Kawża C‑57/16 P
ClientEarth
vs
Il-Kummissjoni Ewropea
“Appell – Aċċess għad-dokumenti tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Regolament (KE) Nru 1049/2001 – Regolament (KE) Nru 1367/2006 – Rapport ta’ analiżi tal-impatt, abbozz ta’ rapport ta’ analiżi tal-impatt u opinjoni tal-kumitat ta’ analiżi tal-impatt – Inizjattivi leġiżlattivi fil-qasam ambjentali – Rifjut ta’ aċċess – Żvelar tad-dokumenti mitluba fil-mori tal-kawża– Persistenza tal-interess ġuridiku – Eċċezzjoni dwar il-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali pendenti ta’ istituzzjoni tal-Unjoni – Preżunzjoni ġenerali”
Sommarju – Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja (Awla Manja) tal‑4 ta’ Settembru 2018
1. Rikors għal annullament – Persuni fiżiċi jew ġuridiċi – Interess ġuridiku – Rikors ippreżentat kontra deċiżjoni ta’ istituzzjoni li tirrifjuta l-aċċess għal dokumenti – Komunikazzjoni mill-istituzzjoni tad-dokumenti mitluba fil-mori tal-kawża mingħajr ma tirtira d-deċiżjoni ta’ rifjut – Żamma tal-interess ġuridiku
(ir-raba’ paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE)
2. Appell – Interess ġuridiku – Kundizzjoni – Appell li jista’ jagħti vantaġġ lill-parti li ppreżentatu – Appell intiż sabiex jikkontesta sentenza tal-Qorti Ġenerali fil-qasam tal-aċċess għal dokumenti, bil-għan li tiġi evitata r-riproduzzjoni, fil-futur, ta’ deċiżjonijiet tal-istituzzjonijiet ivvizzjati minn illegalità
(Regoli tal-Proċedura tal-Qorti tal-Ġustizzja, Artikoli 149 u 190(1))
3. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Interpretazzjoni u applikazzjoni stretti – Obbligu għall-istituzzjoni li twettaq eżami konkret u individwali tad-dokumenti – Portata – Esklużjoni tal-obbligu – Possibbiltà li tibbaża ruħha fuq preżunzjonijiet ġenerali li japplikaw għal ċerti kategoriji ta’ dokumenti – Limiti
(Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, Artikolu 4(2))
4. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Obbligu li d-dokumenti leġiżlattivi jsiru direttament aċċessibbli – Kunċett ta’ dokument leġiżlattiv – Analiżijiet tal-impatt imwettqa mill-Kummissjoni bl-għan tal-adozzjoni ta’ inizjattivi leġiżlattivi – Inklużjoni
(Artikolu 10(3) TUE; Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, premessa 6 u l-Artikolu 12(2))
5. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Talba għal aċċess għal informazzjoni dwar l-ambjent – Regolament Nru 1367/2006 – Kamp ta’ applikazzjoni – Analiżijiet tal-impatt imwettqa mill-Kummissjoni bl-għan tal-adozzjoni ta’ inizjattivi leġiżlattivi fil-qasam ambjentali – Inklużjoni
(Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1367/2006, Artikoli 1 u 2(1)(d) u (v))
6. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Rifjut ta’ aċċess għal dokumenti mfassla fil-kuntest ta’ analiżijiet tal-impatt imwettqa mill-Kummissjoni, marbuta ma’ proċess deċiżjonali pendenti fil-qasam tal-ambjent – Possibbiltà li l-istituzzjoni tibbaża ruħha fuq il-preżunzjoni ġenerali tal-applikazzjoni tal-eċċezzjoni għad-dritt ta aċċess – Esklużjoni
(Artikoli 11(2) TUE u 17(1) sa (3) TUE; Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, premessa 6 u l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))
7. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Kamp ta’ applikazzjoni – Dokumenti ta’ natura provviżorja
(Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))
1. Fil-kuntest ta’ rikors għal annullament, is-suġġett tat-tilwima għandu jippersisti, l-istess bħall-interess ġuridiku, sakemm tingħata d-deċiżjoni ġudizzjarja, taħt piena li ma jkunx hemm lok li tingħata deċiżjoni, li jimplika li r-rikors, jew, jekk ikun il-każ, l-appell jista’, permezz tar-riżultat tiegħu, jikseb vantaġġ għall-parti li ppreżentatu.
