RETTENS DOM (Tredje Udvidede Afdeling)
6. februar 1998
(1)
»Kommissionens afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i
Kommissionens dokumenter - afslag på aktindsigt i dokumenter - beskyttelse af
offentlige interesser (retlige procedurer)«
I sag T-124/96,
Interporc Im- und Export GmbH, Hamburg, ved advokat Georg M. Berrisch,
Hamburg, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Guy Harles, 8-10, rue
Mathias Hardt,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Ulrich Wölker,
Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i
Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste,
Wagner-Centret, Kirchberg,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 29. maj 1996,
hvorved den bekræftede sit afslag på at give sagsøgeren aktindsigt i visse af dens
dokumenter,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Tredje Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, B. Vesterdorf, og dommerne C.P. Briët, P.
Lindh, A. Potocki og J.D. Cooke,
justitssekretær: fuldmægtig A. Mair,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 21.
oktober 1997,
afsagt følgende
Dom
De relevante retsregler
- 1.
- I slutakten til traktaten om Den Europæiske Union, som blev undertegnet i
Maastricht den 7. februar 1992, indsatte medlemsstaterne en erklæring (nr. 17) om
retten til adgang til oplysninger, der har følgende ordlyd:
»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker
institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne.
Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelægger Rådet en
rapport om foranstaltninger, der kan øge offentlighedens adgang til de oplysninger,
som institutionerne råder over.«
- 2.
- Efter Maastricht-erklæringen foretog Kommissionen en sammenlignende
undersøgelse af reglerne om aktindsigt i medlemsstaterne og i visse tredjelande.
Resultaterne af dens undersøgelser blev offentliggjort i meddelelse 93/C 156/5 af
5. maj 1993 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter, som den forelagde
for Rådet, Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg (EFT C 156, s. 5,
herefter »meddelelsen af 1993«). I meddelelsen konkluderede Kommissionen, at
der syntes at være et stærkt behov for at udvide adgangen til aktindsigt yderligere
på fællesskabsniveau.
- 3.
- Den 2. juni 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 166/4 om åbenhed i
Fællesskabet (EFT C 166, s. 4). Kommissionen har i meddelelsen fastlagt de
grundlæggende principper for adgang til aktindsigt.
- 4.
- Kommissionen og Rådet udarbejdede og vedtog den 6. december 1993 en fælles
adfærdskodeks om aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (herefter
»adfærdskodeksen«). De forpligtede sig hver for sig til at træffe de nødvendige
foranstaltninger med henblik på at gennemføre de i adfærdskodeksen fastsatte
principper inden den 1. januar 1994.
- 5.
- For at overholde denne forpligtelse traf Kommissionen den 8. februar 1994 under
henvisning til EF-traktatens artikel 162 afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om
aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58, herefter »afgørelse
94/90«). Afgørelsens artikel 1 indeholder en formel vedtagelse af adfærdskodeksen,
der er optaget som bilag til afgørelsen.
- 6.
- Adfærdskodeksen indeholder følgende generelle princip:
»Offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som
Kommissionen og Rådet ligger inde med. Ved dokument forstås enhver skrevet
tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Rådet eller Kommissionen
ligger inde med.«
- 7.
- De forhold, en institution kan påberåbe sig som begrundelse for ikke at give
aktindsigt i dokumenter, er i adfærdskodeksen opregnet som følger:
»Institutionerne afslår at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggørelse kunne
skade
- beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale
forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og
undersøgelser)
- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder
- beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser
- beskyttelsen af fortrolighed på anmodning af den fysiske og juridiske person,
som har givet oplysningen, eller som krævet i lovgivningen i den
medlemsstat, som har givet oplysningen.
Institutionerne kan også afslå at give adgang for at sikre beskyttelsen af
institutionens interesser for så vidt angår tavshedspligten om forhandlingerne.«
- 8.
