Byla T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
prieš
Europos Komisiją
„Konkurencija – Administracinė procedūra – Sprendimas, kuriuo prašoma pateikti informacijos – Prašomos informacijos reikalingumas – Gero administravimo principas – Pareiga motyvuoti – Proporcingumas“
Santrauka – 2014 m. kovo 14 d. Bendrojo Teismo (septintoji kolegija) sprendimas
1. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Prašymo teisinių pagrindų ir tikslo nurodymas – Apimtis – Pareigos motyvuoti pažeidimas – Nebuvimas
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalis)
2. Konkurencija – Administracinė procedūra – Teisės į gynybą paisymas – Galimybė atitinkamai įmonei visiškai pasinaudoti savo teise į gynybą tik išsiuntus jai pranešimą apie kaltinimus
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamentas Nr. 1/2003)
3. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Prašymo teisinių pagrindų ir tikslo nurodymas – Reikalavimas, kad egzistuotų reikalingumo ryšys tarp prašomos informacijos ir tiriamo pažeidimo – Komisijos diskrecija – Teisminė kontrolė – Apimtis
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalis)
4. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Teisė į gynybą – Bendrojo Sąjungos teisės principo, pagal kurį turi būti suteikta apsauga nuo savavališko ar neproporcingo viešosios valdžios kišimosi, paisymas
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalis)
5. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Komisijos įgaliojimai – Įgaliojimas pateikti prašymą, į kurį atsakius prašomi duomenys taps oficialūs – Ribos
(Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnis)
6. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Teisė į gynybą – Teisė neduoti jokių parodymų – Nebuvimas – Teisė atsisakyti pateikti atsakymą, kuriuo būtų pripažintas pažeidimas
(SESV 101 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis ir 48 straipsnio 2 dalis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnis)
7. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Teisė į gynybą – Teisė atsisakyti pateikti atsakymą, kuriuo būtų pripažintas pažeidimas – Komisijos klausimai, į kuriuos būtų pateikiami tokie atsakymai – Vertinimas
(Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnis)
8. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Komisijos įgaliojimai – Riba – Reikalavimas, kad egzistuotų reikalingumo ryšys tarp prašomos informacijos ir tiriamo pažeidimo – Prašomos informacijos viešumas
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 1 dalis)
9. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Komisijos įgaliojimai – Riba – Proporcingumo principo paisymas – Prašymas pateikti Komisijos jau turimą informaciją – Šio principo pažeidimas – Prašymas patikslinti anksčiau pateiktą informaciją – Leistinumas
(Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalis)
10. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Būdai – Pasirinkimas iš paprasto prašymo pateikti informacijos ir sprendimo – Proporcingumo principo paisymas – Teisminė kontrolė
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 1–3 dalys)
11. Konkurencija – Administracinė procedūra – Prašymas pateikti informaciją – Komisijos pareiga rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visas reikšmingas aplinkybes – Kelių prašymų siuntimas paeiliui – Gero administravimo principo pažeidimas – Nebuvimas
(SESV 101 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnis)
1. Pagrindiniai sprendimo dėl prašymų pateikti informacijos motyvai nurodyti paties Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalyje. Šioje nuostatoje numatyta, kad Komisija nurodo prašymo teisinį pagrindą ir tikslą, nurodo, kokios informacijos reikia, ir nustato laikotarpį, per kurį informacija turi būti pateikta. Be to, Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Komisija taip pat nurodo 23 straipsnyje numatytas nuobaudas, nurodo ar skiria 24 straipsnyje numatytas nuobaudas ir nurodo teisę į sprendimo peržiūrėjimą Teisingumo Teisme. Taigi Komisija neprivalo tokio sprendimo adresatui pateikti visos turimos informacijos dėl įtariamų pažeidimų arba atlikti tikslią šių pažeidimų teisinę kvalifikaciją, tačiau privalo aiškiai nurodyti įtarimus, kuriuos ketina patikrinti.
Todėl, nors sprendimo motyvai surašyti labai bendrais žodžiais ir tuos motyvus vertėtų patikslinti, vis dėlto galima teigti, kad nuoroda į įtariamus pažeidimus, aiškinama atsižvelgiant į sprendimą pradėti procedūrą pagal Reglamento Nr. 1/2003 11 straipsnio 6 dalį, atitinka minimalų aiškumo lygį, todėl galima daryti išvadą, jog laikytasi to reglamento 18 straipsnio 3 dalyje išdėstytų reikalavimų.
(žr. 22, 23, 30, 36 punktus)
2. Kai vykdoma administracinė procedūra pagal Reglamentą Nr. 1/2003, suinteresuotoji įmonė gali visiškai pasinaudoti teise į gynybą tik išsiuntus pranešimą apie kaltinimus. Iš tiesų, jei ši teisė apimtų ir laikotarpį iki pranešimo apie kaltinimus išsiuntimo, Komisijos tyrimas nebūtų veiksmingas, nes suinteresuotoji įmonė jau per išankstinio Komisijos tyrimo stadiją galėtų identifikuoti Komisijai žinomą informaciją, taigi ir informaciją, kuri galėtų būti nuo jos dar slepiama.
