Cauza T‑569/19
AlzChem Group AG
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 29 septembrie 2021
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente aferente unei proceduri de recuperare a unui ajutor de stat în urma unei decizii prin care acesta este declarat incompatibil cu piața internă și se dispune recuperarea sa – Refuzul accesului – Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Interes public superior – Principiul nediscriminării – Obligația de motivare”
1. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Termen stabilit pentru a răspunde la o cerere de confirmare a accesului – Prelungire care nu poate interveni decât o singură dată – Lipsa unei decizii la expirarea termenului prelungit – Nașterea unei decizii implicite de respingere atacabile
(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8)
(a se vedea punctul 26)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii implicite de respingere a Comisiei cu privire la o cerere de acces la documente – Decizie revocată în urma adoptării unei decizii exprese ulterioare de către Comisie – Reclamant care a introdus o acțiune împotriva acestei din urmă decizii – Dispariția interesului de a exercita acțiunea
(art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 7 și 8)
(a se vedea punctele 27 și 28)
3. Acțiune în anulare – Termene – Momentul de la care începe să curgă termenul – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii explicite de respingere cu privire la o cerere de acces la documente
[art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1)-(3)]
(a se vedea punctul 30)
4. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Conținut – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 1 și art. 4 alin. (2)]
(a se vedea punctele 36, 38-42, 65 și 79)
5. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Noțiune – Obligația instituției sau a organismului de a evalua comparativ interesele în cauză
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (2) și art. 4 alin. (2)]
(a se vedea punctele 43 și 123-125)
6. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Întindere – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al ajutoarelor de stat – Aplicare în cazul documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]
(a se vedea punctele 56-58, 60-64, 69-78, 84-91 și 96)
Rezumat
Reclamanta, AlzChem Group AG, este o întreprindere germană cu activitate în domeniul chimiei. Aceasta a intervenit în calitate de parte interesată la procedura care a condus la Decizia 2015/1826(1), prin care Comisia Europeană a considerat printre altele că Novácke chemické závody, a.s., o întreprindere chimică slovacă, beneficiase din partea Republicii Slovace de un ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă și a dispus recuperarea acestuia.
În luna aprilie a anului 2019, reclamanta a prezentat Comisiei o cerere de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001(2). Această cerere privea documentele relevante deținute de Comisie ce conțineau informații referitoare la stadiul procedurii de recuperare și la cuantumul ajutorului de stat recuperat de Republica Slovacă în urma Deciziei 2015/1826 (denumite în continuare „documentele solicitate”). După respingerea cererii sale, reclamanta a adresat Comisiei o cerere de confirmare.
Prin Decizia din 22 iulie 2019(3), Comisia a refuzat să acorde reclamantei accesul la documentele solicitate, apreciind că acestea intrau în domeniul de aplicare, pe de o parte, al excepției referitoare la protecția activităților de anchetă(4) și, pe de altă parte, al excepției referitoare la protecția intereselor comerciale(5). În condițiile arătate, reclamanta a introdus o acțiune împotriva acestei decizii.
Tribunalul respinge acțiunea reclamantei și aduce în hotărârea pe care o pronunță o completare utilă jurisprudenței privind excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă. Acesta recunoaște deopotrivă o prezumție generală de confidențialitate aplicabilă documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat.
Aprecierea Tribunalului
Cu titlu de observații introductive, Tribunalul efectuează o sinteză în ceea ce privește identificarea actelor supuse căilor de atac și termenul de introducere a acțiunii aplicabil în urma unei cereri de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001.
Astfel, în primul rând, în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia nu poate prelungi termenul inițial(6) pentru a răspunde la o cerere de acces decât o singură dată, iar la expirarea termenului prelungit se consideră că a fost adoptată o decizie implicită de refuz al accesului. În această privință, Tribunalul arată că termenul inițial are un caracter imperativ și nu poate fi prelungit în afara împrejurărilor prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. O asemenea decizie implicită de refuz al accesului poate face obiectul unei acțiuni în anulare(7), ca și decizia explicită de refuz, care constituie răspunsul definitiv la o cerere de confirmare a accesului la documentele în cauză. Tribunalul precizează de asemenea că, în cazul în care decizia implicită a făcut obiectul unei acțiuni în anulare, reclamantul își pierde interesul de a exercita acțiunea, ca urmare a adoptării deciziei explicite, și se va considera că nu mai este necesară pronunțarea asupra acțiunii respective. În cazul în care decizia explicită a fost adoptată înainte de introducerea acțiunii împotriva deciziei implicite, atunci o asemenea acțiune care ar fi introdusă ulterior ar fi inadmisibilă.
În al doilea rând, Tribunalul amintește că termenul de introducere a acțiunii în anulare împotriva deciziei explicite trebuie să fie calculat în conformitate cu dispozițiile articolului 263 TFUE, acesta neputând fi calculat de la data la care a fost adoptată decizia implicită de refuz.