- Den 4. marts 1994 vedtog Kommissionen en meddelelse om øget aktindsigt i
dokumenter (EFT C 67, s. 5, herefter »meddelelsen af 1994«), som indeholder en
præcisering af de kriterier, der skal lægges til grund ved gennemførelsen af
afgørelse 94/90. Det fremgår af meddelelsen, at »enhver [kan] bede om aktindsigt
i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, også forberedende
dokumenter og andet baggrundsmateriale«. Det tilføjes, at »Kommissionen
garanterer, at anmodninger om aktindsigt får en fair og rimeligt hurtig behandling«.
Det præciseres i denne forbindelse, at »anmodninger om kommissionsdokumenter
besvares inden en måned«. Med hensyn til de i adfærdskodeksen fastsatte
undtagelser hedder det i meddelelsen, at »Kommissionen kan indtage den holdning,
at aktindsigt i et dokument bør nægtes, fordi dets offentliggørelse kunne skade
offentlige og private interesser og institutionens arbejde ...«. Det understreges i
denne henseende i meddelelsen, at »undtagelsesbestemmelserne ikke [har]
automatisk karakter, og alle anmodninger behandles individuelt«.
Faktiske omstændigheder
- 9.
- Fællesskabet åbner hvert år et såkaldt »Hilton«-kontingent. I medfør af dette
kontingent kan der fra Argentina indføres nærmere angivne mængder oksekød af
høj kvalitet (»Hilton beef«) til Fællesskabet, uden at der skal erlægges
importafgifter. Med henblik på at opnå afgiftsfritagelsen skal der fremlægges et
ægthedscertifikat udstedt af de argentinske myndigheder.
- 10.
- Efter at Kommissionen var blevet underrettet om, at der var konstateret
forfalskede ægthedscertifikater, indledte den i samarbejde med medlemsstaternes
toldmyndigheder nærmere undersøgelser i slutningen af 1992/begyndelsen af 1993.
I de tilfælde, hvor toldmyndighederne kunne fastslå, at de havde fået forelagt
forfalskede ægthedscertifikater, foretog de efteropkrævninger af importafgifterne.
- 11.
- Efter afsløringen af sådanne forfalskede certifikater fremsatte de tyske myndigheder
over for sagsøgeren krav om efterbetaling af importafgifterne. Det sagsøgende
selskab anmodede om fritagelse for importafgifterne, idet det gjorde gældende, at
det havde forelagt ægthedscertifikaterne i god tro, og at de kompetente argentinske
myndigheder og Kommissionen måtte være ansvarlige for, at der var visse huller
i kontrolordningen.
- 12.
- Ved afgørelse af 26. januar 1996, rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, fastslog
Kommissionen, at sagsøgerens anmodning om fritagelse for importafgifterne måtte
afslås.
- 13.
- Ved skrivelse af 23. februar 1996 til Kommissionens generalsekretær samt til
generaldirektørerne for Generaldirektorat (herefter »GD«) I, VI og XXI,
begærede sagsøgerens advokat aktindsigt i visse dokumenter vedrørende kontrollen
med indførslerne af oksekød (»Hilton beef«) og vedrørende de undersøgelser, der
havde ført til, at de tyske myndigheder havde truffet afgørelse om at foretage
efteropkrævning af importafgifterne. Begæringen omfattede ti kategorier af
dokumenter, nemlig 1) medlemsstaternes erklæringer vedrørende de mængder
»Hilton beef«, der var indført fra Argentina i perioden mellem 1985 og 1992, 2)
de argentinske myndigheders erklæringer vedrørende de mængder »Hilton beef«,
der var udført til Fællesskabet i samme periode, 3) Kommissionens interne
oversigter, der var udarbejdet på grundlag af de nævnte erklæringer, 4)
dokumenterne vedrørende åbningen af »Hilton«-kontingentet, 5) dokumenterne
vedrørende udpegelsen af de organer, der er ansvarlige for udstedelsen af
ægthedscertifikaterne, 6) dokumenterne vedrørende den aftale, der blev indgået
mellem Fællesskabet og Argentina om at nedsætte kontingentet som følge af
afsløringen af de forfalskede certifikater, 7) eventuelle undersøgelsesrapporter
vedrørende den kontrol, Kommissionen havde foretaget i 1991 og 1992 vedrørende
»Hilton«-kontingentet, 8) dokumenterne vedrørende de undersøgelser, der
omhandlede eventuelle uregelmæssigheder i forbindelse med indførslerne i
perioden 1985-1988, 9) udtalelserne fra GD VI og GD XXI vedrørende de
afgørelser, der var truffet i andre lignende sager, og 10) referaterne af de
udvalgsmøder, medlemsstaternes sagkyndige havde afholdt den 2. og den 4.
