SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)

de 28 de marzo de 2007 (*)

«FEOGA – Sección de Garantía – Gastos excluidos de la financiación comunitaria – Tomates y cítricos – Controles por muestreo – Fuerza mayor»

En el asunto T‑220/04,

Reino de España, representado por la Sra. L. Fraguas Gadea y el Sr. F. Díez Moreno, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades europeas, representada inicialmente por el Sr. M. Nolin y la Sra. S. Pardo Quintillán, y posteriormente por los Sres. Nolin y F. Jimeno Fernández, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 2004/136/CE de la Comisión, de 4 de febrero de 2004, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 40, p. 31),

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),

integrado por el Sr. J. Pirrung, Presidente, y los Sres. N.J. Forwood y S. Papasavvas, Jueces;

Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de octubre de 2006;

dicta la siguiente

Sentencia

 Marco normativo

 Normativa en materia de financiación de la política agrícola común

1        La normativa de base en materia de financiación de la política agrícola común está constituida, en cuanto a los gastos realizados antes del 1 de enero de 2000, por el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), y, en cuanto a los gastos realizados a partir del 1 de enero de 2000, por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103).

2        Según el artículo 1, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70 y del Reglamento nº 1258/1999, la sección de Garantía del Fondo europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 precisan que las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas se financiarán con arreglo al artículo 1, apartado 2, letra b).

3        A tenor del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), y a tenor del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobase que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto. Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento de conciliación conforme a la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45). Los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación. La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada, teniendo en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.

4        A tenor del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 y del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.

5        El 8 de diciembre de 1997, la Comisión adoptó el documento nº VI/5330/97, que constituye la revisión de un documento nº VI/216/93 anterior, en el que se establecen las «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «Directrices»). Según estas Directrices, cuando se detectan deficiencias en el sistema de control o de gestión de un determinado Estado miembro en el transcurso de una investigación, la adopción de una corrección financiera está justificada por la inobservancia de las normas comunitarias por parte del Estado miembro, con las consiguientes repercusiones financieras en el gasto comunitario.

6        Según el apéndice 2 de las Directrices, deberán aplicarse correcciones financieras cuando la Comisión descubra que los Estados miembros no han realizado los controles específicamente exigidos por los Reglamentos aplicables o, en cualquier caso, esenciales para garantizar la regularidad de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA. Cuando resulte imposible determinar el nivel real de los gastos irregulares y, por consiguiente, la cuantía de las pérdidas financieras sufridas, la Comisión aplicará correcciones a tanto alzado en función de la evaluación del riesgo que la falta de control haya supuesto para los fondos comunitarios.

7        Así, cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para prevenir las irregularidades, procederá, según las Directrices, aplicar una corrección del 10 %. Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número o con la frecuencia o el rigor requeridos, deberá aplicarse una corrección del 5 %. Cuando un Estado miembro realice correctamente los controles fundamentales, pero no efectúe uno o más controles auxiliares, deberá aplicarse una corrección del 2 %. En casos excepcionales, puede decidirse la aplicación de porcentajes de corrección más elevados.

8        Por último, según las Directrices, la corrección debe aplicarse a la parte de los gastos en peligro. Así, cuando la deficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de los Estados miembros, la corrección deberá aplicarse a toda la medida afectada.

 Normativa en materia de ayudas a la producción destinadas a los transformadores de tomates

9        El Reglamento (CE) nº 2201/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 297, p. 29), instauró un régimen de ayuda a la producción para los productos enumerados en su anexo I, obtenidos a partir de frutas y hortalizas cosechadas en la Comunidad.

10      El Reglamento (CE) nº 504/97 de la Comisión, de 19 de marzo de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2201/96 del Consejo, en lo relativo al régimen de ayuda a la producción en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 78, p. 14), constituye el régimen en vigor durante las campañas de comercialización de que se trata en el presente asunto.

11      Según el duodécimo considerando del Reglamento nº 504/97, «para garantizar la correcta aplicación del régimen de ayuda a la producción, los transformadores deben estar obligados a mantener al día una documentación apropiada y estar sometidos a todas las medidas de inspección o control que se consideren necesarias». Con arreglo al decimotercer considerando, es necesario «reforzar […] las disposiciones aplicables en materia de control, de modo que las comprobaciones se lleven a cabo respecto de un número de solicitudes de ayuda suficientemente representativo».

12      A tenor del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97:

«En cada campaña de comercialización, las autoridades competentes verificarán los registros de los transformadores y, mediante muestreo, efectuarán controles in situ sobre un número de solicitudes de ayuda equivalente al 25 %, como mínimo, de las cantidades de los productos acabados de que se trate, para comprobar, en particular:

a)      si los productos acabados que puedan ser objeto de una solicitud de ayuda a la producción respetan las normas de calidad aplicables; si, en definitiva, el análisis de las muestras recogidas oficialmente pone de manifiesto diferencias con los resultados que figuran en el registro del transformador y permite concluir que las normas de calidad mínimas comunitarias no han sido respetadas, no se abonará ninguna ayuda para la transformación de que se trate;

b)      si las cantidades de materias primas utilizadas durante la transformación corresponden a las indicadas en la solicitud de ayuda;

c)      si el precio pagado por las materias primas utilizadas para transformar los productos a que se refiere la letra a) es por lo menos igual al precio mínimo fijado, y

d)      si las materias primas cumplen los requisitos de calidad establecidos.»

13      A tenor del artículo 15, apartado 5, del Reglamento nº 504/97, «los Estados miembros adoptarán todas las medidas adecuadas para prevenir y reprimir los fraudes contra el régimen de ayuda a la producción y garantizar la correcta aplicación del mismo».

14      A partir de la campaña 2001/2002, el Reglamento nº 504/97 ha sido sustituido por el Reglamento (CE) nº 449/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2201/96 en lo relativo al régimen de ayuda en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 64, p. 16). Tal como se desprende de la lectura de los artículos 18 y 19 del Reglamento nº 449/2001, los Estados miembros han de efectuar controles a cada organización de productores, por cada producto y campaña.

 Normativa en materia de ayudas destinadas a los productores de determinados cítricos

15      El Reglamento (CE) nº 2202/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (DO L 297, p. 49), dispone, en su artículo 1, la creación de un régimen de ayuda a las organizaciones de productores que entreguen para su transformación determinados cítricos cosechados en la Comunidad, en particular, naranjas.

16      Según el tercer considerando del Reglamento nº 2202/96, «es conveniente establecer ese tipo de régimen a través de contratos que se celebren entre los transformadores y las organizaciones de productores con objeto de garantizar, por una parte, el abastecimiento regular de la industria y, por otra, el control eficaz de los productos que vayan a entregarse, así como su transformación industrial efectiva».

17      A tenor del artículo 2 del Reglamento nº 2202/96, dicho régimen se sustentará en contratos que vinculen, por una parte, a organizaciones de productores y, por otra, a transformadores o asociaciones o uniones de transformadores.

18      Con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 2202/96, los importes de la ayuda se indican en el cuadro 1 del anexo del Reglamento. No obstante, en caso de que los contratos se hayan celebrado para varias campañas de comercialización y por una cantidad mínima de cítricos, los importes de la ayuda serán los que se indican en el cuadro 2 del anexo. Como puede apreciarse al comparar los cuadros 1 y 2 de dicho anexo, los importes de ayuda que figuran en el cuadro 2 son superiores a los señalados en el cuadro 1.