Tačiau per išankstinio tyrimo stadiją Komisijos priimtos tyrimo priemonės, būtent tikrinimo priemonės ir prašymai pateikti informacijos, pagal savo pobūdį reiškia kaltinimą padarius pažeidimą ir gali labai paveikti įtariamų įmonių padėtį. Dėl to svarbu vengti, kad per šią administracinės procedūros stadiją būtų negrįžtamai pažeista teisė į gynybą, nes priimtos tyrimo priemonės gali turėti lemiamą reikšmę renkant įrodymus apie įmonių veiksmų, už kuriuos joms gali kilti atsakomybė, neteisėtumą.
Tačiau negalima reikalauti, kad Komisija per išankstinio tyrimo stadiją nurodytų ne tik ketinamus patikrinti įtarimus dėl pažeidimo, bet ir požymius, t. y. įrodymus, kuriais remdamasi ji įtaria esant padarytą SESV 101 straipsnio pažeidimą. Iš tiesų tokia pareiga būtų paneigta teismų praktikoje nustatyta tyrimo veiksmingumo apsaugos ir suinteresuotosios įmonės teisės į gynybą apsaugos pusiausvyra.
(žr. 26, 27, 31 punktus)
3. Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalimi Komisijai nustatyta pareiga nurodyti prašymo pateikti informacijos teisinį pagrindą ir tikslą yra esminis reikalavimas, kad būtų nurodytas suinteresuotųjų įmonių pateikti prašomos informacijos pagrįstumas ir kad jos galėtų suvokti bendradarbiavimo pareigos apimtį, kartu apsaugant jų teisę į gynybą. Tuo remiantis darytina išvada, kad Komisija gali reikalauti pateikti tik tą informaciją, kuria remdamasi galėtų patikrinti įtarimus dėl pažeidimo, kuriais grindžiamas atliekamas tyrimas ir kurie yra nurodyti prašyme pateikti informacijos.
Atsižvelgiant į didelius Komisijos įgaliojimus atlikti tyrimus ir patikrinimus, būtent ji turi įvertinti informacijos, kurios prašo iš suinteresuotųjų įmonių, reikalingumą. Dėl Bendrojo Teismo atliekamos šio Komisijos vertinimo kontrolės pažymėtina, kad „reikiamos informacijos“ sąvoka turi būti aiškinama atsižvelgiant į tikslus, kurių siekiant Komisijai buvo suteikti aptariami įgaliojimai atlikti tyrimą. Taigi sąsajos tarp prašymo pateikti informacijos ir įtariamo pažeidimo reikalavimas įvykdomas, jeigu šioje procedūros stadijoje minėtas prašymas teisėtai gali būti laikomas turinčiu ryšį su įtariamu pažeidimu, t. y. jei Komisija gali pagrįstai įtarti, jog dokumentas padės jai nustatyti įtariamą pažeidimą.
(žr. 28, 85 punktus)
4. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 43, 44 punktus)
5. Kadangi informacijos teikimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnį reikia suprasti ne tik kaip dokumentų pateikimą, bet ir kaip pareigą atsakyti į su tais dokumentais susijusius klausimus, Komisija gali prašyti pateikti ne tik duomenis, kurie egzistuoja nepriklausomai nuo bet kokių suinteresuotosios įmonės veiksmų. Todėl Komisija gali įmonei pateikti klausimus, į kuriuos pateikus atsakymus tie duomenys tampa oficialūs.
Vis dėlto, naudojantis šia prerogatyva privalu laikytis bent dviejų principų. Pirma įmonei pateikiami klausimai negali versti jos prisipažinti padarius pažeidimą. Antra, atsakymų į šiuos klausimus pateikimas neturi būti našta, neproporcinga tyrimo poreikiams.
(žr. 56, 57 punktus)
6. Įmonei, kuriai skirtas sprendimas dėl prašymo pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį, negali būti suteikta teisė neduoti jokių parodymų. Iš tikrųjų suteikus tokią teisę būtų peržengtos ribos, kurios nustatytos siekiant apsaugoti įmonių teisę į gynybą, ir būtų sudaryta nepateisinamų kliūčių Komisijai atlikti užduotį prižiūrėti konkurencijos taisyklių laikymąsi vidaus rinkoje. Teisė neduoti parodymų gali būti suteikta tik tuo atveju, jei suinteresuotoji įmonė būtų priversta pateikti atsakymus, kuriais ji turėtų pripažinti padarytą pažeidimą, nors tai turėtų įrodyti Komisija.
