Causa C‑57/16 P
ClientEarth
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione europea – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Regolamento (CE) n. 1367/2006 – Relazione sulla valutazione d’impatto, progetto di relazione sulla valutazione d’impatto e parere del comitato per la valutazione d’impatto – Iniziative legislative nel settore ambientale – Diniego di accesso – Divulgazione in corso di causa dei documenti richiesti – Permanenza dell’interesse ad agire – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale in corso di un’istituzione dell’Unione – Presunzione generale»
Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 4 settembre 2018
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Ricorso diretto contro una decisione di un’istituzione che rifiuta l’accesso a determinati documenti – Comunicazione in corso di causa dei documenti richiesti effettuata dall’istituzione senza ritiro della decisione di diniego – Conservazione dell’interesse ad agire
(Art. 263, comma 4, TFUE)
2. Impugnazione – Interesse ad agire – Presupposto – Impugnazione atta a procurare un beneficio alla parte che l’ha proposta – Impugnazione intesa a contestare una sentenza del Tribunale in materia di accesso ai documenti al fine di evitare il riprodursi, in futuro, di decisioni delle istituzioni inficiate da illegittimità
(Regolamento di procedura della Corte, artt. 149 e 190, § 1)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dell’obbligo – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obbligo di rendere direttamente accessibili i documenti legislativi – Nozione di documento legislativo – Valutazioni d’impatto realizzate dalla Commissione in vista dell’adozione di iniziative legislative – Inclusione
(Art. 10, § 3, TUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 6 e art. 12, § 2)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Regolamento n. 1367/2006 – Ambito di applicazione – Valutazioni d’impatto realizzate dalla Commissione in vista dell’adozione di iniziative legislative nel settore ambientale – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, artt. 1 e 2, § 1, d) e v)]
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Diniego di accesso a documenti redatti nell’ambito delle valutazioni di impatto svolte dalla Commissione, relative ad un processo decisionale in corso in materia ambientale – Possibilità di fondarsi sulla presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso – Esclusione
(Artt. 11, § 2, TUE e 17, § 1‑3, TUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 6 e art. 4, § 3, comma 1)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Ambito di applicazione – Documenti a carattere provvisorio
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
1. Nell’ambito di un ricorso di annullamento, l’oggetto della controversia deve permanere, al pari dell’interesse ad agire, fino alla pronuncia della decisione giurisdizionale, a pena di un non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso o, eventualmente, l’impugnazione possa, con il suo risultato, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto.
Nel caso di un ricorso proposto contro decisioni della Commissione che rifiutano l’accesso a determinati documenti, la controversia conserva il suo oggetto qualora, malgrado la comunicazione, in corso di causa, dei vari documenti contemplati dalla domanda di accesso, le decisioni controverse non siano state ritirate dalla Commissione.
(v. punti 43, 45)
2. Un ricorrente può, in alcuni casi, mantenere un interesse a chiedere l’annullamento dell’atto impugnato e, eventualmente, della sentenza del Tribunale che respinge il ricorso proposto contro tale atto per indurre l’autore di quest’ultimo ad apportare, in futuro, le modifiche appropriate ed evitare così il rischio di ripetizione dell’illegittimità da cui l’atto in questione è asseritamente inficiato. Il permanere di tale interesse presuppone che l’illegittimità in questione possa riprodursi in futuro, indipendentemente dalle particolari circostanze del caso in esame.
Ciò è quanto si verifica nel caso di un’impugnazione diretta contro una decisione del Tribunale mediante la quale quest’ultimo abbia riconosciuto l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza dei documenti formati nel quadro della preparazione di una valutazione d’impatto in corso per la quale sia stato chiesto l’accesso, nella misura in cui, da un lato, una presunzione siffatta è suscettibile di essere nuovamente applicata in futuro dall’istituzione interessata in occasione di nuove domande di accesso a siffatti documenti e, dall’altro, è probabile che il ricorrente, in quanto organismo senza scopi di lucro, una delle cui missioni sia di agire a favore di una trasparenza e di una legittimità accresciute del processo legislativo dell’Unione, domandi in futuro nuovamente l’accesso a documenti analoghi ai documenti controversi e l’istituzione interessata rigetti tale domanda sulla base della suddetta presunzione generale.