december 1995.
- 14.
- Ved skrivelse af 22. marts 1996 meddelte generaldirektøren for GD VI afslag på
begæringen om aktindsigt, dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder
og i referaterne af de møder, der var gået forud for indrømmelsen og åbningen af
»Hilton«-kontingenterne, dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder
efter afsløringen af de forfalskede ægthedscertifikater. Som begrundelse for afslaget
henviste generaldirektøren til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige
interesser (internationale forbindelser). For så vidt angik den øvrige del af
begæringen, meddelte generaldirektøren også afslag på aktindsigt i de dokumenter,
der hidrørte fra medlemsstaterne eller de argentinske myndigheder, idet han
anførte, at sagsøgeren skulle stile begæringen direkte til dokumenternes
ophavsmænd.
- 15.
- Ved skrivelse af 25. marts 1996 meddelte generaldirektøren for GD XXI afslag på
begæringen om aktindsigt i den interne undersøgelsesrapport vedrørende de
forfalskede certifikater, som Kommissionen havde udarbejdet, idet han påberåbte
sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (inspektioner og
undersøgelser) og undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af enkeltpersoner og
privatlivets fred. For så vidt angik udtalelserne fra GD VI og GD XXI vedrørende
andre anmodninger om fritagelse for importafgifter samt referaterne af de
udvalgsmøder, medlemsstaternes sagkyndige havde afholdt, meddelte
generaldirektøren for GD XXI afslag på aktindsigt i de nævnte dokumenter, idet
han påberåbte sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens
interesser, for så vidt angår tavshedspligten om forhandlingerne. Med hensyn til den
øvrige del af begæringen meddelte generaldirektøren også afslag på aktindsigt i de
dokumenter, der hidrørte fra medlemsstaterne, idet han anførte, at sagsøgeren
skulle stile begæringen direkte til dokumenternes ophavsmænd.
- 16.
- Ved skrivelse af 27. marts 1996 fremsatte sagsøgerens advokat over for
Kommissionens generaldirektør en bekræftende begæring som omhandlet i
adfærdskodeksen. I skrivelsen bestred han, at de hensyn, generaldirektøren for
henholdsvis GD VI og GD XXI havde anført som begrundelse for at nægte
aktindsigt, var holdbare.
- 17.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 1996 anlagde
sagsøgeren sammen med to andre tyske virksomheder sag med påstand om
annullation af Kommissionens afgørelse af 26. januar 1996 (sag T-50/96, Primex
m.fl. mod Kommissionen).
- 18.
- Ved skrivelse af 29. maj 1996 meddelte Kommissionens generalsekretær afslag på
den bekræftende begæring. Skrivelsen (herefter »den anfægtede afgørelse«) har
følgende ordlyd:
»Efter nærmere at have overvejet Deres begæring beklager jeg at måtte meddele
Dem, at jeg bekræfter den af GD VI og GD XXI trufne afgørelse og det af
følgende grunde:
De dokumenter, De har begæret aktindsigt i, vedrører alle en
kommissionsbeslutning af 26. januar 1996 [KOM C(96) 180 endelig], som Deres
mandant i mellemtiden har anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af (sag T-50/96).
