Věc C‑57/16 P
ClientEarth
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům orgánů Evropské unie – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Nařízení (ES) č. 1367/2006 – Zpráva o posouzení dopadů, návrh zprávy o posouzení dopadů a stanovisko výboru pro posuzování dopadů – Legislativní iniciativy v oblasti životního prostředí – Odepření přístupu – Zveřejnění požadovaných dokumentů v průběhu řízení – Trvající zájem na řízení – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu v některém z orgánů Unie – Obecná domněnka“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. září 2018
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Právní zájem na řízení – Žaloba směřující proti rozhodnutí orgánu, kterým byl odepřen přístup k dokumentům – Sdělení požadovaných dokumentů orgánem v průběhu řízení bez zrušení rozhodnutí o odepření přístupu – Zachování právního zájmu na řízení
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
2. Kasační opravný prostředek – Právní zájem na řízení – Podmínka – Kasační opravný prostředek, který může přinést prospěch straně, která jej podala – Kasační opravný prostředek směřující ke zpochybnění rozsudku Tribunálu v oblasti přístupu k dokumentům za účelem zabránění budoucích rozhodnutí orgánů stižených protiprávností
(Jednací řád Soudního dvora, článek 149 a čl. 190 odst. 1)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatnění – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální posouzení dokumentů – Rozsah – Vyloučení povinnosti – Možnost opřít se o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů – Meze
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost přímo zpřístupnit legislativní dokumenty – Pojem „legislativní dokument“ – Posouzení dopadů, která byla provedena Komisí za účelem přijetí legislativních iniciativ – Zahrnutí
(Článek 10 odst. 3 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 6 odůvodnění a čl. 12 odst. 2)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Žádost o přístup k informacím o životním prostředí – Nařízení č. 1367/2006 – Oblast působnosti – Posouzení dopadů, která byla provedena Komisí za účelem přijetí legislativních iniciativ v oblasti životního prostření – Zahrnutí
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1367/2006, článek 1 a čl. 2 odst. 1 písm. d) a v)]
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Odepření přístupu k dokumentům vypracovaným v rámci posuzování dopadů prováděných Komisí v souvislosti s probíhajícím rozhodovacím procesem v oblasti životního prostředí – Možnost opřít se o obecnou domněnku pro uplatnění výjimky z práva na přístup – Vyloučení
(Článek 11 odst. 2 SEU a čl. 17 odst. 1 až 3 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 6 odůvodnění a čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu – Oblast působnosti – Dokumenty prozatímní povahy
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 první pododstavec)
1. V rámci žaloby na neplatnost musí předmět sporu, stejně jako právní zájem na řízení, přetrvat až do vydání soudního rozhodnutí – jinak by nebylo třeba rozhodnout ve věci samé – což předpokládá, že žaloba může ve výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal.
Pokud jde o žalobu podanou proti rozhodnutí Komise, kterým byl odepřen přístup k dokumentům, zůstává předmět sporu zachován, ačkoliv byly v průběhu řízení sděleny různé dokumenty uvedené v žádosti o přístup, pokud sporná rozhodnutí nebyla Komisí zrušena.
(viz body 43 a 45)
2. Žalobce může mít v určitých případech i nadále právní zájem na zrušení napadeného aktu a případně rozsudku Tribunálu, kterým byla zamítnuta žaloba proti tomuto aktu, aby přiměl orgán, jenž akt vydal, k tomu, že v budoucnu provede odpovídající změny, a zabrání tak nebezpečí, že se protiprávnost, kterou je dotčený akt údajně stižen, v budoucnu zopakuje. Přetrvávání tohoto zájmu předpokládá, že se tato protiprávnost může v budoucnu opakovat bez ohledu na okolnosti dotčené věci.