Fir-rigward ta’ rikors ippreżentat kontra deċiżjonijiet tal-Kummissjoni li jirrifjutaw l-aċċess għal dokumenti, it-tilwima tibqa’ żżomm is-suġġett tagħha meta, minkejja l-komunikazzjoni, fil-mori tal-kawża, tad-dokumenti differenti msemmija fl-applikazzjoni ta’ aċċess, id-deċiżjonijiet kontenzjużi ma jkunux ġew irtirati mill-Kummissjoni.
(ara l-punti 43, 45)
2. Rikorrent jista’, f’ċerti każijiet, iżomm interess li jitlob l-annullament tal-att ikkontestat u, jekk ikun il-każ, tas-sentenza tal-Qorti Ġenerali li tiċħad ir-rikors ippreżentat kontra dan l-att sabiex l-awtur tal-imsemmi att, fil-futur, jagħmel l-emendi xierqa u għalhekk jiġi evitat ir-riskju li l-illegalità li biha l-att inkwistjoni huwa allegatament ivvizzjat tiġi rrepetuta. Il-persistenza ta’ dan l-interess tippreżumi li din l-illegalità tista’ terġa’ tirrepeti ruħha fil-futur, indipendentement miċ-ċirkustanzi partikolari tal-kawża inkwistjoni.
Dan huwa l-każ fir-rigward ta’ appell ippreżentat kontra deċiżjoni tal-Qorti Ġenerali li permezz tiegħu din tal-aħħar irrikonoxxiet l-eżistenza ta’ preżunzjoni ġenerali ta’ kunfidenzjalità tad-dokumenti mfassla fil-kuntest tal-preparazzjoni ta’ analiżi tal-impatt pendenti li l-aċċess tagħhom ġie mitlub, peress li, minn naħa, tali preżunzjoni tista’ tiġi implimentata mill-ġdid fil-futur mill-istituzzjoni kkonċernata fir-rigward ta’ talbiet ġodda għal aċċess għal tali dokumenti u, min-naħa l-oħra, huwa probabbli li r-rikorrent, bħala organizzazzjoni mingħajr skop ta’ lukru li wieħed mill-għanijiet tagħha huwa li taġixxi favur iktar trasparenza u leġittimità fil-proċess leġiżlattiv tal-Unjoni, fil-futur jitlob mill-ġdid aċċess għal dokumenti analogi għad-dokumenti kontenzjużi u li l-istituzzjoni kkonċernata tiċħad din it-talba abbażi tal-imsemmija preżunzjoni ġenerali.
(ara l-punti 48, 53, 54)
3. Ara t-test tad-deċiżjoni.
(ara l-punti 78 sa 80)
4. Il-premessa 6 tar-Regolament Nru 1049/2001, dwar l-aċċess tal-pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni, tindika li aċċess iktar wiesa’ għal dokumenti għandu jiġi awtorizzat fil-każijiet fejn l-istituzzjonijiet tal-Unjoni jaġixxu fil-kwalità ta’ leġiżlatur. Fil-fatt, il-possibbiltà, għaċ-ċittadini, li jivverifikaw u jkunu jafu l-informazzjoni kollha li tikkostitwixxi l-bażi tal-azzjoni leġiżlattiva tal-Unjoni hija kundizzjoni meħtieġa għall-eżerċizzju effettiv, minn dawn tal-aħħar, tad-drittijiet demokratiċi tagħhom, kif irrikonoxxuti b’mod partikolari fl-Artikolu 10(3) TUE. Dan l-eżerċizzju jimplika mhux biss li dawn iċ-ċittadini jkollhom aċċess għal informazzjoni rilevanti sabiex jifhmu l-għażliet magħmula mill-istituzzjonijiet tal-Unjoni fil-kuntest tal-proċess leġiżlattiv, iżda wkoll li huma jistgħu jkollhom aċċess għal dik l-informazzjoni f’waqtha, f’mument li jqegħedhom f’pożizzjoni li jsostnu b’mod xieraq il-perspettiva tagħhom dwar dawn l-għażliet.