Uden at jeg herved har taget stilling til andre undtagelser, som kunne begrunde
afslaget på aktindsigt i de ønskede dokumenter, finder undtagelsen med hensyn til
beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) anvendelse.
Adfærdskodeksen kan ikke hjemle en pligt for Kommissionen til under en
verserende sag at tilstille modparten dokumenter, der vedrører sagen.«
- 19.
- Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 25. juni 1996 har
sagsøgeren som led i behandlingen af sag T-50/96 nedlagt påstand om, at Rettensom led i sagens tilrettelæggelse tilpligter Kommissionen at fremlægge de ønskede
dokumenter.
Retsforhandlinger og parternes påstande
- 20.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. august 1996 har sagsøgeren
anlagt nærværende sag. Sagen blev henvist til behandling i en afdeling bestående
af tre dommere. Efter at have hørt parterne traf Retten den 2. juli 1997 beslutning
om at henvise sagen til behandling i Tredje Udvidede Afdeling bestående af fem
dommere.
- 21.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Udvidede
Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående
bevisoptagelse.
- 22.
- I offentligt retsmøde den 21. oktober 1997 har parterne afgivet mundtlige indlæg
og besvaret Rettens spørgsmål.
- 23.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Den anfægtede afgørelse annulleres.
- Det fastslås, at Kommissionen ikke er berettiget til at nægte aktindsigt i de
dokumenter, der er nærmere angivet i skrivelsen af 23. februar 1996 fra
sagsøgerens advokat til Kommissionens generalsekretær.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 24.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Påstanden om, at der rettes et påbud til Kommissionen, afvises.
- I øvrigt frifindes Kommissionen.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den første påstand: annullation af den anfægtede afgørelse
- 25.
- Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremført tre anbringender. Med det første
gøres det gældende, at adfærdskodeksen og afgørelse 94/90 er tilsidesat, med det
andet, at traktatens artikel 190 er tilsidesat, og med det tredje, der er fremført i
retsmødet, at sagsøgerens ret til kontradiktion er tilsidesat derved, at
generalsekretæren i den anfægtede afgørelse har påberåbt sig en ny begrundelse
for afslaget, som han ikke tidligere havde fremført.
- 26.
- Ud fra sagens konkrete omstændigheder finder Retten, at de to første
anbringender bør behandles under et.
Det første og andet anbringende, hvorved sagsøgeren har gjort gældende, at
adfærdskodeksen og afgørelse 94/90 er tilsidesat, samt at traktatens artikel 190 er
tilsidesat
Parternes argumenter
- Tilsidesættelse af afgørelse 94/90 og af adfærdskodeksen
- 27.
- Sagsøgeren har indledningsvis anført, at Kommissionen som den eneste begrundelse
for ikke at give sagsøgeren aktindsigt i dokumenterne har henvist til, at undtagelsen
med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) fandt
anvendelse. Herved har Kommissionen imidlertid tilsidesat bestemmelserne
vedrørende de undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter, der er fastsat i
adfærdskodeksen, og følgelig også afgørelse 94/90.
- 28.
- Sagsøgeren har nærmere anført, at afgørelse 94/90 og adfærdskodeksen er retligt
bindende for Kommissionen. I henhold til de nævnte retsakter er Kommissionen
retligt forpligtet til at give aktindsigt i de dokumenter, den ligger inde med (jf.
Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s.
313, præmis 55, og af 19.10.1995, sag T-194/94, Carvel og Guardian Newspapers
mod Rådet, Sml. II, s. 2765, der omhandler den tilsvarende afgørelse vedtaget af
Rådet (afgørelse 93/731/EF af 20.12.1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter, EFT
L 340, s. 43)).
- 29.
