Zadeva C‑57/16 P

ClientEarth

proti

Evropski komisiji

„Pritožba – Dostop do dokumentov institucij Evropske unije – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Uredba (ES) št. 1367/2006 – Poročilo o oceni učinka, osnutek poročila o oceni učinka in mnenje odbora za oceno učinka – Zakonodajne pobude v okoljskih zadevah – Zavrnitev dostopa – Razkritje zahtevanih dokumentov med postopkom – Ohranitev pravnega interesa – Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja institucije Unije, ki še poteka – Splošna domneva“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 4. septembra 2018

1.        Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Tožba zoper odločbo institucije o zavrnitvi dostopa do dokumentov – Posredovanje dokumentov, zaprošenih v postopku, s strani institucije, ne da bi preklicala odločbo o zavrnitvi dostopa – Ohranitev pravnega interesa

(člen 263, četrti odstavek, PDEU)

2.        Pritožba – Pravni interes – Zahteva – Pritožba, ki lahko koristi stranki, ki jo je vložila – Pritožba, s katero se izpodbija sodba Splošnega sodišča v zvezi z dostopom do dokumentov, da bi se v prihodnje preprečila ponovna izdaja nezakonitih odločb institucij

(Poslovnik Sodišča, člena 149 in 190(1))

3.        Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))

4.        Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost, da so zakonodajni dokumenti neposredno dostopni – Pojem zakonodajnega dokumenta – Ocene učinka, ki jih Komisija izvaja zaradi sprejetja zakonodajnih pobud – Vključitev

(člen 10(3) PEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 6 in člen 12(2))

5.        Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Zahteva za dostop do informacij o okolju – Uredba št. 1367/2006 – Področje uporabe – Ocene učinka, ki jih Komisija izvaja zaradi sprejetja zakonodajnih pobud na okoljskem področju – Vključitev

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006, člena 1 in 2(1)(d) in (v))

6.        Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Zavrnitev dostopa do dokumentov, ki so sestavljeni v okviru Komisijinih ocen učinka in se nanašajo na postopek odločanja, ki poteka v okoljskih zadevah – Možnost oprtja na splošno domnevo uporabe izjeme od pravice do dostopa – Izključitev

(člena 11(2) PEU in 17, od (1) do (3) PEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 6 in člen 4(3), prvi pododstavek)

7.        Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Področje uporabe – Začasni dokumenti

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)

1.      V okviru ničnostne tožbe morata tako predmet spora kot pravni interes obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi, kar predpostavlja, da ima lahko stranka, ki tožbo vloži, z izidom te tožbe korist.

Kar zadeva tožbo zoper odločbe Komisije o zavrnitvi dostopa do dokumentov, je spor ohranil predmet, saj Komisija – kljub posredovanju različnih dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, med postopkom – ni preklicala spornih odločb.

(Glej točki 43 in 45.)

2.      Tožeča stranka ali pritožnica lahko v nekaterih primerih ohrani interes za predlaganje razglasitve ničnosti izpodbijanega akta in glede na okoliščine primera za razveljavitev sodbe Splošnega sodišča, s katero je bila tožba zoper ta akt zavrnjena, da bi avtor navedenega akta v prihodnosti sprejel ustrezne popravke in tako preprečil nevarnost ponovitve nezakonitosti, ki jo zadevni akt domnevno vsebuje. Nadaljnji obstoj tega interesa predpostavlja, da se lahko ta nezakonitost v prihodnje ponovi, ne glede na posebne okoliščine obravnavane zadeve.

Tako je v primeru pritožbe zoper odločbo Splošnega sodišča, s katero je to priznalo obstoj splošne domneve zaupnosti dokumentov, sestavljenih v okviru priprave ocene učinka, ki se izvaja, in za katere je bil zaprošen dostop, saj lahko na eni strani zadevna institucija tako domnevo v prihodnje ponovno uporabi za nove prošnje za dostop do takih dokumentov, in na drugi strani je verjetno, da bo tožeča stranka kot nepridobitna organizacija, katere ena od nalog je delovati v smeri večje preglednosti in legitimnosti zakonodajnega postopka Unije, v prihodnje ponovno zaprosila za dostop do dokumentov, ki bodo analogni spornim, in da bo zadevna institucija to prošnjo znova zavrnila na podlagi navedene splošne domneve.

