Asunto C‑57/16 P

ClientEarth

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Reglamento (CE) n.º 1367/2006 — Informe de evaluación de impacto, proyecto de informe de evaluación de impacto y dictamen del comité de evaluación de impacto — Iniciativas legislativas en materia medioambiental — Denegación de acceso — Divulgación de los documentos solicitados durante el procedimiento — Persistencia del interés en ejercitar la acción — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones en curso de una institución de la Unión — Presunción general»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 4 de septiembre de 2018

1.        Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Recurso dirigido contra una decisión de una institución por la que se deniega el acceso a determinados documentos — Comunicación por la institución, durante el procedimiento, de los documentos solicitados sin revocar la decisión denegatoria — Persistencia del interés en ejercitar la acción

(Art. 263 TFUE, párr. 4)

2.        Recurso de casación — Interés en ejercitar la acción — Requisito — Recurso de casación que puede reportar un beneficio a la parte que lo ha interpuesto — Recurso dirigido a impugnar una sentencia del Tribunal General en materia de acceso a los documentos con el fin de evitar la reiteración, en el futuro, de decisiones de las instituciones viciadas de ilegalidad

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, arts. 149 y 190, ap. 1)

3.        Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Límites

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]

4.        Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Obligación de hacer directamente accesibles los documentos legislativos — Concepto de documento legislativo — Evaluaciones de impacto realizadas por la Comisión con vistas a adoptar iniciativas legislativas — Inclusión

[Art. 10 TUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6 y art. 12, ap. 2]

5.        Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Solicitud de acceso a informaciones medioambientales — Reglamento (CE) n.º 1367/2006 — Ámbito de aplicación — Evaluaciones de impacto realizadas por la Comisión con vistas a adoptar iniciativas legislativas en materia medioambiental — Inclusión

[Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1 y 2, ap. 1, letras d) y v)]

6.        Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Denegación de acceso a documentos elaborados en el marco de las evaluaciones de impacto realizadas por la Comisión, relativas a un proceso de toma de decisiones en curso en materia medioambiental — Posibilidad de basarse en la presunción general de aplicación de la excepción al derecho de acceso — Exclusión

[Arts. 11 TUE, ap. 2, y 17 TUE, aps. 1 a 3; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6 y art. 4, ap. 3, párr. 1]

7.        Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Ámbito de aplicación — Documentos de carácter provisional

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]

1.      En el marco de un recurso de anulación, el objeto del litigio debe perdurar, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso o, en su caso, el recurso de casación, debe poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto.

En el caso de un recurso interpuesto contra decisiones de la Comisión por las que se deniega el acceso a determinados documentos, el litigio conserva su objeto cuando, pese a la comunicación en el curso del procedimiento de los diversos documentos contemplados por la solicitud de acceso, las decisiones controvertidas no han sido revocadas por la Comisión.

(véanse los apartados 43 y 45)

2.      Un demandante puede, en ciertas ocasiones, conservar un interés en solicitar la anulación del acto impugnado y, en su caso, de la sentencia del Tribunal General que desestima el recurso interpuesto contra dicho acto, para hacer que el autor del acto recurrido lleve a cabo, en el futuro, las modificaciones adecuadas y evite así el riesgo de que se repita la ilegalidad de la que supuestamente adolece el acto. Este interés en ejercitar la acción solo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso.

Así sucede en el caso de un recurso de casación interpuesto contra una resolución del Tribunal General por la que este reconoció la existencia de una presunción general de confidencialidad de los documentos elaborados en el marco de la preparación de un análisis de impacto en curso al que se solicitó el acceso, en la medida en que, por una parte, dicha presunción puede ser nuevamente aplicada en el futuro por la institución de que se trata, con ocasión de nuevas solicitudes de acceso a tales documentos y, por otra parte, es probable que el demandante, como organización sin ánimo de lucro que tiene como misión, entre otras, actuar en favor de una mayor transparencia y legitimidad del proceso legislativo de la Unión, solicite de nuevo en el futuro acceso a documentos análogos a los controvertidos y que la institución de que se trata deniegue esa solicitud basándose en la referida presunción general.