19      El Reglamento (CE) nº 1169/97 de la Comisión, de 26 de junio de 1997, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2202/96 (DO L 169, p. 15), determina en particular el tipo, la duración y el contenido de los contratos que se han de celebrar entre las organizaciones de productores y los transformadores.

20      Según el quinto considerando del Reglamento nº 1169/97, dichos contratos deben celebrarse antes de una fecha determinada «con el fin de que las organizaciones de productores puedan establecer su programación y de garantizar el abastecimiento regular de los transformadores», pero procede, no obstante, «autorizar a las partes contratantes, mediante una cláusula adicional y dentro de determinados límites, para que puedan modificar las cantidades inicialmente previstas en el contrato con objeto de que el régimen alcance su máxima eficacia».

21      A tenor del artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, los contratos se referirán:

a)      a la totalidad de la campaña considerada, cuando se trate de contratos por campañas;

b)      a tres campañas, como mínimo, cuando se trate de contratos plurianuales a que se refiere el artículo 3, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 2202/96.

22      A tenor del artículo 3, apartado 3, letras c) y d), del Reglamento nº 1169/97, los contratos deben incluir la cantidad de materias primas que vayan a entregarse para su transformación, desglosada por campañas, en el caso de los contratos plurianuales, y el calendario de entregas a los transformadores, por trimestres de entregas, a partir del inicio de la campaña.

23      En su versión en vigor durante la campaña de comercialización 1997/1998, el artículo 5, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1169/97 disponía:

«2.      Por lo que respecta a los contratos por campañas, las cantidades previstas en el calendario de entregas contemplado en la letra d) del apartado 3 del artículo 3 podrán modificarse mediante cláusulas adicionales escritas. Estas cláusulas […] se establecerán, a más tardar, el día 15 del mes anterior al trimestre de entrega de que se trate. En cada trimestre de entrega, la diferencia entre las cantidades establecidas en dichas cláusulas adicionales y las inicialmente fijadas en el contrato para ese trimestre no podrá ser superior a un 40 % […]

3.      En el caso de los contratos plurianuales, las cantidades previstas para cada campaña, contempladas en la letra c) del apartado 3 del artículo 3, podrán modificarse mediante cláusulas adicionales escritas. Estas cláusulas […] se establecerán antes del 1 de junio de la campaña de que se trate para los limones y antes del 1 de noviembre de la respectiva campaña para los demás productos. Para cada campaña, la diferencia entre las cantidades establecidas en dichas cláusulas adicionales y las inicialmente fijadas en el contrato para esa campaña no podrá ser superior a un 40 %. Las cantidades que deban entregarse en cada período de entrega se adaptarán consiguientemente.»

24      A partir de la campaña 1998/1999, el artículo 5 del Reglamento nº 1169/97 fue modificado por el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1145/98 de la Comisión, de 2 de junio de 1998 (DO L 159, p. 29). Según el primer considerando de este Reglamento, era necesario dar mayor flexibilidad a la gestión del nuevo sistema establecido por el Reglamento nº 2202/96.

25      Por un lado, en relación con los contratos por campañas, se modificó el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97 para permitir que se formalizase por escrito una cláusula adicional para cada período de entrega.

26      Por otro lado, en relación con los contratos plurianuales, se añadieron los párrafos siguientes al artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97:

«Las cantidades que deban entregarse en cada período de entrega podrán transferirse, hasta un máximo del 15 %, al período siguiente mediante un acuerdo escrito entre las partes y siempre y cuando se respete la cantidad global de la campaña.

La organización de productores remitirá el acuerdo al [organismo designado por el Estado miembro de que se trate] de tal forma que éste lo reciba a más tardar quince días hábiles antes del final del período en cuestión.»

27      A partir de la campaña 1999/2000, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97 fue modificado de nuevo mediante el Reglamento (CE) nº 1082/1999 de la Comisión, de 26 de mayo de 1999 (DO L 131, p. 24). En particular, por lo que se refiere a la posibilidad de transferencias en el caso de los contratos plurianuales, los párrafos segundo y tercero de esta disposición se sustituyeron por el siguiente texto:

«La cantidad que deba entregarse en cada período de entrega podrá aplazarse al período siguiente o bien adelantarse al período anterior, dentro del límite máximo del 25 % de la cantidad en cuestión, mediante un único acuerdo por escrito entre las partes y siempre que se mantenga la cantidad global de la campaña en cuestión.

La organización de productores remitirá dicho acuerdo al [organismo designado por el Estado miembro de que se trate], de manera que dicho organismo lo reciba antes de finalizar el período en cuestión en caso de aplazarse al período siguiente o treinta días antes de finalizar el período en caso de adelantarse.»

28      Finalmente, el Reglamento nº 1169/97 fue derogado, con efectos desde el final de la campaña de comercialización 2000/2001, por el artículo 25 del Reglamento (CE) nº 1092/2001 de la Comisión, de 30 de mayo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2202/96 (DO L 150, p. 6).

 Antecedentes del litigio

 Control del régimen de ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates

29      Entre los días 16 y 20 de octubre de 2000, los servicios de la Comisión realizaron una visita de inspección en España en relación con la ayuda a la producción en favor de los transformadores de tomates. Según la Comisión, durante esta inspección pudo constatarse que la ejecución de los controles sobre una muestra de los beneficiarios, respecto al cumplimiento de las normas de calidad de los productos acabados, no se ajustaba a lo establecido en el artículo 15 del Reglamento nº 504/97.

30      Conforme a las conclusiones de dicha inspección, comunicadas a las autoridades españolas mediante escrito de la Comisión de 1 de agosto de 2001, debido al procedimiento seguido por las autoridades españolas y, en particular, a la diferencia en la frecuencia de los controles entre las empresas seleccionadas como parte de la muestra y las demás, las empresas podían saber, desde el inicio de la campaña, si formaban o no parte de dicha muestra. Las empresas que no formaban parte de la muestra sabían, pues, que durante la campaña en cuestión no serían objeto de un control completo in situ que incluyese un análisis de calidad de sus productos acabados.

31      Tras la celebración de una reunión bilateral el 23 de enero de 2002 y a la vista de las observaciones presentadas por las autoridades españolas, los servicios de la Comisión confirmaron a éstas su posición mediante escrito de 24 de enero de 2003, en el que proponían excluir de la financiación comunitaria una parte de los gastos afectados, correspondiente a una corrección del 10 % de su importe total.

32      Mediante escrito de 10 de marzo de 2003, las autoridades españolas solicitaron la apertura del procedimiento de conciliación. El órgano de conciliación creado en virtud de la Decisión 94/442 concluyó, en su informe final de 14 de julio de 2003, que no le había sido posible acercar los puntos de vista respectivos de los servicios de la Comisión y de las autoridades españolas. En cuanto a la realización de los controles de calidad, el órgano de conciliación señaló que, tal como habían explicado los servicios de la Comisión al referirse a la práctica seguida en otros Estados miembros, era posible evitar los riesgos detectados, riesgos cuya existencia no negaban las autoridades españolas. Sin embargo, el órgano de conciliación indicó que los controles se habían practicado sobre una muestra de solicitudes de ayuda superior incluso al umbral del 25 % de las cantidades de productos acabados previsto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97. Dado que los riesgos señalados por los servicios de la Comisión se referían a los demás controles y no a los controles indicados en el artículo 15, el órgano de conciliación estimó que, conforme a las reglas habituales de liquidación así como las normas corrientes de procedimientos de auditoría, debería ser posible limitar la corrección a la parte del gasto que se vio afectada por las insuficiencias constatadas. Por lo tanto, el órgano de conciliación instó a los servicios de la Comisión a examinar de nuevo la parte de la propuesta de corrección relativa a las deficiencias que se habían detectado en la selección de las solicitudes de ayuda que debían someterse al control de calidad mediante muestreo.

