Asia C-57/16 P
ClientEarth
vastaan
Euroopan komissio
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asetus (EY) N:o 1367/2006 – Vaikutustenarviointiselostus, vaikutustenarviointiselostuksen luonnos ja vaikutustenarviointilautakunnan lausunto – Ympäristöalan lainsäädäntöaloitteet – Tutustumisoikeuden epääminen – Käsittelyn aikana pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen – Oikeussuojan tarpeen säilyminen – Unionin toimielimessä meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Yleinen olettama
Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 4.9.2018
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Oikeussuojan tarve – Kanne toimielimen päätöksestä, jolla on evätty oikeus tutustua asiakirjoihin – Toimielimen tekemä pyydettyjen asiakirjojen tiedoksi antaminen menettelyn aikana peruuttamatta epäämispäätöstä – Oikeussuojan tarpeen säilyminen
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
2. Muutoksenhaku – Oikeussuojan tarve – Edellytys – Valitus, joka voi tuottaa valittajalle etua – Valitus, jolla riitautetaan asiakirjoihin tutustumista koskeva unionin yleisen tuomioistuimen tuomio, jotta vältettäisiin toimielinten lainvastaisten päätösten toistuminen tulevaisuudessa
(Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 149 artikla ja 190 artiklan 1 kohta)
3. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea soveltaminen ja tulkitseminen – Toimielimen velvollisuus konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen tarkasteluun – Ulottuvuus – Velvollisuutta ei ole – Mahdollisuus nojautua tiettyihin asiakirjojen luokkiin sovellettaviin yleisiin olettamiin – Rajat
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Velvollisuus asettaa lainsäädäntöasiakirjat suoraan saataville – Lainsäädäntöasiakirjan käsite – Vaikutustenarvioinnit, jotka komissio on suorittanut lainsäädäntöaloitteiden tekemiseksi – Kuuluminen asetuksen soveltamisalaan
(SEU 10 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja 12 artiklan 2 kohta)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Pyyntö saada tutustua ympäristötietoihin – Asetus N:o 1367/2006 – Soveltamisala – Komission vaikutustenarvioinnit, jotka toteutetaan ympäristöalan lainsäädäntöaloitteita varten – Kuuluminen asetuksen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 1 artikla ja 2 artiklan 1 kohdan d ja v alakohta)
6. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka on laadittu komission tekemän vaikutustenarvioinnin yhteydessä ja jotka liittyvät ympäristöasiassa meneillään olevaan päätösmenettelyyn, epääminen – Mahdollisuus vedota yleiseen olettamaan tutustumisoikeutta koskevan poikkeuksen soveltamisesta ei kuulu soveltamisalaan
(SEU 11 artiklan 2 kohta ja SEU 17 artiklan 1–3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen kohta)
7. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Soveltamisala – Luonteeltaan väliaikaiset asiakirjat
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
1. Kumoamiskanteen yhteydessä oikeudenkäynnin kohteen on oikeussuojan tarpeen tavoin oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, mikä edellyttää sitä, että kanteen lopputulos voi tuottaa kantajalle etua.
Kun on nostettu kanne komission päätöksistä, joilla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, kanne säilyttää tarkoituksensa, jos huolimatta siitä, että menettelyn aikana toimitettiin eri asiakirjoja, joihin tutustumista koskeva pyyntö esitettiin, komissio ei ole peruuttanut riidanalaisia päätöksiä.
(ks. 43 ja 45 kohta)
2. Kantajalla voi tietyissä tapauksissa säilyä tarve vaatia riidanalaisen toimen ja tarvittaessa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion, jolla tästä toimesta nostettu kanne hylätään, kumoamista saadakseen riidanalaisen toimen antajan tekemään jatkossa asianmukaiset muutokset ja siten estääkseen sen riskin, että lainvastaisuus, jonka väitetään rasittavan riidanalaista toimea, toistuu. Tämän tarpeen säilyminen edellyttää, että tällainen lainvastaisuus voi toistua tulevaisuudessa riippumatta käsiteltävän asian erityisistä olosuhteista.
Näin on, kun on nostettu kanne unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisusta, jolla se on tunnustanut meneillään olevan vaikutustenarvioinnin valmistelun yhteydessä laadittujen asiakirjojen, joihin tutustumista koskevaa oikeutta on pyydetty, osalta yleisen luottamuksellisuusolettaman olemassaolon, jos yhtäältä kyseinen toimielin voi käyttää tulevaisuudessa tällaista olettamaa, kun se käsittelee uusia pyyntöjä saada tutustua tällaisiin asiakirjoihin, ja jos toisaalta on todennäköistä, että kantaja voittoa tavoittelemattomana elimenä, jonka tehtävänä on edistää avoimuutta ja legitiimiyttä EU:n lainsäädäntäprosessissa, tekee tulevaisuudessa uuden pyynnön saada tutustua riidanalaisten asiakirjojen kaltaisiin asiakirjoihin, ja että asianomainen toimielin epää tämän pyynnön mainitun yleisen olettaman perusteella.