Se desprende del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001, artículo que aplica el principio derivado del considerando 6 del mismo Reglamento, que deben calificarse de «documentos legislativos» y, por tanto, ser directamente accesibles, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 de dicho Reglamento, no solo los actos adoptados por el legislador de la Unión, sino, de forma más amplia, los documentos elaborados o recibidos en procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros.

(véanse los apartados 48, 53 y 54)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 78 a 80)

4.      El considerando 6 del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, indica que se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la acción legislativa de la Unión es una condición del ejercicio efectivo por aquellos de sus derechos democráticos, reconocidos, en particular, en el artículo 10 TUE, apartado 3. Dicho ejercicio no solo supone que los ciudadanos dispongan de la información de que se trate para comprender las decisiones tomadas por las instituciones de la Unión durante el proceso legislativo, sino que, además, puedan acceder a dicha información en su debido momento, es decir, cuando aún podrían exponer oportunamente su punto de vista al respecto.

Se desprende del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001, artículo que aplica el principio derivado del considerando 6 del mismo Reglamento, que deben calificarse de «documentos legislativos» y, por tanto, ser directamente accesibles, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 de dicho Reglamento, no solo los actos adoptados por el legislador de la Unión, sino, de forma más amplia, los documentos elaborados o recibidos en procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros.

Las evaluaciones de impacto realizadas con vistas a la adopción por la Comisión de iniciativas legislativas forman parte, habida cuenta de su objeto y su contenido, de los documentos legislativos a que se refiere el artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001. En efecto, tales análisis constituyen, según las Directrices de la evaluación de impacto, una herramienta fundamental que permite velar por que las iniciativas de la Comisión y la legislación de la Unión se elaboren a partir de información transparente, completa y equilibrada. Sobre la base de la información de dichas evaluaciones, la Comisión apreciará la oportunidad, la necesidad, la naturaleza y el contenido de tales propuestas. Los informes de evaluación de impacto contienen, en particular, la presentación de diversas opciones políticas barajadas, estudios de impacto, ventajas e inconvenientes de todas estas opciones, así como una comparación de estas entre sí. Las opciones políticas barajadas en las propuestas legislativas presentadas por la Comisión se basan en el contenido de tales evaluaciones. De ello se deduce que los informes de evaluación de impacto y los dictámenes del comité de evaluación de impacto que los acompañan proporcionan, en este contexto, una información importante sobre el proceso legislativo de la Unión y forman parte de la base de la acción legislativa de aquella. Pues bien, pese a que la presentación por la Comisión de una propuesta de naturaleza legislativa, en la fase de evaluación del impacto, resulte aún incierta, la divulgación de estos documentos puede incrementar la transparencia y la apertura del proceso legislativo en su conjunto, en particular, de sus fases preparatorias, de manera que también se fortalece el carácter democrático de la Unión, al permitir que sus ciudadanos controlen la información e intenten influir en dicho proceso.

Asimismo, la importancia de que los ciudadanos puedan acceder a los documentos elaborados en el marco de una evaluación de impacto, incluso cuando el proceso de toma de decisiones de la Comisión todavía está en curso, no queda desvirtuada por la circunstancia de que un solicitante de acceso tuviera la posibilidad de participar en las consultas públicas organizadas por aquella institución durante los procedimientos de análisis de impacto ni porque algunos de los documentos sobre dichas evaluaciones estuvieran ya disponibles públicamente cuando se adoptaron las decisiones controvertidas. Tales consultas pretenden también garantizar la transparencia del proceso de toma de decisiones de la Comisión y la participación de los ciudadanos en dicho proceso, pero no sustituyen a la posibilidad que tienen estos de acceder, previa solicitud, a los informes de evaluaciones de impacto y a los dictámenes del comité de evaluación de impacto.

