Υπόθεση C-57/16 P
ClientEarth
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Αίτηση αναίρεσης – Πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Κανονισμός (ΕΚ) 1367/2006 – Έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων, σχέδιο έκθεσης εκτίμησης επιπτώσεων και γνωμοδότηση της επιτροπής εκτίμησης επιπτώσεων – Νομοθετικές πρωτοβουλίες στον τομέα του περιβάλλοντος – Άρνηση παροχής πρόσβασης – Δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων κατά τη διάρκεια της δίκης – Διατήρηση του έννομου συμφέροντος – Εξαίρεση που αφορά την προστασία της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων θεσμικού οργάνου της Ένωσης – Γενικό τεκμήριο»
Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 4ης Σεπτεμβρίου 2018
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Έννομο συμφέρον – Προσφυγή βάλλουσα κατά απόφασης θεσμικού οργάνου περί άρνησης παροχής πρόσβασης σε έγγραφα – Κοινοποίηση από το θεσμικό όργανο των ζητηθέντων εγγράφων κατά τη διάρκεια της δίκης χωρίς ανάκληση της απόφασης περί άρνησης παροχής πρόσβασης – Διατήρηση του έννομου συμφέροντος
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
2. Αναίρεση – Έννομο συμφέρον – Προϋπόθεση – Αίτηση αναιρέσεως δυνάμενη να ωφελήσει τον διάδικο που την άσκησε – Αίτηση αναιρέσεως με την οποία τίθεται υπό αμφισβήτηση απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου σχετική με την πρόσβαση στα έγγραφα προκειμένου να αποφευχθεί η επανάληψη, στο μέλλον, της έκδοσης παράνομων αποφάσεων των θεσμικών οργάνων
(Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου, άρθρα 149 και 190 § 1)
3. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα – Συσταλτική ερμηνεία και αυστηρή εφαρμογή – Υποχρέωση του θεσμικού οργάνου να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση των εγγράφων – Περιεχόμενο – Εξαίρεση από την υποχρέωση – Δυνατότητα επίκλησης γενικών τεκμηρίων τα οποία ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων – Όρια
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
4. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Υποχρέωση παροχής άμεσης πρόσβασης στα νομοθετικά έγγραφα – Έννοια του νομοθετικού εγγράφου – Εκτιμήσεις επιπτώσεων που πραγματοποιεί η Επιτροπή με σκοπό την ανάληψη νομοθετικών πρωτοβουλιών – Εμπίπτουν
(Άρθρο 10 § 3 ΣΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 6 και άρθρο 12 § 2)
5. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Αίτηση πρόσβασης η οποία αφορά περιβαλλοντικές πληροφορίες – Κανονισμός 1367/2006 – Πεδίο εφαρμογής – Εκτιμήσεις επιπτώσεων που πραγματοποιεί η Επιτροπή με σκοπό την ανάληψη νομοθετικών πρωτοβουλιών στον τομέα του περιβάλλοντος – Εμπίπτουν
(Κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 1 και 2 § 1, στοιχείο δʹ, σημείο v)
6. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων – Άρνηση παροχής πρόσβασης σε έγγραφα συνταχθέντα στο πλαίσιο των εκτιμήσεων επιπτώσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή και οι οποίες αφορούν εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα – Δυνατότητα επίκλησης του γενικού τεκμηρίου εφαρμογής της εξαίρεσης από το δικαίωμα πρόσβασης – Αποκλείεται
(Άρθρα 11 § 2 ΣΕΕ και 17 § § 1 έως 3 ΣΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 6 και άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
7. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων – Πεδίο εφαρμογής – Έγγραφα προσωρινού χαρακτήρα
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
1. Στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, το αντικείμενο της διαφοράς πρέπει να διατηρείται, όπως και το έννομο συμφέρον, μέχρι την έκδοση της δικαστικής απόφασης, άλλως παρέλκει η έκδοση απόφασης, πράγμα που προϋποθέτει ότι η προσφυγή ή, κατά περίπτωση, η αναίρεση μπορεί, με το αποτέλεσμά της, να ωφελήσει τον διάδικο που την άσκησε.
