Asunto T‑569/19
AlzChem Group AG
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 29 de septiembre de 2021
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documentos correspondientes a un procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado a raíz de una decisión en la que se la declara incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Interés público superior — Principio de no discriminación — Obligación de motivación»
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Plazo fijado para responder a una solicitud confirmatoria de acceso — Prórroga que solo puede acordarse una única vez — Inexistencia de resolución al término del plazo prorrogado — Nacimiento de una resolución implícita denegatoria recurrible
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8]
(véase el apartado 26)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Recurso contra una decisión denegatoria presunta de la Comisión relativa a una solicitud de acceso a documentos — Decisión retirada al adoptar la Comisión una decisión expresa posterior — Demandante que interpuso un recurso contra esta última decisión — Desaparición del interés en ejercitar la acción
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 7 y 8]
(véanse los apartados 27 y 28)
3. Recurso de anulación — Plazos — Inicio del cómputo — Recurso dirigido contra una decisión denegatoria expresa relativa a una solicitud de acceso a documentos
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 a 3]
(véase el apartado 30)
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Límites
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1 y 4, ap. 2]
(véanse los apartados 36, 38 a 42, 65 y 79)
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos — Concepto — Obligación de la institución o el organismo de ponderar los intereses presentes
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 2 y art. 4, ap. 2]
(véanse los apartados 43 y 123 a 125)
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance — Aplicación a los expedientes administrativos relativos a los procedimientos de control de las ayudas de Estado — Aplicación a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guion]
(véanse los apartados 56 a 58, 60 a 64, 69 a 78, 84 a 91 y 96)
Resumen
La demandante, AlzChem Group AG, es una empresa alemana que opera en el sector químico. Intervino como parte interesada en el procedimiento que dio lugar a la Decisión 2015/1826, (1) en la que la Comisión Europea estimó que Novácke chemické závody, a.s., una empresa química eslovaca, había recibido de la República de Eslovaquia una ayuda estatal ilegal e incompatible con el mercado interior y ordenó su recuperación.
En abril de 2019, la demandante presentó a la Comisión una solicitud de acceso a documentos, con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001. (2) Esta solicitud se refería a los documentos pertinentes que obraban en poder de la Comisión que contenían información sobre el estado en el que se encontraba el procedimiento de recuperación y el importe de la ayuda estatal recuperada por la República Eslovaca a raíz de la Decisión 2015/1826 (en lo sucesivo, «documentos solicitados»). Tras la denegación de su solicitud, la demandante presentó a la Comisión una solicitud confirmatoria.
Mediante la Decisión de 22 de julio de 2019, (3) la Comisión denegó a la demandante el acceso a los documentos solicitados, por considerar que estaban comprendidos, por un lado, en la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación (4) y, por otro lado, en la relativa a la protección de los intereses comerciales. (5) La demandante interpuso entonces un recurso de anulación contra esta Decisión.
El Tribunal desestima el recurso de la demandante y aporta, en su sentencia, un complemento útil a la jurisprudencia en relación con la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación. Reconoce igualmente una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado.
Apreciación del Tribunal
A modo de observaciones preliminares, el Tribunal realiza una síntesis referente a la determinación de los actos recurribles y el plazo aplicable para interponer un recurso a raíz de una solicitud de acceso a documentos con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001.
Así, en primer lugar, en virtud del artículo 8 del Reglamento n.º 1049/2001, la Comisión únicamente puede ampliar una sola vez el plazo inicial (6) para responder a una solicitud de acceso y, a la expiración del plazo ampliado, se considera adoptada una decisión presunta de denegación de acceso. A este respecto, el Tribunal señala que el plazo inicial tiene carácter imperativo y no puede ampliarse al margen de las circunstancias establecidas en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001. Tal decisión presunta de denegación de acceso puede ser objeto de un recurso de anulación, (7) al igual que la decisión denegatoria expresa, por constituir la respuesta definitiva a una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos en cuestión. El Tribunal precisa además que, si la decisión presunta ha sido objeto de un recurso de anulación, la parte demandante pierde su interés en mantener la pretensión inicial, debido a la adopción de la decisión expresa, y que no procede ya pronunciarse sobre dicho recurso. Si la decisión expresa se adoptó antes de la interposición del recurso contra la decisión presunta, un recurso de este tipo que se interpusiera con posterioridad sería inadmisible.
En segundo lugar, el Tribunal recuerda que el plazo del recurso de anulación contra la decisión expresa debe calcularse conforme a lo dispuesto en el artículo 263 TFUE y sin que pueda empezar a contarse a partir de la fecha en la que se adoptó la decisión denegatoria presunta.