33      En un escrito de 7 de octubre de 2003, los servicios de la Comisión transmitieron a las autoridades españolas su posición final tras la conciliación, en la que mantenían la propuesta de corrección financiera relativa al control de calidad de los productos acabados para las campañas 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001.

34      Los servicios de la Comisión propusieron a las autoridades españolas adoptar una corrección financiera sobre la base de la motivación que figura en el punto B.2.2 del informe de síntesis de 30 de septiembre de 2003.

 Control del régimen de ayuda a la producción de determinados cítricos

35      Los servicios de la Comisión llevaron a cabo visitas de inspección en relación con la ayuda a la producción de determinados cítricos destinados a la transformación, en particular naranjas, del 19 al 23 de abril y del 3 al 7 de mayo de 1999 en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Murcia y Valencia. Con ocasión de dichas visitas, los servicios de la Comisión pudieron comprobar que, durante la campaña de comercialización 1997/1998, las autoridades españolas habían autorizado, en relación con contratos plurianuales, transferencias de cantidades entre trimestres de entregas.

36      Las conclusiones de estas visitas de inspección fueron remitidas a las autoridades españolas mediante escrito de 15 de octubre de 1999. En su escrito de contestación de 15 de febrero de 2000, dichas autoridades indicaron los motivos que, en su opinión, justificaban la autorización de las transferencias controvertidas.

37      Así, en relación con la Comunidad Autónoma de Valencia, señalaron que «las autorizaciones de trasvases parciales se han realizado sólo en casos puntuales y minoritarios respecto al conjunto de contratos previa petición escrita de las partes y bajo la existencia de causas de fuerza mayor apreciadas por el Organismo Gestor [...]». Por lo que a Andalucía se refiere, afirmaban que, en lo que atañe a los contratos plurianuales, «se permitieron en base a circunstancias excepcionales, como son las intensas lluvias acaecidas en esta Comunidad Autónoma durante parte de la campaña mencionada, que dificultaban la recogida de frutas, el trasvase de ciertas cantidades al período siguiente, sólo en aquellos casos considerados de fuerza mayor [...]». Por último, con respecto a Murcia, las autoridades españolas señalaron que «no se autorizaron transferencias de cantidades entre trimestres en la campaña 1997/98 superiores a las reglamentarias».

38      Las autoridades españoles completaron su respuesta mediante escrito de 7 de abril de 2000, en el que, si bien reconocían que «en la campaña 1997/98 en los contratos plurianuales no existía regulación de traspasos entre las cantidades previstas trimestralmente en el calendario», insistían en que «el régimen de lluvias en este Estado miembro fue considerado muy por encima de la media», lo que «originó en algunas comarcas y/o localidades, dificultades en las recogidas de fruta en variedades aptas para la recolección y retrasos de maduración en variedades más tardías [...]». Por ello, consideraron que concurrían circunstancias de fuerza mayor en casos que calificaron de «puntuales, representando muy pequeño porcentaje respecto al número de estos contratos».

39      El 28 de junio de 2000 tuvo lugar una reunión bilateral entre las autoridades españolas y los servicios de la Comisión. El acta de esta reunión se envió a las autoridades españolas mediante escrito de 30 de octubre de 2000, en el que se reiteraba también la solicitud de información relativa a las cantidades transferidas. En dicho escrito, los servicios de la Comisión recordaron, en particular, que la práctica de las transferencias no era aceptable aplicada a cantidades ilimitadas. Asimismo, indicaron que el motivo alegado por las autoridades españolas no constituía, en su opinión, un caso de fuerza mayor con arreglo a la Comunicación C(88) 1696 de la Comisión relativa a «la fuerza mayor» en el Derecho agrario europeo (DO 1988, C 259, p. 10; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la fuerza mayor»). Para ello sería preciso una declaración de catástrofe natural, la clasificación como zona siniestrada o cualquier otra prueba.

40      Ciertas informaciones relativas a Andalucía se transmitieron mediante escrito de 27 de marzo de 2001, en el que se indicaba que las transferencias de un trimestre a otro habían afectado al 32 % de los 76 contratos plurianuales celebrados y correspondían sólo al 7 % de la cantidad total de naranjas fijada contractualmente para esa campaña. A esta carta se adjuntaba como anexo la lista de los 76 contratos plurianuales en cuestión.

41      Mediante escrito de 10 de febrero de 2003, los servicios de la Comisión confirmaron a las autoridades españolas que mantenían su posición inicial y que, en consecuencia, propondrían excluir de la financiación ciertos gastos. El motivo de esta propuesta era que, durante la campaña de comercialización 1997/1998, las autoridades de las Comunidades Autónomas afectadas habían autorizado transferencias de cantidades contratadas en el marco de los contratos plurianuales, pese a que ello no estaba previsto por la normativa en vigor, que sólo autorizó dichas transferencias a partir de la campaña 1998/1999. Asimismo, se concedió a dichas autoridades un plazo para presentar la información relativa a las transferencias autorizadas y ejecutadas en las demás Comunidades Autónomas, y así poder determinar un importe preciso para la corrección.

42      Mediante fax de 13 de marzo de 2003, las autoridades españolas enviaron la información solicitada. De dicho fax se desprende que también hubo transferencias entre trimestres en la Comunidad Autónoma de Valencia, en el marco de 29 contratos plurianuales, que habían afectado al 11,3 % del total de las cantidades estipuladas en esos 29 contratos y sólo al 2,89 % de la cantidad total de naranjas fijada en los contratos plurianuales celebrados para esa campaña en esta región. Se precisaba también que en Aragón, Cataluña y Murcia no había tenido lugar transferencia alguna.

43      Mediante escrito de 25 de marzo de 2003, las autoridades españolas solicitaron la intervención del órgano de conciliación. En este escrito reiteraban la información enviada a los servicios de la Comisión mediante fax de 13 de marzo de 2003 y mencionaban la adopción, en relación con Andalucía concretamente, del Real Decreto-ley 2/1998, de 17 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados por las inundaciones y temporales acaecidos entre noviembre de 1997 y febrero de 1998 (BOE nº 93, de 18 de abril de 1998, p. 12950).

44      El órgano de conciliación adoptó su informe final el 2 de septiembre de 2003. En dicho informe expresó sus dudas sobre la interpretación restrictiva de las normas aplicables en caso de fuerza mayor realizada por los servicios de la Comisión. Sobre la base de los datos de los que había podido tener conocimiento, el órgano de conciliación consideraba que la situación de catástrofe natural era real y reconocida oficialmente respecto de, al menos, una de las dos Comunidades Autónomas afectadas. Estos datos demostraban también que las cantidades cuya transferencia había sido autorizada eran limitadas y claramente inferiores al 10 % de la producción total de cada región. Por lo tanto, no parecían demostrar que las transferencias autorizadas por las autoridades españolas hubieran puesto en peligro el respeto de los objetivos de la normativa. En tales circunstancias, el órgano de conciliación manifestó su impresión de que los servicios de la Comisión habrían podido interpretar la normativa de modo más favorable. No obstante, recordó a las autoridades españolas que normalmente deberían haberse puesto en contacto con dichos servicios antes de declarar la fuerza mayor en un caso en el que ésta no estaba prevista expresamente. Como conclusión, el órgano de conciliación constató que le había sido imposible acercar los puntos de vista respectivos de los servicios de la Comisión y de las autoridades nacionales. Sin embargo, instó a los servicios de la Comisión a evaluar de nuevo su apreciación de los requisitos para el reconocimiento de la fuerza mayor, al menos en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

45      Mediante escrito de 27 de octubre de 2003, los servicios de la Comisión notificaron a las autoridades españolas su posición final tras el procedimiento de conciliación. A la vista de los datos remitidos por las autoridades españolas, limitaron su propuesta de corrección financiera a las transferencias efectuadas en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Valencia. Por lo demás, los servicios de la Comisión se reafirmaron en los motivos de dicha corrección.

