Édition provisoire
DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
28 février 2017 (*)
« Subventions – Importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de Chine – Droit compensateur définitif – Engagements – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Portée de l’enquête – Échantillonnage – Définition du produit concerné »
Dans les affaires jointes T‑158/14, T‑161/14 et T‑163/14,
JingAo Solar Co. Ltd, établie à Ningjin (Chine), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe, représentées initialement par Mes A. Willems, S. De Knop et J. Charles, puis par Mes Willems et De Knop, avocats,
parties requérantes
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen, en qualité d’agent, assisté de M. B. O’Connor, solicitor, et de Me S. Gubel, avocat,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée initialement par MM. J.‑F. Brakeland, T. Maxian Rusche et Mme A. Stobiecka-Kuik, puis par MM. Brakeland, Maxian Rusche et Mme A. Demeneix, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) n° 1239/2013 du Conseil, du 2 décembre 2013, instituant un droit compensateur définitif sur les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine (JO 2013, L 325, p. 66), pour autant qu’il s’applique aux requérantes,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. A. Dittrich, président, J. Schwarcz (rapporteur) et Mme V. Tomljenović, juges,
greffier : Mme C. Heeren, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 9 juin 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Les requérantes, JingAo Solar Co. Ltd et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe, sont des sociétés appartenant respectivement aux groupes JA Solar, Yingli Green Energy Holding Ltd et Canadian Solar. JingAo Solar, Shanghai JA Solar Technology Co. Ltd, Yangzhou JA Solar Technology Co. Ltd, Hefei JA Solar Technology Co. Ltd, Shanghai JA Solar PV Technology Co. Ltd, Yingli Energy (China) Co. Ltd, Baoding Tianwei Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Hainan Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Hengshui Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Tianjin Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Lixian Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Baoding Jiasheng Photovoltaic Technology Co. Ltd, Beijing Tianneng Yingli New Energy Resources Co. Ltd, Yingli Energy (Beijing) Co. Ltd, Canadian Solar Manufacturing (Changshu), Inc., Canadian Solar Manufacturing (Luoyang), Inc., Csi Cells Co. Ltd et Csi Solar Power (China), Inc. sont des producteurs-exportateurs de cellules et de modules photovoltaïques en silicium cristallin (ci-après, respectivement, les « cellules » et les « modules »). Quant à JA Solar, à Yingli Green Energy Europe, à Yingli Green Energy South East Europe GmbH, à Yingli Green Energy France SAS, à Yingli Green Energy Spain, SL, à Yingli Green Energy Italia Srl, et à Yingli Green Energy International AG ainsi qu’à Canadian Solar Emea GmbH, elles sont présentées comme leurs importateurs associés établis dans l’Union européenne. l’Union.
2 Le 6 septembre 2012, la Commission européenne a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis d’ouverture d’une procédure antidumping concernant les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules et wafers) originaires de la République populaire de Chine (JO 2012, C 269, p. 5).
3 En parallèle, le 8 novembre 2012, la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis d’ouverture d’une procédure antisubventions concernant les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules et wafers) originaires de la République populaire de Chine (JO 2012, C 340, p. 13).
4 Les groupes JA Solar, Yingli Green Energy Holding ainsi que Canadian Solar ont coopéré dans le cadre de cette procédure.
5 Le 23 novembre 2012, les requérantes ont déposé une demande d’être sélectionnées dans l’échantillon, prévu à l’article 27 du règlement (CE) n° 597/2009 du Conseil, du 11 juin 2009, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 2009, L 188, p. 93, ci‑après le « règlement de base »).
6 L’échantillon sélectionné par la Commission se composait initialement de sept groupes de sociétés, dont les trois exportateurs ayant coopéré et enregistré les volumes d’exportations les plus élevés de modules, les deux exportateurs ayant coopéré et enregistré les volumes d’exportations les plus élevés de cellules et les deux exportateurs ayant coopéré et enregistré les volumes d’exportations les plus élevés de wafers. Le nombre de producteurs-exportateurs composant l’échantillon a été finalement fixé à huit, puisque deux groupes de sociétés, à savoir Jinko Solar et Renesola Jiangsu Ltd, n’ont en définitive pas été considérés comme apparentés. Les producteurs‑exportateurs des groupes JA Solar et Yingli Green Energy Holding ont été sélectionnés en tant que l’un des producteurs‑exportateurs ayant enregistré les volumes d’exportations les plus élevés de cellules, respectivement de modules. Les producteurs‑exportateurs du groupe Canadian Solar n’ont pas été sélectionnés dans cet échantillon.
7 Le 28 janvier 2013, les requérantes dans les affaires T‑158/14 et T‑161/14 ont soumis leurs réponses au questionnaire antisubventions.
8 Le 1er mars 2013, la Commission a adopté le règlement (UE) n° 182/2013, soumettant à enregistrement les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules et wafers), originaires ou en provenance de la République populaire de Chine (JO 2013, L 61, p. 2).
9 Le 4 juin 2013, la Commission a adopté le règlement (UE) n° 513/2013, instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules et wafers) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine et modifiant le règlement n° 182/2013 (JO 2013, L 152, p. 5).
10 Le 2 août 2013, la Commission a adopté la décision 2013/423/UE, portant acceptation d’un engagement offert dans le cadre de la procédure antidumping concernant les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules et wafers) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine (JO 2013, L 209, p. 26) par un groupe de producteurs‑exportateurs chinois ayant coopéré, et qui sont énumérés en annexe à cette décision, en concertation avec la chambre de commerce chinoise pour l’importation et l’exportation de machines et de produits électroniques (ci-après la « CCCME »).
11 Le même jour, la Commission a adopté le règlement (UE) n° 748/2013, portant modification du règlement n° 513/2013 (JO 2013, L 209, p. 1), pour tenir compte de la décision 2013/423. En substance, pour autant que certaines conditions soient remplies, l’article 6 de ce dernier règlement, tel que modifié, prévoit notamment que les importations de produits relevant actuellement du code NC ex 3818 00 10 (codes TARIC 3818 00 10 11 et 3818 00 10 19) et du code NC ex 8541 40 90 (codes TARIC 8541 40 90 21, 8541 40 90 29, 8541 40 90 31 et 8541 40 90 39), déclarées pour la mise en libre pratique et facturées par des sociétés dont les engagements ont été acceptés par la Commission et qui sont énumérées en annexe à la décision 2013/423, sont exonérées du droit antidumping provisoire institué par l’article 1er du même règlement.
12 Le 27 août 2013, la Commission a communiqué les faits et considérations essentiels sur la base desquels elle envisageait de proposer l’institution de droits compensateurs sur les importations de modules et de leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de Chine.
13 Il découle du considérant 4 de la décision d’exécution 2013/707/UE de la Commission, du 4 décembre 2013, confirmant l’acceptation d’un engagement offert dans le cadre des procédures antidumping et antisubventions concernant les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine pour la période d’application des mesures définitives (JO 2013, L 325, p. 214), que, à la suite de l’adoption des mesures antidumping provisoires (voir point 9 ci-dessus), la Commission a poursuivi l’enquête sur le dumping, le préjudice et l’intérêt de l’Union européenne, ainsi que la procédure antisubventions menée parallèlement. Les wafers ont été exclus du champ d’application des deux enquêtes et, par conséquent, du champ d’application des mesures définitives.
14 Il ressort des considérants 7 à 10 et de l’article 1er de la même décision que, à la suite de la notification des conclusions finales des procédures antidumping et antisubventions, les producteurs-exportateurs, en concertation avec la CCCME, ont présenté une notification en vue de modifier leur offre d’engagement initiale (voir point 10 ci-dessus). La Commission a accepté les termes de l’engagement en vue d’éliminer également les effets préjudiciables des importations faisant l’objet de subventions. En outre, un certain nombre de producteurs-exportateurs additionnel a demandé à participer à cet engagement. La CCCME et les producteurs-exportateurs ont demandé, par ailleurs, une révision de l’engagement de façon à tenir compte de l’exclusion des wafers du champ de l’enquête.
