Verbundene Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
gegen
Rat der Europäischen Union
„Gemeinsame Außen‑ und Sicherheitspolitik – Gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Einfrieren von Geldern – Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 auf Situationen, in denen ein bewaffneter Konflikt gegeben ist – Möglichkeit, die Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931/GASP zu betrachten – Tatsächliche Grundlage der Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern – Verweis auf terroristische Handlungen – Erfordernis eines Beschlusses einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Sechste erweiterte Kammer) vom 16. Oktober 2014
1. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Einfrieren von Geldern – Verordnung Nr. 2580/2001 – Geltungsbereich – Bewaffneter Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts – Einbeziehung
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates; Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates)
2. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Für den Erlass des genannten nationalen Beschlusses zuständige Behörde – Begriff – Verwaltungsbehörde – Einbeziehung – Voraussetzungen
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4)
3. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Keine Verpflichtung zum Erlass eines nationalen Beschlusses im Rahmen eines Strafverfahrens im engeren Sinne – Voraussetzungen
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4)
4. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit – Keine Anwendbarkeit im Rahmen der Beziehungen zwischen der Union und Drittstaaten – Keine Auswirkung auf die Beurteilung der Behörden eines Drittstaats als zuständige Behörden
(Art. 4 Abs. 3 AEUV; Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4; Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates, Art. 2 Abs. 3)
5. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Für den Erlass des genannten nationalen Beschlusses zuständige Behörde – Behörde eines Drittstaats – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Prüfung durch den Rat, ob es eine Regelung gibt, die die den zuständigen Behörden im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 des Rates auferlegten Bedingungen erfüllt
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4)
6. Handlungen der Organe – Begründung – Verpflichtung – Umfang – Beschluss über das Einfrieren von Geldern, der sich gegen bestimmte Personen und Organisationen richtet, die terroristischer Handlungen verdächtigt werden – Beschluss betreffend eine Person oder Organisation, die in der Vergangenheit terroristische Handlungen begangen hat – Mindestanforderungen – Tatsächliche Grundlage des Beschlusses, die auf Informationen beruhen muss, die in Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden konkret geprüft und bestätigt wurden
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates)
7. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Überprüfung, um das Belassen auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu begründen – Dem Rat obliegende Begründungspflicht – Umfang
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4; Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates)
8. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Erlass oder Aufrechterhaltung auf der Grundlage einer nationalen Entscheidung über die Aufnahme von Ermittlungen oder die Strafverfolgung – Überprüfung, um das Belassen auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu begründen – Zusammenarbeit zwischen dem Rat und den zuständigen Behörden – Umfang
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates, Art. 1 Abs. 4; Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates)
9. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Personen oder Organisationen, die in der Vergangenheit terroristische Handlungen begangen haben – Einbeziehung – Voraussetzungen
(Gemeinsamer Standpunkt 2001/931 des Rates; Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates)
10. Nichtigkeitsklage – Nichtigkeitsurteil – Wirkungen – Begrenzung durch den Gerichtshof – Gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus – Wirksamkeit der Nichtigerklärung der Verordnung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist oder nach Zurückweisung des Rechtsmittels
(Art. 264 Abs. 2 AEUV; Satzung des Gerichtshofs, Art. 56 Abs. 1 und 60 Abs. 2; Durchführungsverordnung Nr. 790/2014)
1. Die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts auf den Fall eines bewaffneten Konflikts und auf in diesem Rahmen begangene Handlungen bedeutet nicht, dass eine den Terrorismus betreffende Regelung auf diesen Sachverhalt keine Anwendung findet.
Erstens schließt das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts eine Anwendung der den Terrorismus betreffenden unionsrechtlichen Vorschriften auf etwaige in diesem Rahmen begangene terroristische Handlungen nicht aus. So unterscheidet nämlich zum einen der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus im Hinblick auf seinen Geltungsbereich nicht danach, ob die fragliche Handlung im Rahmen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts begangen wurde oder nicht. Zum anderen besteht das Ziel der Union und ihrer Mitgliedstaaten darin, den Terrorismus in all seinen Formen im Einklang mit den Zielen des geltenden Völkerrechts zu bekämpfen.
Zweitens werden terroristische Handlungen, die von an einem bewaffneten Konflikt beteiligten Parteien begangen werden, als solche vom humanitären Völkerrecht ausdrücklich erfasst und verurteilt. Darüber hinaus schließt das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts offenbar nicht aus, dass, wenn im Rahmen dieses Konflikts eine terroristische Handlung begangen wird, nicht nur die Vorschriften des humanitären Rechts über Verstöße gegen das Kriegsrecht, sondern auch die speziell den Terrorismus betreffenden völkerrechtlichen Vorschriften zur Anwendung kommen.
