Language of document : ECLI:EU:C:2018:660

Mål C‑57/16 P

ClientEarth

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande – Tillgång till handlingar från Europeiska unionens institutioner – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Förordning (EG) nr 1367/2006 – Konsekvensbedömningsrapport, utkast till konsekvensbedömningsrapport och yttrande från konsekvensbedömningsnämnden – Lagstiftningsinitiativ på miljöområdet – Tillgång nekad – De handlingar till vilka tillgång begärts har lämnats ut under förfarandets gång – Det berättigade intresset av att få saken prövad består – Undantag avseende skydd för ett pågående beslutsförfarande inom en av unionens institutioner – Allmän presumtion”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 4 september 2018

1.        Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan mot en institutions beslut att neka tillgång till handlingar –Institutionen har offentliggjort de begärda handlingarna under förfarandets gång och inte återkallat beslutet att neka tillgång – Det berättigade intresset av att få saken prövad består

(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)

2.        Överklagande – Berättigat intresse av att få saken prövad – Villkor – Överklagande som kan medföra en fördel för klaganden – Överklagande av en dom från tribunalen i fråga om tillgång till handlingar i syfte att undvika upprepning i framtiden av rättsstridiga beslut från institutionerna

(Domstolens rättegångsregler, artiklarna 149 och 190.1)

3.        Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd – Omfattas inte av skyldigheten – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

4.        Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Skyldighet att göra lagstiftningshandlingar direkt tillgängliga – Begreppet lagstiftningshandlingar – Miljökonsekvensbedömningar som gjorts inför kommissionens antagande av initiativ till lagstiftning – Omfattas

(Artikel 10.3 FEU, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skäl 6 och artikel 12.2)

5.        Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Ansökan om tillgång till miljöinformation – Förordning nr 1049/2001 – Tillämpningsområde – Miljökonsekvensbedömningar som gjorts inför kommissionens antagande av initiativ till lagstiftning på miljöområdet – Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artiklarna 1 och 2.1 d och v)

6.        Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Tillgång nekad till handlingar som upprättats inom ramen för miljökonsekvensbedömningar som genomförts av kommissionen, vilka ingår i ett pågående beslutsförfarande på miljöområdet – Möjlighet att grunda sig på den allmänna presumtionen om tillämpning av undantaget från rätten till tillgång – Omfattas inte

(Artiklarna 11.2 FEU och 17.1-3 FEU, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skäl 6,och artikel 4.3 första stycket)

7.        Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Tillämpningsområde – Handlingar av provisorisk karaktär

Europaparlamentets och rådets direktiv 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)

1.      Vid talan om ogiltigförklaring måste föremålet för tvisten, liksom det berättigade intresset av att få saken prövad, bestå fram till domstolsavgörandet, vid äventyr av att det beslutas att det saknas anledning att döma i målet – vilket förutsätter att ett bifall till talan eller i förekommande fall överklagandet kan medföra en fördel för sökanden respektive klaganden.

När det gäller en talan som väckts mot beslut av kommissionen att neka tillgång till handlingar, måste tvisteföremålet anses bestå även om de handlingar som begäran om tillgång gäller har offentliggjorts under förfarandets gång och kommissionen inte återkallat de omtvistade besluten.

(se punkterna 43, 45)

2.      En sökande kan i vissa fall behålla ett intresse av att yrka ogiltigförklaring av den angripna rättsakten och, i förekommande fall, om upphävande av tribunalens dom om att ogilla talan mot denna rättsakt, detta för att förmå rättsaktens upphovsman att i framtiden vidta de ändringar som är lämpliga för att förhindra att de rättsstridigheter som den angripna rättsakten påstås vara behäftad med upprepas. För att ett sådant berättigat intresse av att få saken prövad fortsatt ska föreligga krävs emellertid att den åberopade rättsstridigheten kan upprepas i framtiden, oberoende av de faktiska omständigheterna i det aktuella målet.

