C‑57/16. P. sz. ügy
ClientEarth
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés – Az európai uniós intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – 1367/2006/EK rendelet – Hatásvizsgálati jelentés, a hatásvizsgálati jelentéstervezet és a Hatásvizsgálati Testület véleménye – Környezeti tárgyú jogalkotási kezdeményezések – A hozzáférés megtagadása – A kért dokumentumok bírósági eljárás során való hozzáférhetővé tétele – Az eljáráshoz fűződő érdek fennmaradása – Uniós intézmény folyamatban lévő döntéshozatali eljárásának védelmére vonatkozó kivétel – Általános vélelem”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2018. szeptember 4.
1. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Az eljáráshoz fűződő érdek – Valamely intézmény dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozata elleni kereset – A kért dokumentumoknak az intézmény által a megtagadó határozat visszavonása nélkül, az eljárás során történt közlése – Az eljáráshoz fűződő érdek fennmaradása
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
2. Fellebbezés – Az eljáráshoz fűződő érdek – Feltétel – Arra alkalmas fellebbezés, hogy az azt benyújtó félnek előnyöket biztosítson – A dokumentumokhoz való hozzáférés tárgyában hozott törvényszéki ítéletnek a jogellenes intézményi határozatok megismétlődésének elkerülése érdekében történő vitatására irányuló fellebbezés
(A Bíróság eljárási szabályzata, 149. cikk és 190. cikk, (1) bekezdés)
3. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Szigorú értelmezés és alkalmazás – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – Terjedelem – A kötelezettség kizártsága – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Korlátok
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)
4. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A jogalkotási dokumentumok közvetlen hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettség – A jogalkotási dokumentum fogalma – A Bizottság által jogalkotási kezdeményezések elfogadása érdekében végzett hatásvizsgálatok – Bennfoglaltság
(EUSZ 10. cikk, (3) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (6) preambulumbekezdés és 12. cikk, (2) bekezdés)
5. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – Környezeti információkra vonatkozó hozzáférés iránti kérelem – 1367/2006 rendelet – Hatály – A Bizottság által környezeti területen tervezett jogalkotási kezdeményezések elfogadása érdekében végzett hatásvizsgálatok – Bennfoglaltság
(1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 1. cikk, 2. cikk, (1) bekezdés, d) és v) pont)
6. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – A Bizottság által végzett, környezeti ügyekben folyamatban lévő döntéshozatali eljárásra vonatkozó hatásvizsgálatok keretében összeállított dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása – A hozzáférés joga alóli kivétel alkalmazásának általános vélelmére való támaszkodás lehetősége – Kizártság
(EUSZ 11. cikk, (2) bekezdés és EUSZ 17. cikk, (1)–(3) bekezdés; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (6) preambulumbekezdés és 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
7. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A döntéshozatali eljárás védelme – Hatály – Ideiglenes jellegű dokumentumok
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés)
1. A megsemmisítés iránti kereset keretében a jogvita tárgyának – az eljáráshoz fűződő érdekhez hasonlóan – a bírósági határozat kihirdetéséig fenn kell maradnia, ellenkező esetben a kereset okafogyottá válik; ez feltételezi, hogy a kereset vagy adott esetben a fellebbezés, eredményén keresztül alkalmas arra, hogy az azt kezdeményező fél számára előnnyel járjon.
Dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó bizottsági határozatok megsemmisítése iránti keresetről szólva: a jogvita tárgya továbbra is fennáll, ha a Bizottság a kért dokumentumokat a bírósági eljárás során közölte ugyan a kérelmezővel, ám a vitatott határozatait nem vonta vissza.
(lásd: 43., 45. pont)
2. A felperes bizonyos esetekben megőrizheti a megtámadott jogi aktus megsemmisítésének vagy adott esetben az ezen aktussal szembeni keresetet elutasító törvényszéki ítélet hatályon kívül helyezésének kérelmezéséhez fűződő érdeket annak elérése érdekében, hogy ezen aktus kibocsátója a jövőben megfelelő módosításokat tegyen, és ily módon kerülje el a szóban forgó aktushoz állítólag kapcsolódó jogellenesség ismétlődésének kockázatát. Ezen érdek fennmaradása feltételezi, hogy e jogellenesség a jövőben megismétlődhet az adott ügy sajátos körülményeitől függetlenül.
