Kohtuasi C‑57/16 P
ClientEarth
versus
Euroopa Komisjon
Apellatsioonkaebus – Euroopa Liidu institutsioonide dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Määrus (EÜ) nr 1367/2006 – Mõjuhindamise aruanne, mõjuhindamise aruande kavand ja mõjuhindamiskomitee arvamus – Seadusandlikud algatused keskkonnaasjades – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine – Poolelioleva menetluse ajal taotletud dokumentide avalikustamine – Põhjendatud huvi säilimine – Liidu institutsiooni pooleliolevat otsustamisprotsessi kaitsev erand – Üldine eeldus
Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 4. septembri 2018. aasta otsus
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Põhjendatud huvi – Hagi institutsiooni otsuse peale, millega keeldutakse võimaldamast dokumentidega tutvuda – Poolelioleva menetluse ajal taotletud dokumentide edastamine institutsiooni poolt, tühistamata keeldumise otsust – Põhjendatud huvi säilimine
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
2. Apellatsioonkaebus – Põhjendatud huvi – Tingimus – Apellatsioonkaebus, mis võib tuua selle esitajale kasu – Apellatsioonkaebus Üldkohtu otsuse vaidlustamiseks dokumentidega tutvumise valdkonnas, et vältida edaspidi institutsioonide uusi õigusvastaseid otsuseid
(Euroopa Kohtu kodukord, artikkel 149 ja artikli 190 lõige 1)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Täht-täheline tõlgendamine ja kohaldamine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Võimalus tugineda teatud liiki dokumentide kohta kehtivatele üldistele eeldustele – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Kohustus teha seadusandlikud dokumendid vahetult kättesaadavaks – Mõiste „seadusandlik dokument“ – Mõjuhindamised, mida komisjon on teinud seadusandlike algatuste vastuvõtmise eesmärgil – Hõlmamine
(ELL artikli 10 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendus 6 ja artikli 12 lõige 2)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Keskkonnateavet puudutavate dokumentidega tutvumise taotlus – Määrus nr 1367/2006 – Kohaldamisala – Mõjuhindamised, mida komisjon on teinud keskkonnaalaste seadusandlike algatuste vastuvõtmise eesmärgil – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006, artikkel 1 ja artikli 2 lõike 1 punktid d ja v)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Komisjoni poolt mõjuhindamise käigus koostatud dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine, kui keskkonnaalane otsustamisprotsess on pooleli – Võimalus tugineda üldisele eeldusele, et kohaldatakse erandit dokumentidega tutvumise õigusest – Välistamine
(ELL artikli 11 lõige 2 ja artikli 17 lõiked 1–3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendus 6 ja artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
7. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Kohaldamisala – Esialgsed dokumendid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)
1. Tühistamishagi raames peavad vaidlusese ja ka põhjendatud huvi alles jääma kuni kohtuotsuse kuulutamiseni, vastasel juhul langeb otsuse tegemise vajadus ära, mis eeldab, et hagi või olenevalt olukorrast apellatsioonkaebus peab oma tulemuse seisukohast tooma selle esitanud poolele kasu.
Hagi puhul, mis on esitatud institutsiooni otsuse peale, millega keeldutakse võimaldamast dokumentidega tutvuda, on vaidluse ese säilinud, kui komisjon – vaatamata mitmesuguste taotluses osutatud dokumentide edastamisele poolelioleva menetluse ajal – ei ole vaidlusaluseid otsuseid tühistanud.
(vt punktid 43 ja 45)
2. Hagejal võib teatud juhtudel säilida põhjendatud huvi nõuda vaidlustatud otsuse tühistamist ja olenevalt olukorrast selle Üldkohtu otsuse tühistamist, millega jäetakse rahuldamata nimetatud otsuse peale esitatud hagi, selleks et akti andja teeks tulevikus asjakohased muudatused ja seega saaks vältida vaidlustatud akti väidetava õigusvastasuse kordumise riski. Põhjendatud huvi säilib eeldusel, et õigusvastasus võib korduda tulevikus, sõltumata käesoleva juhtumi eriomastest asjaoludest.