Todėl, siekiant apsaugoti Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio veiksmingumą, Komisija turi teisę įpareigoti įmones pateikti visą būtiną informaciją apie faktines aplinkybes, kurios joms gali būti žinomos, ir prireikus perduoti jai turimus su tuo susijusius dokumentus, net jeigu jais pasinaudojus galima įrodyti antikonkurencinį elgesį. Šie Komisijai suteikti įgaliojimai prašyti informacijos neprieštarauja nei Europos Žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnio 1 ir 2 dalims, nei Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikai. Ji taip pat neprieštarauja Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 ir 48 straipsniams.
Pareiga atsakyti į Komisijos pateiktus visiškai faktinio pobūdžio klausimus ir patenkinti jos prašymą pateikti jau esamus dokumentus negali pažeisti Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 48 straipsnio 2 dalyje nustatyto pagrindinio principo, reikalaujančio užtikrinti teisę į gynybą, taip pat Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje nustatyto teisės į teisingą bylos nagrinėjimą principo, kurie konkurencijos teisės srityje užtikrina tokią pačią apsaugą, kurią garantuoja Europos žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnis. Iš tikrųjų niekas netrukdo prašymo pateikti informacijos gavėjui vėliau per administracinę procedūrą arba per procesą Sąjungos teisme įrodyti, kad jo atsakymuose nurodyti faktai ar perduoti dokumentai turi kitą reikšmę nei tą, kurią mano esant Komisija.
(žr. 60–62 punktus)
7. Atsakymus į klausimus, kuriuos Komisija gali pateikti įmonėms, reikia skirstyti pagal tai, ar jie gali būti kvalifikuojami kaip susiję tik su faktinėmis aplinkybėmis. Tik tuo atveju, jei klausimas negali būti laikomas susijusiu tik su faktinėmis aplinkybėmis, reikia patikrinti, ar pateikiamu atsakymu į tą klausimą suinteresuotoji įmonė neturi pripažinti padariusi pažeidimą, kurį įrodyti privalo Komisija.
Dėl šio aspekto reikia išskirti dvi situacijas. Pirma, kai Komisija konstatuoja konkurencijos taisyklių pažeidimą remdamasi prielaida, kad nustatytų faktų negalima paaiškinti kitaip nei antikonkurenciniu elgesiu, Sąjungos teismas turi panaikinti tokį sprendimą, kai atitinkamos įmonės pateikia argumentus, leidžiančius kitaip pažvelgti į Komisijos nustatytas faktines aplinkybes, ir pateikti kitokį tikėtiną faktinių aplinkybių paaiškinimą nei tas, kurį pateikė Komisija darydama išvadą dėl pažeidimo egzistavimo. Tokiu atveju negalima teigti, kad Komisija pateikė konkurencijos teisės pažeidimo egzistavimo įrodymą. Klausimai (nors jų negalima laikyti susijusiais tik su faktinėmis aplinkybėmis), reikalaujantys tokio atsakymo, kurio aiškinimą, pateiktą Komisijos, suinteresuotoji įmonė galės užginčyti pagal šią tvarką, tai įmonei nesuteikia teisės į juos neatsakyti.
Antra, kai Komisija įrodo, kad įmonė dalyvavo akivaizdžiai antikonkurenciniuose įmonių susitikimuose, ta įmonė privalo pateikti kitą šių susitikimų turinio paaiškinimą. Be to, kai Komisija remiasi įrodymais, kurie iš esmės pakankami pažeidimui įrodyti, suinteresuotajai įmonei nepakanka pasiremti galimybe, jog susiklostė aplinkybė, kuri galėjo turėti poveikio minėtų įrodymų įrodomajai galiai, kad Komisijai tektų pareiga įrodyti, jog ši aplinkybė neturėjo poveikio įrodymų įrodomajai galiai. Atvirkščiai, išskyrus atvejus, kai tokio įrodymo atitinkama įmonė negali pateikti dėl pačios Komisijos veiksmų, atitinkama įmonė privalo teisės požiūriu pakankamai įrodyti, kad, pirma, aplinkybė, kuria ji remiasi, egzistuoja, antra, šia aplinkybe paneigiama įrodymų, kuriais remiasi Komisija, įrodomoji galia. Įmonė tikrai turi teisę nuspręsti neatsakyti į klausimus, kurių tikslas ar rezultatas priversti ją pateikti Komisijai tokius duomenis. Priešingu atveju ji privalėtų pripažinti padariusi pažeidimą, kurį įrodyti privalo Komisija.