Tak je tomu u kasačního opravného prostředku směřujícímu proti rozhodnutí Tribunálu, kterým uznal existenci obecné domněnky důvěrnosti dokumentů vypracovaných v rámci posuzování dopadů, ke kterým byl požadován přístup, jelikož taková domněnka může být jednak v budoucnu orgánem znovu uplatněna v případě nových žádostí o přístup k takovým dokumentům a jednak je pravděpodobné, že žalobce jako nezisková organizace, k jejímž úkolům patří kromě jiného podpora větší transparentnosti a legitimity legislativního procesu EU, bude i v budoucnu znovu žádat o přístup k dokumentům podobným sporným dokumentům a že orgán znovu zamítne tuto žádost na základě uvedené obecné domněnky.
(viz body 48, 53 a 54)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 78–80)
4. Bod 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise uvádí, že v případech, kdy orgány vykonávají legislativní funkce, by měl být poskytnut širší přístup k dokumentům. Možnost občanů kontrolovat a znát všechny informace, které tvoří základ legislativní činnosti Unie, je podmínkou k tomu, aby mohli účinně vykonávat demokratická práva uvedená zejména v čl. 10 odst. 3 SEU. Tento výkon práv předpokládá nejen to, že občané mají k dispozici příslušné informace, aby mohli pochopit rozhodování unijních orgánů v rámci legislativního procesu, ale rovněž to, že mají přístup k těmto informacím včas, tedy tak, aby mohli sdělit účinně svůj názor na taková rozhodnutí.
Z článku 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, v němž je zakotvena zásada uvedená v bodě 6 odůvodnění tohoto nařízení, vyplývá, že za „legislativní dokumenty“, a tudíž za přímo dostupné dokumenty, s výhradou článků 4 a 9 tohoto nařízení, mají být považovány nejen akty přijaté unijním normotvůrcem, ale obecně dokumenty vytvořené nebo obdržené v průběhu procesu přijímání aktů, které jsou právně závazné v členských státech nebo pro členské státy.
S ohledem na jejich předmět a obsah patří posouzení dopadů, které provedla Komise za účelem přijetí legislativních iniciativ, mezi dokumenty uvedené v čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Taková posouzení ve skutečnosti představují podle pokynů týkajících se posuzování dopadů klíčové nástroje umožňující zajistit, aby byly iniciativy uvedeného orgánu a unijní právní předpisy vypracovány na základě transparentních, komplexních a vyvážených informací. Na základě těchto informací bude moci Komise posoudit vhodnost, nezbytnost, povahu a obsah takových iniciativ. Ve zprávách o posouzení dopadů jsou obsaženy zejména návrhy různých variant zamýšlených politik, analýza dopadů, výhod a nevýhod jednotlivých variant, jakož i jejich porovnání. Politické rozhodování o legislativních návrzích představených Komisí proběhlo na základě obsahu těchto posouzení. Z toho vyplývá, že zprávy o posouzení dopadů a s nimi související stanoviska výboru pro posuzování dopadů v takovém kontextu obsahují informace, které představují důležité prvky legislativního procesu Unie a jsou součástí podkladů pro legislativní činnost Unie. Přitom ačkoliv je předložení legislativního návrhu Komisí ve fázi dopadů zatím nejisté, zpřístupnění těchto dokumentů zvyšuje transparentnost a otevřenost legislativního procesu jako celku, a to zejména v přípravné fázi tohoto procesu, a tím posiluje demokratický charakter Unie, jelikož jejím občanům dává možnost kontrolovat tyto informace a pokusit se ovlivnit legislativní proces.
Důležitost toho, aby měli občané přístup k dokumentům vypracovaným v rámci posuzování dopadů, i když rozhodovací proces Komise stále probíhá, ostatně není zpochybněna okolností, že v projednávaném případě měl žadatel o přístup možnost účastnit se veřejných konzultací organizovaných uvedeným orgánem v rámci postupů pro posuzování dopadů a některé dokumenty týkající se těchto posouzení byly již veřejně přístupné v okamžiku přijetí rozhodnutí o odepření přístupu. Ačkoli tyto konzultace mají rovněž za cíl zajistit transparentnost rozhodovacího procesu Komise a účast občanů na tomto procesu, nenahrazují možnost občanů mít, požádají-li o to, přístup ke zprávám o posouzení dopadů a ke stanoviskům výboru pro posouzení dopadů.