Mill-Artikolu 12(2) tar-Regolament Nru 1049/2001, li jimplimenta l-prinċipju li jirriżulta mill-premessa 6 ta’ dan ir-regolament, jirriżulta li mhux biss l-atti adottati mil-leġiżlatur tal-Unjoni, iżda, b’mod iktar ġenerali, id-dokumenti mfassla jew irċevuti waqt proċeduri intiżi għall-adozzjoni ta’ atti legalment vinkolanti fi ħdan l-Istati Membri jew għalihom għandhom jiġu kklassifikati bħala “dokumenti leġislattivi” u, għalhekk, għandhom ikunu direttament aċċessibbli, bla ħsara għall-Artikoli 4 u 9 tal-imsemmi regolament.
L-analiżijiet tal-impatt imwettqa bl-għan, tal-Kummissjoni, tal-adozzjoni ta’ inizjattivi leġiżlattivi jagħmlu parti, fir-rigward tas-suġġett tagħhom u tal-kontenut tagħhom, mid-dokumenti leġiżlattivi msemmija fl-Artikolu 12(2) tar-Regolament Nru 1049/2001. Fil-fatt, tali analiżijiet jikkostitwixxu, skont il-linji gwida dwar l-analiżi tal-impatt, għodod ewlenin li jippermettu sabiex jiġi żgurat li l-inizjattivi ta’ dik l-istituzzjoni u l-leġiżlazzjoni tal-Unjoni huma żviluppati abbażi ta’ informazzjoni trasparenti, komprensiva u bbilanċjata. Huwa abbażi ta’ din l-informazzjoni li l-Kummissjoni tkun tista’ tevalwa l-adegwatezza, in-neċessità, in-natura u l-kontenut ta’ tali inizjattivi. Ir-rapporti ta’ analiżi tal-impatt jinkludu b’mod iktar partikolari l-preżentazzjoni tal-għażliet politiċi differenti previsti, l-istudju tal-effetti, vantaġġi u inkonvenjenzi ta’ dawn l-għażliet, kif ukoll paragun ta’ dawn l-għażliet. L-għażliet politiċi magħmula fil-proposti leġiżlattivi ppreżentati mill-Kummissjoni huma sostnuti mill-kontenut ta’ dawn l-analiżijiet. Minn dan isegwi li r-rapporti ta’ analiżi tal-impatt u l-opinjonijiet tal-kumitat ta’ analiżi tal-impatt li jakkumpanjawhom jinkludu, f’tali kuntest, informazzjoni li tikkostitwixxi elementi importanti tal-proċess leġiżlattiv tal-Unjoni, li tagħmel parti mill-bażi tal-azzjoni leġiżlattiva tagħha. Issa, minkejja li l-preżentazzjoni, mill-Kummissjoni, ta’ proposta ta’ natura leġiżlattiva hija, fl-istadju tal-analiżi tal-impatt, inċerta, l-iżvelar ta’ dawn id-dokumenti huwa ta’ natura li jżid it-trasparenza u l-ftuħ tal-proċess leġiżlattiv kollu kemm hu, b’mod partikolari tal-istadji preparatorji ta’ dan il-proċess u, b’dan il-mod, li jsaħħaħ in-natura demokratika tal-Unjoni billi jippermetti liċ-ċittadini tagħha li jivverifikaw din l-informazzjoni u li jippruvaw jinfluwenzaw l-imsemmi proċess.
