Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 4. srpnja 2024.(1)
Predmet C-295/23
Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG
protiv
Rechtsanwaltskammer München,
uz sudjelovanje:
SIVE Beratung und Beteiligung GmbH,
Daniel Halmer
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bayerischer Anwaltsgerichtshof (Visoki stegovni sud Bavarske za odvjetnike, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje kapitala – Sloboda poslovnog nastana – Direktiva 2006/123/EZ – Udio trgovačkog društva u kapitalu odvjetničkog društva – Izbacivanje odvjetničkog društva iz komore zbog tog udjela”
1. U sporu koji je doveo do upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku raspravlja se o tome je li austrijsko društvo koje nema dozvolu za obavljanje djelatnosti pravnog savjetovanja ovlašteno steći udio u odvjetničkom društvu koje posluje u Njemačkoj.
2. Spor je nastao nakon što je Rechtsanwaltskammer München (Odvjetnička komora u Münchenu, Njemačka; u daljnjem tekstu: Komora) zabranila to stjecanje jer je smatrala da nije u skladu s temeljnim pravnim propisom kojim se uređuje odvjetnička djelatnost u Njemačkoj(2). U skladu s njim, odvjetničku djelatnost mogla su obavljati odvjetnička društva koja posluju u pravnom obliku društava kapitala, u kojima nisu mogle sudjelovati osobe koje ne obavljaju određene profesionalne djelatnosti.
3. Kako bi odgovorio na zahtjev za prethodnu odluku, Sud treba razjasniti:
– treba li analizu financijskog ulaganja, kad podrazumijeva određen stupanj utjecaja na upravljanje odvjetničkim društvom, provesti s obzirom na jednu ili drugu temeljnu slobodu iz UFEU-a i, po potrebi, Direktivu 2006/123/EZ(3);
– je li u skladu s pravom Unije nacionalni propis kojim se na odvjetnike i pripadnike određenih struka (a određenih ne) ograničava držanje udjela u odvjetničkim društvima, pri čemu je većinski udio i većina glasova u svakom slučaju rezervirana za odvjetnike.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Direktiva 2006/123
4. Uvodna izjava 73. glasi:
„Zahtjevi koji se trebaju ispitati uključuju nacionalne propise koji zbog toga što su nevezani uz stručnu kvalifikaciju posebnim pružateljima osiguravaju pristup određenim djelatnostima. Ti zahtjevi također uključuju obvezu da pružatelj preuzme posebni pravni oblik, a posebno da bude pravna osoba, društvo osoba, neprofitna organizacija ili društvo koje je u isključivom vlasništvu fizičkih osoba te zahtjeve koji se odnose na dioničarstvo društva, a posebno obvezu da se za određene uslužne djelatnosti mora raspolagati najmanjim kapitalom ili da se za posjedovanje dioničkog kapitala ili upravljanje određenim društvima moraju imati posebne kvalifikacije […].”
5. Uvodnom izjavom 77. određuje se:
„Ako gospodarski subjekt otputuje u drugu državu članicu radi izvođenja uslužne djelatnosti, potrebno je razlikovati između slučajeva koji su predmet slobode poslovnog nastana i onih koji su, zbog privremene prirode dotične djelatnosti, predmet slobodnog kretanja usluga. Što se tiče razlikovanja između slobode poslovnog nastana i slobodnog kretanja usluga, u skladu sa sudskom praksom Suda ključni element predstavlja činjenica ima li gospodarski subjekt poslovni nastan u državi članici u kojoj pruža dotičnu uslugu. Ako gospodarski subjekt ima poslovni nastan u državi članici u kojoj pruža svoje usluge, ulazi u područje primjene slobode poslovnog nastana. Ako, suprotno tomu, gospodarski subjekt nema poslovni nastan u državi članici u kojoj pruža svoje usluge, njegove djelatnosti potpadaju pod slobodno kretanje usluga. [P]rivremena priroda navedenih djelatnosti ne određuje [se] jedino u svjetlu trajanja usluge, nego i u svjetlu njezine učestalosti, povremenosti ili neprekidnosti […].”
6. Uvodnom izjavom 88. utvrđuje se:
„Odredba o slobodi pružanja usluga ne primjenjuje se na slučajeve kada se sukladno pravu Zajednice neka djelatnost u državi članici ograničava na određenu struku, na primjer u slučaju zahtjeva kojim se pružanje pravnih savjeta ograničava na pravnike.”
7. U skladu s člankom 3. („Odnos s važećim pravom Zajednice”):
„1. Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Zajednice koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Zajednice koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke. To uključuje:
[…].”
8. Člankom 4. („Definicije”) utvrđuje se:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
8. ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’ su razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: javni red, javnu sigurnost, […] zaštitu potrošača, primatelja usluga […];
9. ‚nadležno tijelo’ je svako tijelo ili ustanova koja nadzire ili regulira uslužne djelatnosti u državi članici, a posebno uključuje upravne organe, uključujući sudove kao takve, profesionalna tijela i strukovne udruge ili druge profesionalne organizacije koje u okviru svoje pravne autonomije kolektivno uređuju pristup ili izvođenje uslužnih djelatnosti;
[…]
11. ‚regulirana struka’ je profesionalna aktivnost ili skupina profesionalnih aktivnosti iz članka 3. stavka 1. točke (a) Direktive 2005/36/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL 2005., L255, str.22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125. i ispravak SL 2014., L 305, str. 115.)];
[…].”
9. Člankom 9. („Sustavi ovlašćivanja”) propisuje se:
„1. Pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti ne podliježe sustavu ovlašćivanja, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a) sustav ovlašćivanja nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja;
(b) potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava se prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c) postavljeni cilj ne može se ostvariti manje strožim mjerama, a posebno zato što provođenje naknadne inspekcije ne bi bilo stvarno učinkovito jer je prekasno.