- Undtagelserne fra retten til aktindsigt i dokumenter må ifølge sagsøgeren fortolkes
snævert, således at adfærdskodeksens specifikke formål, som er at sikre
offentligheden »størst mulig adgang til ... dokumenter«, ikke bringes i fare.
- 30.
- Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig undtagelserne
generelt. Ved vurderingen af, om offentliggørelse af et dokument er omfattet af en
af undtagelserne, skal Kommissionen først og fremmest foretage en afvejning af de
interesser, der søges beskyttet ved den pågældende undtagelse, over for
adfærdskodeksens generelle formål, og dernæst for hvert enkelt dokument godtgøre
de »tvingende hensyn«, der indebærer, at betingelserne for at bringe den
pågældende undtagelse i anvendelse er opfyldt (jf. Domstolens kendelse af
6.12.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 4405, præmis 11 og 12).
- 31.
- Kommissionen kan ifølge sagsøgeren ikke under påberåbelse af undtagelsen med
hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) hævde, at den
er berettiget til at nægte aktindsigt i alle dokumenter, der vedrører en afgørelse,
der er genstand for et annullationssøgsmål. Kommissionens holdning kan lægge
hindringer i vejen for domstolsprøvelsen.
- 32.
- Når Kommissionen i henhold til den anfægtede afgørelse har nægtet aktindsigt i
de ønskede dokumenter med henvisning til, at de i givet fald kunne anvendes imod
Kommissionen i en sag, hvor den er sagsøgt, kan den anfægtede afgørelse medføre,
at en række af Kommissionens afgørelser unddrages en domstolsprøvelse.
Kommissionen, der som offentlig myndighed handler i almenvellets interesse, bør
ikke kunne holde retsakter, som den har vedtaget, uden for en sådan prøvelse ved
at fastholde, at de er hemmelige.
- 33.
- Den pågældende undtagelse må ifølge sagsøgeren fortolkes i overensstemmelse
med punkt 2.2 i meddelelsen af 1993, som opregner de interesser, der i kraft af
denne undtagelse søges beskyttet i medlemsstaternes retssystemer. Undtagelsen
omfatter således kun oplysninger, hvis offentliggørelse kan skade efterforskningen
af lovovertrædelser og retsforfølgelsen af lovovertrædere.
- 34.
- Endelig har sagsøgeren anført, at Kommissionens synspunkt i den foreliggende sag
ikke er i overensstemmelse med de bemærkninger, den er fremkommet med i
ovennævnte sag, Primex m.fl. mod Kommissionen, vedrørende sagsøgerens påstand
om, at Kommissionen tilpligtes at fremlægge de nævnte dokumenter med henblik
på sagens tilrettelæggelse. I forbindelse med den nævnte sag anførte
Kommissionen, at dokumenterne ikke var relevante for behandlingen af sagen.
- 35.
- Kommissionen er enig i, at det politisk er af betydning, at offentligheden har
adgang til dokumenter, som EF-institutionerne ligger inde med, men har stillet sig
tvivlende med hensyn til, hvad der retligt ligger i princippet om aktindsigt i
dokumenter, således som dette princip fremgår af erklæringerne om åbenhed. For
så vidt angår den retlige værdi af afgørelse 94/90, har Kommissionen understreget,
at afgørelsen er vedtaget inden for rammerne af Kommissionens beføjelser til at
tilrettelægge den interne organisation, hvorefter den er bemyndiget til at træffe
passende foranstaltninger vedrørende sin interne organisation med henblik på at
sikre en hensigtsmæssig forretningsgang (jf. Domstolens dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 2169, præmis 37).
- 36.
- Kommissionen har for det første gjort gældende, at undtagelsen med hensyn til
beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) kan begrunde, at den i
henhold til afgørelse 94/90 ikke stiller nogen dokumenter, der vedrører en
verserende sag, til offentlighedens - eller sagsøgerens - rådighed. Som betingelse
for, at den nævnte undtagelse kan anvendes, kræves det ifølge Kommissionen blot,
at de dokumenter, der begæres aktindsigt i, vedrører den verserende sag eller
dennes sagsgenstand. Dette er tilfældet i den foreliggende sag.
