Predmet C-57/16 P

ClientEarth

protiv

Europske komisije

„Žalba – Pristup dokumentima institucija Europske unije – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Izvješće o procjeni učinka, nacrt izvješća o procjeni učinka i mišljenje odbora za procjenu učinka – Zakonodavne inicijative u području zaštite okoliša – Odbijanje pristupa – Otkrivanje dokumenata zatraženih tijekom postupka – Daljnje postojanje pravnog interesa – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja koji je u tijeku pred institucijom Unije – Opća pretpostavka”

Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. rujna 2018.

1.        Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pravni interes – Tužba protiv odluke institucije kojom se odbija pristup dokumentima – Otkrivanje tražene dokumentacije od strane institucije tijekom postupka bez povlačenja odluke o odbijanju – Zadržavanje pravnog interesa

(čl. 263, podst. 4. UFEU-a)

2.        Žalba – Pravni interes – Uvjet – Žalba koja može donijeti korist stranci koja ju je podnijela – Žalba kojom se nastoji dovesti u pitanje presuda Općeg suda o pristupu dokumentima kako bi se u budućnosti izbjeglo umnožavanje odluka institucija koje su zahvaćene nezakonitošću

(Poslovnik Suda, čl. 149. i 190. st. 1.)

3.        Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice

(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2)

4.        Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Obveza da zakonski dokumenti budu izravno dostupni – Pojam zakonodavnog dokumenta – Procjene učinka koje je Komisija provela u svrhu usvajanja zakonodavnih inicijativa – Uključenost

(čl. 10. st. 3. UEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, uvodna izjava 6. i čl. 12. st. 2.)

5.        Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Zahtjev za pristup informacijama o okolišu – Uredba br. 1367/2006 – Područje primjene – Procjene učinka koje je Komisija provela u svrhu usvajanja zakonodavnih inicijativa u području zaštite okoliša – Uključenost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 1. i čl. 2. st. 1. t. (d) i (v))

6.        Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Odbijanje pristupa dokumentima sastavljenima u okviru Komisijinih procjena učinka povezanih s postupkom odlučivanja koji se vodi u području okoliša – Mogućnost oslanjanja na opću pretpostavku primjene izuzeća od prava na pristup – Isključenost

(čl. 11. st. 2. UEU-a i čl. 17. st. 1. do 3. UEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, uvodna izjava 6. i čl. 4. st. 3. podst. 1.)

7.        Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Područje primjene – Privremeni dokumenti

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4, § 3, podst. 1.)

1.      U okviru tužbe za poništenje, predmet spora kao i pravni interes moraju postojati do proglašenja sudske odluke pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba ili, kada je primjenjivo, žalba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela.

Kada je riječ o tužbi protiv odluka Komisije o odbijanju pristupa dokumentima, i dalje postoji isti predmet spora kada, unatoč dostavi tijekom postupka različitih dokumenata navedenih u zahtjevu za pristup, Komisija nije povukla sporne odluke.

(t. 43., 45.)

2.      Tužitelj može u određenim slučajevima i dalje imati interes za poništenje pobijanog akta i, prema potrebi, za ukidanje presude Općeg suda kojom se odbija tužba koju je podnio protiv tog akta kako bi njegova autora naveo da u budućnosti donese prikladne izmjene i time izbjegne opasnost od ponavljanja nezakonitosti kojom je akt navodno zahvaćen. Daljnje postojanje tog interesa pretpostavlja mogućnost ponavljanja navedene nezakonitosti u budućnosti, neovisno o posebnim okolnostima predmetnog slučaja.

To je slučaj kada je riječ o žalbi protiv odluke Općeg suda kojom je potonji priznao postojanje opće pretpostavke povjerljivosti dokumenata sastavljenih u okviru pripreme procjene učinka koja je u tijeku kojima je zatražen pristup, u mjeri u kojoj, s jedne strane, takvu pretpostavku dotična institucija može ponovno primijeniti u budućnosti prilikom razmatranja novih zahtjeva za pristup takvim dokumentima i, s druge strane, u kojoj je vjerojatno da će tužitelj kao neprofitna organizacija čija je jedna od zadaća djelovati u smjeru jačanja transparentnosti i zakonitosti Unijina zakonodavnog postupka u budućnosti ponovno zahtijevati pristup dokumentima koji su slični spornima i da će dotična institucija odbiti taj zahtjev na temelju navedene opće pretpostavke.