15 En vertu de l’article 1er de la décision 2013/707, lu à la lumière du considérant 26 de cette dernière, l’engagement modifié a été accepté par la Commission.
16 Les conclusions définitives de l’enquête sont exposées dans le règlement d’exécution (UE) n° 1239/2013 du Conseil, du 2 décembre 2013, instituant un droit compensateur définitif sur les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine (JO 2013, L 325, p. 66, ci-après le « règlement attaqué »). Son article 1er institue, premièrement, un droit compensateur définitif de 5 % s’appliquant à JingAo Solar, à Shanghai JA Solar Technology, à Yangzhou JA Solar Technology, à Hefei JA Solar Technology et à Shanghai JA Solar PV Technology, deuxièmement, un droit compensateur définitif de 6,3 % s’appliquant à Yingli Energy (China), à Baoding Tianwei Yingli New Energy Resources, à Hainan Yingli New Energy Resources, à Hengshui Yingli New Energy Resources, à Tianjin Yingli New Energy Resources, à Lixian Yingli New Energy Resources, à Baoding Jiasheng Photovoltaic Technology, à Beijing Tianneng Yingli New Energy Resources et à Yingli Energy (Beijing), et, troisièmement, un droit compensateur définitif de 6,4 % applicable aux sociétés chinoises non retenues dans l’échantillon, mais qui ont coopéré à l’enquête et qui sont inscrites à l’annexe du règlement attaqué. Tel est le cas des producteurs-exportateurs du groupe Canadian Solar. Ce droit définitif équivaut à la moyenne pondérée des taux applicables aux sociétés retenues dans l’échantillon. Pour autant que certaines conditions soient remplies, l’article 2 de ce règlement prévoit, en substance, que les importations, déclarées pour la mise en libre pratique, de produits relevant actuellement du code NC ex 8541 40 90 (codes TARIC 8541 40 90 21, 8541 40 90 29, 8541 40 90 31 et 8541 40 90 39), et facturés par des sociétés dont les engagements ont été acceptés par la Commission et qui sont énumérées à l’annexe de la décision 2013/707, sont exonérées du droit antisubventions institué par l’article 1er du même règlement.
17 Le 2 décembre 2013, le Conseil de l’Union européenne a également adopté le règlement d’exécution (UE) n° 1238/2013, instituant un droit antidumping définitif et collectant définitivement le droit antidumping provisoire institué sur les importations de modules photovoltaïques en silicium cristallin et leurs composants essentiels (cellules) originaires ou en provenance de la République populaire de Chine (JO 2013, L 325, p. 1).
18 Ultérieurement au dépôt de la requête, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) n° 2015/866, du 4 juin 2015, retirant l’acceptation de l’engagement de trois producteurs-exportateurs, au titre de la décision d’exécution 2013/707(JO 2015, L 139, p. 30). En vertu de l’article 1er de ce règlement, l’acceptation de l’engagement, en ce qui concerne notamment Canadian Solar Manufacturing (Changshu), Canadian Solar Manufacturing (Luoyang), Csi Cells, et Csi Solar Power (China), conjointement couvertes par le code additionnel TARIC B805, est retirée. Ce règlement est entré en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, à savoir le 6 juin 2015.
19 Le 15 novembre 2016, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) n° 2016/1998, retirant l’acceptation de l’engagement de cinq producteurs-exportateurs au titre de la décision d’exécution 2013/707 s (JO 2016, L 308, p. 8). En vertu de l’article 1er, sous d), de ce règlement, l’acceptation de l’engagement, en ce qui concerne notamment JingAo Solar, Shanghai JA Solar Technology, JA Solar Technology Yangzhou, Hefei JA Solar Technology et Shanghai JA Solar PV Technology ainsi que leur société liée dans l’Union, couvertes conjointement par le code additionnel TARIC: B794, est retirée. Ce règlement est entré en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, à savoir le 17 novembre 2016.
Procédure et conclusions des parties
20 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 28 février 2014, les requérantes ont introduit le présent recours.
21 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 19 mai 2014, la Commission a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil.
22 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 mai 2014, le Conseil a demandé la jonction des présentes affaires avec les affaires JingAo Solar e.a./Conseil (T‑157/14), Yingli Energy (China) e.a./Conseil (T‑160/14), ainsi que Canadian Solar Emea e.a./Conseil (T‑162/14), relatives à des recours en annulation du règlement n° 1238/2014.
23 Par décision du 10 juillet 2014, le président de la cinquième chambre du Tribunal n’a pas fait droit à la demande de jonction des présentes affaires avec les affaires JingAo Solar e.a./Conseil (T‑157/14) Yingli Energy (China) e.a./Conseil (T‑160/14), et Canadian Solar Emea e.a./Conseil (T‑162/14).
24 Par ordonnance du 14 juillet 2014, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la Commission.
25 Par décision du président de la cinquième chambre du Tribunal du 16 juillet 2014, les présentes affaires ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure, ainsi que de la décision mettant fin à l’instance.
26 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 9 juin 2016.
27 Les requérantes demandent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours recevable ;
– annuler le règlement attaqué dans la mesure où il s’applique à elles ;
– condamner le Conseil aux dépens.
28 Le Conseil demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– à titre encore plus subsidiaire, annuler l’article 1er du règlement attaqué, au cas où le premier ou le deuxième moyen serait accueilli, dans la mesure où il institue un droit compensatoire définitif sur les importations de modules et de cellules en provenance de Chine et exportés par les requérantes ;
– condamner les requérantes aux dépens.
29 La Commission demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner les requérantes aux dépens, y compris ceux de la partie intervenante.
En droit
Sur les fins de non-recevoir soulevées par les institutions
30 En premier lieu, le Conseil et la Commission (ci-après, pris ensemble, les « institutions ») font valoir, en substance, que l’instauration des droits compensateurs définitifs par l’article 1er du règlement attaqué, d’une part, et l’engagement de certains producteurs-exportateurs chinois, accepté par la Commission dans la décision 2013/707, qui s’est traduit par l’exonération des importations de certains produits par ces derniers dudit droit compensateur, en vertu de l’article 2 du règlement attaqué, d’autre part, forment un tout indissociable.
31 Or, il serait de jurisprudence constante que l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que si l’élément dont l’annulation est demandée est détachable du reste de l’acte, la condition de la séparabilité, qui est à apprécier objectivement, n’étant pas remplie lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci (arrêts du 24 mai 2005, France/Parlement et Conseil, C‑244/03, EU:C:2005:299, points 12 et 13, et du 6 décembre 2012, Commission/Verhuizingen Coppens, C‑441/11 P, EU:C:2012:778, point 38).
32 En effet, les institutions de l’Union auraient tenu compte de l’engagement dans leur analyse pour aboutir au règlement attaqué. Pour parvenir au résultat qu’aurait recherché le groupe des producteurs‑exportateurs, dont les requérantes, en proposant l’engagement, les institutions auraient dû combiner la décision relative à l’engagement, qui comprend un prix minimal à l’importation (ci-après le « PMI ») pour les importations inférieures au « niveau annuel » et un consentement au paiement de droits définitifs pour les importations excédant ce niveau, et le règlement attaqué. Ainsi, en présentant l’offre d’engagement, les requérantes auraient admis que l’industrie de l’Union a subi un préjudice causé par leurs importations faisant l’objet de dumping et de subventions et qu’il est dans l’intérêt de l’Union de prendre des mesures.
