SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 22 de marzo de 2022 (*)
«Procedimiento prejudicial — Competencia — Artículo 101 TFUE — Práctica colusoria perseguida por dos autoridades nacionales de competencia — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 50 — Principio non bis in idem — Existencia de la misma infracción — Artículo 52, apartado 1 — Limitaciones del principio non bis in idem — Requisitos — Persecución de un objetivo de interés general — Proporcionalidad»
En el asunto C‑151/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria), mediante resolución de 12 de marzo de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de marzo de 2020, en el procedimiento entre
Bundeswettbewerbsbehörde
y
Nordzucker AG,
Südzucker AG,
Agrana Zucker GmbH,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. L. Bay Larsen, Vicepresidente, el Sr. A. Arabadjiev, la Sra. K. Jürimäe (Ponente), los Sres. C. Lycourgos, E. Regan y N. Jääskinen, la Sra. I. Ziemele y el Sr. J. Passer, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Ilešič, T. von Danwitz, A. Kumin y N. Wahl, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretario: Sr. D. Dittert, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de marzo de 2021;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Bundeswettbewerbsbehörde, por las Sras. N. Harsdorf Enderndorf y B. Krauskopf y por el Sr. A. Xeniadis, en calidad de agentes;
– en nombre de Südzucker AG, por los Sres. C. von Köckritz, W. Bosch y A. Fritzsche, Rechtsanwälte;
– en nombre de Agrana Zucker GmbH, por los Sres. H. Wollmann, C. von Köckritz, W. Bosch y A. Fritzsche, Rechtsanwälte;
– en nombre del Gobierno belga, por el Sr. J.‑C. Halleux y la Sra. L. Van den Broeck, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. P. Vernet y E. de Lophem, avocats;
– en nombre del Gobierno alemán, inicialmente por el Sr. J. Möller y la Sra. S. Heimerl, y posteriormente por el Sr. J. Möller, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. L. Kotroni, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno letón, por la Sra. K. Pommere, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno polaco, por los Sres. B. Majczyna y M. Wiącek, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Keidel, G. Meessen, P. Rossi y H. van Vliet, y por las Sras. A. Cleenewerck de Crayencour y F. van Schaik, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de septiembre de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Bundeswettbewerbsbehörde (Autoridad Federal de Competencia, Austria; en lo sucesivo, «autoridad austriaca»), por una parte, y Nordzucker AG, Südzucker AG y Agrana Zucker GmbH (en lo sucesivo, «Agrana»), por otra parte, en relación con la participación de estas sociedades en una práctica contraria al artículo 101 TFUE y a las disposiciones correspondientes del Derecho austriaco en materia de competencia.
Marco jurídico
3 Los considerandos 6 y 8 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), tienen la siguiente redacción:
«(6) Con el fin de garantizar la aplicación eficaz de las normas [de la Unión] de competencia, es conveniente fomentar una mayor participación en la misma de las autoridades nacionales de competencia. A tal efecto, dichas autoridades deben disponer de competencia para aplicar el Derecho [de la Unión].
[…]
(8) Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia [de la Unión] y el funcionamiento correcto de los mecanismos de cooperación contenidos en el presente Reglamento, es necesario imponer a las autoridades responsables de la competencia y a los tribunales de los Estados miembros la obligación de aplicar también los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] cuando apliquen la legislación nacional de competencia a acuerdos y prácticas susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros. También resulta necesario delimitar las relaciones entre las legislaciones nacionales y el Derecho [de la Unión] de la competencia, de conformidad con la letra e) del apartado 2 del artículo [103 TFUE], para establecer unas condiciones objetivas equiparables para los acuerdos, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas en el mercado interior. Para ello es necesario disponer que la aplicación de la legislación nacional a los acuerdos, decisiones o prácticas concertadas a que alude el apartado 1 del artículo [101 TFUE] no puede conducir a su prohibición, a no ser que también estén prohibidos por el Derecho [de la Unión] de competencia. Las nociones de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas constituyen conceptos autónomos de Derecho [de la Unión] de la competencia que aluden a formas de coordinación del comportamiento de las empresas en el mercado según la interpretación de los tribunales [de la Unión]».
4 A tenor del artículo 3, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento:
«1. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas en el sentido del apartado 1 del artículo [101 TFUE] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros a tenor de esa disposición, aplicarán también a dichos acuerdos, decisiones o prácticas el artículo [101 TFUE]. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo [102 TFUE], aplicarán también a la misma el artículo [102 TFUE].