Så är fallet med ett överklagande som riktas mot ett avgörande av tribunalen vari denna erkänt en allmän presumtion om sekretess för handlingar som upprättats inom ramen för förberedelserna av en pågående miljökonsekvensbedömning, och till vilka det begärts tillgång. En sådan presumtion kan nämligen ånyo komma att åberopas av den berörda institutionen i framtiden vid nya ansökningar om tillgång till sådana handlingar. Vidare är det troligt att sökanden, i egenskap av ideell organisation vars uppdrag bland annat innebär att agera för större öppenhet och ökad legitimitet i unionens lagstiftningsförfarande, ånyo kommer att begära tillgång till handlingar som liknar de omtvistade handlingarna i framtiden och att den berörda institutionen kommer att avslå ansökan med stöd av den nämnda allmänna presumtionen.

(se punkterna 48, 53, 54)

3.      Se domen.

(se punkterna 78-80)

4.      I skäl 6 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar anges att större tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare. Medborgarnas möjlighet att kontrollera och få kännedom om alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter, vilka bland annat erkänns i artikel 10.3 FEU. Det är en förutsättning för att medborgarna ska kunna utöva dessa rättigheter att de har tillgång till nämnda uppgifter för att kunna förstå de val som unionens institutioner gjort i lagstiftningsförfarandet, men även att de kan få tillgång till uppgifterna i rimlig tid vid en tidpunkt som ger dem möjlighet att på ett lämpligt sätt göra gällande sina synpunkter angående dessa val.

Det följer av artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 – varigenom den princip som följer av skäl 6 gemomförs – att inte enbart rättsakter som antagits av unionslagstiftaren utan mera allmänt handlingar som upprättats eller erhållits inom ramen för förfaranden som syftar till att anta rättsligt bindande rättsakter inom medlemsstaterna eller för dem ska kvalificeras som ”lagstiftningshandlingar” och följaktligen göras tillgängliga direkt med förbehåll för vad som stadgas i artiklarna 4 och 9 i samma förordning.

Miljökonsekvensbedömningar som gjorts inför kommissionens antagande av initiativ till lagstiftning ingår med hänsyn till sitt föremål bland de handlingar som avses i artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001. De miljökonsekvensbedömningar som kommissionen utför utgör, enligt 2009 års riktlinjer, ett centralt redskap för att säkerställa att kommissionens initiativ och unionens lagstiftning utarbetas utifrån öppen, fullständig och väl avvägd information. Det är på grundval av sådan information som kommissionen kan bedöma sådana förslags lämplighet, nödvändighet, art och innehåll. Miljökonsekvensbedömningsrapporterna innehåller bland annat en redogörelse för olika politiska alternativ, analys av förslagens inverkan, fördelar och nackdelar och en jämförelse av olika alternativ. De politiska val som gjorts inom ramen för kommissionens förslag till lagstiftning finner stöd i innehållet i dessa bedömningar. Miljökonsekvensbedömningsrapporterna och konsekvensbedömningsnämndens yttrande avseende dessa innehåller följaktligen, i ett sådant sammanhang, upplysningar som utgör viktiga omständigheter i unionens lagstiftningsförfarande och som ingår som en del av grunden för dess lagstiftningsverksamhet. Kommissionens framläggande av ett förslag av lagstiftningskaraktär präglas förvisso, vid tidpunkten för miljökonsekvensbedömningen, av viss osäkerhet. Utlämnande av dessa handlingar ökar emellertid insyn och öppenhet i lagstiftningsförfarandet i dess helhet, i synnerhet i de förberedande etapperna av detta förfarande. Utlämnande bidrar således till att stärka unionens demokratiska karaktär och till att ge medborgarna möjlighet att kontrollera dessa upplysningar och att försöka påverka förfarandet.

Betydelsen för medborgarna av att kunna få tillgång till handlingar som upprättats inom ramen för en miljökonsekvensbedömning, även då kommissionens beslutsförfarande fortfarande pågår, ändras inte av att den sökande i förevarande fall hade möjlighet att delta i de offentliga samråd som nämnda institution anordnade inom ramen för de förfaranden för miljökonsekvensbedömning som är aktuella i förevarande mål och att ett antal handlingar som hänger samman med dessa bedömningar redan var tillgängliga för allmänheten då de omtvistade besluten antogs. Dessa samråd syftar förvisso även till att säkerställa insyn i kommissionens beslutsförfarande och medborgarnas deltagande i detta förfarande, men ersätter inte medborgarnas möjlighet att på begäran få tillgång till miljökonsekvensbedömningsrapporterna och till konsekvensbedömningsnämndens yttranden.