33 En deuxième lieu, l’acceptation de cette proposition d’engagement au moyen de la décision relative à l’engagement et du règlement attaqué correspondrait à ce que les requérantes ont demandé durant la procédure administrative. Or, en renvoyant à la jurisprudence de l’Union (ordonnance du 28 janvier 2004, Pays-Bas/Commission, C‑164/02, EU:C:2004:54, points 18 à 25 ; arrêts du 17 septembre 1992, NBV et NVB/Commission, T‑138/89, EU:T:1992:95, points 30 à 35 ; du 22 mars 2000, Coca‑Cola/Commission, T‑125/97 et T‑127/97, EU:T:2000:84, points 77 à 109 ; du 30 janvier 2002, Nuove Industrie Molisane/Commission, T‑212/00, EU:T:2002:21, et du 14 avril 2005, Sniace/Commission, T‑141/03, EU:T:2005:129), les institutions considèrent que les requérantes n’ont pas d’intérêt à contester des actes dont elles auraient demandé l’adoption.
34 En troisième lieu, si le recours visait à obtenir l’annulation du règlement attaqué dans son intégralité, il serait irrecevable, parce que la requête ne contiendrait aucun moyen ou argument dirigé à l’encontre de l’engagement et du prix minimal à l’importation visé à l’article 2 du règlement attaqué. Ainsi, le recours ne permettrait pas au Conseil de connaître les moyens invoqués pour critiquer ces articles, ce qui l’empêcherait de se défendre.
35 En quatrième lieu, le niveau annuel d’importation du produit concerné n’a été, selon les informations de la Commission, atteint ni en 2013, ni en 2014, ni en 2015. Les requérantes n’auraient donc mené à bien aucune opération d’importation susceptible de donner lieu à la perception des droits définitifs. Pour cette raison, la Commission ne voit pas non plus l’intérêt qu’auraient les requérantes à ce que le règlement attaqué soit annulé.
36 Les requérantes contestent les arguments des institutions.
37 Il convient de rappeler au préalable, que dans la mesure où les conditions de recevabilité d’un recours s’apprécient au moment de l’introduction du recours, à savoir au moment du dépôt de la requête (voir ordonnance du 14 février 2012, Grasso/Commission, T‑319/08, non publiée, EU:T:2012:71, point 16 et jurisprudence citée), le retrait de l’acceptation de l’engagement opéré par le règlement n° 2015/866 et le règlement n° 2016/1998 postérieurement au dépôt des requêtes ne saurait avoir de conséquence sur la recevabilité de ces recours en ce qui concerne les requérantes faisant partie des groupes Canadian Solar et JA Solar.
38 À cet égard, tout d’abord, l’acceptation d’une offre d’engagement n’influence ni la recevabilité du recours formé à l’encontre d’un acte instituant un droit compensateur ni l’appréciation des moyens invoqués à l’appui de celui-ci, dès lors que, en acceptant un engagement proposé par une partie intéressée, les institutions ont simplement modifié le type de mesure correctrice définitive à adopter, sans que la nécessité d’adopter une mesure correctrice ait été remise en cause. Il découle tant du considérant 14 et de l’article 13, paragraphes 1 et 6, du règlement de base que de l’article 15, paragraphe 1, dudit règlement que l’acceptation d’un engagement offert par les producteurs-exportateurs et les droits compensateurs sont deux formes de mesures correctrices définitives, qui présupposent une conclusion positive sur l’existence d’une subvention et d’un préjudice, ainsi que cela a été le cas en l’espèce. Cette conclusion est corroborée par le libellé du règlement attaqué lui-même, dont le point 8 aborde la question de l’engagement sous l’intitulé « Forme des mesures ».
39 Au demeurant, la recevabilité des recours à l’encontre des règlements instituant des droits définitifs introduits par des parties intéressées dont l’engagement a été accepté a été, implicitement, mais nécessairement, confirmée dans l’arrêt du 14 mars 2007, Aluminium Silicon Mill Products/Conseil (T‑107/04, EU:T:2007:85), rendu à l’occasion d’un recours introduit par des parties ayant souscrit précisément au même type d’engagement que celui en question, ainsi que dans les arrêts du 30 avril 2013, Alumina/Conseil (T‑304/11, EU:T:2013:224, point 11), et du 1er octobre 2014, Conseil/Alumina (C‑393/13 P, EU:C:2014:2245). En effet, les conditions de recevabilité sont des fins de non-recevoir d’ordre public que le juge de l’Union doit examiner, le cas échéant, d’office [voir ordonnance du 6 octobre 2015, GEA Group/OHMI (engineering for a better world), T‑545/14, EU:T:2015:789, point 14 et jurisprudence citée]. Or, ni le Tribunal ni la Cour n’ont jugé irrecevables, en raison de l’engagement ou du type d’engagement auquel les requérantes dans ces affaires étaient liées, les recours en annulation qu’elles avaient formés à l’encontre, respectivement, du règlement (CE) n° 2229/2003 du Conseil, du 22 décembre 2003, instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de silicium-métal originaire de Russie (JO 2003, L 339, p. 3), et du règlement d’exécution (UE) n° 464/2011 du Conseil, du 11 mai 2011, instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de poudre de zéolithe A originaire de Bosnie-et-Herzégovine (JO 2011, L 125 p. 1).
40 Dans la mesure où des producteurs-exportateurs souhaitent contester des conclusions relatives à l’existence d’une subvention et d’un préjudice contenues dans le règlement attaqué, les institutions de l’Union ne sauraient exciper de la forme de la mesure définitive qu’elles ont adoptée elles-mêmes, afin de soustraire ledit règlement à un contrôle juridictionnel.
41 La circonstance que l’engagement en question comprend, outre le PMI, une limite annuelle au-delà de laquelle les droits compensateurs deviennent exigibles, sans possibilité pour les intéressés de choisir eux-mêmes s’ils vendent le produit concerné dans le respect du PMI ou s’ils fixent librement le prix en acquittant un droit, n’est pas de nature à remettre en cause cette analyse. En effet, il ne s’agit que d’une forme particulière de mesure correctrice définitive dont l’effet protecteur pour l’industrie de l’Union doit être équivalent aux droits compensateurs. Cette circonstance ne saurait affecter la recevabilité du recours tendant à l’annulation du règlement attaqué. S’agissant de l’argument des institutions selon lequel l’acceptation de ce type d’engagement nécessite également l’adoption d’un règlement définitif instituant des droits compensateurs, il suffit de rappeler que tel a été mutatis mutandis le cas dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 14 mars 2007, Aluminium Silicon Mill Products/Conseil (T‑107/04, EU:T:2007:85), du 30 avril 2013, Alumina/Conseil (T‑304/11, EU:T:2013:224, point 11), et du 1er octobre 2014, Conseil/Alumina (C‑393/13 P, EU:C:2014:2245), sans que cette circonstance ait affecté la recevabilité des recours.
42 Ensuite, les requérantes ont demandé l’annulation de l’ensemble dudit règlement, pour autant qu’il s’applique à elles. À cet égard, une erreur de nature à invalider les appréciations des institutions qui ont conduit à l’adoption de l’article 1er du règlement attaqué emporterait une modification de la substance même de ce règlement. L’article 2 du règlement attaqué deviendrait caduc pour autant qu’il établit une exemption du paiement des droits antisubventions institués en vertu de son article 1er. Il ressort, en outre, du point 9.1 de l’offre d’engagement que celle-ci ne vaut que tant que le règlement attaqué est en vigueur.
43 Il est également erroné de soutenir, comme le fait la Commission, qu’en demandant l’annulation du règlement attaqué les requérantes demandent en réalité l’annulation d’un acte dont elles ont sollicité l’adoption. Il est évident que les requérantes ne souhaitaient pas être soumises à des mesures définitives prévues par le règlement de base, qu’il s’agisse de droits compensateurs ou de l’application d’un prix minimal en vertu d’un engagement. De telles mesures créent des entraves à la liberté économique des requérantes. En particulier, les entreprises concernées ne pourraient vendre le produit concerné sur le marché de l’Union en dessous d’un certain prix et devraient satisfaire à de nombreuses exigences administratives. Partant, l’offre d’engagement n’exprimait qu’une préférence pour un type desdites mesures définitives, dans le cas où les conditions pour l’adoption desdites mesures étaient réunies.
