съответното лице или група. Той може да се обърне и към трета държава, която изпълнява необходимите условията по отношение на закрилата на правата на защита и на ефективна съдебна защита. Съответното решение, което с оглед на текста на Обща позиция 2001/931 трябва да представлява „[започване на наказателно] разследван[е] или преследване […], или [осъждане]“, не трябва непременно да е националното решение за периодично преразглеждане на включването на засегнатите лица или групи в националния списък за замразяване на средства. Дори в последния случай обаче наличието на разлика между установения на национално равнище период за преразглеждане и този, който е в сила на равнището на Съюза, не дава основание на съответната държавата членка да отложи поисканата от Съвета проверка на разглежданото фактическо обстоятелство. Както се имат предвид както двустепенната структура на установената от Обща позиция 2001/931 система, така и взаимните задължения за лоялно сътрудничество между държавите членки и Съюза, държавите членки, към които Съветът се е обърнал, трябва да изпълнят незабавно исканията на последния, целящи извършване на преценка и, ако е необходимо, приемане на решение на компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931 във връзка с фактическо обстоятелство, което може да представлява терористичен акт.
(вж. точки 210, 212 и 213)
9. Липсата на нов терористичен акт през определен шестмесечен период не означава, че Съветът трябва да извади съответното лице или група от списъка за замразяване на средства. Всъщност нищо в разпоредбите на Регламент № 2580/2001 относно специалните ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания, и на Обща позиция 2001/931 за прилагането на специални мерки за борба с тероризма не забранява налагането или оставянето в сила на ограничителни мерки срещу лица или образувания, които в миналото са извършвали терористични актове, независимо от липсата на доказателства, че понастоящем те извършват или участват в такива актове, ако това се оправдава от обстоятелствата. Следователно задължението на Съвета да се основава само на решенията на компетентни органи, когато вменява нови терористични актове, не се противопоставя на правото му да остави засегнатото лице в списъка за замразяване на средства, дори когато то е преустановило терористичната си дейност в тесен смисъл, ако това се оправдава от обстоятелствата.
(вж. точка 215)
10. Вж. текста на решението.
(вж. точки 228 и 229)