(t. 48., 53., 54.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 78.-80.)

4.      U uvodnoj izjavi 6. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije navedeno je da bi širi pristup dokumentima trebalo odobriti u slučaju kad institucije djeluju u zakonodavnom svojstvu. Naime, mogućnost da građani provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavne aktivnosti Unije te da se upoznaju s njima uvjet je za učinkovito korištenje njihovim demokratskim pravima koja su priznata, među ostalim, u članku 10. stavku 3. UEU‑a. Spomenuto korištenje podrazumijeva ne samo to da građani raspolažu predmetnim informacijama kako bi razumjeli odluke institucija Unije u okviru zakonodavnog postupka nego i to da navedenim informacijama mogu pristupiti pravodobno, u trenutku koji im omogućava da korisno iznesu svoje stajalište o tim odlukama.

Iz članka 12. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, kojim se provodi načelo navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 6., proizlazi da „zakonodavnim dokumentima” treba smatrati i, posljedično, omogućiti im izravan pristup, ne dirajući time u članke 4. i 9. spomenute uredbe, ne samo akte koje je usvojio Unijin zakonodavac nego i, općenitije, dokumente sastavljene ili zaprimljene tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući za države članice ili u njima.

S obzirom na njihovu svrhu i sadržaj, procjene učinka koje Komisija provodi s ciljem usvajanja zakonodavnih inicijativa nalaze se među zakonodavnim dokumentima obuhvaćenim člankom 12. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001. Naime, takve su procjene, u skladu sa smjernicama u pogledu procjene učinka, ključno oruđe kojim se osigurava da se inicijative te institucije i zakonodavstvo Unije temelje na transparentnim, potpunim i uravnoteženim informacijama. Na osnovi tih informacija Komisija može procijeniti oportunost, potrebitost, prirodu i sadržaj takvih inicijativa. Izvješća o procjeni učinka konkretno sadržavaju prikaz različitih razmatranih političkih opcija, studiju utjecaja, prednosti i nedostataka tih opcija i njihovu usporedbu. Politički odabiri sadržani u njezinim zakonodavnim prijedlozima temelje se na sadržaju tih procjena. Iz toga proizlazi da izvješća o procjeni učinka i njima priložena mišljenja odbora za procjenu učinka sadržavaju u tom kontekstu informacije koje su važni elementi Unijina zakonodavnog postupka i na kojima se dijelom temelji njezina zakonodavna aktivnost. Iako je u fazi procjene učinka neizvjesno hoće li Komisija podnijeti zakonodavni prijedlog, otkrivanje tih dokumenata može povećati transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka u cjelini, osobito kada je riječ o njegovim pripremnim fazama, čime se ojačava demokratski karakter Unije, omogućavanjem da njezini građani provjere te informacije i pokušaju utjecati na spomenuti postupak.

Štoviše, važnost toga da građani mogu pristupiti dokumentima sastavljenima u okviru procjene učinka, čak i ako je Komisijin postupak odlučivanja još u tijeku, ne dovodi u pitanje činjenica da je podnositelj zahtjeva u predmetnom slučaju mogao sudjelovati u javnim raspravama koje je ona organizirala u okviru postupaka procjene učinka i da je određeni broj dokumenata u vezi s tim procjenama već bio javno dostupan u vrijeme donošenja odluka o odbijanju pristupa. Iako je cilj tih rasprava također osiguravanje transparentnosti Komisijina postupka odlučivanja i sudjelovanja građana u tom postupku, one ne nadomještaju mogućnost da građani na vlastiti zahtjev pristupe izvješćima o procjeni učinka i mišljenjima odbora za procjenu učinka.

(t. 84., 85., 90.-94.)

5.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 96.-98.)