2. U izvješću iz članka 39. stavka 1. države članice navode i obrazlažu svoje sustave ovlašćivanja pokazujući njihovu usklađenost sa stavkom 1. ovog članka.
3. Ovaj se odjeljak ne odnosi na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti Zajednice.”
10. Člankom 11. („Trajanje ovlaštenja”) stavkom 4. određuje se:
„Ovaj članak ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da opozovu ovlaštenja, ako više nisu ispunjeni potrebni uvjeti”.
11. U članku 15. („Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”) navodi se:
„1. Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2. Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
[…]
(c) zahtjeva koji se odnose na dioničarstvo poduzeća;
[…]
3. Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a) nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b) nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c) proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
[…].”
12. Člankom 25. („Multidisciplinarne djelatnosti”) propisuje se:
„1. Države članice osiguravaju da pružatelji ne podliježu zahtjevima koji ih obvezuju da obavljaju isključivo određenu, specifičnu djelatnost ili koji ograničavaju zajedničko ili partnersko izvođenje različitih djelatnosti.
Međutim, takvim zahtjevima mogu podlijegati sljedeći pružatelji usluga:
(a) regulirane struke, ako su ti zahtjevi opravdani da bi se zajamčila usklađenost s propisima koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje, a razlikuju se s obzirom na specifičnu prirodu svake struke, te ako su ti zahtjevi potrebni da bi se osigurala njihova neovisnost i nepristranost;
[…]
2. Ako su multidisciplinarne djelatnosti između pružatelja iz točaka (a) i (b) iz stavka 1. ovlaštene, države članice osiguravaju sljedeće:
(a) sprečavanje sukoba interesa i nespojivosti između određenih djelatnosti;
(b) osiguranje potrebne neovisnosti i nepristranosti za određene djelatnosti;
(c) međusobnu usklađenost propisa koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje za različite djelatnosti, a posebno u pogledu poslovne tajnosti.
[…].”
B. Nacionalno pravo. BRAO
13. Člankom 59.a određivalo se(4):
„(1) Odvjetnici se mogu udruživati s članovima odvjetničke komore, patentnim zastupnicima, poreznim savjetnicima, poreznim zastupnicima, revizorima i ovlaštenim knjigovođama kako bi zajednički obavljali vlastite profesionalne djelatnosti u okviru svojih pripadajućih stručnih kompetencija. […]
(2) Odvjetnici svoju profesionalnu djelatnost mogu obavljati i zajednički:
1. s pripadnicima odvjetničke struke iz drugih država koji […] imaju pravo poslovnog nastana u skladu s područjem primjene ovog zakona i imaju odvjetnički ured u inozemstvu;
2. s patentnim zastupnicima, poreznim savjetnicima, poreznim zastupnicima, revizorima i ovlaštenim knjigovođama iz drugih država koji obavljaju profesionalnu djelatnosti koja je u pogledu obrazovanja i kompetencija istovjetna profesionalnim djelatnostima na koje se odnosi Pastentanwaltsordnung [Uredba o patentnim zastupnicima], Steuerberatungsgesetz [Zakon o poreznom savjetovanju] ili Wirtschaftsprüferordnung [Uredba o ovlaštenom knjigovodstvu], a koji svoje profesionalne djelatnosti mogu obavljati zajednički s patentnim zastupnicima, poreznim savjetnicima, poreznim zastupnicima, revizorima i ovlaštenim knjigovođama u skladu s područjem primjene ovog zakona.
[…].”
14. Člankom 59.c dopuštalo se obavljanje odvjetničke djelatnosti odvjetničkim društvima u obliku društava kapitala.
15. Člankom 59.e određivalo se:
„(1) Samo odvjetnici i pripadnici struka navedenih u članku 59.a stavku 1. prvoj rečenici i članku 59.a stavku 2. mogu biti članovi odvjetničkih društava. Profesionalnu djelatnost moraju obavljati u odvjetničkom društvu. […]
(2) Većinu udjela i glasačkih prava moraju imati odvjetnici. Ako članovi nisu ovlašteni za obavljanje profesionalnih djelatnosti navedenih u stavku 1. prvoj rečenici, nemaju pravo glasa.
(3) Udjeli u odvjetničkim društvima ne smiju se držati za račun trećih osoba, a treće osobe ne smiju sudjelovati u dobiti odvjetničkog društva.
(4) Članovi punomoć za ostvarivanje prava članova mogu dati samo članovima koji imaju pravo glasa i pripadnici su iste struke ili su odvjetnici.”
16. Člankom 59.f predviđalo se:
„(1) Odvjetničkim društvom moraju odgovorno upravljati odvjetnici. Većina direktora moraju biti odvjetnici.
(2) Direktori mogu biti samo osobe koje su ovlaštene obavljati neku od profesionalnih djelatnosti iz članka 59.e stavka 1. prve rečenice.
[…]
(4) Odvjetnicima koji su direktori ili prokuristi u skladu sa stavkom 3. treba biti zajamčena neovisnost u obavljanju njihove odvjetničke struke. Zabranjen je utjecaj članova, osobito u obliku uputa ili ugovornih odnosa.”
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
17. Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG (u daljnjem tekstu: Halmer UG) odvjetničko je društvo koje posluje u Njemačkoj u obliku haftungsbeschränkte Unternehmergesellschafta (jednostavno društvo s ograničenom odgovornošću). Njegov direktor i jedini član društva prvotno je bio D. Halmer.