44 Enfin, s’agissant de l’argument soulevé par la Commission quant à l’intérêt à agir des requérantes (voir point 35 ci-dessus), il convient de constater, ainsi que le font valoir à bon droit les requérantes, mais sous réserve des conclusions du Tribunal relatives aux deux premiers moyens (voir point 71 ci-après), que leur intérêt à agir au regard des conclusions du recours consiste, en tout état de cause, dans le fait que, en cas d’annulation du règlement attaqué, pour autant qu’il concerne les catégories de produits exportées par les requérantes au cours de la période d’enquête et au moment de l’introduction du recours, l’ensemble des mesures définitives adoptées par le Conseil serait privé de base légale et, par conséquent, les requérantes ne seraient plus tenues non seulement d’acquitter les éventuels droits compensateurs sur les produits non couverts par l’engagement ou dépassant le niveau annuel, mais également de respecter un prix minimal proposé dans l’engagement (voir point 42 ci-dessus), ce qui serait de nature à renforcer la compétitivité de leurs produits sur le marché de l’Union.
45 Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité soulevée par les institutions doit être rejetée.
Sur le fond
46 Au soutien de leurs recours, les requérantes soulèvent trois moyens, tirés, le premier, d’une violation de l’article 10, paragraphes 12 et 13, du règlement de base, le deuxième, d’une violation des articles 1er et 27 de ce même règlement, et, le troisième, d’une violation de l’article 2, sous c), dudit règlement.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés d’une violation de l’article 1er, de l’article 10, paragraphes 12 et 13, et de l’article 27 du règlement de base
47 Les requérantes font valoir que des droits compensateurs ont été instaurés à l’égard de cellules originaires de pays tiers, mais expédiées depuis la Chine, de modules originaires de pays tiers, mais en provenance de Chine, et de modules originaires de Chine, mais en provenance de pays tiers, sans avoir fait objet d’une enquête, voire sans que les institutions aient constitué un échantillon qui représenterait ces produits, et, pour ce qui concerne les deux premières catégories de ces produits, sans avoir été visés dans l’avis d’ouverture. Elles font, en substance, valoir que les droits compensateurs ne sauraient être imposés qu’à l’importation de produits expressément identifiés dans l’avis d’ouverture qui ont fait l’objet d’une enquête. L’ouverture d’une enquête antisubventions serait subordonnée à la publication d’un avis d’ouverture, censé informer les parties intéressées de leurs droits procéduraux et de la portée de l’enquête en fonction des types de produits visés et des pays ciblés. Sans cette information, les parties intéressées ne seraient pas mises en mesure de coopérer à l’enquête, ce qui amènerait les institutions à se fonder sur des moyens de preuve incomplets pour établir leurs conclusions relatives à la subvention et au préjudice.
48 En l’espèce, l’avis d’ouverture de la procédure ayant conduit à l’adoption du règlement attaqué aurait uniquement mentionné les importations des modules et de leurs composants essentiels originaires deChine. Cependant, les institutions auraient d’abord enregistré, puis imposé, des mesures compensatrices aux importations de modules et de leurs composants essentiels tant originaires de qu’en provenance de Chine.
49 Les requérantes soutiennent, en premier lieu, qu’il ressort d’une lecture complète du point 5 de l’avis d’ouverture que, à ce stade, les institutions n’avaient pas l’intention d’enquêter sur le produit concerné en provenance de Chine, mais simplement d’aborder les règles sur l’origine applicables aux modules et à leurs composants essentiels. Cette interprétation serait confirmée par le fait que les institutions auraient en définitive défini des règles spécifiques concernant l’origine pour les modules dans le règlement d’exécution (UE) n° 1357/2013 de la Commission, du 17 décembre 2013, modifiant le règlement (CEE) n° 2454/93 fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO 2013, L 341, p. 47). En conséquence, contrairement à ce que soutiennent les institutions, les producteurs-exportateurs expédiant des marchandises à partir de Chine auraient été informés du fait que des règles particulières concernant l’origine pour les modules et leurs composants essentiels pourraient être adoptées, mais ils n’auraient pas été mis en mesure de coopérer à l’enquête.
50 En deuxième lieu, l’annexe A de l’avis d’ouverture aurait restreint son étendue aux modules et à leurs composants essentiels originaires de Chine, puisqu’en application de celle-ci les producteurs‑exportateurs devraient indiquer le chiffre d’affaires réalisé grâce aux ventes de modules et de leurs composants essentiels « selon la définition qui en est donnée dans l’avis d’ouverture », ce dernier se référant expressément aux modules et à leurs composants essentiels originaires de Chine. Partant, seuls les producteurs-exportateurs de modules et de leurs composants essentiels originaires de Chine auraient été invités à déclarer des données à l’annexe A de l’avis d’ouverture.
51 En troisième lieu, ladite annexe aurait uniquement concerné les producteurs‑exportateurs de modules et de leurs composants essentiels originaires de Chine. Ainsi, en se référant aux arrêts du 12 mai 1989, Continentale Produkten-Gesellschaft (246/87, EU:C:1989:194, point 12), du 11 juillet 1990, Sermes (C‑323/88, EU:C:1990:299, points 29 et suivants), et du 30 mars 2000, Miwon/Conseil (T‑51/96, EU:T:2000:92, point 52), les requérantes estiment que l’échantillon sélectionné sur cette base n’aurait pas pu être représentatif des producteurs-exportateurs de modules et de leurs composants essentiels tant originaires qu’en provenance de Chine, comme la représentativité de l’échantillon doit être appréciée à la date de l’établissement de celui-ci. Or, ce serait sur la base des données fournies par les producteurs-exportateurs compris dans l’échantillon et des constatations de l’existence d’une subvention en ayant découlé que les institutions auraient appliqué des mesures compensatoires définitives (considérant 847 du règlement attaqué) sur les importations de modules et de leurs composants originaires ou en provenance de Chine. Il découlerait également de ce dernier considérant que tous les taux de droits compensateurs individuels, qui ont, par ailleurs, servi de base à la définition du taux de droit résiduel pour les entreprises ayant coopéré, mais qui n’ont pas été retenues dans l’échantillon, sont exclusivement applicables aux importations des produits originaires de Chine et produits par les producteurs‑exportateurs faisant partie de l’échantillon.
52 En quatrième lieu, la portée de l’enquête aurait été définie par l’avis d’ouverture et la circonstance que le questionnaire désignait la Chine en tant que « pays concerné » et non pas en tant que « pays d’origine » ne serait pas importante, contrairement à ce qui découlerait du considérant 94 du règlement attaqué. D’une part, le questionnaire antisubventions n’aurait été fourni qu’aux producteurs‑exportateurs compris dans l’échantillon. D’autre part, les institutions auraient pour habitude de faire allusion au pays d’origine ciblé par une enquête antisubventions par l’expression « pays concerné » dans les questionnaires antisubventions pour les producteurs-exportateurs.
53 En cinquième lieu, après avoir rappelé qu’en vertu des règles de l’origine non‑préférentielle, le lieu de la production de cellules confère l’origine douanière de ces dernières, et que l’origine douanière des modules est déterminée en fonction de l’origine de la majorité des cellules qui les composent, les requérantes font valoir que l’enquête menée par la Commission n’a pas pris en compte les cellules originaires de pays tiers, mais en provenance de Chine, les modules en provenance de Chine, mais originaires d’un pays tiers, et ceux en provenance des pays tiers, mais d’origine chinoise. Ces produits n’auraient pas non plus été représentés dans l’échantillon. Il en serait d’autant plus ainsi, en ce qui concerne la dernière catégorie de produits, que les règles sur la détermination de l’origine n’étaient pas encore clairement établies lors de l’enquête.
54 La Commission n’aurait même pas informé les producteurs‑exportateurs, les organisations représentatives et les gouvernements des autres pays de l’ouverture de cette enquête. Cette dernière se serait donc cantonnée aux modules et à leurs composants essentiels originaires et en provenance de Chine, ce qui ressortirait également du considérant 847 du règlement attaqué.
