Zaak T‑415/21
Banca Popolare di Bari SpA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 20 december 2023
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Staatssteun – Steun van de Italiaanse autoriteiten aan Banca Tercas – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Verjaring – Duurschade – Gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren – Causaal verband”
1. Beroep tot schadevergoeding – Verjaringstermijn – Aanvang – Voortdurende schade – Stuiting van de verjaring – Verjaring die zich uitstrekt over de periode die meer dan vijf jaar voor de datum van de stuitingshandeling ligt
(Art. 340, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 46 en art. 53, eerste alinea)
(zie punten 28‑54, 67)
2. Beroep tot schadevergoeding – Verjaringstermijn – Aanvang – Niet-continue schade – Datum die in aanmerking moet worden genomen – Datum waarop de nadelige gevolgen van de handeling zich ten aanzien van de betrokkene hebben voorgedaan
(Art. 340, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 46 en art. 53, eerste alinea)
(zie punten 57‑66)
3. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Cumulatieve voorwaarden – Ontbreken van een van de voorwaarden – Volledige verwerping van het beroep tot schadevergoeding
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 70‑72)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Rechtsregel die particulieren rechten toekent – Begrip – Artikel 107, lid 1, VWEU – Daaronder begrepen – Beginsel van behoorlijk bestuur – Daaronder begrepen
(Art. 107, lid 1, art. 108, lid 3, en art. 340, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
(zie punten 75, 80‑100)
5. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Vereiste van een kennelijke en ernstige schending door de instellingen van de grenzen van hun beoordelingsvrijheid – Besluit van de Commissie waarbij ten onrechte wordt vastgesteld dat sprake is van een met de interne markt onverenigbare steunmaatregel en de terugvordering ervan wordt gelast – Bijzonder complexe juridische en feitelijke context – Geen voldoende gekwalificeerde schending
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 103‑125)
6. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Causaal verband – Bewijslast – Besluit van de Commissie waarbij ten onrechte wordt vastgesteld dat sprake is van een met de interne markt onverenigbare steunmaatregel en de terugvordering ervan wordt gelast – Schade die voortvloeit uit een verlies van vertrouwen van de klanten van de onderneming die steun heeft ontvangen – Verlies van vertrouwen veroorzaakt door talrijke factoren – Geen rechtstreeks causaal verband tussen de gestelde schade en het gedrag van de Commissie
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 132‑153, 155‑161)
Samenvatting
In 2013 heeft de Italiaanse bank Banca Popolare di Bari SpA (hierna: „BPB”) belangstelling getoond om in te schrijven op een kapitaalverhoging van een andere Italiaanse bank, Banca Tercas (hierna: „Tercas”), die sinds 2012 onder buitengewoon bewind stond. Aan deze belangstelling werd echter de voorwaarde verbonden dat het vermogenstekort van Tercas volledig zou worden gedekt door het Fondo interbancario di tutela dei depositi (interbancair depositobeschermingsfonds, Italië; hierna: „FITD”).
In 2014 heeft het FITD met goedkeuring van de Italiaanse centrale bank geïntervenieerd ten bate van Tercas door haar negatieve eigen vermogen te dekken en haar twee garanties te verstrekken. Vervolgens heeft BPB ingeschreven op twee kapitaalverhogingen van Tercas.
Bij besluit van 23 december 2015(1) (hierna: „Tercas-besluit”) heeft de Europese Commissie vastgesteld dat bovengenoemde steuninterventie van het FITD ten bate van Tercas, die sinds 1 oktober 2014 volledig in handen is van BPB, met de interne markt onverenigbare staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde die door de Italiaanse Republiek moest worden teruggevorderd.
Het Tercas-besluit is echter bij arrest van het Gerecht van 19 maart 2019(2), dat in hogere voorziening is bevestigd(3), nietig verklaard wegens schending van artikel 107, lid 1, VWEU.
Bij brief van 28 april 2021 heeft BPB de Commissie verzocht om vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het Tercas-besluit, die zij heeft geraamd op 228 miljoen EUR. De Commissie heeft dit verzoek afgewezen, waarna BPB uit hoofde van artikel 340, tweede alinea, VWEU beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie heeft ingesteld.
Ter ondersteuning van dit beroep voert BPB aan dat het Tercas-besluit heeft geleid tot een verslechtering van het vertrouwen dat zij geniet van klanten, waardoor zij deposito’s en klanten zou hebben verloren (winstderving), reputatieschade heeft geleden (immateriële schade) en kosten heeft moeten maken voor maatregelen om de negatieve gevolgen van dat besluit te beperken (daadwerkelijke schade).
Het Gerecht verwerpt dit beroep en verduidelijkt daarbij de voorwaarden voor het intreden van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wegens onjuiste toepassing door de Commissie van de regels inzake staatssteun.
Beoordeling door het Gerecht
De Commissie heeft zich beroepen op het verstrijken van de in artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: „Statuut van het Hof”) gestelde verjaringstermijn van vijf jaar voor de instelling van een beroep jegens de Unie wegens niet‑contractuele aansprakelijkheid(4). In dit verband brengt het Gerecht in herinnering dat deze termijn pas ingaat op het tijdstip waarop de schade daadwerkelijk is ontstaan.
Het Gerecht merkt op dat het bij brief van 28 april 2021 tot de Commissie gerichte verzoek om schadevergoeding moet worden aangemerkt als een handeling die de verjaring stuit. Voorts benadrukt het dat, wanneer sprake is van duurschade, de verjaring zich op basis van de datum van de stuitingshandeling uitstrekt over de periode die meer dan vijf jaar voor deze datum ligt, zonder de tijdens de latere perioden ontstane rechten te beïnvloeden.