Nii on see juhul, kui on esitatud apellatsioonkaebus Üldkohtu otsuse peale, millega kohus tunnustas üldist eeldust, mille kohaselt dokumendid, mis on koostatud poolelioleva mõjuhindamise ettevalmistamise käigus, on konfidentsiaalsed, tingimusel et esiteks võib asjaomane institutsioon seda eeldust edaspidi uuesti rakendada, kui esitatakse uusi taotlusi selliste dokumentidega tutvumiseks, ja teiseks, kui on tõenäoline, et hageja kui mittetulundusorganisatsioon, kelle ülesanne on tegutseda liidu seadusandliku menetluse suurema läbipaistvuse ja õiguspärasuse edendamiseks, esitab tulevikus uusi taotlusi vaidlusaluste dokumentidega analoogsete dokumentidega tutvumiseks ning et asjaomane institutsioon lükkab taotluse kõnealuse üldise eelduse alusel tagasi.
(vt punktid 48, 53 ja 54)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 78–80)
4. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhjendus 6 osutab, et tuleb tagada ulatuslikum õigus dokumentidega tutvuda juhtudel, kui liidu institutsioonid toimivad seadusandjana. Nimelt kodanike võimalus kontrollida kogu teavet, mis võeti liidu õigusloometoimingute aluseks, ja võimalus sellega tutvuda on tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi, mida on tunnustatud eelkõige ELL artikli 10 lõikes 3. Nende õiguste teostamine eeldab mitte ainult seda, et kodanikel on asjaomane teave, mõistmaks õigusloomeprotsessis liidu institutsioonide tehtud valikuid, vaid ka seda, et nad saaksid teabega tutvuda õigel ajal, siis kui nad saavad nende valikute kohta veel oma arvamust avaldada.
Määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikest 2, millega rakendatakse määruse põhjendusest 6 tulenevat põhimõtet, nähtub, et kui nimetatud määruse artiklites 4 ja 9 ei ole sätestatud teisiti, tuleb käsitada „seadusandlike dokumentidena“ ja seega teha vahetult kättesaadavaks mitte ainult liidu seadusandja poolt vastu võetud aktid, vaid ka üldisemalt sellised dokumendid, mis on koostatud või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus.
Mõjuhindamised, mis on läbi viidud komisjoni seadusandlike algatuste vastuvõtmise eesmärgil, kuuluvad määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikes 2 nimetatud seadusandlike dokumentide hulka, arvestades selliste dokumentide eesmärki ja sisu. Mõjuhindamise suuniste kohaselt on sellised hindamised nimelt võtmeelement tagamaks, et institutsiooni algatused ja liidu õigusaktid töötataks välja läbipaistva, täieliku ja tasakaalustatud teabe põhjal. Selle teabe alusel saab komisjon hinnata algatuste otstarbekust, vajalikkust, laadi ja sisu. Täpsemalt sisaldavad mõjuhindamise aruanded erinevate kavandatavate poliitikavalikute kirjeldust, nende mõju, eeliste ja puuduste analüüsi ning valikute omavahelist võrdlust. Komisjoni seadusandlike algatustega tehtud poliitilised valikud on põhjendatud lähtuvalt mõjuhindamiste sisust. Siit järeldub, et mõjuhindamise aruanded ja sellele lisatud mõjuhindamiskomitee arvamus sisaldavad sellises kontekstis teavet, mis on liidu seadusandliku menetluse oluline tegur, olles osa liidu õigusloometoimingute alustest. Kuigi see, kas komisjon esitab seadusandliku ettepaneku, on mõjuhindamise etapil alles ebaselge, suurendab nende dokumentide avalikustamine õigusloomeprotsessi läbipaistvust ja avatust tervikuna, eriti selle protsessi ettevalmistavas järgus, ja tugevdab sel teel liidu demokraatlikkust, võimaldades liidu kodanikel teavet kontrollida ja proovida seda protsessi mõjutada.
Lisaks ei saa seda, et kodanike jaoks on oluline, et nad saavad tutvuda mõjuhindamise käigus koostatud dokumentidega, isegi kui komisjoni otsustamisprotsess on alles pooleli, seada kahtluse alla asjaolu, et dokumentide taotlejal oli võimalus osaleda institutsiooni poolt mõjuhindamise menetluste käigus korraldatud avalikel aruteludel ja et teatud hulk hindamisega seotud dokumente oli juba dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsuse vastuvõtmise ajal üldsusele kättesaadav. Kuigi selliste arutelude eesmärk on samuti tagada, et komisjoni otsustamisprotsess oleks läbipaistev ja kodanikud saaksid protsessis osaleda, ei asenda need arutelud kodanike võimalust saada oma taotluse alusel tutvuda mõjuhindamise aruannete ja mõjuhindamiskomitee arvamustega.