18. Ugovorom od 31. ožujka 2021. D. Halmer prodao je 51 od 100 udjela društvu SIVE Beratung und Beteiligung GmbH (u daljnjem tekstu: SIVE), koje je društvo s ograničenom odgovornošću osnovano u skladu s austrijskim pravom i nema dozvolu za obavljanje djelatnosti pravnog savjetovanja ni u Njemačkoj ni u Austriji. Istodobno je izmijenjen statut društva Halmer UG kako bi se osigurala neovisnost uprave društva, čiji članovi mogu biti samo odvjetnici.
19. Komora je 19. svibnja 2021. obavijestila društvo Halmer UG o tome da prijenos udjela na društvo SIVE nije zakonit u skladu s BRAO-om, konkretno njegovim člankom 59.a i sljedećima, zbog čega društvu Halmer UG treba oduzeti dozvolu za obavljanje odvjetničke djelatnosti ako se taj prijenos provede.
20. Društvo Halmer UG obavijestilo je 26. svibnja 2021. Komoru da i dalje želi provesti prijenos udjela te je zatražilo donošenje odluke.
21. Komora je 9. studenoga 2021. društvu Halmer UG oduzela dozvolu.
22. Društvo Halmer UG protiv odluke Komore podnijelo je 26. studenoga 2021. tužbu Bayerischer Anwaltsgerichtshofu (Visoki stegovni sud Bavarske za odvjetnike, Njemačka), koji je odlučio Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„[1.] Smatra li se zabranjenim ograničenjem prava na slobodno kretanje kapitala u skladu s člankom 63. stavkom 1. UFEU-a kad se zakonima države članice predviđa da se odvjetničkom društvu obvezno oduzima dozvola za obavljanje odvjetničke službe
[(a)] ako se udio u odvjetničkom društvu prenese na osobu koja ne ispunjava posebne zahtjeve za obavljanje profesionalne djelatnosti koji se u skladu s pravom države članice primjenjuju na stjecanje udjela? U skladu s tim, udio u odvjetničkom društvu može steći samo odvjetnik ili neki drugi član odvjetničke komore, patentni zastupnik, porezni savjetnik, porezni zastupnik, revizor ili ovlašteni knjigovođa, pripadnik odvjetničke profesije iz druge države kojem je dopušteno obavljanje djelatnosti pravnog savjetovanja u tuzemstvu odnosno patentni zastupnik, porezni savjetnik, porezni zastupnik, revizor ili ovlašteni knjigovođa iz druge države kojem je dopušteno obavljanje te djelatnosti u tuzemstvu ili liječnik odnosno ljekarnik;
[(b)] ako član društva ispunjava posebne zahtjeve u skladu s točkom [(a)], ali ne obavlja profesionalnu djelatnost u odvjetničkom društvu?
[(c)] ako zbog prijenosa jednog udjela ili više njih odnosno prijenosa glasačkih prava odvjetnici više nemaju većinu udjela odnosno glasačkih prava?
[2.] Smatra li se zabranjenim ograničenjem prava na slobodno kretanje kapitala u skladu s člankom 63. stavkom 1. UFEU-a ako član društva koji nije ovlašten za obavljanje profesionalne djelatnosti u smislu točke [1. podtočke (a)] nema glasačko pravo iako statut društva, radi zaštite neovisnosti osoba koje su ovlaštene za obavljanje odvjetničke službe i odvjetničke djelatnosti tog društva, sadržava odredbe kojima se osigurava da društvo zastupaju isključivo odvjetnici u svojstvu direktora ili prokurista, da je članovima društva i skupštini društva zabranjeno utjecati na upravu davanjem uputa ili neizravnom prijetnjom negativnim posljedicama, da odluke članova društva koje se protive tim odredbama nisu valjane i da se obveza čuvanja odvjetničke tajne primjenjuje i na članove društva i osobe koje oni ovlaste?
[3.] Ispunjavaju li ograničenja navedena u [točki 1. podtočki (a) i točki 2.] uvjete za dopušteno zadiranje u slobodu pružanja usluga u skladu s člankom 15. stavkom 3. točkama (a) do (c) Direktive 2006/123 […]?
[4.] Ako Sud smatra da se ne povređuje tužiteljevo pravo na slobodno kretanje kapitala (točke [1. i 2.]) i da nije došlo do povrede Direktive [2006/123] (točka [3.]):
dovode li ograničenja navedena u točkama [1. i 2.] do povrede prava [društva SIVE] na slobodu poslovnog nastana u skladu s člankom 49. UFEU-a?”
III. Postupak pred Sudom
23. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 9. svibnja 2023.
24. Pisana očitovanja podnijeli su društva Halmer UG i SIVE, Komora, njemačka, austrijska, španjolska i francuska vlada te Europska komisija. Svi su, osim francuske vlade, zajedno s hrvatskom i slovenskom vladom sudjelovali na javnoj raspravi održanoj 30. travnja 2024.
IV. Ocjena
A. Uvodna razmatranja
25. Sud koji je uputio zahtjev(5) odlučuje u sporu čiji je predmet oduzimanje dozvole koja je dodijeljena odvjetničkom društvu za obavljanje odvjetničke djelatnosti.
26. Prema mišljenju Komore, odvjetničko društvo kojem je dozvola oduzeta naknadno nije poštovalo različite zahtjeve utvrđene u BRAO-u, konkretno, sljedeće:
– članovi moraju biti odvjetnici ili obavljati određena slobodna zanimanja;
– članovi profesionalnu djelatnost moraju obavljati u okviru odvjetničkog društva;
– većinu udjela i glasačkih prava moraju imati odvjetnici.