Cu privire la fond, Tribunalul examinează mai întâi existența unei prezumții generale de confidențialitate aplicabile documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat. În această privință, Tribunalul arată că, potrivit jurisprudenței(8), prezumția generală de confidențialitate care privește documentele din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat acoperă în mod explicit documentele aferente anchetei desfășurate de Comisie pentru ca, printr‑o decizie, să concluzioneze că există un ajutor de stat și să dispună recuperarea acestuia. În schimb, instanțele Uniunii nu au avut ocazia să se pronunțe până la acest moment cu privire la un refuz al accesului la documente aferente fazei de executare a unei asemenea decizii a Comisiei de către statul membru în cauză. Prin urmare, deși recunoașterea prezumției generale de confidențialitate în jurisprudență privește, desigur, dosarul administrativ în cadrul unei proceduri de control(9), ea nu privește în mod cert decât documentele aferente procedurii administrative care conduc la adoptarea de către Comisie a unei decizii în care concluzionează în special că există un ajutor de stat și dispune recuperarea sa.
Pe de altă parte, în ceea ce privește documentele referitoare la faza de executare a unei decizii în care Comisia dispune recuperarea unui ajutor de stat, acestea pot face parte, desigur, în mod formal, din același dosar precum cel din care fac parte documentele anchetei efectuate de Comisie și care au determinat‑o să adopte această decizie. Toate documentele privesc de altfel aceeași măsură sau aceleași măsuri naționale. Cu toate acestea, excepțiile referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict, întrucât derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii. Așadar, nu se poate considera că prezumția generală de confidențialitate în materie de control al ajutoarelor de stat, astfel cum este recunoscută în jurisprudență, vizează în mod obligatoriu documentele privind faza de executare a deciziei Comisiei pentru că ar face parte din același dosar administrativ.
Prin urmare, Tribunalul examinează dacă aceste din urmă documente pot fi acoperite și de o prezumție generală de confidențialitate, indiferent dacă este cea în materie de control al ajutoarelor de stat sau o altă prezumție generală de confidențialitate. În această privință, Tribunalul arată că instanțele Uniunii au stabilit mai multe criterii pentru recunoașterea unei prezumții generale de confidențialitate, care privesc documentele în cauză, pe de o parte, și atingerea adusă interesului protejat prin excepția în discuție, pe de altă parte.
Referitor la documentele în cauză, Tribunalul amintește că, pentru ca o prezumție generală de confidențialitate să fie opusă în mod valabil persoanei care solicită accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, este necesar ca documentele în cauză să facă parte din aceeași categorie de documente sau să fie de aceeași natură.
În această privință, Tribunalul arată că Curtea a statuat, desigur, că ansamblul documentelor din dosarul administrativ referitor la o procedură de control al ajutoarelor de stat formează o categorie unică. Cu toate acestea, instanța Uniunii nu s‑a pronunțat asupra aspectului dacă documentele care au condus la adoptarea deciziei prin care Comisia concluzionează că există un ajutor de stat și dispune recuperarea acestuia și cele aferente procedurii de control al executării deciziei menționate aparțin aceleiași categorii de documente. Or, deși pot aparține aceluiași dosar al Comisiei, nu este mai puțin adevărat că, stricto sensu, ele fac parte din două categorii de documente distincte. În schimb, documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat formează o categorie unică, întrucât sunt clar circumscrise prin apartenența lor comună la dosarul aferent unei proceduri administrative, ulterioară celei care a condus la adoptarea deciziei menționate.
Referitor la atingerea adusă interesului protejat prin excepția în cauză, și anume protecția obiectivelor activităților de anchetă, Tribunalul consideră în prealabil că procedura de control al executării deciziei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat corespunde efectiv unor „activități de anchetă” desfășurate de Comisie(10). Într‑adevăr, o asemenea activitate constituie o procedură structurată și formalizată a Comisiei al cărei obiectiv este colectarea și analiza informațiilor pentru ca această instituție să poată adopta o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de Tratatele UE și FUE. Această procedură nu trebuie să vizeze în mod necesar detectarea sau urmărirea unei încălcări sau a unei neregularități. Noțiunea de „anchetă” poate acoperi și activitatea Comisiei menită să constate fapte pentru a evalua o anumită situație.
În opinia Tribunalului, având în vedere poziția specială a statului membru în cauză în cadrul procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat, în principiu, divulgarea documentelor aferente acestei proceduri ar compromite dialogul și, prin urmare, colaborarea dintre Comisie și statul membru respectiv. În consecință, Tribunalul statuează că Comisia a apreciat fără a săvârși o eroare de drept că documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat erau acoperite de o prezumție generală de confidențialitate în temeiul excepției referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă, astfel cum este prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001.