(viz body 84, 85 a 90–94)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 96–98)
6. Ačkoli Komise při posuzování dopadů musí podle čl. 17 odst. 1 až 3 SEU jednat zcela nezávisle a výlučně v obecném zájmu, není posouzení dopadů druhem řízení, který jako takový zásadně brání tomu, aby byla zajištěna plná transparentnost. Naopak, tento postup probíhá za účelem transparentnosti a otevřenosti rozhodovacího procesu Komise. Totéž musí platit tím spíše, když je uvedený postup součástí legislativního procesu v oblasti životního prostředí. Kromě toho, transparentnost posiluje legitimitu rozhodovacího procesu Komise, a tím zaručuje její důvěryhodnost v očích veřejnosti a dotčených organizací, a přispívá tak k zajištění toho, že právě tento orgán jedná zcela nezávisle a výlučně v obecném zájmu. Tím, co může vyvolat u občanů pochybnosti o tom, zda tento orgán plní své poslání zcela nezávisle a výlučně v obecném zájmu, je spíše nedostatek informací a chybějící diskuse.
Nelze vyloučit, že v případě zpřístupnění zpráv o posouzení dopadů a stanoviska výboru pro posuzování dopadů k těmto zprávám před tím, než Komise přijme rozhodnutí o případném návrhu, se třetí strany pokusí ovlivnit politické rozhodování tohoto orgánu, či dokonce na něj vyvinout tlak, případně že zúčastněné strany, které předložily svá stanoviska v průběhu veřejných konzultací organizovaných tímto orgánem v rámci řízení o posouzení dopadů, předloží nové připomínky k možnostem či hypotézám předpokládaným tímto orgánem nebo k nim uvede nové kritiky. Nicméně, právo Unie v zásadě neukládá tomuto orgánu, aby vedl stálé dialogy v jednotlivých případech. V tomto ohledu čl. 11 odst. 2 SEU sice stanoví, že orgány Unie udržují otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností, toto ustanovení však neznamená, že by Komise měla povinnost odpovídat v podstatě a v každém jednotlivém případě na případné připomínky obdržené v návaznosti na zpřístupnění dokumentu na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Dále, vyjádření veřejnosti nebo zúčastněných stran k rozhodnutím a politickým možnostem zamýšleným Komisí v rámci jejích iniciativ, zejména legislativních iniciativ v oblasti životního prostředí, před tím, než přijme rozhodnutí o plánované iniciativě, je nedílnou součástí výkonu demokratických práv občanů Unie.
Z toho vyplývá, že ačkoli Komise musí mít prostor pro uvažování, aby mohla učinit politická rozhodnutí a případně předložit návrhy, nelze mít za to, že ochrana pravomoci iniciativy Komise a zachování schopnosti tohoto orgánu vykonávat tuto pravomoc nezávisle a výlučně v obecném zájmu v zásadě vyžadují, aby dokumenty vypracované v rámci posouzení dopadů mohly obecně zůstat důvěrnými, dokud uvedený orgán nepřijme takové rozhodnutí.
(viz body 103, 104 a 106–109)
7. Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise se týká přístupu k dokumentům pro vnitřní použití ohledně záležitosti, v níž orgán Unie dosud nepřijal rozhodnutí. Znění tohoto ustanovení ani zájem, který chrání, nevylučují možnost požádat o přístup k dokumentům, které mají zatímní povahu. Tato prozatímní povaha nemůže sama o sobě prokázat obecně a bez ohledu na individuální a konkrétní posouzení každého požadovaného dokumentu riziko vážného ohrožení rozhodovacího procesu Komise. Takové ohrožení totiž závisí na faktorech, jako jsou stav dokončování dotčeného dokumentu a přesná fáze, v níž se nachází daný rozhodovací proces v okamžiku, kdy je odepřen přístup k tomuto dokumentu, zvláštní kontext tohoto procesu, jakož i související otázky, které je ještě třeba projednat v rámci dotčeného orgánu.
(viz bod 111)