Cauza C‑57/16 P

ClientEarth

împotriva

Comisiei Europene

„Recurs – Acces la documentele instituțiilor Uniunii Europene – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 – Raport de evaluare a impactului, proiect de raport de evaluare a impactului și aviz al Comitetului de evaluare a impactului – Inițiative legislative în domeniul mediului – Refuzul accesului – Divulgarea documentelor solicitate în cursul procedurii – Persistența interesului de a exercita acțiunea – Excepție privind protecția procesului decizional în curs al unei instituții a Uniunii – Prezumție generală”

Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 4 septembrie 2018

1.        Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii a unei instituții prin care se refuză accesul la documente – Comunicare de către instituție a documentelor solicitate în cursul procedurii fără retragerea deciziei de refuz – Menținerea interesului de a exercita acțiunea

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

2.        Recurs – Interesul de a exercita acțiunea – Condiție – Recurs care poate aduce un beneficiu părții care l‑a introdus – Recurs prin care se solicită repunerea în discuție a unei hotărâri a Tribunalului în materie de acces la documente în vederea evitării repetării în viitor a unor decizii ale instituțiilor afectate de nelegalitate

[Regulamentul de procedură al Curții, art. 149 și art. 190 alin. (1)]

3.        Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Întindere – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

4.        Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obligația de a face direct accesibile documentele legislative – Noțiunea de document legislativ – Evaluări de impact realizate de Comisie în vederea adoptării unor inițiative legislative – Includere

[art. 10 alin. (3) TUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (6) și art. 12 alin. (2)]

5.        Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Cerere de acces care vizează informații privind mediul – Regulamentul nr. 1367/2006 – Domeniu de aplicare – Evaluări de impact realizate de Comisie în vederea adoptării unor inițiative legislative în domeniul mediului – Includere

[Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. (d) și (v)]

6.        Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Refuzul accesului la documente întocmite în cadrul evaluărilor de impact desfășurate de Comisie, aferente unui proces decizional în curs în domeniul mediului – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumția generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces – Excludere

[art. 11 alin. (2) TUE și art. 17 alin. (1)-(3) TUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (6) și art. 4 alin. (3) primul paragraf]

7.        Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Domeniu de aplicare – Documente cu caracter provizoriu

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]

1.      În cadrul unei acțiuni în anulare, obiectul litigiului trebuie să persiste, ca și interesul de a exercita acțiunea, până la pronunțarea hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea sau, după caz, recursul să fie susceptibil, prin rezultatul său, să aducă un beneficiu părții care l‑a formulat.

În ceea ce privește o acțiune formulată împotriva deciziilor Comisiei prin care se refuză accesul la documente, litigiul își păstrează obiectul atunci când, în pofida comunicării, în cursul procedurii, a diferitor documente vizate de cererea de acces, deciziile în litigiu nu au fost retrase de Comisie.

(a se vedea punctele 43 și 45)

2.      Un reclamant poate, în anumite cazuri, să mențină un interes de a solicita anularea actului atacat și, după caz, a hotărârii Tribunalului prin care se respinge acțiunea introdusă împotriva acestui act, pentru a determina autorul actului menționat să adopte în viitor modificările adecvate și să evite astfel riscul repetării nelegalității de care pretinde că este afectat actul în discuție. Persistența acestui interes presupune că această nelegalitate este susceptibilă de a se repeta în viitor, independent de circumstanțele specifice ale cauzei în discuție.

Aceasta este situația unui recurs formulat împotriva unei decizii a Tribunalului prin care acesta din urmă a recunoscut existența unei prezumții generale de confidențialitate a documentelor stabilite în cadrul pregătirii unei evaluări a impactului în curs la care s‑a solicitat accesul, în măsura în care, pe de o parte, o asemenea prezumție este susceptibilă de a fi aplicată din nou în viitor de instituția în cauză cu ocazia unor noi cereri de acces la asemenea documente și, pe de altă parte, este probabil ca reclamantul, în calitate de organism fără scop lucrativ printre ale cărui misiuni se numără aceea de a acționa în favoarea transparenței și legitimității sporite a procesului legislativ al Uniunii, să solicite din nou acces la documente analoage documentelor în litigiu în viitor, iar instituția în cauză să respingă cererea respectivă în temeiul prezumției generale menționate.