- 37.
- Kommissionen har tilføjet, at enhver anden fortolkning i alvorlig grad ville svække
Kommissionens ret til kontradiktion og følgelig også bringe hensynet til almenvellet
i fare. Selv om Kommissionens ret til kontradiktion formentlig ikke tilsidesættes i
tilfælde af offentliggørelse af et hvilket som helst dokument, ville den ikke kunne
tage passende til genmæle, såfremt den som hævdet af sagsøgeren skulle godtgøre,
at hvert enkelt dokument var af betydning for retssagen. Kommissionen har herved
bestridt, at den er forpligtet til at fremføre »tvingende hensyn« som begrundelse
for at afvise en begæring om aktindsigt.
- 38.
- Meddelelsen af 1993 kan ifølge Kommissionen ikke føre til nogen anden
fortolkning. Undtagelsen i adfærdskodeksen har således et videre
anvendelsesområde end de tilsvarende undtagelser i national ret, idet
adfærdskodeksen ikke indeholder den restriktive præcisering »Schweigegebot«
(krav om hemmeligholdelse i forbindelse med retsforfølgning), der er tilføjet i
beskrivelsen af de tilsvarende undtagelser i national ret.
- 39.
- Kommissionen har for det andet anført, at spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren
kan få adgang til de begærede dokumenter, må afgøres på grundlag af
bestemmelserne i Rettens procesreglement om sagens tilrettelæggelse og ikke på
grundlag af bestemmelserne i adfærdskodeksen. Kodeksen er ikke den retsforskrift,
der skal anvendes ved afgørelsen af et spørgsmål som det, der er rejst i den
foreliggende sag, og det har heller ikke været tanken, at den skulle være det.
- 40.
- Da sagsøgerne som led i ovennævnte sag Primex m.fl. mod Kommissionen har
nedlagt påstand om, at Retten træffer bestemmelse om foranstaltninger med
henblik på sagens tilrettelæggelse, tilkommer det Retten på grundlag af
procesreglementet at afgøre, i hvilket omfang denne påstand kan tages til følge.
Spørgsmålet om, hvorvidt de dokumenter, sagsøgeren har begæret aktindsigt i, reelt
er relevante for den sag, der er anlagt til prøvelse af afgørelsen af 26. januar 1996
(jf. ovenfor i præmis 12), kan kun afgøres i forbindelse med den pågældende sag.
- Tilsidesættelse af traktatens artikel 190
- 41.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at begrundelsen i den anfægtede afgørelse ikke
opfylder de betingelser, der fremgår af traktatens artikel 190.
- 42.
- For det første kan det ikke på grundlag af ordlyden af den anfægtede afgørelse
udledes, om Kommissionen har foretaget en nærmere vurdering af de særlige
omstændigheder i sagen. For det andet har Kommissionen ifølge sagsøgeren ikke
angivet de hensyn, der er afgørende for, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen
af offentlige interesser (retlige procedurer) ifølge Kommissionen finder anvendelse.
- 43.
- For det tredje og navnlig har Kommissionen tilsidesat sine forpligtelser derved, at
den ikke for hvert enkelt dokument har angivet de »tvingende hensyn«, som
bevirker, at en offentliggørelse kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser.
- 44.
- Sagsøgeren har endelig anført, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke kan
påberåbe sig andre undtagelser i adfærdskodeksen, idet den anfægtede afgørelse
i den henseende ikke indeholder en tilstrækkelig begrundelse.
- 45.
- Kommissionen har bestridt, at den har tilsidesat traktatens artikel 190.