55 Enfin, les requérantes estiment que, si ces deux moyens étaient considérés comme fondés, le règlement attaqué devrait être annulé dans son ensemble.
56 Les institutions contestent les arguments des requérantes.
57 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler les règles de détermination de l’origine et de la provenance des produits concernés pendant l’enquête. En ce qui concerne les cellules, c’est le lieu de leur fabrication qui a déterminé leur origine douanière. L’origine douanière de la majorité des cellules a déterminé, à son tour, l’origine douanière des modules.
58 Cette règle, fondée sur l’application de la règle générale selon laquelle une marchandise dans la production de laquelle sont intervenus deux ou plusieurs pays est originaire du pays où a eu lieu la dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important, prévue à l’article 24 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code de douanes communautaire (JO 1992, L 302, p. 1), tel que modifié, a été ensuite concrétisée, dans le domaine du produit concerné, dans le règlement d’exécution n° 1357/2013, adopté postérieurement à l’adoption du règlement attaqué (voir point 49 ci-dessus).
59 Ainsi, si des cellules sont fabriquées en Chine, et expédiées vers l’Union à partir de Chine, il s’agit d’une importation à la fois originaire et en provenance de Chine. Si les cellules sont produites dans un pays tiers, tel la Malaisie, mais exportées vers l’Union à partir de Chine, il s’agit d’un produit d’origine malaisienne, mais en provenance de Chine. Il en est de même lorsqu’une telle cellule subit en Chine une transformation ou ouvraison non-substantielle au sens de l’article 24 du règlement n° 2913/92, tel que modifié. Quant aux modules composés d’une majorité de cellules d’origine chinoise et expédiés vers l’Union depuis la Chine, il s’agit d’un produit à la fois originaire et en provenance de Chine. Des modules fabriqués (ou assemblés) en Chine, mais contenant une majorité de cellules d’un pays tiers, sont considérés comme produits originaires d’un pays tiers, mais en provenance de Chine. Enfin, un module est d’origine chinoise, mais en provenance d’un pays tiers, s’il est composé d’une majorité de cellules originaires de Chine, mais est assemblé dans un pays tiers.
60 À cet égard, il importe de vérifier, ainsi que le Conseil le demande, si les requérantes sont recevables à faire valoir que, d’une part, l’avis d’ouverture n’a pas annoncé l’ouverture d’une enquête à l’égard du produit concerné en provenance de Chine, mais originaire d’un pays tiers, et, d’autre part, le produit concerné en provenance de Chine, mais originaire d’un pays tiers, ainsi que les modules d’origine chinoise, mais en provenance d’un pays tiers, ont été soumis au droit compensateur, bien que l’enquête n’ait pas été menée à leur égard. Il convient ainsi d’examiner la recevabilité de ces moyens (voir, en ce sens, arrêt du 15 mars 1973, Marcato/Commission, 37/72, EU:C:1973:33, points 7 et 8).
61 À cet égard selon une jurisprudence constante relative à l’intérêt à agir, un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où cette dernière a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de cet acte soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 55 et jurisprudence citée).
62 L’intérêt à agir d’une partie requérante doit être né et actuel. Il ne peut concerner une situation future et hypothétique (voir arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 56 et jurisprudence citée).
63 Cet intérêt doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci, sous peine d’irrecevabilité, et perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer (voir arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 57 et jurisprudence citée).
64 Il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve de son intérêt à agir, qui constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice. En particulier, pour qu’un recours en annulation d’un acte, présenté par une personne physique ou morale, soit recevable, il faut que la partie requérante justifie de façon pertinente l’intérêt que présente pour elle l’annulation de cet acte (voir arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission, C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, points 27 et 28 et jurisprudence citée ; voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 58 et jurisprudence citée).
65 Il en va par analogie de même de l’intérêt à faire valoir un moyen.
66 Or, premièrement, les requérantes n’ont nullement indiqué dans leurs mémoires quel intérêt elles pourraient tirer d’une éventuelle annulation du règlement attaqué sur le fondement des deux premiers moyens. En effet, il ne découle pas de ces mémoires que, pendant la période d’enquête et au moment de l’introduction du recours, elles produisaient et exportaient vers l’Union, voire importaient dans l’Union, le produit concerné originaire d’un pays tiers, mais en provenance de Chine, ainsi que les modules originaires de Chine, mais en provenance d’un pays tiers. Ces mémoires ne renvoient pas non plus à un document en annexe de nature à démontrer une telle circonstance.
67 Interrogées à l’audience, les requérantes ont fait valoir qu’elles produisaient et exportaient vers l’Union le produit concerné originaire d’un pays tiers, mais en provenance de Chine, ainsi que des modules originaires de Chine, mais en provenance d’un pays tiers. Cependant celles-ci n’ont pas été en mesure d’identifier ni dans leurs mémoires ni dans les annexes la moindre preuve en ce sens. Elles ont également admis n’avoir pas spécifié explicitement dans le recours qu’elles exportent vers l’Union ces deux catégories du produit concerné. Ainsi, elles n’ont pas prouvé leur intérêt à contester l’instauration d’un droit compensateur à l’égard de l’importation de ces catégories du produit concerné. Partant, les requérantes n’ont aucunement justifié leur intérêt à agir en ce sens, même si la charge de la preuve leur incombait (voir point 64 ci‑dessus).
68 Par conséquent, les requérantes n’ont pas démontré leur intérêt à faire valoir que, d’une part, l’avis d’ouverture n’a pas annoncé l’ouverture d’une enquête à l’égard du produit concerné en provenance de Chine, mais originaire d’un pays tiers, et, d’autre part, que le produit concerné en provenance de Chine, mais originaire d’un pays tiers, ainsi que les modules d’origine chinoise, mais en provenance d’un pays tiers, ont été soumis au droit compensateur, bien que l’enquête n’ait pas été menée à leur égard.
69 En tout état de cause, les requérantes n’ont aucunement prouvé devant le Tribunal qu’elles ont dûment attiré l’attention des institutions au cours de la procédure administrative sur le fait qu’elles produisaient et exportaient vers l’Union, voire importaient dans l’Union, le produit concerné originaire d’un pays tiers, mais en provenance de Chine, ainsi que des modules originaires de Chine, mais en provenance d’un pays tiers, pendant la période d’enquête. Si les requérantes allèguent, en substance, avoir correctement informé les institutions au regard du libellé de l’avis d’ouverture, force est de constater que le point 5 de ce dernier prévoit que les sociétés qui expédient le produit concerné à partir de la Chine, mais qui considèrent que l’origine douanière d’une partie, voire de l’intégralité, de ces exportations n’est pas la Chine, sont invitées à se manifester au cours de l’enquête et à fournir tous les renseignements nécessaires, et que l’origine du produit soumis à l’enquête exporté à partir du pays concerné sera donc examinée à la lumière de ces renseignements et des informations qui auront été recueillies durant l’enquête. Or, cette appréciation fait partie intégrante de l’enquête.
70 Deuxièmement, les arguments des requérantes tendant, en substance, à justifier leur intérêt à faire valoir ces deux moyens par la circonstance que, dans le futur, elles pourraient exporter vers l’Union les deux catégories en question du produit concerné doivent être rejetés sur le fondement de la jurisprudence citée aux points 62 et 63 ci-dessus, comme visant une situation hypothétique.
71 Partant, les premier et deuxième moyens doivent être rejetés comme irrecevables.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 2, sous c), du règlement de base
72 Selon les requérantes, l’enquête antisubventions ne peut couvrir qu’un produit ou un seul groupe de produits présentant des ressemblances étroites. Or, dans la présente affaire, les institutions auraient considéré les cellules et les modules comme un produit unique.