2. La aplicación del Derecho nacional de la competencia no podrá resultar en la prohibición de acuerdos, decisiones [de] asociaciones de empresas o prácticas concertadas […] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros pero [que] no restrinjan la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo [101 TFUE], o que reúnan las condiciones del apartado 3 del artículo [101 TFUE] o que estén cubiertos por un reglamento de aplicación del apartado 3 del artículo [101 TFUE]. Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros adoptar y aplicar en sus respectivos territorios legislaciones nacionales más estrictas en virtud de las cuales se prohíban o penalicen con sanciones determinados comportamientos que las empresas adopten de forma unilateral.»
5 A tenor del artículo 5 del referido Reglamento:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
– orden de cesación de la infracción,
– adopción de medidas cautelares,
– aceptación de compromisos,
– imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención.»
6 El artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003 establece lo siguiente:
«Al objeto de aplicar los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE], la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros deberán estar facultadas para procurarse entre sí y utilizar como medio de prueba todo elemento de hecho o de derecho, incluida la información confidencial.»
7 El artículo 23, apartado 2, del Reglamento dispone que la Comisión puede, mediante decisión, imponer multas a las empresas y a las asociaciones de empresas cuando, de forma deliberada o por negligencia, infrinjan las disposiciones de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8 Nordzucker, Südzucker y su filial Agrana operan en el mercado de la producción y de la comercialización del azúcar destinado a la industria y al consumo doméstico (en lo sucesivo, «mercado del azúcar»).
9 Nordzucker y Südzucker dominan, junto con un tercer gran productor, el mercado del azúcar en Alemania. Las fábricas de Nordzucker se encuentran en el norte y las de Südzucker en el sur de dicho Estado miembro. Debido a la ubicación de las fábricas, a las características del azúcar y a los costes de su transporte, el mercado alemán del azúcar estaba tradicionalmente dividido en tres zonas geográficas principales, cada una de ellas dominada por uno de estos tres grandes productores. Esta división geográfica del mercado no se extendía a los mercados extranjeros, incluidos aquellos en los que operaban las filiales de estos tres productores, y no afectaba, en particular, al mercado austriaco.
10 Agrana es el principal productor de azúcar en Austria. Opera en gran medida de forma autónoma en los mercados a los que suministra.
11 La adhesión, en 2004, de nuevos Estados miembros a la Unión provocó inquietud en los productores alemanes de azúcar debido a la nueva presión competitiva procedente de las empresas establecidas en esos Estados miembros. En este contexto, como muy tarde a partir de 2004, se celebraron varias reuniones entre los directores comerciales de Nordzucker y de Südzucker, tras las cuales acordaron no competir entre sí penetrando en sus principales zonas de venta tradicionales con el fin de evitar esta nueva presión competitiva.
12 Hacia finales de 2005, Agrana detectó entregas de azúcar en el mercado austriaco procedentes, en particular, de una filial eslovaca de Nordzucker y destinadas a clientes industriales austriacos de los que Agrana había sido hasta ese momento proveedora exclusiva.
13 El 22 de febrero de 2006, en una conversación telefónica, el gerente de Agrana informó al director comercial de Südzucker de la existencia de estas entregas y le solicitó el nombre de una persona de contacto en Nordzucker.
14 El director comercial de Südzucker llamó entonces, ese mismo día, al director comercial de Nordzucker para informarlo de tales entregas destinadas a Austria y aludió a posibles consecuencias para el mercado alemán del azúcar (en lo sucesivo, «conversación telefónica de que se trata»). No se ha demostrado que Agrana fuera informada de esta llamada telefónica.
15 Tras la presentación, por parte de Nordzucker, de solicitudes de clemencia, en particular ante el Bundeskartellamt (Oficina Federal de Defensa de la Competencia, Alemania; en lo sucesivo, «autoridad alemana») y ante la autoridad austriaca, dichas autoridades iniciaron simultáneamente procedimientos de investigación.
16 Así, en septiembre de 2010, la autoridad austriaca interpuso un recurso ante el Oberlandesgericht Wien (Tribunal Superior Regional de Viena, Austria), que es el órgano jurisdiccional austriaco competente en materia de prácticas colusorias, al objeto de que se declarase que Nordzucker había infringido el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho austriaco y de que se impusiesen dos multas a Südzucker, una de ellas solidariamente con Agrana. Entre los elementos materiales invocados por la autoridad austriaca para demostrar la participación de estas tres empresas en una práctica colusoria en el mercado austriaco del azúcar figuraba, en particular, la conversación telefónica de que se trata.
