Byla C‑57/16 P
ClientEarth
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su Europos Sąjungos institucijų dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Reglamentas (EB) Nr. 1367/2006 – Poveikio vertinimo ataskaita, poveikio vertinimo ataskaitos projektas ir Poveikio vertinimo valdybos nuomonė – Teisėkūros iniciatyvos aplinkosaugos srityje – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais – Prašomų dokumentų atskleidimas vykstant teismo procesui – Išlikęs suinteresuotumas bylos baigtimi – Išimtis, susijusi su Sąjungos institucijoje vykstančio sprendimų priėmimo proceso apsauga – Bendroji prezumpcija“
Santrauka – 2018 m. rugsėjo 4 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – Suinteresuotumas pareikšti ieškinį – Ieškinys dėl institucijos sprendimo neleisti susipažinti su dokumentais – Institucijos įvykdytas prašomų dokumentų perdavimas vykstant teismo procesui, neatšaukus sprendimo atsisakyti juos perduoti – Suinteresuotumo pareikšti ieškinį išlikimas
(SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa)
2. Apeliacinis skundas – Suinteresuotumas pareikšti apeliacinį skundą – Sąlyga – Apeliacinis skundas, galintis būti naudingas jį pateikusiai šaliai – Apeliacinis skundas, kuriuo ginčijamas Bendrojo Teismo sprendimas dėl galimybės susipažinti su dokumentais, siekiant, kad ateityje nebūtų vėl priimami neteisėti institucijų sprendimai
(Teisingumo Teismo procedūros reglamento 149 straipsnis ir 190 straipsnio 1 dalis)
3. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Siauras aiškinimas ir taikymas – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis – Pareigos išimtis – Galimybė pasiremti bendromis prezumpcijomis, kurios taikomos tam tikroms dokumentų kategorijoms – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalis)
4. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Pareiga suteikti tiesioginę prieigą prie teisėkūros dokumentų – Teisėkūros dokumento sąvoka – Komisijos atliekami poveikio vertinimai, siekiant priimti teisėkūros iniciatyvas – Įtraukimas
(ESS 10 straipsnio 3 dalis, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamoji dalis ir 12 straipsnio 2 dalis)
5. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Prašymas leisti susipažinti su informacija apie aplinką – Reglamentas Nr. 1367/2006 – Taikymo sritis – Komisijos atliekami poveikio vertinimai, siekiant priimti teisėkūros iniciatyvas aplinkosaugos srityje – Įtraukimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1367/2006 1 straipsnis, 2 straipsnio 1 dalies d ir v punktai)
6. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Sprendimų priėmimo proceso apsauga – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais, parengtais Komisijai atliekant poveikio vertinimą vykstant sprendimų aplinkosaugos klausimais priėmimo procesui – Galimybė remtis teisės susipažinti išimties taikymo bendrąja prezumpcija – Netaikymas
(ESS 11 straipsnio 2 dalis ir 17 straipsnio 1–3 dalys, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamoji dalis ir 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa)
7. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Sprendimų priėmimo proceso apsauga – Taikymo sritis – Laikino pobūdžio dokumentai
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa)
1. Nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo ginčo dalykas, kaip ir suinteresuotumas bylos baigtimi, turi išlikti iki teismo sprendimo priėmimo, nes priešingu atveju nebereikės priimti sprendimo, o tai reiškia, kad ieškinio arba, jei reikia, apeliacinio skundo patenkinimas turi suteikti naudos jį pareiškusiai šaliai.
Kiek tai susiję su ieškiniu dėl Komisijos sprendimų atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais, ginčo dalykas išlieka, jei, nepaisant to, kad vykstant teismo procesui buvo perduoti įvairūs dokumentai, su kuriais buvo prašyta leisti susipažinti, Komisija ginčijamų sprendimų neatšaukė.
(žr. 43, 45 punktus)
2. Ieškovas tam tikrais atvejais gali išsaugoti suinteresuotumą reikalauti panaikinti skundžiamą aktą ir, jei reikia, Bendrojo Teismo sprendimą, kuriuo atmetamas dėl šio akto pareikštas ieškinys, kad skundžiamo akto rengėjas būtų priverstas padaryti atitinkamus pakeitimus ateityje ir taip būtų išvengta atitinkamam aktui tariamai būdingo neteisėtumo pasikartojimo pavojaus. Šio suinteresuotumo išlikimas reiškia, kad toks neteisėtumas gali pasikartoti ateityje, neatsižvelgiant į konkrečias nagrinėjamos bylos aplinkybes.