Barra minn hekk, l-importanza, għaċ-ċittadini, li jkunu jistgħu jaċċedu għad-dokumenti mfassla fil-kuntest ta’ analiżi tal-impatt, anki meta l-proċess deċiżjonali tal-Kummissjoni jkun għadu għaddej, ma hijiex ikkontestata biċ-ċirkustanza li applikant għal aċċess kellu l-possibbiltà li jieħu sehem fil-konsultazzjonijiet pubbliċi organizzati mill-imsemmija istituzzjoni fil-kuntest tal-proċeduri ta’ analiżi tal-impatt u li ċertu numru ta’ dokumenti relatati ma’ dawn l-analiżijiet kienu diġà disponibbli pubblikament fil-mument tal-adozzjoni ta’ deċiżjoni ta’ rifjut ta’ aċċess. Għalkemm dawn il-konsultazzjonijiet għandhom ukoll l-għan li jiggarantixxu t-trasparenza tal-proċess deċiżjonali tal-Kummissjoni u l-parteċipazzjoni taċ-ċittadini f’dan il-proċess, dawn ma għandhomx jissostitwixxu l-possibbiltà li dawn tal-aħħar ikollhom aċċess, fuq talba tagħhom, għal rapporti ta’ analiżi tal-impatt u għall-opinjonijiet tal-kumitat ta’ analiżi tal-impatt.
(ara l-punti 84, 85, 90 sa 94)
5. Ara t-test tad-deċiżjoni.
(ara l-punti 96 sa 98)
6. Għalkemm il-Kummissjoni, bis-saħħa tal-Artikolu 17(1) sa (3) TUE, għandha taġixxi b’mod kompletament indipendenti u biss fl-interess ġenerali meta hija twettaq analiżijiet tal-impatt, il-proċedura ta’ analiżi tal-impatt ma tikkostitwixxix tip ta’ proċedura li, bħala tali, għandha karatteristiċi li jipprekludu, bħala prinċipju, li tingħata trasparenza sħiħa. Għall-kuntrarju, din il-proċedura tiżvolġi b’għan ta’ trasparenza u ta’ ftuħ tal-proċess deċiżjonali tal-Kummissjoni. Dan għandu japplika iktar u iktar meta l-imsemmija proċedura tagħmel parti minn proċess leġiżlattiv fil-qasam ambjentali. Barra minn hekk, billi ssaħħaħ il-leġittimità tal-proċess deċiżjonali tal-Kummissjoni, it-trasparenza tiggarantixxi l-kredibbiltà tal-azzjoni tagħha f’għajnejn iċ-ċittadini u tal-organizzazzjonijiet ikkonċernati u b’hekk tikkontribwixxi preċiżament sabiex tiżgura li din l-istituzzjoni taġixxi b’indipendenza sħiħa u biss fl-interess ġenerali. Hija pjuttost l-assenza ta’ informazzjoni u ta’ dibattitu li tista’ tqajjem dubji dwar it-twettiq, mill-imsemmija istituzzjoni, tal-missjonijiet tagħha b’mod kompletament indipendenti u biss fl-interess ġenerali.