(vt punktid 84, 85, 90–94)
5. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 96–98)
6. Kuna komisjon peab ELL artikli 17 lõigete 1–3 kohaselt tegutsema mõjuhindamise läbiviimisel täiesti sõltumatult ja üksnes üldistes huvides, siis mõjuhindamise menetlus ei ole iseenesest sellist laadi ja tal ei ole omadusi, millega menetluse täieliku läbipaistvuse tagamine läheks põhimõtteliselt vastuollu. Vastupidi, see menetlus kulgeb komisjoni otsustamisprotsessi läbipaistvuse ja avatuse eesmärki silmas pidades. See peab nii kulgema seda enam, kui menetlus on osa seadusandlikust menetlusest keskkonna valdkonnas. Lisaks tagab läbipaistvus komisjoni otsustamisprotsessi legitiimsust suurendades tema tegevuse usaldusväärsuse huvitatud isikute ja organisatsioonide silmis ning aitab seega just nimelt kindlustada, et institutsioon tegutseks täiesti sõltumatult ja üksnes üldistes huvides. Pigem võib avaliku teabe ja arutelude puudumine tekitada kahtlusi, kas institutsioon täidab oma ülesandeid täiesti sõltumatult ja üksnes üldistes huvides.
Kahtlemata ei saa välistada, et kui mõjuhindamise aruanded ja neid puudutavad mõjuhindamiskomitee arvamused avalikustatakse enne, kui komisjon on teinud otsuse võimaliku ettepaneku kohta, püüavad kolmandad isikud avaldada mõju või isegi survet poliitilistele valikutele, mis institutsioonil tuleb teha, või et huvitatud isikud, kes on esitanud seisukohti institutsiooni poolt mõjuhindamise menetluse käigus korraldatud avalikul arutelul, esitavad uusi seisukohti või uut kriitikat institutsiooni kavandatavate valikute või hüpoteeside kohta. Samas liidu õigus põhimõtteliselt ei kohusta institutsiooni pidama huvitatud isikutega pidevalt selliseid dialooge üksikjuhtudel. Kuigi ELL artikli 11 lõige 2 näeb selles osas ette, et liidu institutsioonid peavad esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga avatud, läbipaistvat ja korrapärast dialoogi, ei tähenda see säte siiski, et komisjon oleks kohustatud sisuliselt ja igal üksikul juhul vastama võimalikele märkustele, mis on saadud pärast dokumendi avalikustamist määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel. Pealegi see, et üldsus või huvitatud isikud avaldavad oma arvamust komisjoni algatuste ja eriti keskkonna valdkonnas seadusandlike algatuste raames tehtud valikute ja kavandatavate poliitikavariantide kohta enne, kui komisjon on teinud kavandatava algatuse kohta otsuse, on liidu kodanike demokraatlike õiguste kasutamise lahutamatu osa.
Siit järeldub, et kuigi komisjonil peab olema mõtlemisruum, et ta saaks otsustada, milliseid poliitilisi valikuid teha ja milliseid võimalikke ettepanekuid esitada, ei saa asuda seisukohale, et komisjoni algatuspädevuse kaitseks ja säilitamaks institutsiooni võimet teostada seda pädevust täiesti sõltumatult ja üksnes üldistes huvides on põhimõtteliselt nõutav, et mõjuhindamise käigus koostatud dokumendid võiksid üldjuhul jääda konfidentsiaalseks seni, kuni institutsioon on teinud vastava otsuse.
(vt punktid 103, 104, 106–109)
7. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus on viidatud tutvumisele sisekasutuseks mõeldud dokumentidega, mis käsitlevad küsimust, milles asjaomane liidu institutsioon ei ole veel otsust teinud. See säte ei välista – ei sätte sõnastusest ega sellega kaitstavast huvist lähtuvalt – võimalust taotleda tutvumist dokumentidega, mis on esialgsed. Tegu ei ole sellise omadusega, mis võiks iseenesest tõendada – üldiselt ja olenemata iga taotletava dokumendi individuaalsest ja konkreetsest analüüsist – komisjoni otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu. Kahjustamise oht sõltub nimelt sellistest teguritest nagu kõnealuse dokumendi lõpetatuse aste ja see, millises konkreetses seisus on otsustamisprotsess dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumise hetkel, milline on protsessi ümbritsev spetsiifiline taust ja millised küsimused peavad veel tulema institutsiooni asutusesisestel aruteludel päevakorda.
(vt punkt 111)