Όσον αφορά προσφυγή κατά αποφάσεων της Επιτροπής περί άρνησης παροχής πρόσβασης σε έγγραφα, η διαφορά διατηρεί το αντικείμενό της όταν, παρά την κοινοποίηση, κατά τη διάρκεια της δίκης, των διάφορων εγγράφων τα οποία αφορά η αίτηση πρόσβασης, οι επίδικες αποφάσεις δεν ανακλήθηκαν από την Επιτροπή.
(βλ. σκέψεις 43, 45)
2. Ο προσφεύγων μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να διατηρεί το έννομο συμφέρον του να ζητήσει την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης και, κατά περίπτωση, την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου περί απόρριψης της προσφυγής κατά της πράξης αυτής προκειμένου να υποχρεωθεί ο εκδότης της εν λόγω πράξης να επιφέρει στο μέλλον τις δέουσες τροποποιήσεις και να αποτραπεί, κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο κίνδυνος επανάληψης της πλημμέλειας που προσάπτεται στην επίμαχη πράξη. Η διατήρηση του συμφέροντος αυτού προϋποθέτει ότι η εν λόγω πλημμέλεια ενδέχεται να επαναληφθεί στο μέλλον, ανεξαρτήτως των συγκεκριμένων περιστάσεων της επίμαχης υπόθεσης.
Τούτο συμβαίνει στην περίπτωση αίτησης αναιρέσεως απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου με την οποία το τελευταίο αναγνώρισε την ύπαρξη γενικού τεκμηρίου εμπιστευτικότητας των εγγράφων στα οποία ζητήθηκε πρόσβαση και τα οποία συντάχθηκαν στο πλαίσιο εν εξελίξει προετοιμασίας εκτίμησης επιπτώσεων, στο μέτρο που, αφενός, ένα τέτοιο τεκμήριο ενδέχεται να εφαρμοστεί εκ νέου στο μέλλον από το εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο κατά την εξέταση νέων αιτήσεων πρόσβασης σε τέτοια έγγραφα και, αφετέρου, είναι πιθανόν ο προσφεύγων, ως οργανισμός μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα του οποίου ένας από τους σκοπούς είναι να προαγάγει την περαιτέρω διαφάνεια και νομιμότητα της νομοθετικής διαδικασίας της Ένωσης, να ζητήσει στο μέλλον πρόσβαση σε έγγραφα παρόμοια με τα επίδικα έγγραφα και το εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο να απορρίψει την αίτηση αυτή βάσει του εν λόγω γενικού τεκμηρίου.
(βλ. σκέψεις 48, 53, 54)
3. Βλ. το κείμενο της απόφασης.
(βλ. σκέψεις 78-80)
4. Κατά την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, θα πρέπει να εξασφαλίζεται ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα όταν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ενεργούν ως νομοθέτες. Πράγματι, η δυνατότητα των πολιτών να ελέγχουν και να γνωρίζουν το σύνολο των πληροφοριών που συνιστούν τη βάση της νομοθετικής δράσης της Ένωσης αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους, τα οποία αναγνωρίζονται ιδίως με το άρθρο 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Η άσκηση αυτή προϋποθέτει ότι οι πολίτες όχι μόνο διαθέτουν τις επίμαχες πληροφορίες προκειμένου να κατανοήσουν τις επιλογές των θεσμικών οργάνων της Ένωσης στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, αλλά και ότι μπορούν να έχουν πρόσβαση στις εν λόγω πληροφορίες εγκαίρως, σε χρονικό σημείο κατά το οποίο είναι σε θέση να διατυπώσουν λυσιτελώς την άποψή τους επί των επιλογών αυτών.