46      Los servicios de la Comisión propusieron a las autoridades españolas adoptar una corrección financiera por un importe de 1.277.630,65 euros, de los que 979.554,48 euros correspondían a Andalucía, sobre la base de la motivación que figuraba en el punto B.2.5 del informe de síntesis de 30 de septiembre de 2003.

 Decisión impugnada

47      Mediante la Decisión 2004/136/CE, de 4 de febrero de 2004, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 40, p. 31; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión excluyó de la financiación comunitaria los gastos que se exponen a continuación, referidos al Reino de España, por no ajustarse a la normativa comunitaria:

–        7.314.117 euros, correspondientes a una corrección del 10 % de la ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates, relativa a los ejercicios financieros 1999 a 2002, debido a las «insuficiencias de los controles cualitativos de los productos manufacturados»;

–        1.277.630,65 euros, correspondientes a una corrección de la ayuda destinada a los productores de determinados cítricos, relativa a los ejercicios financieros 1998 a 2001, debido al «incumplimiento del calendario de entregas».

 Procedimiento y pretensiones de las partes

48      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de abril de 2004, el Reino de España interpuso un recurso, registrado con el número C‑175/04, que tenía por objeto la anulación parcial de la Decisión impugnada.

49      Mediante auto de 8 de junio de 2004, el Tribunal de Justicia remitió el asunto C‑175/04 al Tribunal de Primera Instancia, donde fue registrado con el número T‑220/04.

50      Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral.

51      En la vista de 25 de octubre de 2006, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.

52      El Reino de España solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

–        Anule la Decisión de 4 de febrero de 2004, en lo que se refiere a la exclusión respecto a España por «insuficiencias de controles cualitativos» (7.314.117 euros) en el caso de la ayuda a la producción para los transformadores de tomates y a la efectuada por «incumplimientos del calendario de entregas» (1.277.630,65 euros) en el caso de la ayuda a los productores de determinados cítricos.

–        Condene en costas a la institución demandada.

53      La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

–        Desestime el recurso por infundado.

–        Condene a la parte demandante al pago de las costas.

 Fundamentos de Derecho

 Corrección relativa a la ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates

54      El demandante invoca, en esencia, un motivo principal, basado en el carácter injustificado de la corrección financiera adoptada, y un motivo subsidiario, basado en el carácter desproporcionado de dicha corrección.

 Sobre el motivo principal, basado en el carácter injustificado de la corrección financiera adoptada

–                Alegaciones de las partes

55      El demandante considera que el Reglamento nº 504/97 establece dos tipos de controles. El primero es un «control general», que afecta a todos los transformadores y consiste en una comprobación administrativa de los registros y libros diarios, en particular, del libro en el que se recoge el resultado de las medidas analíticas que deben efectuar todos los transformadores. El segundo es un «control específico», referido únicamente a un número determinado de transformadores y consistente en un control de calidad de los productos, mediante análisis de las muestras tomadas de forma oficial.

56      El demandante expone que, en España, el «conjunto universo» de todas las industrias que participan en el régimen de ayuda en una campaña determinada se divide en dos grupos, a saber, el «conjunto muestra», constituido por un número limitado de industrias («industrias muestra»), y el «conjunto exceptivo».

57      El «conjunto exceptivo» se somete al control general y a los controles específicos establecidos en el Reglamento nº 504/97, con excepción del control físico oficial de la calidad por determinación analítica de las muestras tomadas, previsto en el artículo 15, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento. El «conjunto muestra» se somete a todos los controles. El respeto de las normas de calidad por parte de los operadores que pertenecen al «conjunto exceptivo» también queda garantizado, no obstante, tanto a través de controles generales no previstos en la normativa comunitaria como por la comprobación administrativa del registro o del libro diario en el que se recogen los controles de calidad efectuados diariamente por las propias industrias («autoanálisis» o «autocontrol»), con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1764/86 de la Comisión, de 27 de mayo de 1986, por el que se determinan los requisitos de calidad mínimos para los productos a base de tomates que pueden beneficiarse de la ayuda a la producción (DO L 153, p. 1).

58      Así, todas las industrias son visitadas in situ desde el inicio de la campaña y se someten a los mismos tipos de controles, excepto la toma de muestras del producto transformado respecto de las empresas del «conjunto exceptivo». Por lo demás, según el demandante, las empresas no saben de antemano en qué grupo se incluyen ni, por lo tanto, si serán o no objeto de controles específicos, aunque a medida que avanza la campaña puedan deducirlo.

59      El demandante considera que el sistema de control español es fiable y operativo. Este sector ha sido fiscalizado en distintas ocasiones por el Tribunal de Cuentas y por la Comisión, sin que se hayan puesto de manifiesto problemas en relación con la calidad de los controles efectuados. En consecuencia, no hay elementos que permitan justificar que los controles no sean adecuados o eficaces. Por otro lado, nunca se han detectado irregularidades importantes en este sector.

60      En opinión del demandante, el sistema español es también rigurosamente conforme con la letra y el objetivo de la normativa comunitaria en materia de controles y respeta su efecto útil. Según esta normativa, el control administrativo de la calidad por análisis de muestras tomadas de forma oficial, como complemento de las garantías que ya ofrecen el «control general» y el «autocontrol», debe realizarse exclusivamente en las «industrias muestra» incluidas al inicio de la campaña en el «conjunto muestra» como grupo «suficientemente representativo» de las solicitudes de ayuda.

61      De este modo, si las empresas incluidas en el «conjunto exceptivo» pueden «adivinar» que no serán sometidas a un control exhaustivo durante la campaña, ello no es debido a la actuación de los controladores españoles, sino a la diferencia de trato que la normativa comunitaria establece entre esas empresas y las que forman parte del «conjunto muestra». El demandante considera que si la Comisión no confía en los autocontroles, debería modificar la normativa para que el 100 % de las empresas se sometiera a controles específicos.

62      Por otro lado, la eventual posibilidad de que los operadores adivinen si serán o no objeto de un control de calidad específico no afecta a la eficacia de los controles, habida cuenta del «control general» y del «autocontrol» al que está sometidos todos los transformadores.

63      El demandante añade que los porcentajes de productos acabados sobre los que se realizó el control de calidad específico superaron con creces el umbral mínimo reglamentario del 25 %, de tal forma que, tal como señala el órgano de conciliación en su informe final, el 43,24 % de las empresas se sometieron a dicho control en la campaña 1998/1999, el 47,69 % en la campaña 1999/2000 y el 31,21 % en la campaña 2000/2001.