27. Sud koji je uputio zahtjev želi, ukratko, u pogledu tih zahtjeva uvedenih nacionalnim zakonodavstvom, znati:
– ograničava li se njima neopravdano slobodno kretanje kapitala zajamčeno člankom 63. stavkom 1. UFEU-a;
– poštuju li se njima uvjeti kojima se u skladu s Direktivom 2006/123 opravdava zadiranje u pristup uslužnoj djelatnosti ili u njezino obavljanje;
– podredno, povređuje li se njima sloboda poslovnog nastana iz članka 49. UFEU-a.
28. Budući da sud koji je uputio zahtjev, iako prednost daje članku 63. UFEU-a, pitanja postavlja i u odnosu na članak 49. UFEU-a i Direktivu 2006/123, treba najprije utvrditi koja je sloboda izravno narušena.
29. Smatram da se sudu koji je uputio zahtjev može pružiti jedinstven odgovor koji obuhvaća sva njegova pitanja.
B. Narušene slobode u ovom predmetu
1. Slobodno kretanje kapitala ili sloboda poslovnog nastana?
30. Nacionalne odredbe koje se primjenjuju na udjele koji se stječu samo radi financijskog ulaganja, bez namjere izvršavanja utjecaja na upravljanje i kontrolu nad poduzećem, moraju se razmotriti isključivo s obzirom na slobodno kretanja kapitala (članak 63. UFEU-a)(6).
31. Suprotno tomu, nacionalni propisi „koji se primjenjuju samo na udjele koji omogućuju izvršavanje stanovitog utjecaja na odluke nekog trgovačkog društva ili određivanje njegovih djelatnosti” potpadaju u područje primjene članka 49. UFEU‑a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana(7).
32. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je u ovom slučaju narušeno slobodno kretanje kapitala. Uzima u obzir da je 51 % udjela društva Halmer UG preneseno na društvo SIVE, ali smatra da taj podatak sam po sebi ne znači da društvo SIVE može izvršavati odlučujući utjecaj na društvo Halmet UG.
33. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev:
– odlučujući utjecaj ne proizlazi samo iz visine udjela, nego i iz načina funkcioniranja društva koji se utvrđuje u njegovu statutu;
– statutom društva Halmer UG, nakon što je izmijenjen kako bi se omogućio prijenos udjela na društvo SIVE, ne dopušta se društvu SIVE da izvršava odlučujući utjecaj na odvjetničko društvo(8);
– stoga je riječ o takozvanom „portfeljnom” ulaganju, odnosno ulaganju izvršenom samo radi financijskog ulaganja, bez namjere izvršavanja utjecaja na upravljanje i kontrolu nad društvom(9).
34. Visina udjela u kapitalu društva relevantan je čimbenik za ocjenu utjecaja koji ulagatelj ima na temelju tog udjela. Međutim, to nije dovoljno kako bi se zaključilo da većinski udio u društvu sam po sebi podrazumijeva stvaran utjecaj na društvo(10). Dapače, taj se utjecaj može ostvariti i na temelju manje udjela(11).
35. Vlasništvo nad 51 % kapitala društva Halmer UG koje ima društvo SIVE čimbenik je koji bi se eventualno mogao poništiti drugim čimbenicima, pa i do te mjere da se odbaci da društvo SIVE izvršava stvaran utjecaj na djelatnost društva Halmer UG. Izmjene statuta društva koje opisuje sud koji je uputio zahtjev(12) idu u tom smjeru.
36. Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni to činjenično pitanje i o njemu donese odluku. Ako, kao što se to čini da proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, ulaganje koje je izvršilo društvo SIVE znači tek priljev kapitala, bez namjere izvršavanja utjecaja na upravljanje, analizu bi trebalo usmjeriti na članak 63. UFEU-a.
37. Međutim, prilikom analize može se, umjesto konkretnih okolnosti izvršenog ulaganja, u obzir uzeti općenitiji, apstraktniji pristup cilju spornog propisa.
38. Kao što to ističu njemačka, austrijska, španjolska i francuska vlada, cilj pravnog pravila koje je ovdje primijenjeno jesu pristup odvjetničkoj djelatnosti i uvjeti za njezino obavljanje(13). To bi bio prevladavajući kriterij prilikom utvrđivanja slobode o kojoj je riječ.
39. BRAO je dio skupa akata kojima se, među ostalim, nastoji osigurati profesionalna neovisnost odvjetnika. U tu se svrhu isključuje mogućnost da dio odvjetničkih društava budu osobe s isključivo gospodarskim interesima na koje se ne primjenjuju pravila odvjetničkog kodeksa(14).
40. Čini se da njemački zakonodavac smatra da je nepoželjno da ulagatelji koji ne obavljaju odvjetničku djelatnost (uz iznimku pripadnika određenih struka koje su okupljene u komore i koje se u BRAO-u smatraju istovjetnima odvjetničkoj struci) imaju bilo kakav, a ne samo odlučujući utjecaj na rad odvjetničkog društva(15).
41. Stoga u skladu s nacionalnim zakonom ulaganje u kapital odvjetničkog društva koje izvršavaju osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost (ili djelatnosti koje se smatraju istovjetnima) podrazumijeva utjecaj koji može narušiti obavljanje te djelatnosti.
42. Zabrana da osobe koje nisu odvjetnici (ili pripadnici istovjetne struke u skladu s nacionalnim zakonom) ulažu kapital u ta društva predstavlja prepreku ostvarivanju slobode poslovnog nastana (članak 49. UFEU-a), pa je ta sloboda poglavito narušena.
43. Polazeći od tih pretpostavki, eventualno narušavanje ostvarivanja slobodnog kretanja kapitala bilo bi tek dodatni, podredni učinak propisa koji ima drugi glavni cilj. Taj propis znatno ograničava poslovni nastan gospodarskih subjekata u obliku društava kapitala ovlaštenih za obavljanje djelatnosti pravnog savjetovanja koje su rezervirane za odvjetnike.