(vgl. Rn. 56-58, 62, 63)
2. Auch wenn Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus eine Präferenz für Beschlüsse von Justizbehörden vorsieht, ist daher die Berücksichtigung von Beschlüssen, die von Verwaltungsbehörden erlassen wurden, keineswegs ausgeschlossen, wenn diese Behörden zum einen nach dem nationalen Recht tatsächlich befugt sind, restriktive Beschlüsse in Bezug auf in den Terrorismus verwickelte Vereinigungen zu erlassen, und zum anderen, obwohl sie nur Verwaltungsbehörden sind, als den Justizbehörden „entsprechend“ angesehen werden können.
(vgl. Rn. 107)
3. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus verlangt nicht, dass der Beschluss der zuständigen Behörde im Rahmen eines Strafverfahrens im engeren Sinne ergeht, auch wenn dies meistens der Fall sein wird. In Anbetracht der Ziele, die mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 im Rahmen der Durchführung der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen verfolgt werden, muss das fragliche nationale Verfahren gleichwohl die Bekämpfung des Terrorismus im weiten Sinne zum Gegenstand haben.
Außerdem muss ein Beschluss über „die Aufnahme von Ermittlungen oder … Strafverfolgung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, um vom Rat wirksam zugrunde gelegt werden zu können, in einem nationalen Verfahren ergangen sein, das unmittelbar und in der Hauptsache darauf gerichtet ist, gegen den Betroffenen im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus und wegen seiner Verwicklung in den Terrorismus eine Präventiv- oder Repressivmaßnahme zu verhängen.
(vgl. Rn. 113, 114)
4. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 132-136)
5. Es ist nicht auszuschließen, dass eine Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus anzusehen ist. Bevor sich der Rat daher auf einen Beschluss einer Behörde eines Drittstaats stützt, muss er sorgfältig prüfen, ob die einschlägigen Regelungen dieses Staates einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz wie in der Union gewährleisten. Außerdem dürfen keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Drittstaat diese Regelungen in der Praxis missachtet. Denn das Bestehen von Regelungen, die die oben genannten Voraussetzungen nur formal erfüllten, würde den Schluss auf das Vorliegen einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 nicht zulassen.
Würde eine nationale Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 anerkannt, ohne dass die Regelungen des Drittstaats einen gleichwertigen Schutz wie in der Union vorsehen, wäre dies eine Ungleichbehandlung der von den Maßnahmen der Union zum Einfrieren von Geldern betroffenen Personen, je nachdem, ob die diesen Maßnahmen zugrunde liegenden Beschlüsse von Behörden eines Drittstaats oder eines Mitgliedstaats stammen.
(vgl. Rn. 135, 139, 140)
6. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus setzt zum Schutz der Betroffenen und in Anbetracht des Fehlens eigener Nachforschungsmöglichkeiten der Union voraus, dass die tatsächliche Grundlage eines Beschlusses der Union über das Einfrieren von Geldern in Bezug auf den Terrorismus nicht auf Informationen beruht, die der Rat der Presse oder dem Internet entnommen haben will, sondern auf Informationen, die in Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 konkret geprüft und bestätigt wurden.
Der Rat kann nur gestützt auf eine derartig zuverlässige Sachverhaltsgrundlage anschließend das weite Ermessen ausüben, über das er im Rahmen des Erlasses von Beschlüssen über das Einfrieren von Geldern auf Unionsebene verfügt, insbesondere im Hinblick auf die Zweckmäßigkeitserwägungen, auf denen derartige Beschlüsse beruhen.