64      Asimismo, el demandante se queja de que los servicios de la Comisión hayan invocado en su contra, en el presente asunto, la práctica diferente seguida en algunos Estados miembros, que realizan una toma de muestras generalizada en todas las empresas, incluidas también aquellas que posteriormente se integrarán en el «conjunto exceptivo», pero sólo analizan las muestras de las empresas del «conjunto muestra». El demandante señala que desconocía tales prácticas y que dichos servicios jamás habían realizado con anterioridad recomendación alguna en ese sentido ni criticado el procedimiento español de control, pese a que lo conocían perfectamente. En particular, con ocasión de una misión de control que tuvo lugar del 17 al 20 de octubre de 1995, los servicios de la Comisión ya examinaron esta cuestión, pero no formularon observaciones ni recomendaciones, ni aplicaron ninguna corrección financiera. El demandante hace referencia, en ese sentido, a un escrito de la Comisión de 1 de marzo de 1996 y a la respuesta del Fondo Español de Garantía Agraria de 16 de abril de 1996.

65      Por lo tanto, el demandante considera que no procedía que la Comisión efectuara la corrección controvertida, aun cuando a juicio de dicha institución el procedimiento español de control fuera mejorable. A este respecto, el demandante invoca el principio de colaboración y asistencia mutua entre las distintas administraciones y señala que, en relación con la aplicación de las correcciones a tanto alzado, la Comisión se manifestó en el siguiente sentido en las Directrices:

«Cuando los controles se llevan a cabo, pero de forma imperfecta, debe determinarse la gravedad de la deficiencia. Casi todos los procedimientos de control son susceptibles de mejora, y una de las responsabilidades de los inspectores de la Comisión es recomendar maneras de perfeccionar estos procedimientos y controles adicionales que, aunque no hayan sido contemplados por el legislador, puedan ofrecer garantías adicionales sobre la regularidad de los gastos en las circunstancias particulares del Estado miembro interesado. No obstante, el hecho de que el funcionamiento de un control sea susceptible de mejora no es en sí mismo motivo suficiente para la aplicación de correcciones financieras. Para ello debe existir un incumplimiento importante de normas comunitarias explícitas que suponga para el Fondo un riesgo real de pérdidas o irregularidad. No obstante, el hecho de que un Estado miembro no perfeccione sus controles empieza a ser más grave si la Comisión ya le ha notificado las mejoras que necesita.»

66      Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que, según jurisprudencia reiterada, si bien está obligada a justificar su decisión de negarse a imputar a la sección de Garantía del FEOGA los gastos efectuados por un Estado miembro, presentando pruebas acerca de las dudas serias y razonables que alberga en cuanto a la existencia o a la pertinencia de los controles efectuados en dicho Estado miembro, no está obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles o la irregularidad de los datos transmitidos por el Estado miembro. En efecto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios y aportar las pruebas de la realidad de sus controles y de la inexactitud de lo declarado por la Comisión (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2003, Grecia/Comisión, C‑331/00, Rec. p. I‑9085, apartado 66, y la jurisprudencia citada).

67      Resulta también de una jurisprudencia reiterada que el Estado miembro interesado, por su parte, no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión mediante meras alegaciones que no están apoyadas por elementos destinados a demostrar la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que son inexactas, las afirmaciones de la Comisión constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas en cuanto al establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 1998, Italia/Comisión, C‑242/96, Rec. p. I‑5863, apartado 59, y la jurisprudencia citada).

68      En el presente asunto, como se deduce de los escritos dirigidos a las autoridades españolas durante el procedimiento administrativo previo y, en particular, del informe de síntesis de 30 de septiembre de 2003, la Comisión ha señalado suficientemente cuáles son los elementos que hacen dudar seriamente de la eficacia y operatividad de los controles de calidad de los productos acabados llevados a cabo por las autoridades españolas y que justifican, en su opinión, la aplicación de la corrección financiera controvertida.

69      En efecto, las condiciones en que las autoridades españolas realizaban los controles y, en particular, su frecuencia, daban lugar a que los transformadores que integraban la muestra a que se refiere el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97 estuvieran informados de los mismos desde el inicio de la campaña. De este modo, las industrias podían saber de antemano si serían o no objeto de un control completo in situ.

70      Por consiguiente, los transformadores no incluidos en la muestra sabían que sus productos no serían sometidos a análisis oficiales de calidad durante la campaña en cuestión conforme al artículo 15, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 504/97. Dichos transformadores eran sólo objeto de controles principalmente administrativos.

71      Así, la manera en que las autoridades españolas efectuaron el control por muestreo durante las campañas de que se trata dio lugar a que dicho control careciera de la eficacia necesaria para garantizar razonablemente que la mayoría de los beneficiarios no cometiese irregularidades. Según la Comisión, un control por muestreo pierde su eficacia si se conoce previamente la composición de la muestra, pues los resultados del control no son representativos de la totalidad de los beneficiarios y, por consiguiente, no puede darse ninguna garantía, en relación con los beneficiarios que no fueron objeto del control, respecto de la elegibilidad de sus productos.

72      Durante el procedimiento administrativo previo, las autoridades españolas reconocieron que los controles analíticos de calidad mediante la toma oficial de muestras se realizaban exclusivamente respecto de un grupo de empresas seleccionadas previamente.

73      Estas afirmaciones de las autoridades españolas llevaron al órgano de conciliación a concluir que dichas autoridades no habían negado los riesgos que implicaban las deficiencias constatadas por los servicios de la Comisión en la realización de los controles por muestreo de la calidad de los productos acabados.

74      En su escrito de demanda, el demandante reconoció también las deficiencias detectadas por los servicios de la Comisión y admitió que se había limitado a «recoger muestras sólo de las denominadas industrias muestra».

75      En opinión de la Comisión, las diferentes alegaciones formuladas por el demandante no justifican la falta de fiabilidad de su sistema de control.

76      En primer lugar, la alegación del demandante según la cual los resultados de los controles de calidad efectuados por los propios transformadores eran objeto, en todo caso, de controles administrativos por parte de las autoridades españolas es contraria a lo dispuesto en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97, que obliga a las autoridades nacionales a realizar tanto verificaciones de los registros, como controles por muestreo, en particular, en relación con la calidad de los productos acabados.

77      Esta alegación también es contraria a la finalidad de dichas disposiciones, que sirven para reforzar el sistema de control. Según la Comisión, no puede pretenderse que la falta de eficacia del control analítico oficial por muestreo pueda suplirse mediante los controles administrativos de los resultados de los análisis efectuados por los propios transformadores. Éstos no pueden, en ningún caso, ofrecer el mismo grado de fiabilidad y representatividad que el análisis de las muestras recogidas oficialmente.

78      En segundo lugar, al referirse a la manera en que el control de calidad por muestreo se lleva a cabo en otros Estados miembros, la Comisión se limitó a señalar que el control en cuestión puede aplicarse correctamente y de modo eficaz sin un aumento excesivo de la carga de trabajo de las autoridades competentes. Así, en algunos Estados miembros se toman muestras de todos los transformadores pero sólo se analizan las muestras que proceden de las industrias seleccionadas. En otros Estados miembros, se toman y analizan muestras oficiales de los productos acabados de todos los transformadores.

79      En tercer lugar, en respuesta a la alegación del demandante de que en los controles anteriores no se formuló ninguna objeción al procedimiento de control controvertido, la Comisión expone que, tras una misión de control llevada a cabo del 17 al 20 de octubre de 1995 en España, sus servicios manifestaron dudas respecto de la representatividad de la muestra objeto de control con carácter general y no sólo en relación con el control de calidad del producto acabado.

80      Ello no prejuzga, sin embargo, la facultad de la Comisión de adoptar la corrección financiera objeto del presente recurso. En efecto, de una jurisprudencia reiterada resulta que, si la Comisión no procedió a la debida rectificación en un ejercicio anterior, sino que toleró las irregularidades por razones de equidad, el Estado miembro interesado no adquiere derecho alguno a exigir la misma actitud para las irregularidades del ejercicio siguiente basándose en el principio de la seguridad jurídica o de la confianza legítima (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, apartado 67, y de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión, C‑373/99, Rec. p. I‑9619, apartado 56).