73 La jurisprudence aurait dégagé un ensemble de facteurs permettant de déterminer si différents types de produits pourraient être considérés comme formant un produit similaire unique, à savoir, notamment, des caractéristiques physiques, techniques et chimiques des produits, leur usage, leur interchangeabilité, la perception qu’en a le consommateur, les canaux de distribution, le processus de fabrication et des coûts de production [arrêts du 13 septembre 2010, Whirlpool Europe/Conseil, T‑314/06, EU:T:2010:390, point 138 ; du 17 décembre 2010, EWRIA e.a./Commission, T‑369/08, EU:T:2010:549, point 82, et du 10 octobre 2012, Gem-Year et Jinn‑Well Auto-Parts (Zhejiang)/Conseil, T‑172/09, non publié, EU:T:2012:532, point 59].
74 Selon la jurisprudence, une allégation, selon laquelle le produit concerné est mal défini devrait reposer sur des arguments montrant soit que les institutions ont mal évalué les facteurs qu’elles ont tenus pour pertinents, soit que l’application d’autres facteurs plus pertinents nécessitait de restreindre la définition du produit concerné (arrêt du 13 septembre 2010, Whirlpool Europe/Conseil, T‑314/06, EU:T:2010:390, point 141).
75 Les requérantes relèvent, à cet égard, que, bien que les institutions soutiennent que les cellules et les modules forment un produit unique, il ressort des considérants 475 à 594 du règlement attaqué qu’elles auraient procédé à des analyses séparées du préjudice pour les modules et pour les cellules. En outre, alors que le prix de vente moyen d’une cellule dans l’Union s’échelonnerait entre 0,95 et 2,37 euros, celui d’un module se situerait entre 103 et 361 euros.
76 En outre, les institutions auraient commis des erreurs manifestes d’appréciation s’agissant des facteurs qu’elles avaient tenus pour pertinents afin de déterminer le produit concerné. Contrairement à ce qu’indiquerait le règlement attaqué aux considérants 47, 60, 71, les cellules et les modules ne partageraient ni les mêmes caractéristiques de base physiques, techniques et chimiques, à savoir la capacité de produire de l’électricité à partir de la lumière du soleil, ni la même destination, c’est-à-dire toute vente éventuelle en vue d’être intégrés dans des systèmes solaires photovoltaïques.
77 Premièrement, en matière de caractéristiques physiques, les cellules et les modules divergeraient quant à leur dimension, poids, épaisseur, masse, densité, couleur et résistance.
78 Deuxièmement, le principal composant chimiquedes cellules, à savoir le silicium polycristallin, ne représenterait que 20 % de la structure des coûts d’un module. Or, il ressortirait de la pratique des institutions dans ce domaine qu’une matière première commune n’est pas pertinente pour établir si différents produits partagent les mêmes caractéristiques physiques, chimiques et techniques.
79 Troisièmement, tout d’abord, la principale caractéristique technique d’un module serait de produire et de transmettre de l’électricité, tandis qu’une cellule ne pourrait pas transmettre de l’électricité. Ensuite, la question de savoir si les cellules et les modules ont chacun la capacité de produire de l’électricité à partir de la lumière solaire ne saurait être considérée comme un facteur décisif dans la détermination du produit concerné, puisque les institutions ont, dès l’origine, exclu de l’étendue du produit concerné trois produits qui ont tous la capacité de produire de l’électricité à partir de la lumière du soleil, à savoir les chargeurs solaires composés de moins de six cellules, portatifs et servant à alimenter des appareils en électricité ou à recharger des batteries, les produits photovoltaïques à couche mince, et les produits intégrés de façon permanente dans des appareils électriques dont la fonction est autre que la production d’électricité et qui consomment l’électricité générée par les cellules intégrées. Enfin, les cellules et les modules divergeraient grandement en ce qui concerne leur performance en matière de production d’électricité.
80 Quatrièmement, deux produits ne partageraient pas la même destination lorsque le passage de l’un à l’autre est dissuasif sur les plans technique et économique. Or, le passage d’une cellule à un module serait dissuasif sur le plan technique, dans la mesure où une cellule n’est que l’un des nombreux intrants utilisés pour fabriquer un module. Ce passage serait également dissuasif sur le plan économique, étant donné que, comme il aurait également été admis au considérant 40 du règlement attaqué, ces intrants représentent 40 % du coût total d’un module.
81 Enfin, l’application de facteurs plus pertinents aurait conduit à la conclusion que les cellules et les modules constituaient deux produits distincts. En l’occurrence, les institutions auraient admis que les consommateurs avaient une perception différente des cellules et des modules (considérant 59 du règlement attaqué), que les cellules et les modules avaient des canaux de distribution différents (considérant 57 du règlement attaqué), et que leur processus de fabrication, de même que leurs coûts de production, sont différents (considérant 52 du règlement attaqué). Par ailleurs, il serait notoire que les cellules et les modules ne sont pas interchangeables.
82 Si les institutions soutiennent que ces derniers facteurs ne sont pas pertinents, au motif que les principaux critères permettant de définir un produit similaire unique sont les caractéristiques physiques, chimiques et techniques, ainsi que les usages (considérants 57, 59 et 65 du règlement attaqué), le Tribunal aurait déjà jugé que les caractéristiques physiques, techniques et chimiques du produit, bien que constituant des facteurs importants, n’étaient pas plus importants que les autres facteurs (arrêt du 13 septembre 2010, Whirlpool Europe/Conseil, T‑314/06, EU:T:2010:390, point 141).
83 Les institutions contestent les arguments des requérantes.
84 À cet égard, il y a lieu de relever que le règlement de base ne précise pas comment doit être défini le produit ou la gamme de produits pouvant faire l’objet d’une enquête antisubventions ni n’exige de procéder à une taxinomie fine (voir, en ce sens, arrêt du 25 septembre 1997, Shanghai Bicycle/Conseil, T‑170/94, EU:T:1997:134, point 61).
85 Selon une jurisprudence constante, à laquelle se réfèrent également les parties, la définition du produit concerné dans le cadre d’une enquête antidumping ou antisubventions a pour objet d’aider à l’élaboration de la liste des produits qui, le cas échéant, feront l’objet de l’imposition des droits antidumping ou compensateurs. Aux fins de cette opération, les institutions peuvent tenir compte de plusieurs facteurs, tels que les caractéristiques physiques, techniques et chimiques des produits, leur usage, leur interchangeabilité, la perception qu’en a le consommateur, les canaux de distribution, le processus de fabrication, les coûts de production et la qualité (arrêts du 13 septembre 2010, Whirlpool Europe/Conseil, T‑314/06, EU:T:2010:390, point 138, et du 17 décembre 2010, EWRIA e.a./Commission, T‑369/08, EU:T:2010:549, point 82).
86 Il en découle nécessairement que des produits qui ne sont pas identiques peuvent être regroupés dans la même définition du produit concerné et faire l’objet, ensemble, d’une enquête antisubventions [voir, en ce sens, arrêt du 10 octobre 2012, Gem-Year et Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Conseil, T‑172/09, non publié, EU:T:2012:532, point 60].
87 Dans ces conditions, l’examen du bien-fondé de l’inclusion d’un produit spécifique au sein de la liste des produits qui, le cas échéant, feront l’objet de l’imposition des droits compensateurs doit être effectué au regard des caractéristiques du produit concerné, tel que défini par les institutions, et non au regard de celles des produits composant le produit concerné ou des sous‑catégories de celui-ci (arrêt du 18 novembre 2014, Photo USA Electronic Graphic/Conseil, T‑394/13, non publié, EU:T:2014:964, point 30).
88 Par ailleurs, au regard du caractère indicatif de la liste des critères indiqués au point 85 ci-dessus, rien n’oblige les institutions à déterminer le produit concerné en recourant à l’ensemble desdits critères. Il n’est pas non plus indispensable que l’analyse de chacun des critères soit susceptible de conduire au même résultat (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2014, Photo USA Electronic Graphic/Conseil, T‑394/13, non publié, EU:T:2014:964, point 51).