17 Por su parte, la autoridad alemana, mediante resolución de 18 de febrero de 2014, que ha adquirido firmeza, declaró que Nordzucker, Südzucker y el tercer productor alemán al que se refiere el apartado 9 de la presente sentencia habían infringido el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho alemán en materia de competencia e impuso, en particular, a Südzucker una multa por importe de 195 500 000 euros (en lo sucesivo, «resolución firme de la autoridad alemana»). Según dicha resolución, estas empresas aplicaron, en el mercado del azúcar, un acuerdo de respeto mutuo de las principales zonas de venta mediante encuentros regulares entre los representantes de Nordzucker y de Südzucker, que se celebraron durante el período comprendido entre 2004 y 2007, incluso hasta el verano de 2008. En la citada resolución, la autoridad alemana reprodujo el contenido de la conversación telefónica de que se trata, con ocasión de la cual los representantes de Nordzucker y de Südzucker habían hablado acerca del mercado austriaco. De entre todos los elementos fácticos comprobados por la referida autoridad, esta conversación es el único elemento relativo a dicho mercado.
18 Mediante resolución de 15 de mayo de 2019, el Oberlandesgericht Wien (Tribunal Superior Regional de Viena) desestimó el recurso interpuesto por la autoridad austriaca, basándose, entre otras consideraciones, en que el acuerdo celebrado durante la conversación telefónica de que se trata ya había sido objeto de una sanción, impuesta por otra autoridad nacional de competencia, de modo que una nueva sanción vulneraría el principio non bis in idem.
19 La autoridad austriaca interpuso recurso de apelación contra dicha resolución ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria), que es el órgano jurisdiccional remitente. Solicita, por una parte, que se declare que, debido a dicho acuerdo, Nordzucker ha infringido el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho austriaco en materia de competencia y, por otra parte, que se imponga a Südzucker una multa de un importe adecuado por la misma infracción.
20 En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en vista del principio non bis in idem, consagrado en el artículo 50 de la Carta, si es posible tener en cuenta la conversación telefónica de que se trata, aunque haya sido mencionada expresamente en la resolución firme de la autoridad alemana.
21 En primer término, el citado órgano jurisdiccional observa que el principio non bis in idem, en su componente «idem», ha dado lugar a interpretaciones divergentes. Así, en materia de Derecho de la competencia, de la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros (C‑17/10, EU:C:2012:72), apartado 97, entre otras, se desprende que dicho principio solo puede aplicarse si se cumplen tres criterios acumulativos, a saber, la identidad de los hechos, la identidad del infractor y la identidad del interés jurídico protegido. En cambio, en otros ámbitos del Derecho de la Unión, en particular en las sentencias de 9 de marzo de 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165), apartado 36, y de 20 de marzo de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197), apartado 35, el Tribunal de Justicia excluyó el criterio relativo a la identidad del interés jurídico protegido.
22 En segundo término, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, al examinar el componente «idem», procede tomar en consideración, entre otros factores, los efectos territoriales de las prácticas colusorias que hayan tenido lugar en los territorios de diferentes Estados miembros, por analogía con la solución adoptada en las sentencias de 18 de mayo de 2006, Archer Daniels Midland y Archer Daniels Midland Ingredients/Comisión (C‑397/03 P, EU:C:2006:328); de 29 de junio de 2006, Showa Denko/Comisión (C‑289/04 P, EU:C:2006:431), y de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros (C‑17/10, EU:C:2012:72), apartados 99 a 103.
23 Por lo que respecta al litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente señala que, según la autoridad austriaca, la multa impuesta por la resolución firme de la autoridad alemana no tuvo en cuenta los efectos de la práctica colusoria en Austria. Del mismo modo, según un dictamen del vicepresidente de la autoridad alemana de 28 de junio de 2019, las resoluciones de dicha autoridad solo sancionan, en principio, los efectos contrarios a la competencia en Alemania. Sin embargo, el Oberlandesgericht Wien (Tribunal Superior Regional de Viena) estimó lo contrario debido a la particular importancia que la resolución firme de la autoridad alemana atribuía a la conversación telefónica de que se trata.