Από το άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, με το οποίο τίθεται σε εφαρμογή η αρχή που απορρέει από την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού αυτού, προκύπτει ότι πρέπει να χαρακτηρίζονται ως «νομοθετικά έγγραφα» και να καθίστανται, συνεπώς, άμεσα προσβάσιμες, με την επιφύλαξη των άρθρων 4 και 9 του εν λόγω κανονισμού, όχι μόνον οι πράξεις που εκδίδονται από τον νομοθέτη της Ένωσης, αλλά, γενικότερα, τα έγγραφα που συντάχθηκαν ή παραλήφθηκαν στο πλαίσιο διαδικασιών για την έγκριση πράξεων δεσμευτικών στα ή για τα κράτη μέλη.
Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων που πραγματοποιήθηκαν με σκοπό την ανάληψη, από την Επιτροπή, νομοθετικών πρωτοβουλιών συγκαταλέγονται, δεδομένου του αντικειμένου και του περιεχομένου τους, μεταξύ των νομοθετικών εγγράφων που μνημονεύονται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001. Πράγματι, τέτοιες εκτιμήσεις αποτελούν, κατά τις κατευθυντήριες γραμμές για την εκτίμηση επιπτώσεων, βασικά βοηθήματα που παρέχουν τη δυνατότητα να υπάρχει επαγρύπνηση ώστε οι πρωτοβουλίες του εν λόγω θεσμικού οργάνου και η νομοθεσία της Ένωσης να καταρτίζονται με βάση διαφανείς, πλήρεις και ισορροπημένες πληροφορίες Βάσει ακριβώς αυτών των πληροφοριών θα μπορεί η Επιτροπή να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα, την αναγκαιότητα, τη φύση και το περιεχόμενο τέτοιων πρωτοβουλιών. Οι εκθέσεις εκτίμησης επιπτώσεων περιέχουν, ειδικότερα, την παρουσίαση των διάφορων υπό εξέταση πολιτικών επιλογών, τη μελέτη των επιπτώσεων, των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων των επιλογών αυτών καθώς και σύγκριση των εν λόγω επιλογών. Οι πολιτικές επιλογές στις οποίες προέβη η Επιτροπή με τις νομοθετικές της προτάσεις υποστηρίζονται από το περιεχόμενο των εκτιμήσεων αυτών. Επομένως, οι εκθέσεις εκτίμησης επιπτώσεων και οι γνωμοδοτήσεις της επιτροπής εκτίμησης επιπτώσεων οι οποίες συνοδεύουν τις εκθέσεις αυτές περιέχουν, σε ένα τέτοιο πλαίσιο, πληροφορίες που συνιστούν σημαντικά στοιχεία της νομοθετικής διαδικασίας της Ένωσης και αποτελούν μέρος της βάσεως της νομοθετικής της δράσης. Μολονότι η εκ μέρους της Επιτροπής υποβολή πρότασης νομοθετικής φύσης είναι, κατά το στάδιο της εκτίμησης επιπτώσεων, αβέβαιη, η δημοσιοποίηση των εγγράφων αυτών δύναται να βελτιώσει τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας στο σύνολό της, ιδίως δε των προπαρασκευαστικών σταδίων της εν λόγω διαδικασίας, και, κατ’ αυτόν τον τρόπο, να ενισχύσει τον δημοκρατικό χαρακτήρα της Ένωσης παρέχοντας στους πολίτες της τη δυνατότητα να ελέγχουν τις πληροφορίες αυτές και να προσπαθούν να επηρεάσουν την εν λόγω διαδικασία.