Begrundelsen indeholder således en klar sammenfatning af, hvad der har været
afgørende. For så vidt angår sagsøgerens beklagelse af, at der i afgørelsen ikke er
givet en nærmere redegørelse for de »særlige omstændigheder« i sagen, har
Kommissionen anført, at den ikke for hvert enkelt dokument er forpligtet til at
godtgøre, at en offentliggørelse kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser.
Rettens bemærkninger
- 46.
- Indledningsvis bemærkes, at afgørelse 94/90 er en retsakt, der tillægger borgerne
ret til aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med (jf. dommen i
sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., præmis 55).
- 47.
- Det forhold, at traktatens artikel 162 er valgt som hjemmel for afgørelsen, kan ikke
ændre noget herved. Selv om afgørelse 94/90 er truffet i medfør af Kommissionens
beføjelse til at tilrettelægge sin interne organisation, er intet til hinder for, at
bestemmelser om en institutions interne arbejdsgang har virkninger over for
tredjemand (dommen i sagen Nederlandene mod Rådet, a.st., præmis 38).
- 48.
- Det fremgår af opbygningen af afgørelse 94/90, at det har været tanken, at den
generelt finder anvendelse på begæringer om aktindsigt. I henhold til afgørelsen
kan enhver bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort
kommissionsdokument, uden at begæringen skal begrundes (jf. herved meddelelsen
af 1993 (EFT C 156, s. 6) og meddelelsen af 1994 (EFT C 67, s. 5)).
- 49.
- I henhold til adfærdskodeksens bestemmelser er der imidlertid fastsat undtagelser
fra retten til aktindsigt. Undtagelserne skal fortolkes indskrænkende, således at
anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have »størst
mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med«, ikke bringes
i fare (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., præmis 56).
- 50.
- Som Retten fastslog i præmis 57 i dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen,
indeholder adfærdskodeksen to kategorier af undtagelser (jf. ovenfor i præmis 7).
- 51.
- Med hensyn til den første kategori, som den i den foreliggende sag påberåbte
undtagelse henhører under, hedder det, at »institutionerne afslår at give aktindsigt
i dokumenter, hvis offentliggørelse kunne skade [bl.a. ...] beskyttelsen af offentlige
interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet,
retlige procedurer, inspektioner og undersøgelser)«.
- 52.
- Som det fremgår, står verbet kunne i konditionalis. Dette indebærer, at inden
Kommissionen træffer afgørelse vedrørende en begæring om aktindsigt, skal den
for hvert enkelt dokument undersøge, om dets offentliggørelse, ud fra de
oplysninger, den råder over, må antages at skade en af de interesser, der er
beskyttet i henhold til den første kategori af undtagelser. Såfremt dette er tilfældet,
er Kommissionen forpligtet til ikke at give aktindsigt i det pågældende dokument,
idet det i adfærdskodeksen er fastsat, at institutionerne i så fald »afslår« at give
aktindsigt.
- 53.
- En sådan afgørelse fra institutionen skal begrundes, jf. EF-traktatens artikel 190.
Ifølge fast retspraksis skal det af den begrundelse, der kræves efter nævnte
bestemmelse, klart og utvetydigt fremgå, hvilke betragtninger den
fællesskabsmyndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund,
dels for at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne
foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels for at Fællesskabets
retsinstanser kan udøve deres kontrol (jf. Domstolens dom af 15.5.1997, sag C-278/95 P, Siemens mod Kommissionen, Sml. I, s. 2507, præmis 17, og Rettens dom
i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., præmis 66).
- 54.
- Begrundelsen for en afgørelse om ikke at give aktindsigt i dokumenter skal således
- i det mindste for hver kategori af de pågældende dokumenter - angive de
specifikke grunde til, at en offentliggørelse af de begærede dokumenter ifølge
Kommissionen er omfattet af en af undtagelserne i den første kategori af
undtagelser (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., præmis 64
og 74), således at afgørelsens adressat kan sikre sig, at den i præmis 52
omhandlede undersøgelse faktisk har fundet sted, og tage stilling til, om han finder
begrundelsen for afslaget holdbar.