(Ks. 48, 53 ja 54 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 78–80 kohta)
4. Asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin olisi myönnettävä tapauksissa, joissa unionin toimielimet toimivat lainsäätäjinä. Itse asiassa kansalaisten mahdollisuus tarkastaa ja tuntea unionin lainsäädäntötoimen taustalla olevat kaikki tiedot on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan, erityisesti SEU 10 artiklan 3 kohdan mukaisia oikeuksia. Näiden oikeuksien käyttäminen ei tarkoita pelkästään sitä, että kansalaisilla on tarvittavat tiedot ymmärtääkseen EU:n toimielinten lainsäädäntöprosessissa tekemät valinnat, vaan myös sitä, että ne pystyvät hankkimaan nämä tiedot ajoissa sellaisella hetkellä, että heillä on mahdollisuus esittää asianmukaisesti näkemyksensä näistä valinnoista.
Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdasta, jossa pannaan täytäntöön tämän asetuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukainen periaate, ilmenee, että ”lainsäädäntöasiakirjoiksi” ja näin ollen suoraan saatavilla oleviksi asiakirjoiksi on katsottava, jollei mainitun asetuksen 4 ja 9 artiklasta muuta johdu, paitsi unionin lainsäätäjän hyväksymät toimet, myös yleisemmin asiakirjat, jotka on laadittu tai vastaanotettu menettelyissä, jotka koskevat oikeudellisesti sitovien toimien hyväksymistä jäsenvaltioissa tai niitä varten.
Vaikutuksenarvioinnit, jotka toteutetaan komission lainsäädännöllisiä aloitteita varten, kuuluvat, kun otetaan huomioon niiden tarkoitus ja sisältö, asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin lainsäädäntöasiakirjoihin. Tällaiset arvioinnit ovat nimittäin vaikutusarvioinneista annettujen suuntaviivojen mukaan keskeisiä välineitä sen varmistamiseksi, että komission aloitteet ja unionin lainsäädäntö laaditaan avoimien, kattavien ja tasapuolisten tietojen pohjalta. Komissio arvioi näiden tietojen perusteella tällaisten aloitteiden tarkoituksenmukaisuutta, tarpeellisuutta, luonnetta ja sisältöä. Vaikutustenarviointiselostukset sisältävät erityisesti esityksen suunnitelluista erilaisista poliittisista vaihtoehdoista, tutkimuksen näiden vaihtoehtojen vaikutuksista, eduista ja haitoista sekä mainittujen vaihtoehtojen vertailun. Näiden arviointien sisältö tukee komission lainsäädäntöehdotuksissa tehtyjä poliittisia valintoja. Tästä seuraa, että vaikutustenarviointiselostukset ja niiden liitteinä olevat vaikutustenarviointilautakunnan lausunnot sisältävät tällaisessa yhteydessä tärkeitä tekijöitä unionin lainsäädäntöprosessissa ja muodostavat osan sen lainsäädäntötoimen perustasta. Vaikka komission lainsäädäntöehdotuksen esittäminen olisi vaikutustenarviointivaiheessa epävarmaa, näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen on omiaan lisäämään koko lainsäädäntömenettelyn läpinäkyvyyttä ja avoimuutta erityisesti tämän prosessin valmistelevissa vaiheissa ja tällä tavoin vahvistamaan unionin demokraattista luonnetta mahdollistamalla sen kansalaisille näiden tietojen tarkastamisen ja pyrkimykset vaikuttaa mainittuun menettelyyn.
Lisäksi sen tärkeyttä, että kansalaiset saavat tutustua vaikutustenarvioinnin yhteydessä laadittuihin asiakirjoihin, vaikka komission päätöksentekomenettely on vielä kesken, ei voida kyseenalaistaa sillä seikalla, että tutustumisen pyytäjällä oli mahdollisuus osallistua komission järjestämiin julkisiin kuulemisiin vaikutustenarviointimenettelyissä, ja että useat näihin arviointeihin liittyvät asiakirjat olivat jo yleisesti saatavilla silloin, kun tutustumisen epäämispäätös tehtiin. Vaikka näiden kuulemisten tavoitteena on myös taata komission päätöksentekomenettelyn avoimuus ja kansalaisten osallistuminen tähän menettelyyn, ne eivät korvaa heidän mahdollisuuttaan saada pyynnöstä tutustua vaikutustenarviointiselostukseen ja vaikutustenarviointilautakunnan lausuntoon.