Εξάλλου, η σημασία που έχει για τους πολίτες η δυνατότητα πρόσβασης στα έγγραφα τα οποία συντάσσονται στο πλαίσιο εκτίμησης επιπτώσεων, ακόμη και όταν η διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής βρίσκεται σε εξέλιξη, δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, αφενός, ο αιτών πρόσβαση είχε τη δυνατότητα να συμμετάσχει στις δημόσιες διαβουλεύσεις που οργάνωσε το εν λόγω θεσμικό όργανο στο πλαίσιο των διαδικασιών εκτίμησης επιπτώσεων και, αφετέρου, ορισμένα έγγραφα σχετικά με τις εκτιμήσεις αυτές ήταν ήδη διαθέσιμα στο κοινό κατά το χρονικό σημείο έκδοσης απόφασης περί άρνησης παροχής πρόσβασης. Μολονότι τέτοιου είδους διαβουλεύσεις έχουν επίσης ως στόχο να εξασφαλίσουν τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και τη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία αυτή, δεν υποκαθιστούν τη δυνατότητα των τελευταίων να έχουν πρόσβαση, κατόπιν αιτήματός τους, στις εκθέσεις εκτίμησης επιπτώσεων και στις γνωμοδοτήσεις της επιτροπής εκτίμησης επιπτώσεων.
(βλ. σκέψεις 84, 85, 90-94)
5. Βλ. το κείμενο της απόφασης.
(βλ. σκέψεις 96-98)
6. Μολονότι η Επιτροπή οφείλει, βάσει του άρθρου 17, παράγραφοι 1 έως 3, ΣΕΕ, να ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία και με μοναδικό γνώμονα το κοινό συμφέρον όταν προβαίνει σε εκτιμήσεις επιπτώσεων, η διαδικασία εκτίμησης επιπτώσεων δεν συνιστά είδος διαδικασίας το οποίο παρουσιάζει, αυτό καθεαυτό, χαρακτηριστικά που έρχονται, καταρχήν, σε αντίθεση με την παροχή πλήρους διαφάνειας. Αντιθέτως, η διαδικασία αυτή διεξάγεται στο πλαίσιο της επίτευξης ενός σκοπού διαφάνειας και ανοίγματος της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν η διαδικασία εκτίμησης επιπτώσεων εντάσσεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας στον τομέα του περιβάλλοντος. Επιπλέον, η διαφάνεια, ενισχύοντας τη νομιμότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, εγγυάται την αξιοπιστία της δράσης του θεσμικού αυτού οργάνου στα μάτια των ενδιαφερόμενων πολιτών και οργανώσεων και συμβάλλει, επομένως, ακριβώς στο να εξασφαλίζεται ότι το θεσμικό αυτό όργανο ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία και με μοναδικό γνώμονα το κοινό συμφέρον. Αμφιβολίες ως προς την εκπλήρωση, από το εν λόγω θεσμικό όργανο, των καθηκόντων του με πλήρη ανεξαρτησία και με μοναδικό γνώμονα το κοινό συμφέρον μπορεί να γεννήσει μάλλον η έλλειψη ενημέρωσης του κοινού και η έλλειψη διαλόγου.
Δεν μπορεί, ασφαλώς, να αποκλειστεί το ενδεχόμενο τρίτοι να επιχειρήσουν, σε περίπτωση δημοσιοποίησης των εκθέσεων εκτίμησης επιπτώσεων και των σχετικών με τις εκθέσεις αυτές γνωμοδοτήσεων της επιτροπής εκτίμησης επιπτώσεων πριν από την εκ μέρους της Επιτροπής λήψη απόφασης ως προς ενδεχόμενη πρόταση, να ασκήσουν επιρροή, ή ακόμη και πιέσεις, επί των πολιτικών επιλογών στις οποίες θα προβεί η Επιτροπή ή το ενδεχόμενο ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη που υπέβαλαν παρατηρήσεις κατά τη διοργανωθείσα από το θεσμικό αυτό όργανο δημόσια διαβούλευση στο πλαίσιο της διαδικασίας εκτίμησης επιπτώσεων να υποβάλουν νέες παρατηρήσεις ως προς τις επιλογές και τα ενδεχόμενα που