44. U tim okolnostima nije potrebno samostalno ispitivanje tih propisa s obzirom na članak 63. UFEU-a.
2. Članak 49. UFEU-a ili Direktiva 2006/123?
45. Sljedeći je korak utvrditi treba li sporno pravno pravilo ispitati s obzirom na članak 49. UFEU-a ili Direktivu 2006/123.
46. Direktiva 2006/123 sadržava opće odredbe koje su nužne kako bi se pružateljima usluga olakšalo ostvarivanje slobode poslovnog nastana (članak 1. stavak 1.).
47. Sud u pravilu daje prednost Direktivi 2006/123: ograničenje slobode poslovnog nastana, kada je obuhvaćeno područjem primjene te direktive, nije potrebno ispitati također s obzirom na članak 49. UFEU‑a(16).
48. Slijedom toga, sporne nacionalne odredbe treba usporediti s odredbama Direktive 2006/123, koja se u načelu primjenjuje na pravne usluge koje pružaju odvjetnici(17).
49. Međutim, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2006/123, ako su njezine odredbe u suprotnosti s odredbama nekog drugog akta Unije „koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke”, prednost imaju odredbe tog drugog akta Unije.
50. Zakonodavac Unije donio je Direktivu 77/249/EEZ(18) i Direktivu 98/5/EZ(19) kako bi olakšao slobodno pružanje usluga ili stalno obavljanje odvjetničke djelatnosti u državama članicama. U tim direktivama nema posebnih odredbi o stjecanju udjela ili ostvarivanju glasačkih prava u odvjetničkim društvima.
51. Direktiva 98/5 „ne umanjuje prava iz nacionalnog zakonodavstva koje uređuje pristup i obavljanje odvjetničkih djelatnosti […]”(20). Konkretno, u njezinu članku 11., koji se odnosi na „zajedničko obavljanje djelatnosti”, podrazumijeva se da države članice mogu odlučiti hoće li dopustiti taj oblik obavljanja profesionalne djelatnosti.
52. Sud je priznao da, „u nedostatku posebnih pravila Zajednice u tom području, svaka država članica slobodna je urediti obavljanje odvjetničke djelatnosti na svojem državnom području […]. Prema tome, pravna pravila koja se primjenjuju na tu djelatnost mogu se znatno razlikovati među državama članicama”(21).
53. Stoga su države članice u trenutačnom stanju prava Unije slobodne dopustiti da se odvjetnička djelatnost obavlja u obliku društava kapitala. Ovisno o njihovu shvaćanju odvjetničke djelatnosti, kao i razlozima u općem interesu koji opravdavaju odnosnu odluku, smatram, za razliku od Komisije, da bi države članice jednostavno mogle zabraniti takav zajednički oblik obavljanja profesionalne djelatnosti(22).
54. U istom smislu (ako ne postoji usklađenost tog posebnog područja u važećem pravu Unije), države koje odobre obavljanje odvjetničke djelatnosti u obliku društava kapitala mogu utvrditi određene uvjete u pogledu strukture i funkcioniranja takvih društava(23).
55. Međutim, polazeći od pretpostavke da su u tom području dopuštene razlike među državama članicama(24), ako država članica odobri obavljanje odvjetničke djelatnosti u obliku društava kapitala, kao što je to ovdje slučaj, ograničenja koja utvrdi treba ocijeniti s obzirom na Direktivu 2006/123.
56. Ponavljam da je Savezna Republika Njemačka mogla odlučiti jednostavno isključiti mogućnost obavljanja odvjetničke djelatnosti u obliku društava kapitala, a da to ne dovede do narušavanja temeljnih sloboda koje jamči Unija. Međutim, ako dopusti osnivanje i poslovni nastan takvih društava, ograničenja koja uvede za slobodno obavljanje njihove djelatnosti moraju biti u skladu, konkretno, s Direktivom 2006/123, s obzirom na koju ta ograničenja treba i ocijeniti.
57. Ta ocjena podrazumijeva da se razjasni: (a) predstavljaju li sporne nacionalne mjere ograničenje slobode poslovnog nastana te (b), ako se utvrdi da predstavljaju, jesu li valjano opravdane.
C. Analiza ograničenja
1. Postojanje ograničenja
58. Ograničenje proizlazi iz uvjeta koji su u BRAO-u utvrđeni za držanje udjela u odvjetničkom društvu. Sud koji je uputio zahtjev te uvjete iznosi na sljedeći način:
– imatelj udjela mora biti odvjetnik, patentni zastupnik, porezni savjetnik, porezni zastupnik, revizor ili ovlašteni knjigovođa(25), liječnik ili farmaceut(26);
– većinu udjela u društvu moraju imati odvjetnici;
– imatelj udjela profesionalnu djelatnost mora obavljati u okviru društva;
– većina glasačkih prava mora biti rezervirana za odvjetnike.
59. Smatram da nema dvojbi u pogledu postojanja ograničenja slobode poslovnog nastana u ovom predmetu. Primjenom BRAO-a društvu SIVE onemogućava se da postane član društva (Halmer UG) koje pruža usluge rezervirane za odvjetnike. Društvo SIVE ne može steći udjele u društvu Halmer UG jer bi zbog toga potonjem društvu morala biti oduzeta dozvola za obavljanje odvjetničke djelatnosti, što se i dogodilo.
2. Opravdanost ograničenja
60. Ograničenje treba podvrgnuti analizi koja proizlazi iz članka 15. Direktive 2006/123, čijim se stavkom 2. točkom (c) državama članicama propisuje obveza ocjene „zahtjeva koji se odnose na dioničarstvo poduzeća” kako bi se provjerilo poštuju li se uvjeti predviđeni stavkom 3. tog članka(27).