89 C’est en tenant compte des éléments qui précèdent qu’il y a lieu de vérifier si les requérantes sont à même de démontrer soit que les institutions ont effectué une appréciation erronée au regard des facteurs qu’elles ont jugés pertinents, soit que l’application d’autres facteurs plus pertinents aurait imposé l’exclusion d’un produit de la définition du produit concerné [voir, en ce sens, arrêt du 10 octobre 2012, Gem-Year et Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Conseil, T‑172/09, non publié, EU:T:2012:532, point 61].
90 Dans le cadre de ce contrôle, il convient de prendre en compte la circonstance selon laquelle, dans le domaine des mesures de défense commerciale, les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation en raison de la complexité des situations économiques, politiques et juridiques qu’elles doivent examiner et que, partant, le contrôle du juge de l’Union sur les appréciations des institutions doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits, ou de l’absence de détournement de pouvoir. À cet égard, dès lors qu’il a déjà été jugé que la détermination du produit similaire relevait de l’exercice du large pouvoir d’appréciation reconnu aux institutions et faisait donc l’objet d’un contrôle restreint (arrêt du 25 septembre 1997, Shanghai Bicycle/Conseil, T‑170/94, EU:T:1997:134, point 63), la même approche doit être suivie en ce qui concerne le contrôle du bien-fondé de la détermination du produit concerné [arrêt du 10 octobre 2012, Gem-Year et Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Conseil, T‑172/09, non publié, EU:T:2012:532, point 62 ; arrêt du 17 mars 2016, Portmeirion Group, C-232/14, EU:C:2016:180, point 47].
91 En l’occurrence, en premier lieu, quant à la question de savoir quels étaient les critères choisis par les institutions, tout d’abord, il ressort des considérants 44, 46, 48, 56, 60 à 62, 68 et 71 du règlement attaqué que le produit concerné a été défini en fonction de la capacité de convertir l’énergie solaire en énergie électrique, ce qui suppose, comme utilisation finale, son installation dans des systèmes photovoltaïques.
92 Ensuite, il ressort notamment des considérants 41, 46 et 48 du règlement attaqué que les critères sur lesquels se sont fondées les institutions sont les caractéristiques physiques, chimiques et techniques, ainsi que l’utilisation finale, qui en découle.
93 Si le Conseil soutient à tort que certains des critères indiqués au point 85 ci-dessus, à savoir ceux qui ont été retenus, sont, a priori, plus déterminants que les autres (voir, en ce sens,arrêt du 18 novembre 2014, Photo USA Electronic Graphic/Conseil, T‑394/13, non publié, EU:T:2014:964, point 41), il n’en découle pas nécessairement que la décision de se fonder, en l’espèce, sur lesdits critères est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
94 Il y a lieu de constater que la définition du produit concerné par sa capacité de convertir l’énergie solaire en énergie électrique, qui suppose comme utilisation finale son installation dans des systèmes photovoltaïques, est objective, et que les requérantes n’ont pas allégué, et encore moins démontré, que ce critère serait arbitraire ou que les institutions auraient commis une erreur manifeste d’appréciation en la retenant. Il découle, en outre, de l’arrêt du 10 octobre 2012, Gem-Year et Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Conseil (T‑172/09, non publié, EU:T:2012:532, point 65), que les institutions peuvent inclure des produits dans la définition du produit concerné au motif qu’ils ont notamment la même fonction fondamentale.
95 Ce critère de base a d’ailleurs été appliqué par les institutions d’une manière cohérente, puisque les wafers ont été exclus de la définition du produit concerné à la suite de la conclusion selon laquelle ils ne convertissent pas, en tant que telle, l’énergie solaire en énergie électrique (voir considérant 46 du règlement attaqué).
96 Eu égard à la décision, non contestée, d’enquêter sur des produits capables de convertir l’énergie solaire en énergie électrique, il n’était pas manifestement déraisonnable pour les institutions de se fonder principalement sur les caractéristiques physiques, chimiques et techniques des produits, ainsi que sur leur utilisation finale. Bien au contraire, lesdits critères paraissent particulièrement pertinents.
97 En outre, il ressort du règlement attaqué que les institutions n’ont pas ignoré les autres critères. Ceux qui ont été soulevés par les parties intéressées ayant participé à l’enquête administrative ont été évalués, mais leur appréciation n’a pas été de nature à modifier les conclusions des institutions quant à la détermination du produit concerné.
98 En deuxième lieu, en ce qui concerne la question de savoir si les institutions ont commis une erreur manifeste d’appréciation des critères qu’elles ont jugés pertinents, il y a lieu de constater que, si les requérantes font valoir à juste titre que les cellules et les modules divergent en termes de caractéristiques physiques, de dimension, de poids, d’épaisseur, de masse, de densité, voire de couleur, cette circonstance doit être analysée au regard du fait que les cellules sont les composants essentiels des modules et que les caractéristiques des modules sont largement déterminées par les caractéristiques des cellules qui les composent. Cet argument des requérantes ne saurait donc constituer un indice de différence entre les produits, mais plutôt un indice de similitude.
99 Quant aux caractéristiques chimiques des cellules et des modules, il est constant entre les parties que la matière chimique indispensable, c’est‑à‑dire celle qui leur confère leurs caractéristiques techniques essentielles, est le silicium polycristallin. Même si cette matière ne représentait que 20 % du prix d’un module, cette circonstance, à la supposer établie, n’a aucune conséquence sur la conclusion relative à la similitude des caractéristiques chimiques des cellules et des modules. Ainsi qu’il vient d’être précisé, il y a lieu d’apprécier surtout, en l’espèce, si les deux catégories de produits comportent la même matière essentielle, c’est-à-dire celle conférant leurs caractéristiques techniques essentielles. Si les requérantes soutiennent que la position de la Commission quant à la pertinence de la matière première aurait été différente dans le cadre d’autres enquêtes, il suffit de rappeler qu’il ressort d’une jurisprudence bien établie que, lorsqu’elles utilisent la marge d’appréciation que leur confère le règlement de base, les institutions ne sont pas tenues d’expliquer en détail et à l’avance les critères qu’elles envisagent d’appliquer dans chaque situation, même dans les cas où elles posent de nouvelles options de principe. Les opérateurs économiques ne sont pas non plus fondés à placer leur confiance légitime dans le maintien du critère initialement choisi, lequel peut être modifié par ces institutions dans le cadre de l’exercice de leur compétence. Dès lors, en tout état de cause, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la pratique antérieure alléguée par les requérantes, l’existence d’une telle pratique ne privait pas, en soi, les institutions de la possibilité de la modifier ultérieurement (voir, en ce sens, arrêts du 7 mai 1987, Nippon Seiko/Conseil, 258/84, EU:C:1987:205, points 34 et 35 ; du 10 mars 1992, Canon/Conseil, C‑171/87, EU:C:1992:106, point 41, et du 17 juillet 1998, Thai Bicycle Industry/Conseil, T‑118/96, EU:T:1998:184, points 68 et 69 et jurisprudence citée).
100 Cette pertinence de la matière première dépend surtout du critère de base retenu par les institutions. Or, en l’espèce, il est indiscutable que les qualités du silicium polycristallin sont déterminantes tant pour les cellules que pour les modules, et que, en leur absence, ils ne pourraient pas remplir leur fonction de conversion de l’énergie solaire en énergie électrique.
101 Partant, l’argument des requérantes relatif aux propriétés chimiques ne saurait prospérer.
102 S’agissant des caractéristiques techniques, il ressort clairement du règlement attaqué que la particularité des cellules et des modules consiste en leur capacité de convertir l’énergie solaire en énergie électrique. Or, rien dans le règlement de base n’impose que les autres fonctionnalités techniques soient les mêmes pour toutes les catégories de produits relevant de la définition du produit concerné. S’il en était ainsi, tous les produits relevant de la définition du produit concerné devraient être pratiquement identiques, ce que le règlement de base n’impose pas. En outre, s’agissant de l’argument des requérantes selon lequel trois autres produits capables de transformer l’énergie solaire en énergie électrique ont été exclus de l’enquête, il suffit de constater que ces dernières n’ont fait valoir aucun argument de nature à démontrer que les institutions seraient obligées d’enquêter sur l’ensemble des produits qui correspondent aux critères qu’elles auraient retenus, voire d’instituer des mesures définitives à leur égard. Il s’ensuit que les arguments des requérantes relatifs aux caractéristiques techniques doivent être rejetés.