(Glej točke 48, 53 in 54.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 78 do 80.)

4.      V uvodni izjavi 6 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je navedeno, da je treba zagotoviti širši dostop do dokumentov, kadar institucije Unije delujejo v svoji zakonodajni funkciji. Možnost državljanov, da nadzirajo in poznajo vse informacije, ki pomenijo podlago za zakonodajno delovanje Unije, je namreč pogoj, da lahko ti izvršujejo svoje demokratične pravice, ki so priznane zlasti v členu 10(3) PEU. To izvrševanje ne predpostavlja samo, da ti državljani razpolagajo z zadevnimi informacijami zato, da razumejo odločitve, ki jih sprejmejo institucije Unije v okviru zakonodajnega postopka, ampak tudi zato, da lahko pravočasno dostopajo do teh informacij, torej takrat, ko lahko učinkovito uveljavljajo svoje stališče glede teh odločitev.

Iz člena 12(2) Uredbe št. 1049/2001, s katerim se izvaja načelo, ki izhaja iz uvodne izjave 6 te uredbe, je razvidno, da je treba za „zakonodajne dokumente“ šteti in jih zato – brez poseganja v člena 4 in 9 navedene uredbe – dati neposredno na voljo ne samo akte, ki jih sprejme zakonodajalec Unije, ampak, splošneje, tudi dokumente, ki so pripravljeni ali prejeti v okviru postopkov za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje.

Ocene učinka, ki so bile opravljene s ciljem, da bi Komisija sprejela zakonodajne pobude, glede na njihov predmet spadajo med dokumente iz člena 12(2) Uredbe št. 1049/2001. Take ocene so v skladu s smernicami za oceno učinka ključno orodje, ki omogoča zagotovitev, da so pobude navedene institucije in zakonodaja Unije sestavljene na podlagi transparentnih, popolnih in uravnoteženih informacij. Na podlagi teh informacij bo Komisija lahko presodila smiselnost, nujnost, naravo in vsebino teh pobud. Poročila o oceni učinka, natančneje, vsebujejo predstavitev različnih možnih političnih opcij, študijo vpliva, prednosti in slabosti teh opcij ter primerjavo navedenih opcij. Politične odločitve v zakonodajnih predlogih, ki jih je predložila Komisija, so podprte z vsebino teh ocen. Na podlagi tega je mogoče sklepati, da poročila o oceni učinka in mnenja odbora za oceno učinka, ki jih spremljajo, v tem okviru vsebujejo informacije, ki pomenijo pomembne elemente zakonodajnega postopka Unije in so del podlage njenega zakonodajnega delovanja. Čeprav v fazi ocene učinka ni gotovo, da bo Komisija predstavila predlog zakonodajne narave, lahko razkritje teh dokumentov poveča preglednost in odprtost zakonodajnega postopka kot celote, zlasti njegovih pripravljalnih faz, in tako okrepi demokratičnost Unije s tem, da njenim državljanom omogoči nadzor nad temi informacijami in poskus vplivanja na navedeni postopek.

Poleg tega pomena, ki ga ima za državljane možnost dostopa do dokumentov, ki so pripravljeni v okviru ocene učinka, tudi kadar postopek odločanja Komisije še poteka, ne omaje okoliščina, da je imel v obravnavani zadevi prosilec za dostop možnost sodelovati v javnih posvetovanjih, ki jih je navedena institucija organizirala v okviru postopka ocene učinka, in da je bilo določeno število dokumentov v zvezi s temi ocenami ob sprejetju spornih odločb že javno dostopnih. Čeprav so ta posvetovanja prav tako namenjena zagotovitvi preglednosti postopka odločanja Komisije in sodelovanja državljanov v tem postopku, ne nadomeščajo možnosti teh državljanov, da na lastno prošnjo pridobijo dostop do poročil o oceni učinka in mnenj odbora za oceno učinka.