–                Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

81      Resulta del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97 que, en cada campaña de comercialización, las autoridades competentes deben, por una parte, verificar los registros de los transformadores y, por otra, efectuar controles in situ mediante muestreo sobre un número de solicitudes de ayuda equivalente al 25 %, como mínimo, de las cantidades de los productos de que se trate. Estos controles están destinados, en particular, a verificar si las materias primas y los productos acabados respetan las normas de calidad aplicables, si las cantidades de materias primas utilizadas corresponden a las indicadas en la solicitud de ayuda y si el precio pagado por ellas es, por lo menos, igual al precio mínimo fijado.

82      El Tribunal de Primera Instancia considera que, por su naturaleza, todo control por muestreo debe realizarse, en principio, de forma aleatoria sobre un determinado número de unidades (muestra o panel) de la población controlada, considerado estadísticamente representativo de la misma. En el caso de un control por muestreo destinado a verificar el cumplimiento de una norma cuya violación lleva aparejada una sanción, tal como el previsto en el Reglamento nº 504/97, es imperativo que los elementos de la población controlada no puedan determinar con antelación si formarán o no parte de la muestra seleccionada. En caso contrario, no sólo los elementos de la muestra podrían adaptar su conducta para cumplir con la norma, cuando no lo harían necesariamente de forma espontánea, sino que, sobre todo, los elementos que no pertenecen a la muestra, que, por definición, son mayoritarios, podrían violar la norma con un riesgo mínimo de ser descubiertos. Resultaría también, desde un punto de vista estadístico, que los resultados del muestreo estarían falseados y sería imposible extrapolarlos al conjunto de la población controlada.

83      En el caso de autos, ha quedado acreditado (véanse los apartados 55 a 58 y 72 a 74 supra) que los controles que realizan las autoridades españolas, de conformidad con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97, están organizados de tal forma que permiten que los transformadores sepan, desde el principio de la campaña de comercialización correspondiente, si estarán sometidos únicamente a controles administrativos (verificación de los registros) o si formarán también parte de la muestra sometida a los controles de calidad realizados in situ durante todo el desarrollo de dicha campaña. Por consiguiente, dichos controles no satisfacen el requisito de indeterminabilidad a priori de la composición de la muestra controlada que caracteriza normalmente los controles por muestreo, tal como se ha expuesto en el apartado 82 supra. En consecuencia, no puede considerarse que se trate de controles por muestreo.

84      Sin embargo, el demandante afirma, en primer lugar, que el sistema español de controles es conforme tanto con la letra como con el espíritu del Reglamento nº 504/97 y que respeta su efecto útil, en segundo lugar, que el respeto de las normas de calidad por los transformadores que no pertenecen a la muestra está garantizado por los demás controles establecidos por las autoridades españolas y, en tercer lugar, que, habida cuenta de su pasividad en las inspecciones anteriores, la Comisión habría debido limitarse a formular recomendaciones o críticas, en lugar de aplicar directamente la corrección controvertida.

85      Respecto de la primera alegación, ya se ha constatado que la normativa comunitaria exige controles por muestreo, y que los controles aplicados por las autoridades españolas no lo son. Por lo tanto, no puede afirmarse que el sistema español de controles sea conforme con la letra de la normativa comunitaria.

86      A este respecto, es necesario también desestimar la alegación según la cual la posibilidad que tienen los transformadores españoles de «adivinar» si formarán o no parte de la muestra es inherente a dicha normativa comunitaria. Tal como ha señalado la Comisión, esta alegación se contradice con la práctica de otros Estados miembros que han sabido organizar un auténtico sistema de controles por muestreo conforme con esta normativa (véanse los apartados 64 y 78 supra). Por otra parte, el demandante no explica por qué razón las autoridades nacionales de control deben necesariamente realizar controles in situ desde el inicio de la campaña de comercialización, corriendo así el riesgo de alertar prematuramente a los transformadores tentados de no respetar las normas de calidad durante la campaña. En todo caso, este requisito no está impuesto por el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97.

87      Es necesario añadir que, aunque sean plenamente eficaces respecto de los transformadores que forman parte de la muestra controlada, los controles de calidad que llevan a cabo las autoridades españolas suponen, para todos los demás transformadores, la garantía de una inexistencia absoluta de controles de calidad in situ durante toda la campaña de comercialización de que se trate. Evidentemente, unos controles de este tipo no son conformes con el espíritu de la normativa comunitaria ni pueden garantizar su efecto útil.

88      Respecto de la segunda alegación, según la cual el respeto de las normas de calidad por los transformadores que no pertenecen a la muestra se garantiza de forma efectiva tanto por los controles administrativos previstos en el Reglamento nº 504/97 como por los «autocontroles» de calidad a los que se someten los transformadores conforme al Reglamento nº 1764/86 (véase el apartado 57 supra), no es pertinente, ya que la normativa comunitaria prescribe no sólo los controles en cuestión, sino también los controles por muestreo del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 504/97, que consta que no se han realizado.

89      A este respecto, procede recordar que, según una jurisprudencia reiterada, cuando un Reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente sería más eficaz, está o no bien fundada (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de noviembre de 2005, Italia/Comisión, C‑307/03, no publicada en la Recopilación, apartado 40, y la jurisprudencia citada).

90      En todo caso, tal como ha señalado la Comisión, los controles administrativos, incluidos los que se refieren a los resultados de los análisis realizados por los propios transformadores, no ofrecen en absoluto el mismo grado de fiabilidad y de representatividad que el análisis de muestras tomadas de forma oficial.

91      Para terminar, respecto de la tercera alegación, según la cual la Comisión habría debido limitarse en el presente caso a formular recomendaciones, conforme a lo indicado en las Directrices, porque en las inspecciones anteriores no se realizaron críticas al sistema español de control, se basa en una premisa fáctica equivocada, aunque sea cierto que, en el pasado, los servicios de la Comisión no habían aplicado correcciones financieras tras estas críticas.

92      El demandante se refiere así, en particular, a un escrito de la Comisión de 1 de marzo de 1996, relativo a una misión de control efectuada por sus servicios en España del 17 al 20 de octubre de 1995. Sin embargo, tal como resulta del punto 1 de los comentarios anexos a este escrito, la esencia de las críticas formuladas contra el sistema español durante el procedimiento que culminó con la adopción de la Decisión impugnada se había expresado ya con ocasión de la anterior visita de inspección de 1995.

93      En consecuencia, la Comisión podía considerar fundadamente, con arreglo a lo indicado en las Directrices, que la infracción se había vuelto más grave y justificaba esta vez una corrección financiera, puesto que el demandante no había mejorado sus controles a pesar de que la Comisión le había ya indicado las mejoras necesarias.

94      Esta conclusión no se ve desvirtuada por el hecho de que, en respuesta a las críticas contenidas en el anexo de dicho escrito de la Comisión de 1 de marzo de 1996, las autoridades españolas hubieran formulado una serie de consideraciones dirigidas a justificar la conformidad y la eficacia de su sistema de control en un escrito de 16 de abril de 1996. En efecto, no se ha demostrado, ni siquiera alegado, que estas consideraciones, que son idénticas en lo esencial a las formuladas por el demandante en el presente recurso, hayan sido aceptadas por la Comisión como respuesta satisfactoria a las críticas que había realizado.