(v. punti 48, 53, 54)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 78‑80)
4. Il considerando 6 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, afferma che si dovrebbe garantire un accesso più ampio ai documenti nei casi in cui le istituzioni dell’Unione agiscono in veste di legislatore. Infatti, la possibilità, per i cittadini, di controllare e di conoscere l’insieme delle informazioni che costituiscono il fondamento dell’azione legislativa dell’Unione è un presupposto per l’esercizio effettivo, da parte loro, dei loro diritti democratici, riconosciuti in particolare dall’articolo 10, paragrafo 3, TUE. Tale esercizio dei diritti di cui sopra presuppone non soltanto che i cittadini in questione dispongano delle informazioni di cui trattasi al fine di comprendere le scelte operate dalle istituzioni dell’Unione nell’ambito del processo legislativo, ma anche che essi possano avere accesso a tali informazioni in tempo utile, in un momento che li metta in condizione di far valere utilmente il loro punto di vista in merito a queste scelte.
Risulta dall’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 – il quale attua il principio risultante dal considerando 6 del medesimo regolamento – che devono essere qualificati come «documenti legislativi» ed essere di conseguenza resi direttamente accessibili, fatti salvi gli articoli 4 e 9 del citato regolamento, non già unicamente gli atti adottati dal legislatore dell’Unione, bensì, più in generale, i documenti formati o ricevuti nell’ambito di procedimenti intesi all’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli Stati membri o nei confronti di questi ultimi.
Alla luce del loro oggetto e del loro contenuto, rientrano tra i documenti legislativi contemplati dall’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 le valutazioni d’impatto realizzate in vista dell’adozione, da parte della Commissione, di iniziative legislative. Infatti, simili valutazioni costituiscono, secondo gli orientamenti riguardanti la valutazione d’impatto, degli strumenti chiave che consentono di fare in modo che le iniziative dell’istituzione medesima e la legislazione dell’Unione vengano elaborate a partire da informazioni trasparenti, complete ed equilibrate. È sulla base di queste informazioni che la Commissione potrà valutare l’opportunità, la necessità, la natura e il contenuto di tali iniziative. Le relazioni sulla valutazione d’impatto contengono più in particolare la presentazione delle diverse opzioni politiche prese in considerazione, lo studio delle incidenze, dei vantaggi e degli inconvenienti di tali opzioni, nonché un raffronto di queste ultime. Le scelte politiche operate nelle proposte legislative della Commissione sono sostenute dal contenuto di tali valutazioni. Ne consegue che le relazioni sulla valutazione d’impatto e i pareri del comitato per la valutazione d’impatto che le accompagnano contengono, in un contesto siffatto, informazioni costituenti elementi importanti del processo legislativo dell’Unione, facenti parte del fondamento dell’azione legislativa di quest’ultima. Orbene, ancorché la presentazione, da parte della Commissione, di una proposta di natura legislativa sia, nella fase della valutazione d’impatto, incerta, la divulgazione di tali documenti è idonea ad accrescere la trasparenza e l’apertura del processo legislativo nel suo insieme, e in particolare delle fasi preparatorie di tale processo, e, in questo modo, a rafforzare il carattere democratico dell’Unione permettendo ai suoi cittadini di controllare tali informazioni e di cercare di influire su detto processo.
Per il resto, l’importanza, per i cittadini, di poter accedere ai documenti formati nell’ambito di una valutazione d’impatto, anche quando il processo decisionale della Commissione sia tuttora in corso, non viene rimessa in discussione dal fatto che un richiedente l’accesso avrebbe avuto la possibilità di partecipare alle consultazioni pubbliche organizzate da detta istituzione nell’ambito delle procedure per la valutazione d’impatto e che un certo numero di documenti relativi a tali valutazioni erano già disponibili pubblicamente al momento dell’adozione di una decisione di rifiuto di accesso. Sebbene tali consultazioni mirino anche a garantire la trasparenza del processo decisionale della Commissione e la partecipazione dei cittadini a tale processo, esse non sostituiscono la possibilità per questi ultimi di accedere, su loro richiesta, alle relazioni sulla valutazione d’impatto e ai pareri del comitato per la valutazione d’impatto.