(a se vedea punctele 48, 53 și 54)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 78-80)

4.      Considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei arată că ar trebui autorizat un acces mai larg la documente în cazurile în care instituțiile Uniunii acționează în calitate de legiuitor. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a controla și de a cunoaște totalitatea informațiilor care constituie fundamentul acțiunii legislative a Uniunii este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice, recunoscute printre altele la articolul 10 alineatul (3) TUE. Acest exercițiu presupune nu numai ca acești cetățeni să dispună de informațiile în cauză, pentru a înțelege alegerile efectuate de instituțiile Uniunii în cadrul procesului legislativ, ci și ca ei să poată avea acces la aceste informații în timp util, într‑un moment care să le permită să își susțină în mod util punctul de vedere cu privire la aceste alegeri.

Reiese din articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, care pune în aplicare principiul care decurge din considerentul (6) al acestui regulament, că trebuie să fie calificate drept „documente legislative” și, prin urmare, să devină direct accesibile, sub rezerva articolelor 4 și 9 din regulamentul menționat, nu numai actele adoptate de legiuitorul Uniunii, ci, în general, documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea.

Fac parte, având în vedere obiectul și conținutul lor, dintre documentele legislative vizate la articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, evaluările de impact realizate în vederea adoptării de către Comisie a unor inițiative legislative. Astfel, asemenea evaluări constituie, potrivit Orientărilor privind evaluarea impactului, instrumente‑cheie care permit să se vegheze ca inițiativele instituției menționate și legislația Uniunii să fie elaborate pornind de la informații transparente, complete și echilibrate. Pe baza acestor informații, Comisia va putea aprecia oportunitatea, necesitatea, natura și conținutul unor astfel de inițiative. Rapoartele de evaluare a impactului includ în special prezentarea diferitor opțiuni politice preconizate, analiza efectelor, a avantajelor și a inconvenientelor acestor opțiuni, precum și o comparație a opțiunilor menționate. Alegerile politice efectuate în propunerile legislative prezentate de Comisie sunt susținute de conținutul acestor evaluări. Rezultă că rapoartele de evaluare a impactului și avizele Comitetului de evaluare a impactului care le însoțesc includ, într‑un astfel de context, informații care constituie elemente importante ale procesului legislativ al Uniunii, făcând parte din fundamentul acțiunii legislative a acesteia. Or, deși prezentarea de către Comisie a unei propuneri de natură legislativă este incertă în stadiul evaluării impactului, divulgarea acestor documente este de natură să sporească transparența și deschiderea procesului legislativ în ansamblul său, în special a etapelor pregătitoare ale acestui proces, și, în acest mod, să consolideze caracterul democratic al Uniunii, permițând cetățenilor săi să controleze aceste informații și să încerce să influențeze procesul menționat.

De altfel, importanța pentru cetățeni a posibilității accesului la documentele întocmite în cadrul unei evaluări a impactului, chiar atunci când procesul decizional al Comisiei este încă în curs, nu este repusă în discuție de împrejurarea că un solicitant ar fi avut posibilitatea de a participa la consultările publice organizate de instituția menționată în cadrul procedurilor de evaluare a impactului și că anumite documente aferente acestor analize erau deja disponibile în mod public în momentul adoptării unei decizii de refuz al accesului. Deși astfel de consultări urmăresc de asemenea să garanteze transparența procesului decizional al Comisiei și participarea cetățenilor la acest proces, ele nu înlocuiesc posibilitatea ca aceștia din urmă să aibă acces, la cerere, la rapoartele de evaluare a impactului și la avizele Comitetului de evaluare a impactului.