In dit verband preciseert het Gerecht dat de gestelde schade als gevolg van het verlies door BPB van zowel rechtstreekse deposito’s als klanten, duurschade vormt, omdat deze schade sinds de vaststelling van het Tercas-besluit heeft voortgeduurd en zich steeds opnieuw heeft voorgedaan. De gestelde immateriële schade als gevolg van de aantasting van de reputatie van BPB vormt eveneens duurschade, aangezien deze schade voortvloeide uit het Tercas‑besluit, dat in eerste instantie is vastgesteld en bekendgemaakt door middel van een perscommuniqué en in tweede instantie is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Hieruit volgt dat de vordering tot schadevergoeding van BPB niet is verjaard voor zover zij strekt tot vergoeding van schade die voortvloeit uit het verlies van directe deposito’s en klanten en uit de aantasting van haar reputatie en die na 28 april 2016 is geleden, dat wil zeggen gedurende de periode van meer dan vijf jaar voorafgaand aan het verzoek om schadevergoeding van 28 april 2021.
Wat de gestelde daadwerkelijke schade betreft, bestaande in de extra kosten die BPB heeft gemaakt voor maatregelen ter verzachting van de negatieve gevolgen van het Tercas-besluit, oordeelt het Gerecht dat het bij meerdere van de uit dien hoofde aangevoerde schadeposten niet om duurschade gaat, omdat zij zich daadwerkelijk hebben voorgedaan op een bepaalde datum en de bedragen ervan niet met het verstrijken van de tijd zijn toegenomen.
Ten gronde brengt het Hof vooraf in herinnering dat voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie aan drie cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan, namelijk voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent, het bestaan van schade en rechtstreeks causaal verband tussen de schending en de geleden schade.
Wat de eerste van deze voorwaarden betreft, merkt het Hof ten eerste op dat de fout die de Commissie in het Tercas-besluit heeft begaan bij de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU een schending vormt van een rechtsregel die rechten toekent aan particulieren als BPB. Voor zover artikel 107, lid 1, VWEU een definitie geeft van het begrip met de interne markt onverenigbare „staatssteun” teneinde een eerlijke mededinging tussen de ondernemingen van de lidstaten te waarborgen, strekt het er immers toe de belangen van particulieren en met name van ondernemingen te beschermen. Bovendien houdt de toepassing van het begrip „steun” in artikel 107, lid 1, VWEU strikt verband met de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU, dat voorziet in de verplichting om steunmaatregelen aan te melden en het verbod om deze ten uitvoer te leggen voordat de Commissie de voorafgaande controleprocedure heeft ingeleid. Aangezien die laatste bepaling rechtstreekse werking heeft, kunnen particulieren zich daarop beroepen om hun uit de toepassing ervan voortvloeiende rechten te doen gelden. Het is met het oog op de toepassing van het in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde begrip „steun” dat de Commissie op grond van artikel 108 VWEU bevoegd is om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt. Bovendien kan de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU door de Commissie bij de rechterlijke instanties van de Unie worden aangevochten door de begunstigden van de steun, hun concurrenten en de lidstaten.
Wat het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending betreft, merkt het Gerecht ten tweede op dat de rechtspraak met name rekening houdt met de ingewikkeldheid van de te regelen situaties, de moeilijkheden bij de toepassing of de interpretatie van de teksten, en in het bijzonder de beoordelingsmarge waarover de auteur van de betrokken handeling beschikt. Wanneer de betrokken instelling beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid, wordt als beslissend criterium gehanteerd dat de instelling de grenzen waarbinnen haar discretionaire bevoegdheid dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft miskend.
Gelet op deze criteria merkt het Gerecht op dat weliswaar in de arresten van het Gerecht en het Hof is vastgesteld dat de Commissie in het Tercas-besluit artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden, maar deze schending niet wegens dit enkele feit automatisch voldoende gekwalificeerd is. Het Gerecht brengt in herinnering dat de fout van de Commissie betrekking had op de analyse van de elementen die in aanmerking zijn genomen om aan te tonen dat de Italiaanse autoriteiten betrokken waren bij de interventie van het FITD. Voorts benadrukt het Gerecht dat de Commissie het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moest toepassen in een bijzonder complexe juridische en feitelijke context. Het feit dat de Commissie in deze omstandigheden niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de interventie van het FITD toerekenbaar was aan de staat, volstaat niet om deze fout aan te merken als een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie. Bijgevolg heeft de Commissie, wat de schending van artikel 107, lid 1, VWEU betreft, geen voldoende gekwalificeerde schending begaan.
Vervolgens onderzoekt het Gerecht de voorwaarde inzake het bestaan van een rechtstreeks causaal verband tussen de schending door de Commissie van artikel 107, lid 1, VWEU en de door BPB gestelde schade. In dit verband merkt het op dat het Tercas-besluit weliswaar een bepaalde rol kan hebben gespeeld bij het verlies van het vertrouwen van de klanten van BPB, maar dat dit verlies ook door andere factoren is veroorzaakt, zodat dat besluit niet kan worden aangemerkt als de doorslaggevende en rechtstreekse oorzaak van de gestelde schade. BPB heeft dus niet aangetoond dat er een causaal verband bestaat tussen de gesteld onrechtmatige gedraging van de Commissie en de gestelde schade.
Het Gerecht komt derhalve tot de slotsom dat, wat de niet-verjaarde schade betreft waarvan BPB vergoeding vordert, niet is voldaan aan de voorwaarden voor het intreden van de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie, te weten dat er sprake is van, ten eerste, een voldoende gekwalificeerde schending en, ten tweede, een causaal verband tussen de verweten gedraging en de gestelde schade.
Het beroep van BPB moet dus worden verworpen zonder dat hoeft te worden ingegaan op de andere voorwaarde voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, namelijk dat er werkelijk schade is geleden.