61. Uvjeti iz navedenog stavka 3. u biti se odnose na to da propisani zahtjevi: (a) ne budu diskriminirajući s obzirom na državljanstvo ili mjesto registriranog sjedišta poduzeća; (b) budu opravdani važnim razlogom u općem interesu te da budu (c) „prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat”.
62. Ti se uvjeti u bitnome podudaraju s uvjetima iz sudske prakse Suda koji se zahtijevaju u pogledu ograničenja sloboda kretanja zajamčenih člancima 49. i 63. UFEU-a. Ta okolnost dobrim dijelom dovodi u pitanje raspravu o utvrđivanju slobode koja je konkretno narušena u ovom predmetu.
a) Nediskriminacija
63. U okviru spornog ograničenja ne uzima se izravno ili neizravno u obzir državljanstvo ili mjesto registriranog sjedišta osoba na koje se ograničenje odnosi, nego se ono jednako primjenjuje na njemačke državljane i strance. Stoga je u skladu s člankom 15. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2006/123.
b) Važan razlog u općem interesu
64. Isto vrijedi za opravdanje koje se zahtijeva člankom 15. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2006/123. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, razlozi na kojima se temelje pravna pravila BRAO-a mogu se kvalificirati kao važni razlozi u općem interesu.
65. Tomu je tako jer se ograničenjem nastoji osigurati, s jedne strane, neovisnost odvjetnika, dobro sudovanje, poštovanje načela transparentnosti i čuvanja poslovne tajne(28) te, s druge strane, zaštita primatelja pravnih usluga(29).
66. Konkretnije, kao što je to istaknula Komisija, nacionalni zakonodavac svojedobno je utvrdio da su ciljevi mjere: (a) profesionalna neovisnost odvjetnika; (b) poštovanje propisa kojima se uređuje njihova struka; (c) kvaliteta usluge; te (d) zaštita pojedinaca(30).
67. Sve su to nesporno prihvatljiva opravdanja u okviru pojma „važan razlog u općem interesu”. Sud ih je prihvatio kao takva(31), a navode se i među opravdanjima u članku 4. točki 8. Direktive 2006/123.
c) Proporcionalnost i dosljednost
68. Proporcionalnost koja se zahtijeva člankom 15. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2006/123 podrazumijeva da su sporni zahtjevi prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja, ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i da ih nije moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
69. Ključan je stoga cilj koji se nastoji postići propisanim zahtjevima. Sa stajališta tog cilja treba ocijeniti prikladnost takvih zahtjeva, njihovu potpunu nužnost i nepostojanje alternativnih uvjeta koji su manje strogi, a ipak jamče postizanje istog rezultata.
70. Među ciljevima koji se nastoje postići spornim zahtjevima prije svega ću se osvrnuti na ciljeve očuvanja profesionalne neovisnosti odvjetnika i zaštite interesa pojedinaca. Pojedinci mogu legitimno očekivati da će odvjetnik kojem povjere svoju obranu djelovati bez pritisaka trećih osoba koje ne obavljaju tu odvjetničku djelatnost(32).
1) Ograničenje stjecanja udjela na određene kategorije zanimanja
71. BRAO-om se prije svega zabranjuje da su članovi odvjetničkih društava osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost. Takva je zabrana prikladna za očuvanje profesionalne neovisnosti odvjetnika i zaštitu pojedinaca u slučaju da ti odvjetnici odluče osnovati društvo za zajedničko obavljanje svoje djelatnosti. Odvjetnička djelatnost kao takva objedinjuje očit privatni interes i određene opće interese(33).
72. Sporna zabrana dobiva smisao kad se ističe da je odvjetnicima povjerena „temeljna zadaća u demokratskom društvu, odnosno obrana osoba[.] […] [T]emeljna zadaća podrazumijeva, s jedne strane, zahtjev, čija je važnost priznata u svim državama članicama, da se svaka osoba mora moći slobodno obratiti svojem odvjetniku, čije samo zanimanje po svojoj biti obuhvaća zadaću neovisnog davanja pravnih mišljenja svima kojima su ona potrebna i, s druge strane, s prvim povezan zahtjev lojalnosti odvjetnika svojoj stranci”(34).
73. Stoga je „nepostojanje sukoba interesa nužno za obavljanje odvjetničke djelatnosti i [podrazumijeva], posebice, da odvjetnici budu neovisni u odnosu na javne vlasti i druge subjekte i neovisni o njihovim utjecajima”(35).
74. Podvrgavanje odvjetnika stegovnoj odgovornosti, koja se „propisuje i nadzire u općem interesu”(36), nužna je protuteža „konceptu uloge odvjetnika kao suradnika u sudskom postupku od kojeg se zahtijeva da na neovisan način i u najboljem interesu sudovanja stranci pruži pravnu pomoć koja joj je potrebna”(37).
75. Stoga je to što samo odvjetnici mogu činiti odvjetničko društvo prikladno za, s jedne strane, osiguravanje njihove profesionalne neovisnosti i, s druge strane, zaštitu pojedinaca.
76. Međutim, u Njemačkoj ta isključivost nije prepreka tomu da u odvjetničkim društvima udjele drže određene osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost. Naime, osobe (koji nisu odvjetnici) iz članka 59.a stavka 1. BRAO-a mogu biti članovi odvjetničkog društva.
77. Točno je da te osobe (koje nisu odvjetnici) ne mogu imati većinu udjela. Unatoč tomu, zato što postoji mogućnost da udio u kapitalu odvjetničkog društva, čak i znatan, steknu određene osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost (a druge ne), postavlja se pitanje dosljednosti pravnog pravila.