(véanse los apartados 84, 85 y 90 a 94)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 96 a 98)

6.      Si bien la Comisión debe actuar, en virtud del artículo 17 TUE, apartados 1 a 3, con plena independencia y al servicio del interés general cuando elabora evaluaciones de impacto, el procedimiento de evaluación de impacto no se considera un tipo de procedimiento que, per se, presente características que se opongan, en principio, a la aplicación de una transparencia total; antes al contrario, este procedimiento está inspirado por un objetivo de transparencia y de apertura del proceso de toma de decisiones de la Comisión. Tanto más es así cuando dicho procedimiento forma parte, como en el caso de autos, de un proceso legislativo relativo a materia medioambiental. Además, al reforzar la legitimidad del proceso de toma de decisiones de la Comisión, la transparencia garantiza la credibilidad de la acción de la institución a ojos de los ciudadanos y de las organizaciones interesadas y, precisamente de este modo, contribuye a que dicha institución actúe con plena independencia y al servicio del interés general. Es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas sobre la ejecución de las misiones de la Comisión con plena independencia y en aras del interés general.

Es cierto que, en caso de divulgación de los informes de evaluación de impacto y los dictámenes emitidos al respecto por el comité de análisis de impacto antes de que la Comisión tome una decisión respecto a una posible propuesta, no puede excluirse que terceras partes intenten ejercer cierta influencia, o incluso presión, sobre la elección de las opciones políticas consideradas por dicha institución o que las partes que hayan presentado observaciones durante la consulta pública organizada por la misma institución en el marco del proceso de análisis de impacto presenten nuevas observaciones o nuevas críticas sobre las opciones e hipótesis barajadas por esta última. Sin embargo, el Derecho de la Unión no obliga, en principio, a dicha institución a mantener un diálogo constante con las partes interesadas en casos individuales. A este respecto, si bien el artículo 11 TUE, apartado 2, prevé que las instituciones de la Unión mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil, dicha disposición no implica que la Comisión deba responder, sobre el fondo y en cada caso individual, a las eventuales observaciones recibidas tras la divulgación de un documento sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Además, la manifestación del punto de vista del público o de las partes interesadas sobre las decisiones tomadas y las opciones políticas barajadas por la Comisión en el marco de sus iniciativas, en particular, de sus iniciativas legislativas en materia de medio ambiente, antes de que esta última tome una decisión respecto de la iniciativa proyectada, forma parte integrante del ejercicio de los derechos democráticos de los ciudadanos de la Unión.

De ello se sigue que, si bien la Comisión debe poder disfrutar de un espacio de reflexión autónomo para poder decidir qué opciones políticas tomar y qué propuestas presentar, no puede considerarse que la protección de la facultad de iniciativa de la Comisión y la preservación de la capacidad de dicha institución de ejercer esa facultad con plena independencia y al servicio del interés general requieran, en principio, que los documentos elaborados en el contexto de una evaluación de impacto sigan siendo confidenciales hasta que dicha institución tome su decisión al respecto.

(véanse los apartados 103, 104 y 106 a 109)

7.      El artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, tiene por objeto el acceso a documentos de uso interno o relacionados con un asunto sobre el que la institución aún no ha tomado una decisión. Dicha disposición, atendiendo a su tenor literal y al interés que protege, no excluye la posibilidad de solicitar el acceso a documentos de carácter provisional. Este carácter, per se, no puede demostrar, de manera general e independientemente de una evaluación individual y concreta de cada documento solicitado, que exista un riesgo de perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones de la Comisión. En efecto, un perjuicio de este tipo depende de factores como el grado de acabado del documento de que se trate y la fase precisa en que se encuentra el proceso de toma de decisiones en el momento en que se deniega el acceso al documento, el contexto específico que rodea dicho proceso, así como las cuestiones que aún estén por debatir internamente en la institución de que se trate.

(véase el apartado 111)