(žr. 63, 75–77 punktus)
8. Nors informacija, kaip antai tiekimo vietos, paskirties vietos ar pristatymo vietos pašto indeksai arba produkto vežimo atstumai nuo tiekimo vietos iki pristatymo adreso, dėl savo pobūdžio yra prieinama Komisijai, vis dėlto ji yra logiškas tik įmonės turimos informacijos papildymas. Todėl galimas tos informacijos viešumas nesudaro kliūčių ją laikyti reikiama, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 1 dalį.
(žr. 87, 88 punktus)
9. Tam, kad sprendimas pateikti prašymą suteikti informacijos neprieštarautų proporcingumo principui, nepakanka, kad prašoma pateikti informacija būtų susijusi su tyrimo dalyku. Taip pat svarbu, kad įmonei nustatyta pareiga pateikti informacijos jai nebūtų neproporcinga našta, palyginti su tyrimo poreikiais.
Tuo remiantis turi būti daroma išvada, kad sprendimas, kuriuo jo adresatui nustatoma pareiga dar kartą pateikti anksčiau prašytą informaciją dėl to, kad tam tikra informacija paprasčiausiai yra, Komisijos nuomone, neteisinga, gali pasirodyti esąs pernelyg didelė našta, palyginti su tyrimo poreikiais, ir dėl to toks sprendimas neatitiktų nei proporcingumo principo, nei būtinumo reikalavimo. Susiklosčius tokioms aplinkybėms Komisija iš tiesų gali tiksliai nurodyti informaciją, kurią, jos manymu, suinteresuotoji įmonė turėtų pataisyti.
Siekiu lengvai tvarkyti įmonių atsakymuose pateiktą informaciją taip pat negalima pagrįsti toms įmonėms nustatyto įpareigojimo nauja forma pateikti Komisijos jau turimą informaciją. Nors įmonės privalo aktyviai bendradarbiauti, o tai reiškia, kad jos privalo Komisijai pateikti visą informaciją apie tyrimo dalyką, ši pareiga aktyviai bendradarbiauti negali reikšti, kad Komisijos jau turima informacija turi būti išdėstyta tam tikra forma.
Tačiau Komisijos sprendimas, kuriuo ji prašo pateikti tikslesnę informaciją nei ta, kuri buvo jai anksčiau pateikta, turi būti laikomas pagrįstu tyrimo poreikiais. Iš tiesų siekis gauti visus reikšmingus duomenis, kuriais būtų patvirtintas ar paneigtas konkurencijos taisyklių pažeidimas, gali paskatinti Komisiją prašyti įmonių patikslinti arba detalizuoti tam tikrus su faktinėmis aplinkybėmis susijusius duomenis, kurie jai buvo pateikti anksčiau. Todėl aplinkybe, jog sprendimu pateikti prašymą suteikti informacijos siekiama gauti arba naują, arba išsamesnę informaciją, galima pagrįsti prašomos informacijos reikalingumą.
(žr. 97–99, 101, 104 punktus)
10. Pagal proporcingumo principą, kuris yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų, reikalaujama, kad institucijų veiksmai neviršytų to, kas tinkama ir būtina atitinkamo teisės akto teisėtiems tikslams pasiekti, o kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, ir atsiradę nepalankūs padariniai neturi būti neproporcingi numatytiems tikslams.
Pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 1 dalį Komisija turi teisę prašyti pateikti informacijos paprastu prašymu ar sprendimu, tačiau šioje nuostatoje nepasakyta, kad sprendimas turi būti priimtas prieš tai pateikus paprastą prašymą. Sprendimo, kurį ji turi priimti pasirinkdama paprastą prašymą pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 2 dalį arba sprendimą dėl prašymo pateikti informacijos pagal to paties reglamento 18 straipsnio 3 dalį, kontrolę atlieka Sąjungos teismas atsižvelgdamas į proporcingumo principą. Tokia kontrolė turi priklausyti nuo būtinybės atlikti tinkamą tyrimą paisant bylos ypatumų.
(žr. 118–121 punktus)
11. Tais atvejais, kai Sąjungos institucijos turi diskreciją, Sąjungos teisės sistemos suteikiamų garantijų paisymui per administracines procedūras tenka dar didesnė reikšmė. Viena iš šių garantijų yra kompetentingos institucijos pareiga kruopščiai ir nešališkai išnagrinėti visus reikšmingus bylos duomenis. Kadangi prašymas pateikti informaciją, kurio dalykas panašus į ankstesnių prašymų pateikti informacijos dalyką, skiriasi klausimų tikslumo lygiu arba tuo, kad jame yra naujų paklausimų, tokiomis aplinkybėmis, kaip antai Komisijos atliekamo tyrimo apimtimi ir nagrinėjamų įmonių skaičiumi bei nagrinėjamu produkto rinkos techniniu pobūdžiu, galima pateisinti tai, kad Komisija paeiliui priima kelis prašymus pateikti informacijos, kurie iš dalies sutampa, nepažeisdama gero administravimo principo.
(žr. 147, 148 punktus)