En cuanto al fondo, el Tribunal empieza examinando la existencia de una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado. Sobre este particular, el Tribunal destaca que, según la jurisprudencia, (8) la presunción general de confidencialidad relativa a los documentos del expediente administrativo correspondiente a un procedimiento de control de las ayudas de Estado abarca expresamente los documentos pertenecientes a la investigación llevada a cabo por la Comisión para concluir en una decisión que existe ayuda de Estado y ordenar su recuperación. En cambio, el juez de la Unión no ha tenido que pronunciarse hasta ahora sobre una denegación de acceso a documentos correspondientes a la fase de ejecución de tal decisión de la Comisión por el Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, si bien el reconocimiento de la presunción general de confidencialidad en la jurisprudencia se refiere al expediente administrativo en el marco de un procedimiento de control, (9) únicamente se refiere con certeza a los documentos relativos al procedimiento administrativo que conduce a la adopción de una decisión por la Comisión en la que esta concluye que existe una ayuda de Estado y ordena su recuperación.
Por otra parte, por lo que respecta a los documentos relativos a la fase de ejecución de una decisión en la que la Comisión ordena la recuperación de una ayuda de Estado, es cierto que pueden estar comprendidos formalmente en el mismo expediente en el que figuran los documentos de la investigación efectuada por la Comisión y que la llevaron a adoptar dicha decisión. En efecto, todos los documentos se refieren a la misma o las mismas medidas nacionales. No obstante, las excepciones relativas a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto por cuanto invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obran en poder de las instituciones de la Unión. Por lo tanto, no cabe considerar que la presunción general de confidencialidad en relación con el control de las ayudas de Estado, tal como reconoce la jurisprudencia, abarque necesariamente los documentos relativos a la fase de ejecución de la decisión de la Comisión porque formen parte del mismo expediente administrativo.
Por consiguiente, el Tribunal examina si estos últimos documentos pueden estar amparados también por una presunción general de confidencialidad, ya sea la relativa al control de las ayudas de Estado u otra presunción general de confidencialidad. A este respecto, el Tribunal señala que el juez de la Unión ha sentado varios criterios para el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad, relativos, por un lado, a los documentos afectados y, por otro, al perjuicio para el interés protegido por la excepción en cuestión.
Por lo que se refiere a los documentos afectados, el Tribunal recuerda que, para que pueda oponerse válidamente una presunción general de confidencialidad a quien solicita acceso a documentos sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, es necesario que los documentos de que se trate formen parte de una misma categoría de documentos o tengan la misma naturaleza.
Sobre este particular, el Tribunal General destaca que es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que todos los documentos del expediente administrativo relativo a un procedimiento de control de las ayudas de Estado forman una categoría única. Sin embargo, el juez de la Unión no se ha pronunciado sobre si los documentos que llevaron a la adopción de la decisión por la que la Comisión declara la existencia de una ayuda de Estado y su recuperación y los correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de dicha decisión pertenecen a una misma categoría de documentos. Pues bien, aun cuando puedan pertenecer a un mismo expediente de la Comisión, no es menos cierto que, stricto sensu, corresponden a dos categorías distintas de documentos. En cambio, los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado forman una categoría única, en la medida en que están claramente delimitados por su pertenencia común al expediente relativo a un procedimiento administrativo, posterior al que condujo a la adopción de dicha decisión.
Por lo que se refiere al perjuicio para el interés protegido por la excepción en cuestión, a saber, la protección del objetivo de las actividades de investigación, el Tribunal considera, previamente, que el procedimiento de control de la ejecución de la decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado corresponde a «actividades de investigación», llevadas a cabo por la Comisión. (10) En efecto, tal actividad constituye un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión cuyo objetivo es la recogida y el análisis de información con el fin de que dicha institución pueda adoptar una posición en el marco del ejercicio de sus funciones previstas en los Tratados UE y FUE. El fin de ese procedimiento no tiene por qué ser detectar si se han cometido infracciones o irregularidades o sancionarlas. Puede incluirse asimismo en el concepto de «investigación» la actividad mediante la que la Comisión pretende constatar hechos con el fin de evaluar una situación determinada.
Según el Tribunal, habida cuenta de la posición particular del Estado miembro afectado en el marco del procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado, en principio, la divulgación de documentos correspondientes a este procedimiento comprometería el diálogo y, por lo tanto, la colaboración entre la Comisión y dicho Estado miembro. En consecuencia, el Tribunal declara que la Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar que los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado estaban amparados por una presunción general de confidencialidad en virtud de la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación, tal como está establecida en el Reglamento n.º 1049/2001.