Taip yra, kai yra pateikiamas apeliacinis skundas dėl Bendrojo Teismo sprendimo, kuriuo jis pripažino dokumentų, kurie parengti ruošiant poveikio analizę ir su kuriais prašoma leisti susipažinti, konfidencialumo bendrąją prezumpciją, jei, pirma, tokią prezumpciją atitinkama institucija gali vėl taikyti ateityje gavusi naujų prašymų leisti susipažinti su tokiais dokumentais, ir, antra, tikėtina, kad ieškovas, kaip pelno nesiekiantis subjektas, kurio vienas iš uždavinių yra skatinti skaidrumą ir didesnį Sąjungos teisėkūros procedūrų teisėtumą, vėl prašys galimybės susipažinti su dokumentais, analogiškais ginčijamiems, o atitinkama institucija atmes tokį prašymą, remdamasi minėta bendrąja prezumpcija.
(žr. 48, 53, 54 punktus)
3. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 78–80 punktus)
4. Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 6 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė turėtų būti numatyta tais atvejais, kai Sąjungos institucijos atlieka įstatymų leidimo funkcijas. Iš tiesų piliečių galimybė kontroliuoti ir susipažinti su visa informacija, kuri laikoma Sąjungos teisėkūros priemonės pagrindu, yra jų veiksmingo naudojimosi demokratinėmis teisėmis, visų pirma numatytomis ESS 10 straipsnio 3 dalyje, sąlyga. Šių teisių įgyvendinimas reiškia ne tik tai, kad šie piliečiai naudojasi atitinkama informacija, norėdami suprasti Sąjungos institucijų pasirinkimus per teisėkūros procedūrą, bet taip pat tai, kad jie turi turėti galimybę laiku susipažinti su šia informacija, kad galėtų veiksmingai pareikšti savo nuomonę dėl šių pasirinkimų.
Kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 12 straipsnio 2 dalies, kuria įgyvendinamas iš šio reglamento 6 konstatuojamosios dalies kylantis principas, „teisėkūros dokumentais“, todėl tiesiogiai prieinamais pagal minėto reglamento 4 ir 9 straipsnius, turi būti laikomi ne tik Sąjungos teisės aktų leidėjo priimti aktai, bet apskritai dokumentai, parengti ar gauti vykdant procedūras, per kurias siekiama priimti valstybėse narėse ar joms pačioms teisiškai privalomus aktus.
Poveikio vertinimai, atlikti Komisijai siekiant priimti teisėkūros iniciatyvas, atsižvelgiant į jų tikslą ir turinį, yra Reglamento Nr. 1049/2001 12 straipsnio 2 dalyje nurodytų teisėkūros dokumentų dalis. Remiantis gairėmis dėl poveikio vertinimo, tokie vertinimai yra pagrindinės priemonės, kuriomis užtikrinama, kad šios institucijos iniciatyvos ir Sąjungos teisės aktai būtų parengti remiantis skaidria, išsamia ir subalansuota informacija. Būtent remdamasi šia informacija Komisija galės įvertinti galimybes ir būtinybę priimti tokias iniciatyvas, jų pobūdį ir turinį. Konkrečiai į poveikio vertinimo ataskaitas įtraukiamas skirtingų numatytų politinių galimybių pristatymas, poveikio tyrimas, šių galimybių privalumai ir trūkumai, taip pat jų palyginimas. Komisijos teisėkūros pasiūlymuose padaryti politiniai pasirinkimai yra paremti šių vertinimų turiniu. Vadinasi, poveikio vertinimo ataskaitose ir su jomis pateiktose Poveikio vertinimo valdybos nuomonėse tokiomis aplinkybėmis yra informacijos, sudarančios svarbius Sąjungos teisėkūros procedūros elementus, kurie laikomi teisėkūros priemonės pagrindo dalimi. Nors poveikio vertinimo etape neaišku, ar Komisija pateiks pasiūlymą dėl pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto, tokių dokumentų atskleidimas gali padidinti visos teisėkūros procedūros, visų pirma parengiamųjų šios procedūros etapų, skaidrumą ir atvirumą ir taip sustiprinti Sąjungos demokratinį pobūdį, suteikiant galimybę jos piliečiams kontroliuoti šią informaciją ir bandyti daryti įtaką minėtam procesui.
Be to, svarba to, kad piliečiai galėtų susipažinti su vertinant poveikį parengtais dokumentais net vykstant Komisijos sprendimų priėmimo procesui, nekelia abejonių atsižvelgiant į aplinkybę, jog prašymo leisti susipažinti su dokumentais pateikėjas turėjo galimybę dalyvauti viešose konsultacijose, organizuotose minėtos institucijos vykstant poveikio vertinimo procedūroms, ir kad tam tikri su šiais vertinimais susiję dokumentai jau buvo viešai prieinami nuo tada, kai buvo priimtas sprendimas nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais. Nors tokiomis konsultacijomis taip pat siekiama užtikrinti Komisijos sprendimų priėmimo proceso skaidrumą ir piliečių dalyvavimą šiame procese, jos nepakeičia galimybės šiems paprašius susipažinti su poveikio vertinimo ataskaitomis ir Poveikio vertinimo valdybos nuomone.