(Glej točke 84, 85 in od 90 do 94.)

5.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 96 do 98.)

6.      Vendar čeprav mora Komisija na podlagi člena 17, od (1) do (3), PEU pri izvedbi ocen učinka delovati popolnoma neodvisno in zgolj v splošnem interesu, postopek ocene učinka ne pomeni vrste postopka, ki bi imel takšne značilnosti, ki bi načeloma nasprotovale temu, da se prizna popolna preglednost. Nasprotno, cilja tega postopka sta preglednost in odprtost postopka odločanja Komisije. To mora veljati še toliko bolj, kadar se navedeni postopek umešča v zakonodajni postopek v okoljskih zadevah. Poleg tega, preglednost s krepitvijo legitimnosti postopka odločanja Komisije zagotavlja verodostojnost njenega delovanja v očeh državljanov in zadevnih organizacij ter tako prispeva ravno k zagotovitvi tega, da ta institucija deluje popolnoma neodvisno in zgolj v splošnem interesu. Prav neobstoj obveščanja javnosti in razprav lahko vzbudi dvome glede tega, da bo navedena institucija svoje naloge izpolnjevala popolnoma neodvisno in zgolj v splošnem interesu.

Sicer res ni mogoče izključiti, da bi v primeru razkritja poročil o oceni učinka in mnenj odbora za oceno učinka o teh poročilih, preden bi Komisija sprejela odločitev glede morebitnega predloga, tretje osebe poskušale vplivati ali celo pritiskati na politične odločitve te institucije oziroma da bi zainteresirane strani, ki so predložile stališča med javnim posvetovanjem, ki ga je organizirala navedena institucija v okviru postopka ocene učinka, predstavile nove pripombe ali nove kritike glede opcij ali primerov, o katerih ta institucija razmišlja. Vendar pravo Unije tej instituciji načeloma ne nalaga, da vzdržuje dialoge z zainteresiranimi stranmi v posamičnem primeru. Glede tega sicer člen 11(2) PEU določa, da institucije Unije vzdržujejo odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo, vendar ta določba ne zahteva, da Komisija vsebinsko v vsakem posamičnem primeru odgovori na morebitne pripombe, ki jih prejme po razkritju dokumenta na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Poleg tega je to, da se javnost ali zainteresirane strani opredelijo glede sprejetih odločitev in upoštevanih političnih opcij Komisije v okviru njenih pobud, zlasti njenih zakonodajnih pobud v okoljskih zadevah, preden ta institucija sprejme odločitve o nameravani pobudi, sestavni del izvrševanja demokratičnih pravic državljanov Unije.

Iz tega sledi, da čeprav Komisija mora imeti prostor za razmislek, da se odloči, katere politične odločitve bo sprejela in katere predloge bo eventualno vložila, ni mogoče šteti, da varstvo pristojnosti Komisije za dajanje pobud in ohranitev zmožnosti te institucije, da to pristojnost izvaja popolnoma neodvisno in zgolj v splošnem interesu, načeloma zahtevata, da lahko dokumenti, pripravljeni v okviru ocene učinka, na splošno ostanejo zaupni, dokler navedena institucija ne sprejme te odločitve.

(Glej točke 103, 104 in od 106 do 109.)

7.      Člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije zadeva dostop do dokumentov za notranjo rabo, ki se nanašajo na zadevo, o kateri zadevna institucija Unije še ni odločila. Ta določba niti s svojo dikcijo niti z interesom, ki ga varuje, ne izključuje možnosti, da se zaprosi za dostop do dokumentov, katerih narava je začasna. Zgolj s to naravo ni mogoče – na splošno in neodvisno od posamične in konkretne analize vsakega od zaprošenih dokumentov – dokazati, da obstaja nevarnost resne oslabitve postopka odločanja Komisije. Ta oslabitev je namreč odvisna od dejavnikov, kot so dodelanost zadevnega dokumenta in natančna faza zadevnega postopka odločanja ob zavrnitvi dostopa do tega dokumenta, posebni okvir tega postopka in vprašanja, ki morajo še biti predmet internih razprav zadevne institucije.

(Glej točko 111.)