78. Kao što je to napomenula Komisija, izjednačavanje tih osoba s odvjetnicima može se objasniti u kontekstu sve složenijih sporova, osobito u pogledu njihovih gospodarskih aspekata, u kojima kvalitetno pravno savjetovanje zahtijeva sudjelovanje drugih kategorija stručnjaka(38).
79. Tim bi se objašnjenjem možda moglo opravdati izjednačavanje određenih osoba koje u većoj ili manjoj mjeri imaju veze s pravnim pitanjima među osobama koji se navode u članku 59.a BRAO-a.
80. Osiguravanje profesionalne neovisnosti odvjetnika i zaštita pojedinaca u pravilu se ne dovodi u pitanje ako se držanje udjela u odvjetničkim društvima ograniči, osim na odvjetnike, na druge usporedive osobe koje, kao manjina(39), obavljaju djelatnost koja nije nespojiva s neovisnosti odvjetnika(40). Te bi druge osobe, osim toga, trebale podlijegati stegovnoj odgovornosti komore koja jamči pravilno obavljanje njihove djelatnosti u skladu sa zakonskim i deontološkim pravilima.
81. Međutim, s obzirom na to da se u ovom slučaju nije ispunila obveza da se preciznim podacima prikladno dokažu razlozi kojima se opravdava ispitivana mjera(41), ne može se znati zašto među osobama dopuštene struke nisu neke druge osobe čije bi sudjelovanje u pravnom savjetovanju moglo biti jednako relevantno kao i sudjelovanje osoba koje se navode u BRAO-u(42).
82. Ograničenjem se stoga ne jamči dosljedno ostvarivanje postavljenog cilja. Da bi to bilo tako, u skladu sa sudskom praskom, bilo bi potrebno da ograničenje „zaista odražava nastojanje da ga se dosljedno i sustavno postigne”(43).
83. Izjednačavanje određenih struka koje su okupljene u komore s odvjetnicima i istodobno isključivanje drugih koje ispunjavaju iste (navodne) kriterije na kojima se temelji opravdanje lišava mjeru ograničavanja, kako je bila uspostavljena na datum nastanka spora, dosljednosti nužne za ostvarivanje postavljenog cilja.
84. Prema mojem mišljenju, tu ocjenu potvrđuje okolnost da je njemački zakonodavac kasnije, u BRAO-u koji je na snazi od 2022., ispravio to ograničenje. Njegovim se (novim) člankom 59.c stavkom 1. točkom 4. određuje da se odvjetnici, radi zajedničkog obavljanja djelatnosti u društvu za obavljanje slobodnih zanimanja, mogu udruživati s osobama koje unutar tog društva obavljaju slobodno zanimanje, osim kad je takvo udruživanje nespojivo s odvjetničkom strukom.
2) Zahtjev da se profesionalna djelatnost obavlja u okviru odvjetničkog društva
85. Drugo ograničenje na koje se poziva sud koji je uputio zahtjev odnosi se na zahtjev da odvjetnici (ili pripadnici drugih istovjetnih struka) obavljaju „profesionalnu djelatnost u odvjetničkom društvu”(44).
86. Tako uspostavljeno ograničenje u određenoj je mjeri dvosmisleno. Može se pretpostaviti da je „profesionalna djelatnost” na koju se upućuje neka od djelatnosti koje mogu obavljati samo osobe koje mogu držati udio u odvjetničkom društvu. Kao i da je ta profesionalna djelatnost upravo ona koja je svojstvena njihovoj struci.
87. Tako se krug osoba koje mogu držati udio u odvjetničkom društvu dodatno sužava: nije dovoljno da je osoba odvjetnik (ili pripadnik istovjetne struke), nego je potrebno da tu djelatnost obavlja u okviru društva. Stoga su isključeni odvjetnici i usporedive osobe koje samo ulažu u društvo ili u njemu obavljaju funkcije koje nisu odvjetničke (ili funkcije istovjetnih struka)(45).
88. Međutim, kao što je to istaknuto na raspravi, tim se ograničenjem ne propisuje minimum stvarne aktivnosti u okviru društva niti Komora, kao najviše tijelo nadležno za nadzor provedbe BROA-a, u praksi to može nadzirati(46). Stoga je valjano sumnjati u njegovu stvarnu prikladnost da se ograničenjem ostvare njegovi (navodni) ciljevi.
89. Prema mojem mišljenju, drugim se ograničenjem pojašnjava doseg prvoga, ali se ne otklanja nedosljednost zbog koje sam u prethodnom odjeljku ocijenio da je prvo ograničenje neprikladno.
3) Rezerviranje većine glasova za odvjetnike
90. U skladu s člankom 59.e stavkom 2. BRAO-a, odvjetnici moraju imati većinu udjela i glasačkih prava(47).
91. Dvostrukom većinom koja je rezervirana za odvjetnike u pogledu, s jedne strane, udjela i, s druge strane, glasačkih prava, nastoji se osigurati da osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost nemaju znatan utjecaj na odluke društva.
92. Tim se pravnim pravilom nastoji osigurati profesionalna neovisnost odvjetnika i zaštita pojedinaca. Kako bi se postigli ti ciljevi, nastoji se da osobe koje ne obavljaju odvjetničku djelatnost, kad su dio odvjetničkog društva, s obzirom na svoj dvostruko manjinski položaj, ne izvršavaju stvarnu kontrolu nad tim društvom.
93. Međutim, sporni je propis ponovno u određenoj mjeri nedosljedan jer bi, bez drugih mjera opreza, zahtjev u pogledu dvostruke većine (udjela i glasova) koju moraju imati odvjetnici mogao biti nedovoljan da se izbjegnu neželjeni pritisci ulagatelja koji nisu odvjetnici na odvjetnike.