(v. punti 84, 85, 90‑94)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 96‑98)
6. Se certo la Commissione deve, in virtù dell’articolo 17, paragrafi da 1 a 3, TUE, agire in maniera pienamente indipendente e unicamente nell’interesse generale allorché essa effettua valutazioni d’impatto, la procedura di valutazione d’impatto non costituisce un tipo di procedura che, in quanto tale, presenti delle caratteristiche costituenti, per principio, un ostacolo alla concessione di una trasparenza piena. Al contrario, tale procedura si svolge nell’ambito di un obiettivo di trasparenza e di apertura del processo decisionale della Commissione. Lo stesso deve valere a maggior ragione qualora la suddetta procedura si inscriva in un processo legislativo nel settore ambientale. Inoltre, rafforzando la legittimità del processo decisionale della Commissione, la trasparenza garantisce la credibilità dell’azione di quest’ultima agli occhi dei cittadini e delle organizzazioni interessate e contribuisce così per l’appunto ad assicurare che tale istituzione agisca in piena indipendenza ed unicamente nell’interesse generale. È piuttosto la mancanza di informazione del pubblico e di dibattito che può far nascere dei dubbi in merito all’adempimento, da parte della suddetta istituzione, delle sue missioni in piena indipendenza e unicamente nell’interesse generale.
Non si può certo escludere che, in caso di divulgazione delle relazioni sulla valutazione d’impatto, nonché dei pareri del comitato per la valutazione d’impatto emessi in ordine alle suddette relazioni, prima che la Commissione abbia preso una decisione in merito ad un’eventuale proposta, soggetti terzi tentino di esercitare un’influenza, o addirittura delle pressioni, sulle scelte politiche che tale istituzione è chiamata ad operare, ovvero che talune parti interessate che abbiano presentato osservazioni nel corso della consultazione pubblica organizzata da questa stessa istituzione nell’ambito della procedura di valutazione d’impatto presentino nuovi rilievi in merito alle opzioni o alle ipotesi prese in considerazione dall’istituzione medesima o nuove critiche contro tali opzioni o ipotesi. Tuttavia, il diritto dell’Unione non impone, in linea di principio, a detta istituzione di intrattenere dialoghi costanti con le parti interessate in casi individuali. A questo proposito, se invero l’articolo 11, paragrafo 2, TUE stabilisce che le istituzioni dell’Unione mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e con la società civile, non per questo tale disposizione implica che la Commissione sia tenuta a rispondere, nel merito e in ciascun singolo caso, agli eventuali rilievi ricevuti a seguito della divulgazione di un documento sulla base del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Inoltre, il pronunciamento del pubblico o delle parti interessate in merito alle scelte operate e alle opzioni politiche prese in considerazione dalla Commissione nell’ambito delle sue iniziative, e segnatamente delle sue iniziative legislative nel settore ambientale, prima che essa abbia preso una decisione in merito all’iniziativa progettata, costituisce parte integrante dell’esercizio dei diritti democratici dei cittadini dell’Unione.
Ne consegue che, se certo la Commissione deve poter beneficiare di uno spazio di riflessione al fine di poter decidere sulle scelte politiche da operare e sulle proposte eventualmente da presentare, non si può affermare che la tutela del potere di iniziativa della Commissione e la preservazione della capacità di tale istituzione di esercitare questo potere in piena indipendenza e unicamente nell’interesse generale esigono, in linea di principio, che i documenti formati nell’ambito di una valutazione d’impatto possano, in maniera generale, rimanere riservati fino a che l’istituzione suddetta non abbia adottato una decisione siffatta.
(v. punti 103, 104, 106‑109)
7. L’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, prevede l’accesso a documenti per uso interno relativi ad una questione sulla quale l’istituzione dell’Unione interessata non abbia ancora adottato una decisione. Orbene, né per il suo tenore letterale né per l’interesse che essa protegge, tale disposizione esclude la possibilità di domandare l’accesso ai documenti aventi carattere provvisorio. Tale carattere non è, di per sé, idoneo a dimostrare, in modo generale e indipendentemente da un’analisi individuale e concreta di ciascun documento richiesto, il rischio di un grave pregiudizio al processo decisionale della Commissione. Infatti, tale pregiudizio dipende da fattori quali lo stato di ultimazione del documento in questione e la fase precisa nella quale si trova il processo decisionale di cui trattasi nel momento in cui l’accesso a detto documento viene rifiutato, il contesto specifico che accompagna tale processo, nonché le questioni che devono ancora essere oggetto di discussioni interne all’istituzione interessata.
(v. punto 111)