(a se vedea punctele 84, 85 și 90-94)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 96-98)

6.      Deși Comisia trebuie, în temeiul articolului 17 alineatele (1)-(3) TUE, să acționeze în mod absolut independent și exclusiv în interesul general atunci când realizează evaluări ale impactului, procedura de evaluare a impactului nu constituie un tip de procedură care, ca atare, prezintă caracteristici care se opun, de principiu, acordării unei transparențe depline. Dimpotrivă, această procedură se desfășoară într‑un obiectiv de transparență și de deschidere a procesului decizional al Comisiei. Acest lucru se impune cu atât mai mult atunci când procedura menționată se înscrie într‑un proces legislativ în domeniul mediului. În plus, întărind legitimitatea procesului decizional al Comisiei, transparența garantează credibilitatea acțiunii acesteia în percepția cetățenilor și a organizațiilor implicate și contribuie astfel tocmai la asigurarea faptului că această instituție acționează în deplină independență și exclusiv în interesul general. Mai degrabă absența informării publicului și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli cu privire la îndeplinirea de către instituția menționată a misiunilor sale în deplină independență și exclusiv în interesul general.

Nu poate fi, desigur, exclus, în caz de divulgare a rapoartelor de evaluare a impactului și a avizelor Comitetului de evaluare a impactului emise cu privire la aceste rapoarte înainte ca Comisia să fi luat o decizie cu privire la o eventuală propunere, ca terți să încerce să exercite o influență, chiar presiuni, asupra alegerilor politice care urmează să fie efectuate de această instituție sau ca părți interesate care au depus observații în cursul consultării publice organizate de instituția menționată în cadrul procedurii de evaluare a impactului să prezinte observații noi cu privire la opțiunile sau la ipotezele preconizate de aceasta din urmă sau noi critici ale acestora. Cu toate acestea, dreptul Uniunii nu impune, în principiu, acestei instituții să mențină dialoguri constante cu părțile interesate în cazuri individuale. În această privință, chiar dacă articolul 11 alineatul (2) TUE prevede că instituțiile Uniunii mențin un dialog deschis, transparent și constant cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă, această dispoziție nu implică însă obligația Comisiei de a răspunde, pe fond și în fiecare caz individual, eventualelor observații primite în urma divulgării unui document în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. În plus, exprimarea publicului sau a părților interesate în legătură cu alegerile efectuate și opțiunile politice preconizate de Comisie în cadrul inițiativelor sale, în special în legătură cu inițiativele sale legislative în domeniul mediului, înainte ca aceasta din urmă să fi luat o decizie cu privire la inițiativa planificată, face parte integrantă din exercitarea drepturilor democratice ale cetățenilor Uniunii.

Rezultă că, deși Comisia trebuie să poată beneficia de un spațiu de reflecție pentru a putea decide alegerile politice care urmează a fi efectuate și propunerile care urmează a fi eventual prezentate, nu se poate considera că protejarea puterii de inițiativă a Comisiei și a capacității acestei instituții de a exercita această putere în deplină independență și exclusiv în interesul general impun, în principiu, ca documentele întocmite în cadrul unei evaluări a impactului să poată rămâne, în general, confidențiale până la luarea unei asemenea decizii de instituția menționată.

(a se vedea punctele 103, 104 și 106-109)

7.      Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei vizează accesul la documente pentru uz intern referitoare la o chestiune pentru care instituția Uniunii în cauză nu a luat încă nicio decizie. Nici prin modul de redactare, nici prin interesul pe care îl protejează, această dispoziție nu exclude posibilitatea de a solicita accesul la documente care au un caracter provizoriu. Acest caracter nu poate, ca atare, să demonstreze, în general și independent de o analiză individuală și concretă a fiecărui document solicitat, riscul unei grave atingeri aduse procesului decizional al Comisiei. Astfel, o asemenea atingere depinde de factori precum nivelul de finalizare a documentului în cauză și stadiul precis în care se află procesul decizional în cauză în momentul în care este refuzat accesul la acest document, contextul specific care se circumscrie acestui proces, precum și aspectele care trebuie să mai facă obiectul unor discuții interne în instituția în cauză.

(a se vedea punctul 111)