(ks. 84, 85 ja 90–94 kohta)
5. Ks. tuomion teksti.
(ks. 96–98 kohta)
6. Vaikka komission on vaikutustenarviointeja tehdessään SEU 17 artiklan 1–3 kohdan mukaan toimittava täysin riippumattomasti ja pelkästään yleistä etua palvellen, on huomattava, että vaikutustenarviointimenettely ei ole sellainen menettely, jolla sellaisenaan olisi piirteitä, jotka lähtökohtaisesti estäisivät täyden läpinäkyvyyden myöntämisen. Päinvastoin, tämä menettely käydään komission päätöksentekomenettelyn läpinäkyvyyden ja avoimuuden tavoitteen toteutumiseksi. Näin on oltava sitä suuremmalla syyllä, kun mainittu menettely sisältyy ympäristöalan lainsäädäntömenettelyyn. Lisäksi vahvistaessaan komission päätöksentekomenettelyn legitimiteettiä avoimuus varmistaa sen toimien uskottavuuden kansalaisten ja asianomaisten järjestöjen silmissä ja auttaa näin ollen nimenomaisesti varmistamaan, että tämä toimielin toimii riippumattomasti ja yleisen edun mukaisesti. Epäilyjä siitä, täyttääkö mainittu toimielin tehtävänsä riippumattomasti ja yksinomaan yleisen edun mukaisesti, herättää pikemminkin yleisön tiedon puute ja keskustelun puuttuminen.
Ei tosin voida sulkea pois sitä, että jos vaikutustenarviointiselostukset ja vaikutustenarviointilautakunnan näistä selostuksista antama lausunto ilmaistaan ennen kuin komissio on tehnyt päätöksen mahdollisesta ehdotuksesta, kolmannet osapuolet pyrkivät vaikuttamaan tämän toimielimen tehtävänä oleviin poliittisiin valintoihin tai painostamaan sitä, tai että sidosryhmät, jotka ovat esittäneet huomautuksia komission vaikutustenarviointimenettelyssä järjestämässä julkisessa kuulemisessa, esittävät uusia huomautuksia komission suunnittelemista vaihtoehdoista tai hypoteeseista tai niitä koskevaa uutta kritiikkiä. Unionin oikeudessa ei kuitenkaan lähtökohtaisesti aseteta tälle toimielimelle velvoitetta ylläpitää tällaista vuoropuhelua yksittäisissä tapauksissa. Vaikka SEU 11 artiklan 2 kohdassa määrätään tältä osin, että unionin toimielimet käyvät avointa, läpinäkyvää ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa, tässä säännöksessä ei kuitenkaan tarkoiteta, että komissio olisi velvollinen vastaamaan aineellisesti ja kussakin yksittäistapauksessa mahdollisiin huomautuksiin, joita se on vastaanottanut sen jälkeen, kun asiakirjan sisältämät tiedot on ilmaistu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Lisäksi yleisön tai sidosryhmien huomautusten esittäminen komission aloitteissaan tekemistä valinnoista ja poliittisista vaihtoehdoista – erityisesti ympäristöalan lainsäädäntöaloitteissa – ennen kuin komissio on tehnyt päätöksen suunnitellusta aloitteesta, on olennainen osa unionin kansalaisten demokraattisten oikeuksien harjoittamista.
Tästä seuraa, että vaikka komissiolla on oltava käytettävissään pohdintatila, jotta se voi päättää poliittisista vaihtoehdoista ja mahdollisesti annettavista ehdotuksista, ei voida katsoa, että komission aloitevalta ja kyky käyttää tätä valtaa täysin itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun mukaisesti edellyttää lähtökohtaisesti, että vaikutustenarvioinnin yhteydessä laaditut asiakirjat voivat pääsääntöisesti pysyä luottamuksellisina siihen saakka, kunnes mainittu toimielin on tehnyt tällaisen päätöksen.
(ks. 103, 104 ja 106–109 kohta)
7. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetaan oikeutta tutustua sisäistä käyttöä varten laadittuihin asiakirjoihin, joissa käsitellään kysymystä, josta unionin toimielin ei vielä ole tehnyt päätöstä. Tässä säännöksessä ei sen sanamuodolla tai sillä suojellulla edulla suljeta pois mahdollisuutta pyytää oikeutta tutustua luonteeltaan väliaikaisiin asiakirjoihin. Toisaalta tämä luonne ei sellaisenaan voi osoittaa, yleisesti ja riippumatta jokaisen pyydetyn asiakirjan tutkimisesta erikseen ja konkreettisesti, vakavaa vahinkoa komission päätöksentekomenettelylle. Tällainen vahinko riippuu nimittäin sellaisista tekijöistä kuten kyseisen asiakirjan valmiusaste ja se täsmällinen vaihe, jossa kyseinen päätöksentekomenettely on sillä hetkellä, kun asiakirjan saatavuus evättiin, tämän menettelyn erityinen asiayhteys ja kysymykset, joista on vielä keskusteltava sisäisesti kyseisessä toimielimessä.
(ks. 111 kohta)