- 55.
- I den foreliggende sag må det fastslås, at den anfægtede afgørelse kun indeholder
den sammenfattende bemærkning, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af
offentlige interesser (retlige procedurer) finder anvendelse (jf. ovenfor i præmis
18). Afgørelsen indeholder således ingen forklaring, end ikke for kategorier af
dokumenter, på grundlag af hvilken det kan afgøres, om alle de ønskede
dokumenter, hvoraf en række er udstedt for flere år siden, faktisk er omfattet af
den påberåbte undtagelse, fordi der er en sammenhæng mellem dem og den
afgørelse, der påstås annulleret under ovennævnte sag Primex m.fl. mod
Kommissionen.
- 56.
- Det må herefter fastslås, at begrundelsen i den anfægtede afgørelse er
utilstrækkelig.
- 57.
- Den anfægtede afgørelse må således annulleres, hvorved bemærkes, at det er
ufornødent at tage stilling til, om anbringendet, hvorefter retten til kontradiktion
er tilsidesat, er begrundet.
Den anden påstand: Det fastslås, at Kommissionen ikke er berettiget til at nægte
aktindsigt i de dokumenter, der er nærmere angivet i sagsøgerens skrivelse af 23.
februar 1996 til Kommissionens generalsekretær
- 58.
- Til støtte for denne påstand har sagsøgeren gjort gældende, at det følger af
adfærdskodeksen, at såfremt der over for generalsekretæren fremsættes en
bekræftende begæring, påhviler det ham at tage det oprindelige afslag på
begæringen om aktindsigt i dokumenter op til fornyet overvejelse.
Generalsekretæren skal herefter træffe en endelig afgørelse om, ud fra hvilke
hensyn han vil begrunde det endelige afslag på begæringen.
- 59.
- Sagsøgeren har nærmere anført, at det derfor ikke kan antages - idet den i
afgørelse 94/90 fastsatte fremgangsmåde i så fald ville blive uden virkning - at
Kommissionen efter en dom om annullation under en efterfølgende administrativ
procedure kan påberåbe sig andre hensyn som begrundelse for at afslå en begæring
om aktindsigt. I modsat fald ville sagsøgeren være tvunget til på ny at anlægge sag
ved Retten, hvilket efter sagsøgerens opfattelse ikke kan kræves.
- 60.
- Med henblik på at undgå endnu en retssag har sagsøgeren derfor nedlagt påstand
om, at det fastslås, at Kommissionen ikke lovligt kunne nægte aktindsigt i de
forskellige dokumenter, der er omtalt i skrivelsen af 23. februar 1996 (jf. ovenfor
i præmis 13), idet Kommissionen har udtømt retten til at nægte aktindsigt nu med
en ny begrundelse.
- 61.
- For så vidt angår påstanden, hvorved der begæres meddelt Kommissionen et
påbud, bemærkes, at den ikke kan antages til realitetsbehandling, idet
Fællesskabets retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål i henhold til
traktatens artikel 173 ikke har kompetence til at meddele fællesskabsinstitutionerne
påbud (jf. f.eks. Domstolens dom af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative
d'Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, præmis 18, og Rettens dom af
9.11.1995, sag T-346/74, France-Aviation mod Kommissionen, Sml. II, s. 2841,
præmis 42).
Sagens omkostninger
- 62.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen
har i det væsentlige tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens
omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens afgørelse af 29. maj 1996 om ikke at give sagsøgeren
aktindsigt i visse dokumenter, som Kommissionen ligger inde med,
annulleres.
2) Sagen afvises, for så vidt der er nedlagt påstand om, at Retten meddeler
Kommissionen påbud.
3) Kommissionen betaler sagens omkostninger.
Vesterdorf Briët Lindh
Potocki Cooke
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. februar 1998.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitssekretær
Afdelingsformand