95      En todo caso, procede desestimar la tercera alegación del demandante a la vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia invocada, con razón, por la Comisión (sentencias Italia/Comisión, apartado 80 supra, apartado 67, y Grecia/Comisión, apartado 80 supra, apartado 56).

96      En consecuencia, el motivo principal debe ser desestimado por infundado.

 Sobre el motivo subsidiario, basado en el carácter desproporcionado de la corrección financiera controvertida

–                Alegaciones de las partes

97      El demandante sostiene que, aun en el caso de que la posible imperfección del sistema español de control fuera considerada de tal gravedad que afectase a la integridad del presupuesto comunitario y requiriese la aplicación de una corrección financiera, la adoptada en el presente caso es contraria al principio de proporcionalidad.

98      En efecto, según el demandante, la Comisión no pone objeciones a la aplicación, la frecuencia o la calidad de los controles realizados en España, sino sólo al hecho de que su ejecución puede llevar a las empresas a «adivinar» que no serán objeto de un control «reforzado».

99      Por otro lado, los controles efectuados tanto por los servicios de la Comisión como por las autoridades españolas no detectaron la existencia de irregularidades en las empresas transformadoras de tomate. A este respecto, el demandante afirma que el hecho de haber tomado muestras únicamente en las empresas incluidas en el «conjunto muestra» para realizar el análisis de calidad no implica que el resto de empresas hayan podido cometer irregularidades.

100    Al menos en lo que atañe a las empresas incluidas en el «conjunto muestra» se han respetado rigurosamente los requisitos establecidos en la normativa comunitaria, por lo que, en su caso, la corrección que se adoptase debería aplicarse exclusivamente en las empresas del «conjunto exceptivo». A este respecto, el demandante indica que los porcentajes de productos acabados sobre los que se realizó el control de calidad («industrias muestra») excedieron con creces el umbral reglamentario. En este sentido, el órgano de conciliación indicó, en su informe final, que el 43,24 % de las empresas había sido objeto de dicho control en la campaña 1998/1999, el 47,69 % en la campaña 1999/2000 y el 31,21 % en la campaña 2000/2001. El órgano de conciliación consideró, en consecuencia, que debería ser posible limitar la corrección a la parte del gasto que se vio afectada por las insuficiencias constatadas (véase el apartado 32 supra).

101    La Comisión considera que el motivo subsidiario del demandante es contrario a la jurisprudencia y a los criterios marcados por las Directrices, según los cuales la corrección debe aplicarse a la parte de los gastos en peligro. En particular, cuando la deficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de los Estados miembros, la corrección deberá aplicarse a toda la medida afectada.

–                Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

102    Según una jurisprudencia reiterada, en lo que respecta al importe de la corrección financiera, la Comisión puede incluso rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, apartado 125). Asimismo, si, en el desempeño de su función de liquidación de cuentas, la Comisión, en lugar de denegar la financiación de la totalidad de los gastos, se esfuerza por establecer las normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control, en función del grado de riesgo que presentan para el FEOGA, el Estado miembro debe demostrar que estos criterios resultan arbitrarios y contrarios a la equidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión, C‑50/94, Rec. p. I‑3331, apartado 28).

103    En el caso de autos, el demandante se limita a afirmar que la corrección aplicada, el 10 % de los gastos afectados, no está justificada porque la Comisión no pone objeciones a la aplicación, la frecuencia o la calidad de los controles. Sin embargo, tal como resulta de los apartados que preceden, la Comisión ha demostrado que las deficiencias detectadas habían alterado el correcto funcionamiento de los controles esenciales para garantizar la regularidad de los gastos en cuestión.

104    Por lo que respecta, más concretamente, a la alegación del demandante según la cual los controles de calidad previstos por el sistema español se realizaron sobre un porcentaje comprendido entre el 31,21 y el 43,24 % de las empresas, a pesar de que el Reglamento nº 504/97 se limita a exigir controles por muestreo sobre el 25 % de las producciones, como mínimo, la Comisión responde, con razón, que un porcentaje de las empresas, comprendido entre el 56,76 y el 68,79 %, sabían que no serían sometidas a ningún control in situ durante la campaña de comercialización en cuestión. Si bien es cierto que no puede presumirse que todas estas empresas hayan cometido irregularidades, no lo es menos que el elevado porcentaje de estas empresas da lugar a un importante riesgo de pérdidas elevadas para el FEOGA, que justifica, según las Directrices, una corrección a tanto alzado del 10 %.

105    Por otra parte, el demandante no demuestra que el sistema de controles aplicado en España garantice que haya respetado la normativa el mismo número de transformadores que el que lo hubiera hecho de haberse realizado un auténtico control por muestreo referido, como mínimo, al 25 % de la muestra.

106    En cuanto a la apreciación del órgano de conciliación según la cual «debería ser posible limitar la corrección a la parte del gasto que se vio afectada por las insuficiencias constatadas», de la que el demandante deduce que la corrección del 10 % debería aplicarse únicamente del 56,76 al 68,79 % de las producciones, la Comisión objeta, con razón, que no es conforme con los criterios marcados por las Directrices. Según estos criterios, que procede aceptar, cuando la deficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de los Estados miembros, la corrección, precisamente por su carácter a tanto alzado, deberá aplicarse a toda la medida afectada, y no sólo a los gastos expuestos a un riesgo de irregularidad a causa de las deficiencias observadas.

107    Por lo tanto, procede desestimar el motivo subsidiario por infundado.

108    Por consiguiente, procede desestimar el recurso por infundado en la medida en que se dirige contra la corrección relativa a la ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates.

 Corrección relativa a la ayuda destinada a los productores de determinados cítricos

109    El demandante invoca, en esencia, un único motivo, basado en el carácter injustificado de la corrección financiera adoptada.

 Alegaciones de las partes

110    El demandante se remite a las explicaciones facilitadas por las autoridades españolas en su escrito de 7 de abril de 2000 (véase el apartado 38 supra) y expone que, en el curso de la campaña 1997/1998, se registró un nivel de lluvias considerablemente superior a la media, lo que provocó en determinadas comarcas o localidades dificultades en la recolección de fruta madura y retrasos de maduración en variedades más tardías. En el momento de la recolección, estas dificultades alteraron los calendarios de entrega que figuraban en los contratos, sin afectar, no obstante, a la producción total esperada.

111    Desde el inicio del procedimiento administrativo, las autoridades españolas alegaron que las referidas inundaciones catastróficas constituían un caso de fuerza mayor que había provocado una «imposibilidad sobrevenida transitoria», con objeto de obtener una modificación, no de las cantidades estipuladas contractualmente, sino del calendario de las entregas.

112    En lo que atañe a Andalucía, el demandante se refiere, en particular, al escrito de las autoridades españolas de 27 de marzo de 2001 (véase el apartado 40 supra). La prueba exigida por la Comunicación sobre la fuerza mayor está constituida, más concretamente, por el Real Decreto-ley 2/1998 (véase el apartado 43 supra), la Orden de 21 de mayo de 1998, por la que se determinan los términos municipales y núcleos de población a los que son de aplicación las medidas previstas en el Real Decreto-ley 2/1998 (BOE nº 130, de 1 de junio de 1998, p. 17994), las notas de prensa de aquel momento y un informe al respecto del Director General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria (FAGA) de 25 de marzo de 2003. Con arreglo a una práctica habitual de los Estados miembros, estos actos oficiales constituyen precisamente la justificación de una «declaración de catástrofe natural» o de una «clasificación como zona siniestrada» que solicita la Comisión en su escrito dirigido a las autoridades españolas el 30 de octubre de 2000 (véase el apartado 39 supra). En su réplica, el demandante también hace referencia a mapas descriptivos de los términos municipales afectados por las inundaciones, que se adjuntan en anexo.