F’każ ta’ żvelar tar-rapporti ta’ analiżi tal-impatt u tal-opinjonijiet tal-kumitat ta’ analiżi tal-impatt mogħtija dwar dawn ir-rapporti qabel ma l-Kummissjoni tkun ħadet deċiżjoni dwar proposta potenzjali, ċertament ma jistax jiġi eskluż li terzi jippruvaw jeżerċitaw influwenza, jew pressjonijiet fuq l-għażliet politiċi magħmula minn din l-istituzzjoni jew li partijiet ikkonċernati li jkunu ssottomettew osservazzjonijiet waqt il-konsultazzjoni pubblika organizzata mill-imsemmija istituzzjoni fil-kuntest tal-proċedura ta’ analiżi tal-impatt jippreżentaw osservazzjonijiet ġodda dwar l-għażliet jew l-ipoteżijiet previsti minn din tal-aħħar, jew kritika ġdida dwar dawn. Madankollu, id-dritt tal-Unjoni ma jimponix, bħala prinċipju, li din l-istituzzjoni żżomm djalogi kostanti mal-partijiet ikkonċernati f’każijiet individwali. F’dan ir-rigward, għalkemm l-Artikolu 11(2) TUE jipprevedi li l-istituzzjonijiet tal-Unjoni għandhom iżommu djalogu miftuħ, trasparenti u regolari mal-assoċjazzjonijiet rappreżentattivi u mas-soċjetà ċivili, din id-dispożizzjoni ma timplikax, madankollu, li l-Kummissjoni hija obbligata twieġeb, fuq il-mertu u f’kull każ individwali, eventwali osservazzjonijiet li tirċievi wara l-iżvelar ta’ dokument abbażi tar-Regolament Nru 1049/2001 dwar l-aċċess tal-pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni. Barra minn hekk, l-espressjoni tal-pubbliku jew tal-partijiet ikkonċernati fir-rigward tal-għażliet magħmula u fir-rigward tal-għażliet politiċi previsti mill-Kummissjoni fil-kuntest tal-inizjattivi tagħha, b’mod partikolari tal-inizjattivi leġiżlattivi tagħha fil-qasam ambjentali, qabel ma din tal-aħħar tkun ħadet deċiżjoni dwar l-inizjattiva proposta, tagħmel parti integrali mill-eżerċizzju tad-drittijiet demokratiċi taċ-ċittadini tal-Unjoni.
Minn dan isegwi li, għalkemm il-Kummissjoni għandha tkun tista’ tibbenefika minn spazju ta’ riflessjoni sabiex tkun tista’ tiddeċiedi dwar għażliet politiċi li għandha tagħmel u dwar proposti sabiex potenzjalment tippreżentahom, ma jistax jitqies li l-protezzjoni tas-setgħa ta’ inizjattiva tal-Kummissjoni u l-preżervazzjoni tal-kapaċità ta’ din l-istituzzjoni sabiex teżerċita din is-setgħa b’mod għalkollox indipendenti u biss fl-interess ġenerali jeżiġu, bħala prinċipju, li d-dokumenti mfassla fil-kuntest ta’ analiżi tal-impatt jistgħu, b’mod ġenerali, jibqgħu kunfidenzjali sakemm l-imsemmija istituzzjoni tkun ħadet tali deċiżjoni.
(ara l-punti 103, 104, 106 sa 109)
7. L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament Nru 1049/2001, dwar l-aċċess tal-pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni, jirrigwarda l-aċċess għal dokumenti għall-użu intern relatati ma’ kwistjoni li fuqha l-istituzzjoni tal-Unjoni kkonċernata tkun għadha ma ħaditx deċiżjoni. Issa, din id-dispożizzjoni, la mill-formulazzjoni tagħha u lanqas mill-interess li hija tipproteġi, ma teskludi l-possibbiltà li jintalab l-aċċess għad-dokumenti li għandhom natura provviżorja. Din in-natura ma hijiex, bħala tali, kapaċi li turi, b’mod ġenerali u indipendentement minn analiżi individwali u konkreta ta’ kull dokument mitlub, ir-riskju ta’ preġudizzju serju għall-proċess deċiżjonali tal-Kummissjoni. Fil-fatt, tali preġudizzju jiddependi minn fatturi bħall-istat ta’ tlestija tad-dokument inkwistjoni u l-istadju preċiż li fih wasal il-proċess deċiżjonali inkwistjoni fil-mument meta l-aċċess għal dan id-dokument jiġi rrifjutat, il-kuntest speċifiku li fih qiegħed iseħħ dak il-proċess, kif ukoll il-kwistjonijiet li jkun għad hemm bżonn li jiġu diskussi internament fl-istituzzjoni kkonċernata.
(ara l-punt 111)