24 En segundo lugar, por lo que respecta a la solicitud de declaración de la existencia de una infracción en relación con Nordzucker, el órgano jurisdiccional remitente señala que la autoridad austriaca concedió a esta empresa medidas de clemencia en virtud del Derecho nacional. Tras indicar que, según la sentencia de 18 de junio de 2013, Schenker & Co. y otros (C‑681/11, EU:C:2013:404), una autoridad nacional de competencia puede limitarse excepcionalmente a declarar la existencia de una infracción sin imponer una multa, se pregunta si el principio non bis in idem debe aplicarse a tal procedimiento de declaración de la existencia de una infracción. Afirma que el Tribunal de Justicia declaró, en particular en el apartado 94 de la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros (C‑17/10, EU:C:2012:72), que dicho principio solo debe respetarse en los procedimientos para la imposición de multas.
25 En estas circunstancias, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) El tercer criterio establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de Derecho de la competencia para la aplicación del principio non bis in idem, a saber, que debe verse afectado un mismo interés jurídico protegido, ¿debe aplicarse incluso cuando las autoridades de defensa de la competencia de dos Estados miembros están llamadas a aplicar, además de normas jurídicas nacionales, las mismas normas jurídicas europeas (en el presente asunto, el artículo 101 TFUE) a los mismos hechos y a las mismas personas?
En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión:
2) En un caso así de aplicación paralela del Derecho europeo y del Derecho nacional de la competencia, ¿existe un mismo interés jurídico protegido?
3) ¿Es importante además para la aplicación del principio non bis in idem el hecho de que la resolución de imposición de una multa emitida en primer lugar por la autoridad de competencia de un Estado miembro haya tenido realmente en cuenta los efectos de la infracción en materia de competencia en otro Estado miembro cuya autoridad de competencia no se ha pronunciado hasta un momento posterior en el procedimiento en materia de competencia del que conocía?
4) ¿Se está también ante un procedimiento en el que impera el principio non bis in idem cuando en un procedimiento, por el hecho de que una parte haya participado en el programa nacional de clemencia, solamente se puede constatar que esa parte ha infringido el Derecho de la competencia, o puede realizarse esa mera constatación de la infracción independientemente del resultado de un procedimiento anterior relativo a la imposición de una multa (en otro Estado miembro)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y tercera
26 Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la autoridad de competencia de un Estado miembro inicie un procedimiento contra una empresa, y, en su caso, le imponga una multa por infringir el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho nacional en materia de competencia, debido a un comportamiento que ha tenido un objeto o un efecto contrario a la competencia en el territorio de ese Estado miembro, cuando ese comportamiento ya haya sido mencionado por la autoridad de competencia de otro Estado miembro en una resolución firme adoptada por ella en relación con dicha empresa tras un procedimiento por infracción del artículo 101 TFUE y de las disposiciones correspondientes del Derecho en materia de competencia de ese otro Estado miembro.
27 En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente desea, en particular, que se le aclare cuáles son los criterios pertinentes para apreciar si las dos autoridades nacionales de competencia se han pronunciado sobre los mismos hechos.
Observaciones preliminares
28 Procede recordar que el principio non bis in idem constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión (sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582, apartado 59), que actualmente está consagrado en el artículo 50 de la Carta.
29 El artículo 50 de la Carta dispone que «nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley». En consecuencia, el principio non bis in idem prohíbe la acumulación tanto de procedimientos como de sanciones de carácter penal en el sentido de dicho artículo por los mismos hechos contra la misma persona (sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 25 y jurisprudencia citada).
30 Por lo que respecta a la apreciación del carácter penal de los procedimientos y de las sanciones de que se trata, que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, ha de recordarse que son pertinentes tres criterios. El primero es la calificación jurídica de la infracción en Derecho interno; el segundo, la propia naturaleza de la infracción, y, el tercero, la gravedad de la sanción que puede imponerse al interesado (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de junio de 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, apartado 37, y de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartados 26 y 27).
31 No obstante, es preciso destacar, a este respecto, que la aplicación del artículo 50 de la Carta no se limita únicamente a los procedimientos y sanciones que el Derecho nacional califica de «penales», sino que se extiende —con independencia de su calificación en Derecho interno— a procedimientos y sanciones que deban considerarse de carácter penal en atención a los otros dos criterios mencionados en el apartado precedente (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 30).