103 En ce qui concerne l’allégation des requérantes selon laquelle deux produits ne partagent pas la même destination ou n’ont pas la même utilisation si le passage de l’un à l’autre est dissuasif, il suffit de constater que tant les cellules que les modules ont vocation à être installés dans des systèmes photovoltaïques (voir notamment considérants 48, 68 et 71 du règlement attaqué), ce que les requérantes ne nient pas. En l’espèce, il est également significatif qu’aucune des deux catégories de produit n’a d’autre utilisation que l’intégration dans lesdits systèmes aux fins de la production d’électricité. Les arguments des requérantes tendant à démontrer que les cellules et les modules divergent au niveau de leur destination, voire de leur utilisation, doivent ainsi être rejetés.
104 Il y a donc lieu de conclure que les requérantes sont restées en défaut de démontrer que les institutions ont commis une quelconque erreur manifeste d’appréciation des facteurs qu’elles ont retenus.
105 En troisième lieu, quant à la question de savoir si l’application d’autres critères plus pertinents que ceux retenus par les institutions aurait conduit à l’exclusion d’un type de produits de la définition concernée, il convient, à titre liminaire, de relever que l’application de ces autres critères ne saurait remettre en cause les conclusions tirées par les institutions au regard des critères retenus que si les requérantes démontrent au préalable que ces autres critères sont manifestement plus pertinents. Force est toutefois de constater que les requérantes n’ont soumis, en l’espèce, aucune preuve en ce sens. Cette circonstance est suffisante, au vu de l’appréciation relative aux arguments précédemment examinés, pour rejeter le présent moyen.
106 En tout état de cause, premièrement, en ce qui concerne la perception des consommateurs, le considérant 59 du règlement attaqué, auquel se réfèrent, en substance, les requérantes, indique que les principaux critères utilisés pour définir un seul et même produit sont les caractéristiques physiques, chimiques et techniques, ainsi que les utilisations finales du produit en question, et que, en application de ces critères, il a été conclu, sur la base des considérants 47 à 49 de ce même règlement, que des perceptions différentes de la part des consommateurs n’étaient pas considérées comme un facteur déterminant. Les requérantes n’ont pas expliqué pour quelle raison cette constatation devrait être considérée comme manifestement erronée. Elles n’ont pas non plus expliqué en quoi ce critère serait plus pertinent que ceux retenus par les institutions (voir point 105 ci-dessus). Or, c’est aux requérantes qu’il appartient d’apporter des preuves en ce sens. Au demeurant, il ne ressort ni du règlement de base ni de la jurisprudence que l’appréciation de la similitude des produits au regard de chacun des critères doit nécessairement conduire à chaque fois au même résultat (voir point 88 ci-dessus). L’argument des requérantes doit donc être rejeté.
107 Deuxièmement, quant aux canaux de distribution, les requérantes n’ont pas démontré en quoi ce critère serait pertinent au regard de la décision des institutions d’enquêter sur les produits capables de convertir l’énergie solaire en énergie électrique, voire manifestement plus pertinent que ceux retenus par les institutions (voir point 105 ci-dessus). En toute état de cause, les requérantes ont tort d’alléguer que, au considérant 57 du règlement attaqué, les institutions auraient admis que les cellules et les modules ont forcément des canaux de distribution différents. En effet, il est indiqué audit considérant que l’enquête a montré que ces canaux sont parfois différents et parfois similaires. Or, les requérantes n’ont fait aucune analyse de cette circonstance ni montré comment cette constatation serait manifestement de nature à invalider la conclusion des institutions en ce qui concerne l’absence d’incidence des canaux de distribution sur la définition du produit concerné en l’espèce. Partant, leur argument doit être rejeté.
108 Troisièmement, les requérantes n’ont présenté aucune analyse, d’une part, de nature à étayer l’allégation selon laquelle les coûts de production des cellules et des modules seraient différents et, d’autre part, concernant les éventuelles conséquences d’une telle circonstance sur l’inclusion de ces derniers dans la définition du produit concerné. Les requérantes n’ont pas non plus prouvé que ce critère serait plus pertinent que ceux retenus par les institutions (voir point 105 ci-dessus). En tout état de cause, cet argument manque en fait, le considérant 52 du règlement attaqué indiquant que c’est du point de vue technologique que la fabrication de cellules constitue la partie la plus sophistiquée du processus de production et que, les trois étapes de production étant liées, la valeur ajoutée ne résulte pas d’une étape spécifique. La question des coûts de production n’a donc pas été abordée dans le passage du considérant en question.
109 Quatrièmement, ainsi qu’il est énoncé à bon droit au considérant 56 du règlement attaqué, les modules et les cellules, qui sont des composants essentiels de ces derniers, sont tous deux issus d’un même procédé de fabrication, de sorte que, la question de l’interchangeabilité n’est pas pertinente en l’espèce.En tout état de cause, à supposer que l’absence d’interchangeabilité soit prouvée, les requérantes n’ont pas démontré qu’il s’agirait d’un critère plus pertinent que ceux retenus par les institutions au regard de leur décision de mener l’enquête au regard des appareils disposant de la capacité de convertir l’énergie solaire en énergie électrique (voir point 105 ci-dessus).
110 Il s’ensuit que les arguments des requérantes tendant à démontrer que d’autres critères plus pertinents que ceux retenus par les institutions auraient conduit à conclure que les cellules et les modules ne feraient pas partie de la même définition du produit concerné doivent être rejetés.
111 En quatrième lieu, cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument selon lequel les institutions auraient mené des enquêtes séparées pour les deux types de produits. Ainsi que le fait valoir le Conseil, les institutions ont mené une enquête qui a pris en compte des indicateurs sur la base des catégories de produits, ce qui correspond d’ailleurs à leur pratique constante. C’est ainsi que la Commission a constitué un seul échantillon de producteurs‑exportateurs, qui prenait en compte les plus grands exportateurs, en termes de volume de wafers, de cellules et de modules, afin d’en garantir la représentativité. Les institutions ont donc tenu compte des différences entre les types de produits.
112 L’argument doit donc être rejeté.
113 Quant à l’argument tiré de prix différents, il est vrai que les cellules coûtent moins cher que les modules, parce qu’elles en sont des composants essentiels. Cependant, il résulte du considérant 40 du règlement n° 1238/2013, que les cellules représentent 66 % du coût d’un module. De même, il ressort du considérant 54 du règlement attaqué qu’il y a une corrélation étroite entre les prix des cellules et des modules, qui dépendent des prix du silicium polycristallin. Ainsi, cet argument ne saurait prospérer, ces circonstances tendant plutôt à étayer la conclusion selon laquelle les cellules et les modules entrent dans la même définition du produit concerné. En tout état de cause, les requérantes n’ont présenté aucune analyse quant à la pertinence de ce critère.
114 Enfin, il convient d’observer que c’est la transformation des wafers en cellules et non celle des cellules en modules qui représente la dernière transformation ou ouvraison substantielle menant à un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important, au sens de l’article 24 du règlement n° 2913/92, tel que modifié. Cela constitue un indice supplémentaire et important du fait que les cellules et les modules relèvent de la même définition du produit concerné.
115 Il s’ensuit que le troisième moyen doit être rejeté.
116 En conséquence, le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
117 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Selon l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, les institutions qui sont intervenues dans le litige supportent leurs propres dépens.
118 Les requérantes ayant succombé, elles doivent être condamnées à supporter, outre leurs propres dépens, les dépens du Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier. La Commission supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) JingAo Solar Co. Ltd et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnées à supporter, outre leurs propres dépens, les dépens exposés par le Conseil de l’Union européenne.
3) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le .
Signatures