(vgl. Rn. 187, 188)
7. Bei einer Überprüfung kommt es auf die Frage an, ob sich seit der Aufnahme der betroffenen Person in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern oder seit der letzten Überprüfung die Sachlage derart geändert hat, dass aus ihr im Hinblick auf die Verwicklung dieser Person in terroristische Aktivitäten nicht mehr dieselbe Schlussfolgerung gezogen werden kann, mit der Folge, dass der Rat gegebenenfalls im Rahmen seines weiten Ermessens beschließen kann, eine Person mangels einer Änderung der Sachlage auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen. Dennoch muss jede neue terroristische Handlung, die der Rat im Rahmen dieser Überprüfung in seine Begründung einbezieht, um das Belassen der fraglichen Person auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu begründen, nach dem zweistufigen System des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und in Anbetracht des Fehlens eigener Nachforschungsmöglichkeiten des Rates Gegenstand einer Prüfung und eines Beschlusses einer zuständigen Behörde im Sinne dieses Gemeinsamen Standpunkts gewesen sein. Die Verpflichtung des Rates, seine Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern betreffend den Terrorismus auf einen Sachverhalt zu stützen, der auf Beschlüssen zuständiger Behörden beruht, ergibt sich unmittelbar aus dem zweistufigen System, das mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführt wurde. Der Rat muss im Rahmen der Begründungspflicht, die ein wesentliches Formerfordernis darstellt, in der jeweiligen Begründung seiner Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern die Beschlüsse der zuständigen nationalen Behörden, die die terroristischen Handlungen konkret geprüft und festgestellt haben, angeben, die er seinen eigenen Beschlüssen als Sachverhalt zugrunde legt.
(vgl. Rn. 204, 206)
8. Nach dem zweistufigen System des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zum Zweck einer wirksamen Bekämpfung des Terrorismus obliegt es den Mitgliedstaaten, dem Rat regelmäßig die in diesen Mitgliedstaaten von den zuständigen Behörden erlassenen Beschlüsse mit ihrer Begründung zu übermitteln, und es ist Sache des Rates, diese Beschlüsse samt Begründung zu sammeln. Wenn der Rat trotz dieses Informationsflusses über keinen Beschluss einer zuständigen Behörde in Bezug auf eine bestimmte Handlung verfügt, die eine terroristische Handlung sein könnte, muss er mangels eigener Nachforschungsmöglichkeiten bei einer zuständigen nationalen Behörde anfragen, wie sie diese Handlung im Hinblick auf einen von ihr zu erlassenden Beschluss beurteilt. Der Rat kann sich zu diesem Zweck an die 28 Mitgliedstaaten der Union und insbesondere an diejenigen Mitgliedstaaten wenden, die den Fall der betroffenen Person oder Vereinigung gegebenenfalls bereits geprüft haben. Er kann sich auch an einen Drittstaat wenden, der die Voraussetzungen erfüllt, die im Hinblick auf den Schutz der Verteidigungsrechte und auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz erforderlich sind. Der fragliche Beschluss, der gemäß dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 „ein Beschluss [sein muss,] … bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung“ handelt, braucht nicht unbedingt ein nationaler Beschluss über die regelmäßige Überprüfung der Aufnahme der betroffenen Person oder Vereinigung in die nationale Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu sein. Selbst wenn das jedoch der Fall wäre, wäre es nicht gerechtfertigt, wenn der betroffene Mitgliedstaat die vom Rat erbetene Prüfung der fraglichen Handlung aufgrund der Tatsache, dass die regelmäßige Überprüfung auf nationaler Ebene in einem anderen Zeitabstand erfolgt als auf Unionsebene, verschieben würde. Angesichts sowohl des zweistufigen Aufbaus des mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführten Systems als auch der zwischen den Mitgliedstaaten und der Union bestehenden beiderseitigen Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit müssen die Mitgliedstaaten, die vom Rat ersucht werden, eine Beurteilung auszusprechen und gegebenenfalls einen Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 in Bezug auf eine Handlung zu erwirken, die eine terroristische Handlung sein könnte, dem Ersuchen unverzüglich nachkommen.
(vgl. Rn. 210, 212, 213)
9. Wenn es in einem bestimmten Halbjahreszeitraum keine erneute terroristische Handlung gegeben hat, bedeutet das keineswegs, dass der Rat die betroffene Person oder Vereinigung von der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern entfernen muss. In den Vorschriften der Verordnung Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus ist nämlich kein Verbot zu sehen, gegen Personen oder Organisationen, die in der Vergangenheit terroristische Handlungen begangen haben, restriktive Maßnahmen zu ergreifen, wenn die Umstände es rechtfertigen, auch wenn Beweise dafür fehlen, dass sie gegenwärtig solche Handlungen begehen oder daran teilnehmen. Die Verpflichtung, erneute terroristische Handlungen nur gestützt auf Beschlüsse zuständiger Behörden zur Last zu legen, steht daher dem Recht des Rates, die betroffene Person auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern selbst dann zu belassen, wenn sie die eigentliche terroristische Tätigkeit eingestellt hat, nicht entgegen, sofern dies aufgrund der Umstände gerechtfertigt ist.
(vgl. Rn. 215)
10. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 228, 229)