Ez a helyzet a Törvényszék azon határozata elleni fellebbezésről szólva, amellyel az elismerte a hozzáférés iránti kérelemmel érintett, a folyamatban lévő hatásvizsgálat előkészítése keretében készített dokumentumok bizalmas jellegére vonatkozó általános vélelem fennállását, amennyiben egyrészt e vélelem alkalmas arra, hogy azt az adott intézmény a jövőben az ilyen dokumentumokhoz való hozzáférés iránti újabb kérelmek elbírálására ismét alkalmazza, és másrészt valószínű, hogy a felperes a vitatott dokumentumokhoz hasonló dokumentumokhoz való újabb hozzáférést fog kérelmezni a jövőben, és a Bizottság ugyanezen általános vélelem alapján újfent elutasítja e kérelmet.
(lásd: 48., 53., 54. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 78–80. pont)
4. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdése szerint szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az uniós intézmények jogalkotói minőségükben járnak el. Annak lehetősége ugyanis, hogy a polgárok ellenőrizzék és megismerjék az uniós jogalkotási aktus alapjául szolgáló valamennyi információt, a többek között az EUSZ 10. cikk (3) bekezdésében elismert demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi. E joggyakorlás nem csupán azt feltételezi, hogy e polgárok rendelkeznek a szóban forgó információkkal annak érdekében, hogy megértsék az uniós intézmények által a jogalkotási eljárás keretében választott megoldásokat, hanem azt is, hogy olyan megfelelő időben hozzáférhetnek ezen információkhoz, amely lehetővé teszi számukra, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat e megoldásokkal kapcsolatban.
Az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdéséből következő elvet végrehajtó 12. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, hogy nem csupán az uniós jogalkotó által elfogadott aktusokat, hanem általánosabban a tagállamokban vagy azok számára kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások folyamán összeállított vagy megküldött dokumentumokat is „jogalkotási dokumentumoknak” kell minősíteni, és ezért közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni, ha az említett rendelet 4. és 9. cikke másképp nem rendelkezik.
A tárgyukra tekintettel az 1049/2001 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésében említett dokumentumok közé tartoznak a jogalkotási kezdeményezések Bizottság általi elfogadásának céljából készített hatásvizsgálati jelentések. Az ilyen hatásvizsgálat olyan kulcsfontosságú eszköz, amely lehetővé teszi annak biztosítását, hogy az említett intézmény kezdeményezéseit és az uniós jogszabályokat átlátható, hiánytalan és kiegyensúlyozott információk alapján dolgozzák ki. Ezen információk alapján tudja majd a Bizottság mérlegelni az ilyen kezdeményezések célszerűségét, szükségességét, természetét és tartalmát. A hatásvizsgálati jelentések konkrétan tartalmazzák a számba vett különböző politikai opciók bemutatását, ezen opciók hatásainak, előnyeinek és hátrányainak elemzését, valamint az említett opciók összevetését. A Bizottság jogalkotási javaslataiban hozott politikai döntéseket ezen elemzések tartalma támasztja alá. Következésképpen a hatásvizsgálati jelentések és a hatásvizsgálati testület ahhoz kapcsolódó véleménye ilyen összefüggésben az uniós jogalkotási eljárás fontos tényezőinek minősülő információkat tartalmaznak, és az uniós jogalkotási intézkedés alapjának képezik részét. Márpedig a jogalkotási jellegű javaslat Bizottság általi előterjesztése ugyan a hatásvizsgálati szakaszban bizonytalan, e dokumentumok hozzáférhető tétele azonban növelheti az átláthatóságot és a jogalkotási eljárás egészének, és különösen ezen eljárás előkészítő szakaszainak nyitottságát, és ezzel megerősítheti az Unió demokratikus jellegét, mivel a polgárok számára lehetővé válik ezen információk ellenőrzése és az említett eljárás befolyásolásának megkísérlése.
Végeredményben a polgárok számára annak jelentőségét, hogy akkor is hozzáférjenek a hatásvizsgálat keretében létrehozott dokumentumokhoz, ha a Bizottság döntéshozatali eljárása még folyamatban van, nem vonja kétségbe az a körülmény, hogy a kérelmezőnek lehetősége volt részt venni a hatásvizsgálati eljárások keretében az említett intézmény által szervezett nyilvános konzultációkon, és hogy egyes, e vizsgálatokhoz kapcsolódó dokumentumok már nyilvánosan elérhetők voltak a vitatott határozatok elfogadásakor. Jóllehet az ilyen konzultációknak szintén céljuk a Bizottság döntéshozatali eljárása átláthatóságának és a polgárok ezen eljárásban való részvételének biztosítása, azok nem helyettesítik a polgárok azon lehetőségét, hogy kérelemre hozzáférjenek a hatásvizsgálati jelentésekhez és a hatásvizsgálati testület véleményeihez.