32 Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el principio non bis in idem debe ser respetado en los procedimientos para la imposición de multas en el ámbito del Derecho de la competencia. Dicho principio prohíbe, en materia de competencia, que se condene o se inicie un nuevo procedimiento sancionador contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia a causa del cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable mediante una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso (sentencias de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 94 y jurisprudencia citada, y de 3 de abril de 2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17, EU:C:2019:283, apartado 28).
33 De ello se desprende que la aplicación del principio non bis in idem en el contexto de los procedimientos en materia de Derecho de la competencia está supeditada a un doble requisito, a saber, por una parte, que exista una resolución anterior firme (requisito del «bis») y, por otra parte, que la resolución anterior y los procedimientos o resoluciones posteriores tengan por objeto el mismo comportamiento (requisito del «idem»).
Sobre el requisito del «bis»
34 Por lo que respecta al requisito del «bis», debe recordarse que, para que pueda considerarse que una resolución se ha pronunciado en firme sobre los hechos objeto de un segundo procedimiento, no solo es necesario que dicha resolución haya adquirido firmeza, sino también que haya sido adoptada tras una apreciación en cuanto al fondo del asunto (véase, por analogía, la sentencia de 5 de junio de 2014, M, C‑398/12, EU:C:2014:1057, apartados 28 y 30).
35 En el presente asunto, de lo declarado por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que la resolución firme de la autoridad alemana es una resolución anterior firme en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado precedente.
Sobre el requisito del «idem»
36 En cuanto al requisito del «idem», del propio tenor del artículo 50 de la Carta se desprende que este prohíbe juzgar o sancionar penalmente a la misma persona más de una vez por la misma infracción.
37 Como indica el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial, los distintos procedimientos y sanciones sobre los que versa el litigio principal se refieren a las mismas personas jurídicas, concretamente Nordzucker y Südzucker.
38 Es jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia que el criterio pertinente para apreciar la existencia de la misma infracción es el de la identidad de los hechos materiales, entendido como la existencia de un conjunto de circunstancias concretas indisolublemente ligadas entre sí que han dado lugar a la absolución o a la condena definitiva de la persona de que se trate. Así, el artículo 50 de la Carta prohíbe imponer, por hechos idénticos, varias sanciones de carácter penal al término de distintos procedimientos tramitados a estos efectos (sentencias de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 35, y de 20 de marzo de 2018, Garlsson Real Estate y otros, C‑537/16, EU:C:2018:193, apartado 37 y jurisprudencia citada).
39 Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la calificación jurídica de los hechos en Derecho nacional y el interés jurídico protegido no son pertinentes para determinar la existencia de la misma infracción, puesto que el alcance de la protección que confiere el artículo 50 de la Carta no puede variar de un Estado miembro a otro (sentencias de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 36, y de 20 de marzo de 2018, Garlsson Real Estate y otros, C‑537/16, EU:C:2018:193, apartado 38).
40 Lo mismo sucede a los efectos de la aplicación del principio non bis in idem consagrado en el artículo 50 de la Carta en el ámbito del Derecho de la Unión en materia de competencia, puesto que el alcance de la protección que confiere esta disposición no puede —salvo disposición contraria del Derecho de la Unión— variar de un ámbito de este a otro (sentencia de este mismo día, bpost, C‑117/20, apartado 35).
41 En cuanto al criterio de la identidad de los hechos, la cuestión de si las empresas adoptaron un comportamiento cuyo objeto o efecto era impedir, restringir o falsear el juego de la competencia no puede apreciarse de manera abstracta, sino que debe examinarse en relación con el territorio y el mercado de productos en los que el comportamiento mencionado haya tenido tal objeto o efecto y con el período durante el cual dicho comportamiento tuvo tal objeto o efecto (véanse, por analogía, las sentencias de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 99, y de 25 de febrero de 2021, Slovak Telekom, C‑857/19, EU:C:2021:139, apartado 45).
42 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que es el único competente para pronunciarse sobre los hechos, determinar si el litigio del que conoce versa sobre los mismos hechos que dieron lugar a la adopción de la resolución firme de la autoridad alemana, teniendo en cuenta el territorio, el mercado de productos y el período a los que se refiere dicha resolución. Así pues, corresponde al citado órgano jurisdiccional cerciorarse del alcance de tal resolución. Como ha señalado el Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, es posible que un órgano jurisdiccional nacional, con la ayuda de la autoridad nacional de competencia, solicite, ante una autoridad de competencia de otro Estado miembro, acceder a una resolución adoptada por esta y a la información relativa al contenido de tal resolución. Ahora bien, el Tribunal de Justicia puede proporcionar a dicho órgano jurisdiccional elementos de interpretación del Derecho de la Unión a la hora de examinar ese alcance.