6.      Iako Komisija mora, na temelju članka 17. stavaka 1. i 3. UEU-a, prilikom provedbe procjena učinka djelovati potpuno neovisno i isključivo u javnom interesu, taj postupak nije takve vrste da se njegova obilježja u načelu protive punoj transparentnosti. Naprotiv, taj se postupak odvija s ciljem transparentnosti i otvorenosti Komisijina postupka odlučivanja. To osobito vrijedi kada je riječ o zakonodavnom postupku u pitanjima okoliša. Nadalje, jačajući legitimnost Komisijina postupka odlučivanja, transparentnost osigurava vjerodostojnost njezina djelovanja u očima građana i zainteresiranih organizacija i posljedično pridonosi upravo tomu da zajamči njezino potpuno neovisno djelovanje isključivo u javnom interesu. Upravo nedostatak javne informiranosti i rasprave može stvoriti sumnje u potpuno neovisno ostvarivanje zadaća spomenute institucije isključivo u javnom interesu.

Dakako, ne može se isključiti da će u slučaju otkrivanja izvješća o procjeni učinka i mišljenja odbora za procjenu učinka o tim izvješćima prije donošenja Komisijine odluke o eventualnom podnošenju prijedloga treće osobe pokušati utjecati, pa čak i izvršiti pritisak, na političke odabire koje provodi ta institucija ili da će zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja tijekom javne rasprave što ju je organizirala spomenuta institucija u okviru postupka procjene učinka iznijeti nove primjedbe u vezi s opcijama ili situacijama koje razmatra odnosno kritike na njih. Međutim, pravo Unije u načelu ne obvezuje tu instituciju na održavanje stalnih dijaloga sa zainteresiranim strankama u pojedinačnim slučajevima. U tom pogledu, iako članak 11. stavak 2. UEU‑a predviđa da institucije Unije održavaju otvoren, transparentan i redovit dijalog s predstavničkim udrugama i civilnim društvom, on ne podrazumijeva Komisijinu obvezu da meritorno i u svakom pojedinačnom slučaju odgovara na eventualne primjedbe zaprimljene nakon otkrivanja dokumenta na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Osim toga, kao što to proizlazi iz točaka 92 i 98. ove presude, izražavanje mišljenja javnosti odnosno zainteresiranih stranaka o Komisijinim odabirima te o političkim opcijama koje razmatra u okviru svojih inicijativa, osobito zakonodavnih inicijativa u pitanjima okoliša, prije donošenja odluka o njima, sastavni je dio ostvarivanja demokratskih prava Unijinih građana.

Iz toga slijedi da se, iako Komisija mora moći raspolagati prostorom za razmišljanje kako bi mogla odlučiti o političkim odabirima koje treba provesti i o prijedlozima koje eventualno treba podnijeti, ne može smatrati da zaštita Komisijinih ovlasti inicijative i očuvanje njezine sposobnosti da tu ovlast izvršava potpuno neovisno i isključivo u javnom interesu u načelu zahtijeva da dokumenti sastavljeni u okviru procjene učinka općenito mogu ostati povjerljivi sve dok spomenuta institucija ne donese takvu odluku.

(t. 103., 104., 106.-109.)

7.      Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije obuhvaća pristup dokumentima za internu upotrebu koji se odnose na pitanje o kojem dotična institucija Unije još nije odlučivala. Ta odredba ni svojim tekstom ni interesom koji zaštićuje ne isključuje mogućnost zahtijevanja pristupa dokumentima privremene prirode. Takva priroda sama za sebe ne može općenito i neovisno o pojedinačnoj i konkretnoj analizi svih zatraženih dokumenata ukazati na opasnost od ozbiljnog ugrožavanja Komisijina postupka odlučivanja. Naime, ta opasnost ovisi o čimbenicima poput stanja dovršenosti predmetnog dokumenta i točne faze u kojoj se nalazi postupak odlučivanja o kojem je riječ u trenutku odbijanja pristupa tom dokumentu, specifičnog konteksta u kojem se odvija postupak te pitanja o kojima se tek treba raspravljati unutar dotične institucije.

(t. 111.)