94. Sud je u pogledu drugog ograničenja glasačkih prava(48) utvrdio da „je moguće da odluke koje se odnose na financijsko ulaganje ili prodaju koje donesu manjinski članovi, koji nemaju više od 25 % glasačkih prava, utječu, makar neizravno, na odluke tijela društva”(49).
95. BRAO-om se članovima koji nisu odvjetnici dopušta da imaju, s jedne strane, do 49 % kapitala odvjetničkog društva i, s druge strane, jednak postotak udjela u glasačkim pravima u tom društvu. Tako članovi koji nisu odvjetnici mogu izvršavati odlučujući utjecaj na odluke društva jer im je potrebna potpora tek 2 % odvjetnika koji imaju 2 % kapitala kako bi oblikovali volju društva(50). Taj je rizik veći kad je kapital jako raspršen među članovima koji su odvjetnici(51).
96. Pravilom koje je utvrdio njemački zakonodavac u pogledu većine glasova ne izbjegava se mogućnost da članovi koji nisu odvjetnici utječu na odluke društva čiji su dio, što predstavlja rizik za neovisnost odvjetnika(52). Isto tako, to utječe na percepciju koju pojedinci imaju o neovisnosti odvjetnika, koji moraju biti zaštićeni od vanjskih pritisaka.
97. Komisija za otklanjanje tih problema predlaže da se razdvoje zahtjevi u pogledu vlasničke strukture i glasačkih prava(53). Skloniji sam smatrati da bi dosljednost sustava podrazumijevala osnaživanje odredbi kojima se ex ante sprečavaju izravno ili neizravno narušavanje neovisnosti odvjetnika, neovisno o postotku udjela u glasačkim pravima koje imaju osobe koje nisu sami odvjetnici.
98. Točno je da bi se mogli predvidjeti načini za uravnoteženje odnosa između vrijednosti kapitala i vrijednosti glasova a da se potpuno ne naruši logika korelacije između vlasništva nad kapitalom i oblikovanja volje društva (koja se definira glasovima koji su u pravilu pridruženi udjelima svakog člana).
99. U svakom slučaju, smatram da moraju postojati odredbe kako bi se izbjegla mogućnost da ulagatelji koji ne obavljaju odvjetničku djelatnost izravno ili neizravno utječu na odluke odvjetničkog društva ako je u pitanju njihova neovisnost i primjerena zaštita interesa njihovih klijenata. Mjere opreza koje je u tom smislu istaknuo(54) jedan od intervenijenata u sporu ne čine mi se dostatnima da se otkloni taj rizik.
100. Na nacionalnom je zakonodavcu da osmisli odgovarajuće zakonodavno rješenje, a Sud u ovom prethodnom postupku treba samo utvrditi da pravna pravila, poput spornih u ovom predmetu, nemaju dosljednost koja je nužna kako bi ograničenje bilo opravdano važnim razlozima u općem interesu.
101. Prilikom tih razmatranja u obzir je uzet opći okvir koji je uspostavljen BRAO-om, a ne konkretna situacija dvaju društava iz spora. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi smanjuje li se statutom društva Halmer UG, izmijenjenim kako je opisao sud koji je uputio zahtjev(55), rizik od toga da društvo SIVE utječe na odluke odvjetničkog društva.
D. Sažetak
102. Države članice raspolažu širokom marginom prosudbe za uređenje odvjetničke struke, osobito kad je riječ o obavljanju te djelatnosti u obliku društava kapitala.
103. Na temelju te margine prosudbe, ako države članice dopuste da se odvjetnička djelatnosti obavlja u obliku društava kapitala, ovlaštene su utvrditi određena ograničenja. Ta ograničena moraju biti međusobno dosljedna i opravdana važnim razlozima u općem interesu.
104. BRAO-om utvrđena ograničenja držanja udjela u odvjetničkom društvu, na koja se odnose pitanja suda koji je uputio zahtjev, nisu dosljedna, a što je nužno da bi bila u skladu s odredbama članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123, i to zato jer se tim ograničenjima:
– status člana uskraćuje pripadnicima drugih struka, koje nisu izričito navedene u BRAO-u, a koji bi mogli ispuniti kriterije na temelju kojih su navedene struke uvrštene;
– općenito i bez ikakvog pojašnjenja zahtijeva da odvjetnici i druge osobe koje se mogu udruživati profesionalnu djelatnost obavljaju u okviru društva;
– dopušta da osobe koje nisu odvjetnici imaju udjele u kapitalu i glasačkim pravima koji su dovoljni da izvršavaju određen izravan ili neizravan utjecaj, relevantan za oblikovanje volje društva, koji može ugroziti neovisnost odvjetnika prilikom obrane njihovih klijenata.
V. Zaključak
105. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Bayerischer Anwaltsgerichtshofu (Visoki stegovni sud Bavarske za odvjetnike, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
„Članak 15. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da mu se
protivi nacionalni propis čijim se odredbama:
1. pripadnicima određenih struka dopušta da držanjem udjela budu članovi u odvjetničkom društvu, dok se pripadnike drugih struka isključuje, a objektivno bi mogli ispuniti iste kriterije na temelju kojih su pripadnici prvonavedenih struka prihvaćeni;
2. općenito i bez ikakvog pojašnjenja zahtijeva da odvjetnici i druge osobe koje se mogu udruživati profesionalnu djelatnost obavljaju u okviru društva;
3. dopušta da osobe koje nisu odvjetnici drže udjele u kapitalu i glasačkim pravima koji su dovoljni da izvršavaju određen izravan ili neizravan utjecaj, relevantan za oblikovanje volje društva, koji može ugroziti neovisnost odvjetnika prilikom obrane njihovih klijenata.”