43 A este respecto, de los autos se desprende que las dudas del órgano jurisdiccional remitente se refieren, más concretamente, al hecho de que las actuaciones realizadas en Austria se basan en un elemento fáctico, a saber, la conversación telefónica de que se trata, con ocasión de la cual se habló del mercado austriaco del azúcar, que ya había sido mencionado en la resolución firme de la autoridad alemana. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, habida cuenta de la mención de la conversación telefónica en dicha resolución, se cumple el requisito relativo a la identidad de los hechos.
44 A este respecto, a la luz de la jurisprudencia expuesta en el apartado 41 de la presente sentencia, debe precisarse que el mero hecho de que una autoridad de un Estado miembro mencione, en una resolución por la que se declara la existencia de una infracción del Derecho de la Unión en materia de competencia y de las disposiciones correspondientes del Derecho de ese Estado miembro, un elemento fáctico que se refiere al territorio de otro Estado miembro no basta para considerar que ese elemento fáctico sea el origen de las actuaciones o que haya sido acogido por esa autoridad entre los elementos constitutivos de tal infracción. Es preciso comprobar además si dicha autoridad se pronunció efectivamente sobre el referido elemento fáctico para declarar la existencia de esa infracción, determinar la responsabilidad de la persona perseguida por tal infracción y, en su caso, imponerle una sanción, de modo que deba considerarse que dicha infracción incluye el territorio de ese otro Estado miembro (véase, por analogía, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartados 101 y 102).
45 Por tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, sobre la base de la apreciación de todas las circunstancias pertinentes, si la resolución firme de la autoridad alemana tuvo por objeto declarar la existencia de la práctica colusoria de que se trata y sancionarla en la medida en que esta se refería, por su objeto o por su efecto contrario a la competencia en el período considerado, no solo al mercado alemán, sino también al mercado austriaco.
46 En el contexto de esta apreciación, es preciso examinar, entre otros aspectos, si las valoraciones jurídicas realizadas por la autoridad alemana sobre la base de los elementos fácticos de los que deja constancia en su resolución firme se referían exclusivamente al mercado alemán o también al mercado austriaco del azúcar. Es pertinente asimismo la cuestión de si, para calcular la multa en función del volumen de negocios realizado en el mercado afectado por la infracción, la autoridad alemana tomó como base de cálculo únicamente el volumen de negocios obtenido en Alemania (véase, por analogía, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 101).
47 En el supuesto de que, al término de la apreciación de todas las circunstancias pertinentes, el órgano jurisdiccional remitente considere que la resolución firme de la autoridad alemana no ha declarado la existencia de la práctica colusoria objeto del litigio principal ni la ha sancionado por su objeto o por su efecto contrario a la competencia en el territorio austriaco, dicho órgano jurisdiccional debería declarar que el procedimiento del que conoce no se refiere a los mismos hechos que dieron lugar a la resolución firme de la autoridad alemana, de modo que el principio non bis in idem, en el sentido del artículo 50 de la Carta, no se opondría a que se tramitasen nuevos procedimientos y se impusiesen, en su caso, nuevas sanciones (véase, por analogía, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 103).
48 En el supuesto contrario de que el órgano jurisdiccional remitente considere que la resolución firme de la autoridad alemana ha declarado la existencia de la práctica colusoria de que se trata y la ha sancionado también por su objeto o por su efecto contrario a la competencia en el territorio austriaco, dicho órgano jurisdiccional debería declarar que el procedimiento del que conoce versa sobre los mismos hechos que dieron lugar a la resolución firme de la autoridad alemana. Esta acumulación de procedimientos y, en su caso, de sanciones constituiría una limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta.
Sobre la justificación de una posible limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta
49 Para dar una respuesta completa al órgano jurisdiccional remitente, debe añadirse que una limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta como la que existiría en el supuesto contemplado en el apartado 48 de la presente sentencia puede justificarse sobre la base del artículo 52, apartado 1, de la Carta (sentencias de 27 de mayo de 2014, Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, apartados 55 y 56, y de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 40).