εξετάζει το εν λόγω όργανο ή νέες επικρίσεις ως προς τις επιλογές και τα ενδεχόμενα αυτά. Πάντως, το δίκαιο της Ένωσης δεν υποχρεώνει, καταρχήν, το εν λόγω θεσμικό όργανο να διεξάγει συνεχείς συζητήσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη σε μεμονωμένες περιπτώσεις. Συναφώς, μολονότι το άρθρο 11, παράγραφος 2, ΣΕΕ προβλέπει ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης διατηρούν ανοιχτό, διαφανή και τακτικό διάλογο με τις αντιπροσωπευτικές ενώσεις και την κοινωνία των πολιτών, η διάταξη αυτή δεν συνεπάγεται, εντούτοις, ότι η Επιτροπή υποχρεούται να απαντά, επί της ουσίας και σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση, στις παρατηρήσεις που ενδεχομένως θα λάβει μετά τη δημοσιοποίηση εγγράφου βάσει του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Επιπλέον, η διατύπωση των απόψεων του κοινού ή των ενδιαφερόμενων μερών επί των επιλογών που πραγματοποιεί και των πολιτικής φύσης ενδεχομένων που εξετάζει η Επιτροπή στο πλαίσιο των πρωτοβουλιών της, ιδίως δε των νομοθετικών πρωτοβουλιών της στον τομέα του περιβάλλοντος, πριν το εν λόγω θεσμικό όργανο λάβει απόφαση ως προς τη σχεδιαζόμενη πρωτοβουλία, αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της άσκησης των δημοκρατικών δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης.
Επομένως, μολονότι η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει ένα χώρο προβληματισμού, προκειμένου να είναι σε θέση να αποφασίζει ως προς τις πολιτικές επιλογές στις οποίες θα προβεί και τις προτάσεις που ενδεχομένως θα υποβάλει, εντούτοις δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προστασία της εξουσίας πρωτοβουλίας της Επιτροπής και η διαφύλαξη της ικανότητάς της να ασκεί την εξουσία αυτή με πλήρη ανεξαρτησία και με μοναδικό γνώμονα το κοινό συμφέρον προϋποθέτουν, καταρχήν, ότι τα συντασσόμενα στο πλαίσιο εκτίμησης επιπτώσεων έγγραφα μπορούν, εν γένει, να παραμείνουν εμπιστευτικά μέχρις ότου το εν λόγω θεσμικό όργανο λάβει σχετική απόφαση.
(βλ. σκέψεις 103, 104, 106-109)
7. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αφορά την πρόσβαση σε έγγραφα εσωτερικής χρήσης που σχετίζονται με θέμα επί του οποίου το οικείο θεσμικό όργανο της Ένωσης δεν έχει ακόμη αποφασίσει. Η εν λόγω διάταξη δεν αποκλείει, ούτε βάσει του γράμματός της ούτε βάσει του προστατευόμενου από αυτήν συμφέροντος, τη δυνατότητα να ζητηθεί πρόσβαση στα έγγραφα προσωρινού χαρακτήρα. Ο προσωρινός χαρακτήρας των εγγράφων δεν είναι, αυτός καθεαυτόν, ικανός να αποδείξει, κατά τρόπο γενικό και ανεξάρτητα από την εξατομικευμένη και συγκεκριμένη εξέταση κάθε ζητούμενου εγγράφου, τον κίνδυνο να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής. Ειδικότερα, η υπονόμευση αυτή εξαρτάται από παράγοντες όπως το στάδιο ολοκλήρωσης του επίμαχου εγγράφου και το ακριβές στάδιο στο οποίο βρίσκεται η σχετική διαδικασία λήψης αποφάσεων κατά το χρονικό σημείο της άρνησης παροχής πρόσβασης στο έγγραφο αυτό, το ειδικό πλαίσιο που περιβάλλει την εν λόγω διαδικασία καθώς και τα ζητήματα που πρέπει ακόμη να αποτελέσουν αντικείμενο συζητήσεων στο εσωτερικό του εμπλεκόμενου θεσμικού οργάνου.
(βλ. σκέψη 111)