(žr. 84, 85, 90–94 punktus)
5. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 96–98 punktus)
6. Nors atlikdama poveikio vertinimą Komisija pagal ESS 17 straipsnio 1–3 dalis turi veikti visiškai nepriklausomai ir tik dėl viešojo intereso, poveikio vertinimo procedūra nėra procedūra, kuriai iš principo būdingos savybės, neleidžiančios užtikrinti visiško skaidrumo. Atvirkščiai, ši procedūra vykdoma siekiant Komisijos sprendimų priėmimo proceso skaidrumo ir atvirumo. Tas pats juo labiau turi būti taikoma, kai minėta procedūra yra teisėkūros procedūros aplinkosaugos srityje dalis. Be to, stiprinant Komisijos sprendimų priėmimo proceso teisėtumą, skaidrumu užtikrinamas piliečių ir atitinkamų organizacijų pasitikėjimas Komisijos priimta priemone ir būtent taip prisidedama užtikrinant, kad ši institucija galėtų veikti nepriklausomai ir tik siekdama bendrojo intereso. Būtent viešos informacijos ir diskusijų trūkumas gali sukelti abejonių dėl to, ar minėta institucija įvykdo savo užduotis visiškai nepriklausomai ir tik siekdama bendrojo intereso.
Žinoma, poveikio vertinimo ataskaitų ir dėl šio poveikio vertinimo pateiktų Poveikio vertinimo valdybos nuomonių atskleidimo, kol Komisija nepriėmė sprendimo dėl galimo pasiūlymo, atveju negalima atmesti, kad tretieji asmenys bandys daryti poveikį ar net spaudimą šios institucijos politiniams pasirinkimams arba kad suinteresuotosios šalys, pateikusios pastabas per šios institucijos atliekant poveikio vertinimą organizuotas viešas konsultacijas, pateiks naujų pastabų dėl šios institucijos numatytų galimybių ar prielaidų arba naujos kritikos dėl jų. Vis dėlto pagal Sąjungos teisę konkrečiais atvejais ši institucija iš principo neprivalo palaikyti nuolatinių dialogų su suinteresuotomis šalimis. Šiuo klausimu, nors ESS 11 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad Sąjungos institucijos palaiko atvirą, skaidrų ir pastovų dialogą su atstovaujamosiomis asociacijomis ir pilietine visuomene, ši nuostata vis dėlto nereiškia, kad Komisija įpareigota iš esmės ir kiekvienu konkrečiu atveju atsakyti į galimas pastabas, gautas po dokumento atskleidimo pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais. Be to, visuomenės ar suinteresuotųjų šalių nuomonės pareiškimas dėl Komisijos padarytų pasirinkimų ir numatytų politinių galimybių, susijusių su iniciatyvomis, visų pirma dėl teisėkūros iniciatyvų aplinkosaugos srityje, kol ji nepriėmė sprendimo dėl planuojamos iniciatyvos, yra neatskiriama demokratinių Sąjungos piliečių teisių įgyvendinimo dalis.
Vadinasi, nors Komisija turi turėti galimybę naudotis apmąstymams skirta erdve tam, kad galėtų nuspręsti dėl politinių pasirinkimų ir galimų pateikti pasiūlymų, negalima daryti išvados, kad Komisijos iniciatyvos teisės apsauga ir galimybės šiai institucijai įgyvendinti šią teisę visiškai nepriklausomai ir tik siekiant viešojo intereso išsaugojimas iš principo reikalauja, kad dokumentai, parengti atliekant poveikio vertinimą, bendrai išliktų konfidencialūs tol, kol minėta institucija nepriėmė tokio sprendimo.
(žr. 103, 104, 106–109 punktus)
7. Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta galimybė susipažinti su vidaus naudojimui skirtais dokumentais, kuriuose sprendžiamas klausimas, dėl kurio atitinkama Sąjungos institucija dar nepriėmė sprendimo. Nei šios nuostatos tekste, nei atsižvelgiant į joje saugomą interesą neatmetama galimybė prašyti leisti susipažinti su laikino pobūdžio dokumentais. Vien remiantis tokiu laikinu pobūdžiu bendrai ir neatliekant individualios ir konkrečios kiekvieno prašomo dokumento analizės negali būti įrodyta, kad yra grėsmė, jog bus rimtai pakenkta Komisijos sprendimų priėmimo procesui. Iš tiesų toks pavojus priklauso nuo įvairių veiksnių, kaip antai nagrinėjamo dokumento išbaigtumo ir konkretaus šio nagrinėjamo sprendimų priėmimo proceso etapo tuo metu, kai atsisakoma leisti susipažinti su dokumentu, konkrečių aplinkybių, kurioms esant vyksta šis procesas, ir klausimų, dėl kurių atitinkamoje institucijoje dar turi būti diskutuojama.
(žr. 111 punktą)