50 A tenor del artículo 52, apartado 1, primera frase, de la Carta, cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por esta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Según la segunda frase del mismo apartado, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones de esos derechos y libertades cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
51 En cuanto a los requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, segunda frase, de la Carta, y, más concretamente, a la cuestión de si la limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta resultante de la acumulación de procedimientos y, en su caso, de sanciones por parte de dos autoridades nacionales de competencia responde a un objetivo de interés general, debe destacarse que el artículo 101 TFUE es una disposición de orden público que prohíbe las prácticas colusorias y que persigue el objetivo, indispensable para el funcionamiento del mercado interior, de garantizar que la competencia no sea falseada en ese mercado (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de junio de 1999, Eco Swiss, C‑126/97, EU:C:1999:269, apartado 36, y de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros, C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461, apartado 31).
52 Habida cuenta de la importancia que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia otorga a este objetivo de interés general, una acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal puede justificarse cuando, para alcanzar dicho objetivo, tales procedimientos y sanciones tengan objetivos complementarios relativos, en su caso, a distintos aspectos del mismo comportamiento infractor de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, apartado 44).
53 Pues bien, a este respecto, debe recordarse que, en lo que atañe a la función de las autoridades de los Estados miembros en la observancia del Derecho de la Unión en materia de competencia, el artículo 3, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.o 1/2003 establece un estrecho vínculo entre la prohibición de las prácticas colusorias prevista por el artículo 101 TFUE y las correspondientes disposiciones del Derecho nacional de la competencia. Cuando la autoridad nacional de competencia aplique las disposiciones del Derecho nacional que prohíben las prácticas colusorias a un acuerdo entre empresas que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros en el sentido de lo dispuesto en el artículo 101 TFUE, el citado artículo 3, apartado 1, primera frase, impone que asimismo se le aplique, de forma paralela, el artículo 101 TFUE (sentencias de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartado 77, y de 13 de diciembre de 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, apartado 18).
54 Con arreglo al artículo 3, apartado 2, primera frase, del Reglamento n.o 1/2003, la aplicación del Derecho nacional de la competencia no puede resultar en la prohibición de prácticas colusorias que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros si no restringen la competencia en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1 (sentencia de 13 de diciembre de 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, apartado 19).
55 De estas disposiciones, interpretadas a la luz del considerando 8 del Reglamento n.o 1/2003, se desprende que la aplicación de las disposiciones del Derecho nacional de la competencia no puede resultar en la prohibición de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1, si estos no están también prohibidos en virtud de esta disposición. En otras palabras, la aplicación de tales disposiciones no puede llevar a un resultado diferente del que resultaría de aplicar el artículo 101 TFUE.
56 Por tanto, en el supuesto de que dos autoridades nacionales de competencia persiguieran y sancionaran los mismos hechos para garantizar el respeto de la prohibición de las prácticas colusorias de conformidad con el artículo 101 TFUE y con las disposiciones correspondientes de su respectivo Derecho nacional, las dos autoridades perseguirían el mismo objetivo de interés general consistente en garantizar que no se falsee la competencia en el mercado interior como consecuencia de acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas contrarias a la competencia.
57 En estas circunstancias, ha de considerarse que una acumulación de procedimientos y sanciones, cuando no tengan objetivos complementarios relativos a distintos aspectos del mismo comportamiento en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 52 de la presente sentencia, no puede justificarse, en ningún caso, en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
58 A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la autoridad de competencia de un Estado miembro inicie un procedimiento contra una empresa, y, en su caso, le imponga una multa por infringir el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho nacional en materia de competencia, debido a un comportamiento que ha tenido un objeto o un efecto contrario a la competencia en el territorio de ese Estado miembro, cuando ese comportamiento ya haya sido mencionado por la autoridad de competencia de otro Estado miembro en una resolución firme adoptada por ella en relación con dicha empresa tras un procedimiento por infracción del artículo 101 TFUE y de las disposiciones correspondientes del Derecho en materia de competencia de ese otro Estado miembro, siempre que dicha resolución no se base en la declaración de la existencia de un objeto o de un efecto contrario a la competencia en el territorio del primer Estado miembro.
Segunda cuestión prejudicial
59 Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales primera y tercera, no es necesario pronunciarse sobre la segunda cuestión.
Cuarta cuestión prejudicial
60 Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que puede quedar sujeto al principio non bis in idem un procedimiento de aplicación del Derecho de la competencia en el que, debido a la participación de la parte interesada en el programa nacional de clemencia, solo cabe declarar que se ha infringido ese Derecho.