(se punkterna 84, 85, 90-94)

5.      Se domen.

(se punkterna 96-98)

6.      Det är förvisso riktigt att kommissionen enligt artikel 17.1–17.3 FEU ska agera med fullständig oavhängighet och med beaktande av enbart allmänintresset när den genomför miljökonsekvensbedömningar. Dock är det viktigt att påpeka att förfarandet för att genomföra en miljökonsekvensbedömning inte utgör ett slags förfarande vars egenskaper i princip utgör hinder för att medge fullständig insyn. Tvärtom genomförs förfarandet i syfte att säkerställa insyn och öppenhet i kommissionens beslutsförfarande. Det finns än starkare skäl att framhålla denna omständighet när förfarandet, som i förevarande fall, ingår i ett lagstiftningsförfarande på miljöområdet. Genom att stärka legitimiteten i kommissionens beslutsförfarande bidrar öppenhet till att garantera att kommissionens verksamhet är trovärdig i medborgarnas och organisationers ögon och därmed till att säkerställa att nämnda institution agerar med fullständig oavhängighet och enbart med beaktande av allmänintresset. Det är snarare avsaknaden av information till allmänheten och debatt som kan ge upphov till tvivel om huruvida den nämnda institutionen utför sitt uppdrag med fullständig oavhängighet och med iakttagande av enbart allmänintresset.

Det kan visserligen inte uteslutas att – för det fall miljökonsekvensbedömningsrapporterna och konsekvensbedömningsnämndens yttrande häröver lämnas ut innan kommissionen fattat beslut om ett eventuellt förslag – tredjepart försöker att utöva inflytande eller till och med påtryckningar mot de politiska val som kommissionen ska göra eller att berörda personer som yttrat sig under det offentliga samråd som nämnda institution har anordnat inom ramen för miljökonsekvensbedömningen yttrar sig på nytt eller kritiserar möjliga val och hypoteser. Unionsrätten föreskriver emellertid, i princip, ingen skyldighet för kommissionen att genomföra sådana diskussioner i enskilda fall. I artikel 11.2 FEU föreskrivs förvisso att institutionerna ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället. Bestämmelsen innebär inte därmed att kommissionen är skyldig att i sak och i varje enskilt fall besvara eventuella kommentarer som erhållits som en följd av att en handling lämnats ut med stöd av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Att allmänheten eller berörda parter yttrar sig över gjorda val och de politiska alternativ som kommissionen beaktar inom ramen för dessa initiativ, i synnerhet dess lagstiftningsinitiativ på miljöområdet, innan kommissionen fattat beslut avseende det planerade initiativet utgör en integrerad del av unionsmedborgarnas utövande av sina demokratiska rättigheter.

Detta innebär att även om kommissionen bör åtnjuta ett utrymme för egen reflektion för att kunna besluta om olika politiska val som måste göras och om att eventuellt lägga fram förslag, så saknade tribunalen stöd för att anse att det, för att skydda kommissionens initiativrätt och bevara denna institutions möjlighet att med fullständig oavhängighet utöva denna initiativrätt och med beaktande av enbart allmänintresset, i princip krävdes att handlingar som upprättats inom ramen för en miljökonsekvensbedömning rent generellt kan förbli hemliga fram till dess nämnda institution fattat ett sådant beslut.

(se punkterna 103, 104, 106-109)

7.      Artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar avser tillgång till handlingar för internt bruk gällande en fråga som den berörda unionsinstitutionen ännu inte fattat beslut om. Varken bestämmelsens lydelse eller det intresse den skyddar utesluter möjligheten att begära tillgång till handlingar av provisorisk karaktär. Att en handling är provisorisk kan inte – rent generellt och oberoende av en individuell och konkret analys av varje enskild begärd handling – i sig anses visa att det föreligger risk för att kommissionens beslutsförfarande allvarligt ska undergrävas. Huruvida det finns risk för ett sådant undergrävande är beroende av hur pass färdigställd handlingen är och exakt i vilket skede beslutsförfarandet befinner sig när tillgång till handlingen nekas, det specifika sammanhang som kringgärdar beslutsförfarandet och de frågor som återstår att diskutera internt inom den berörda institutionen.

(se punkt 111)