(lásd: 84., 85., 90–94. pont)
5. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 96–98. pont)
6. Noha a Bizottság az EUSZ 17. cikk (1)–(3) bekezdése értelmében teljes mértékben függetlenül és kizárólag az általános érdek szolgálatában köteles eljárni a hatásvizsgálatok elvégzésekor, a hatásvizsgálati eljárás nem olyan eljárástípus, amelynek a jellemzőivel alapvetően ellentétes lenne a teljes átláthatóság biztosítása. Éppen ellenkezőleg: ezen eljárást a Bizottság döntéshozatali eljárásának átláthatóságára és nyitottságára irányuló célból folytatják le. Ez annál inkább így van, ha ezen eljárások környezeti tárgyú jogalkotási eljárásba illeszkednek. Az átláthatóság a Bizottság döntéshozatali eljárása legitimitásának növelésével a Bizottság intézkedésének polgárok és az érintett szervezetek irányában megvalósuló hitelességét garantálja, és ezzel éppen annak biztosításához járul hozzá, hogy ezen intézmény teljes mértékben függetlenül és kizárólag a köz érdekében járjon el. Éppen a nyilvánosságnak nyújtott információ hiánya és a vita hiánya ébreszthet kételyeket azzal kapcsolatban, hogy ezen intézmény a feladatait teljes mértékben függetlenül és kizárólag a köz érdekében látja‑e el.
E tekintetben kétségtelenül nem zárható ki, hogy a hatásvizsgálati jelentéseknek és az azokra vonatkozóan a hatásvizsgálati testület által kialakított véleményeknek a Bizottság esetleges javaslat előterjesztéséről szóló döntése előtti hozzáférhetővé tétele esetén harmadik személyek megkísérelnek befolyást, sőt nyomást gyakorolni a Bizottság által meghozandó politikai döntésre, vagy hogy olyan érdekelt felek, amelyek észrevételeket terjesztettek elő az említett intézmény által a hatásvizsgálati eljárás keretében szervezett nyilvános konzultáció alkalmával, új észrevételeket vagy bírálatokat terjeszthetnének elő az utóbbi által tervezett opciók és feltevések tekintetében. Az uniós jog azonban főszabály szerint nem kötelezi ezen intézményt arra, hogy egyedi esetekben állandó párbeszédet folytasson az érintett felekkel. E tekintetben, bár az EUSZ 11. cikk (2) bekezdése értelmében az uniós intézmények az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartanak fenn, e rendelkezés nem vonja maga után, hogy a Bizottság köteles lenne érdemben és minden egyes esetben válaszolni valamely dokumentumnak az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján történt hozzáférhetővé tételét követően kapott esetleges észrevételekre. Továbbá a nyilvánosságnak vagy az érdekelt feleknek a Bizottság által a kezdeményezései – különösen a környezeti tárgyú jogalkotási kezdeményezései – keretében választott megoldásai vagy tervezett politikai opcióival kapcsolatos, azt megelőző megnyilvánulásai, hogy a Bizottság döntést hozott volna az előirányzott kezdeményezéséről, az uniós polgárok demokratikus jogai gyakorlásának részét képezik.
Következésképpen, bár a Bizottságnak gondolkodási szabadsággal kell rendelkeznie a politikai döntések meghozatala és az esetlegesen előterjesztendő javaslatairól való döntés érdekében, téves az az álláspont, hogy a Bizottság kezdeményezési jogkörének és azon képességének védelme, hogy teljes mértékben függetlenül és kizárólag a köz érdekében gyakorolja e jogkörét, főszabály szerint megköveteli, hogy a hatásvizsgálat keretében létrehozott dokumentumok általános jelleggel bizalmasak maradjanak mindaddig, amíg az említett intézmény meg nem hozza az ilyen döntést.
(lásd: 103., 104., 106–109. pont)
7. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése belső használatra összeállított, olyan kérdésre vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférése vonatkozik, amellyel kapcsolatosan az uniós intézmény még nem hozott határozatot. E rendelkezés sem a szövege alapján, sem az általa védett érdek alapján nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy ideiglenes jellegű dokumentumokhoz való hozzáférést is lehessen kérni. E jelleg önmagában, általános jelleggel és minden egyes kért dokumentum egyedi és konkrét vizsgálatától függetlenül nem bizonyíthatja a Bizottság döntéshozatali eljárása súlyos veszélyeztetésének kockázatát. Az ilyen veszélyeztetés ugyanis olyan tényezőktől függ, mint a szóban forgó dokumentum készültségi foka, és azon pontos szakasz, amelyben az adott döntéshozatali eljárás tart az e dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásakor, az ezen eljárást jellemző sajátos körülmények, valamint azok a kérdések, amelyeket az érintett intézményen belüli még meg kell vitatni.
(lásd: 111. pont)