61 En primer lugar, debe recordarse que, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 32 de la presente sentencia, el principio non bis in idem prohíbe, en materia de competencia, que se condene o se inicie un nuevo procedimiento sancionador contra una empresa como consecuencia de un comportamiento contrario a la competencia por el que haya sido sancionada o del que se la haya declarado no responsable mediante una decisión anterior que ya no pueda ser objeto de recurso.
62 Por tanto, el principio non bis in idem pretende evitar que se condene o se inicie un nuevo procedimiento sancionador contra una empresa, lo que presupone que esta empresa haya sido sancionada o declarada no responsable mediante una decisión anterior que ya no pueda ser recurrida. Como corolario del principio de fuerza de cosa juzgada, el principio non bis in idem tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica y la equidad, velando por que, cuando haya sido objeto de un procedimiento sancionador y, en su caso, sancionada, la persona afectada tenga la certeza de que no se la enjuiciará de nuevo por la misma infracción (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de abril de 2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17, EU:C:2019:283, apartados 29 y 33).
63 De ello se deduce que la incoación de un procedimiento de carácter penal puede estar comprendida, como tal, en el ámbito de aplicación del principio non bis in idem, con independencia de que dicho procedimiento dé lugar efectivamente a la imposición de una sanción.
64 En segundo lugar, es preciso señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 101 TFUE y los artículos 5 y 23, apartado 2, del Reglamento n.o 1/2003 deben interpretarse en el sentido de que, en caso de que se acredite la existencia de una infracción del artículo 101 TFUE, las autoridades nacionales de competencia pueden limitarse excepcionalmente a declarar que existe dicha infracción sin imponer una multa cuando la empresa implicada haya participado en un programa nacional de clemencia (sentencia de 18 de junio de 2013, Schenker & Co. y otros, C‑681/11, EU:C:2013:404, apartado 50). Para asegurarse de que la no imposición de una multa en virtud de un programa nacional de clemencia no menoscaba la exigencia de aplicación efectiva y uniforme del artículo 101 TFUE, tal tratamiento únicamente puede acordarse en situaciones totalmente excepcionales, como aquellas en las que la cooperación de una empresa haya sido determinante para la detección y sanción efectiva de la práctica colusoria (sentencia de 18 de junio de 2013, Schenker & Co. y otros, C‑681/11, EU:C:2013:404, apartados 47 y 49).
65 De ello se deduce que, como señaló el Abogado General en el punto 92 de sus conclusiones, la dispensa del pago de una multa o la reducción de su importe no están garantizadas automáticamente en absoluto a una empresa que solicita acogerse a un programa de clemencia.
66 En estas circunstancias, ha de considerarse que, sin perjuicio de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales primera y tercera del órgano jurisdiccional remitente, el principio non bis in idem es aplicable a un procedimiento de aplicación del Derecho de la competencia a pesar de que, debido a la participación en el programa nacional de clemencia de la empresa de que se trate, que ya ha sido objeto de otro procedimiento que ha dado lugar a una resolución que ha adquirido firmeza, este nuevo procedimiento solo pueda llevar a que se declare la existencia de una infracción de ese Derecho.
67 A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que puede quedar sujeto al principio non bis in idem un procedimiento de aplicación del Derecho de la competencia en el que, debido a la participación de la parte interesada en el programa nacional de clemencia, solo cabe declarar que se ha infringido ese Derecho.
Costas
68 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la autoridad de competencia de un Estado miembro inicie un procedimiento contra una empresa, y, en su caso, le imponga una multa por infringir el artículo 101 TFUE y las disposiciones correspondientes del Derecho nacional en materia de competencia, debido a un comportamiento que ha tenido un objeto o un efecto contrario a la competencia en el territorio de ese Estado miembro, cuando ese comportamiento ya haya sido mencionado por la autoridad de competencia de otro Estado miembro en una resolución firme adoptada por ella en relación con dicha empresa tras un procedimiento por infracción del artículo 101 TFUE y de las disposiciones correspondientes del Derecho en materia de competencia de ese otro Estado miembro, siempre que dicha resolución no se base en la declaración de la existencia de un objeto o de un efecto contrario a la competencia en el territorio del primer Estado miembro.
2) El artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales debe interpretarse en el sentido de que puede quedar sujeto al principio non bis in idem un procedimiento de aplicación del Derecho de la competencia en el que, debido a la participación de la parte interesada en el programa nacional de clemencia, solo cabe declarar que se ha infringido ese Derecho.
Firmas