113    En el caso de la Comunidad Autónoma de Valencia no existe una declaración oficial de catástrofe natural para la campaña de que se trata pero, sin llegar a una situación tan extrema, también se produjeron situaciones meteorológicas poco favorables para las explotaciones agrícolas. Las heladas, el viento, las altas temperaturas y los episodios puntuales de granizo y lluvia causaron graves daños en los cultivos e infraestructuras. En particular, a principios de 1998, el exceso de humedad y las fuertes lluvias registradas entre el 23 de enero y el 9 de febrero afectaron negativamente al cultivo de cítricos. Como consecuencia de lo anterior, parte de la fruta se desprendió de los árboles y hubo dificultades en la recogida de la naranja en variedades aptas para la recolección. En cuanto a las variedades más tardías, se produjeron retrasos en su maduración. Todas estas circunstancias se recogen en el apartado 3 del Informe del Sector Agrario Valenciano de 1998. Por consiguiente, las autoridades españolas decidieron autorizar transferencias parciales en casos puntuales, previa petición escrita de las partes y siempre que el organismo gestor comprobara la existencia de causas de fuerza mayor.

114    En relación con la afirmación de la Comisión, realizada en su escrito de contestación, de que otras Comunidades Autónomas a que se refiere el Real Decreto-ley 2/1998, a saber, Cataluña y Aragón, no fueron objeto de transferencias entre trimestres, el demandante replica que, en el caso de Cataluña, tales transferencias no fueron necesarias, ya que la superficie cultivada de naranja se encuentra, aproximadamente, en un 99,8 % en la provincia de Tarragona, mientras que los municipios afectados por las inundaciones están situados en la provincia de Lleida. Por otra parte, prácticamente no existen cultivos de naranjas en Aragón. Además, las cosechas de cítricos son mucho más tempranas en Andalucía que en las Comunidades Autónomas del norte de España.

115    En cuanto a la alegación de la Comisión según la cual el Reglamento nº 1169/97 no contenía ninguna cláusula de fuerza mayor explícita, el demandante señala que, en el apartado II, punto 2, párrafo último, de la Comunicación sobre la fuerza mayor, la propia Comisión afirmó que «no puede rechazarse totalmente que el respeto del principio de proporcionalidad pueda exigir, en determinados casos excepcionales, la aplicación de una regla de fuerza mayor no escrita». Una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia reconoce asimismo que, en casos excepcionales, aunque no exista una regla de fuerza mayor explícita en la normativa pertinente, puede estar justificado exonerar a un operador de determinadas obligaciones previstas en la normativa, por ejemplo el respeto de determinados plazos, con el fin de evitar una excesiva desigualdad de trato, si el incumplimiento de dichas obligaciones ha sido provocado por circunstancias que puedan asimilarse a un supuesto de fuerza mayor y en la medida en que tal exoneración no entre en conflicto con los objetivos esenciales de la normativa en cuestión. En este sentido, el demandante invoca las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 1987, Theodorakis (109/86, Rec. p. 4319), apartados 6 y 7, y de 19 de abril de 1988, Inter-Kom (71/87, Rec. p. 1979), apartados 9, 10, 15 a 18 y 23.

116    Por otra parte, el demandante considera que el Reglamento nº 1169/97 da pie a la aplicación de la causa de fuerza mayor, por cuanto en su artículo 20, apartado 7 (introducido por el Reglamento nº 1145/98), y en su artículo 21, apartado 2, se contemplan exenciones de responsabilidad en caso de incumplimiento de determinadas obligaciones contractuales cuando los incumplimientos no se deban a un comportamiento intencionado o a una negligencia grave del interesado. De ello resulta que, a fortiori, se han de admitir incumplimientos por acontecimientos totalmente ajenos a la voluntad de las partes.

117    Frente al reproche que la Comisión hace a las autoridades españolas de no haber respetado el procedimiento establecido en la Comunicación sobre la fuerza mayor, que invita a las administraciones nacionales a ponerse en contacto con los servicios de la Comisión «en caso de duda» respecto de la existencia de fuerza mayor (véanse los apartados 134 y 136 infra), y de haber incumplido así el deber de cooperación leal que resulta del artículo 10 CE, el demandante afirma que tal duda no se planteaba en absoluto en el presente caso y que la Administración española siempre ha colaborado en todo momento con las instituciones comunitarias.

118    En su escrito de réplica, el demandante añade que, en su evaluación del riesgo financiero que este incumplimiento podía suponer para el presupuesto comunitario, la Comisión no tuvo en cuenta los dos elementos que se exponen a continuación. En primer lugar, la diferencia mínima de 0,87 euro por 100 kg entre la cuantía de la ayuda prevista en el caso de los contratos anuales (5,82 euros por 100 kg) y la cuantía de la ayuda prevista en el caso de los contratos plurianuales (6,69 euros por 100 kg) se explica por la mayor duración del compromiso contractual que se adquiere sin conocimiento previo del precio que se va a aplicar, y no por la mayor rigidez del calendario de las entregas. En segundo lugar, la voluntad de las organizaciones de productores de cumplir sus obligaciones contractuales y respetar la filosofía de la normativa comunitaria se pone de manifiesto por el hecho de que prefirieron presentar una solicitud de modificación de los calendarios de entregas, a pesar de que hubieran podido retirar sus productos del mercado con una ayuda comunitaria de 14,33 euros por 100 kg, opción que les hubiera resultado más interesante desde un punto de vista económico. A este respecto, el demandante expone que cuando un huerto de cítricos lleva cierto tiempo cubierto por varios metros de agua, la planta inicia un proceso para desprenderse de los frutos. Así, cuando las aguas se retiran, la fruta cae en la tierra empapada y, si no se recoge pronto, se pudre. Esto da respuesta a la objeción formulada en el escrito de la Comisión de 10 de febrero de 2003 (véase el apartado 41 supra), según la cual, «al menos en un caso, las cantidades se imputaron a un período anterior». En otros casos resultó imposible recoger la fruta porque las tierras estaban inundadas. En el asunto de autos, no se trata, pues, de unas transferencias de conveniencia, sino más bien de transferencias necesarias para salvaguardar las cosechas y la ejecución de las obligaciones contraídas en virtud de los contratos plurianuales. La actuación de las autoridades españolas no sólo no entró en conflicto con los objetivos del régimen, sino que además permitió que éstos se alcanzaran al garantizar la ejecución de los contratos y el abastecimiento de la industria, al tiempo que evitaba la retirada de la fruta del mercado y su destrucción con cargo a la Comunidad.

119    El demandante subraya, además, la extrema prudencia de los organismos pagadores de Andalucía (FAGA) y de la Comunidad Autónoma de Valencia al aceptar transferencias mínimas del 7 % y del 2,89 % de las cantidades, respectivamente, cuando en 1998 la Comisión ya aceptaba transferencias de hasta el 15 %. Este dato demuestra que los casos fueron tratados individualmente y no con carácter general.

120    El demandante invoca, asimismo, que el órgano de conciliación instó a los servicios de la Comisión a «reevaluar la apreciación de las condiciones de reconocimiento de la fuerza mayor, al menos en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía» (véase el apartado 44 supra).

121    Por último, el demandante destaca la evolución que ha experimentado la normativa comunitaria de aplicación del Reglamento nº 2202/96 en lo que respecta a la transferencia de las cantidades contratadas entre diferentes trimestres de entrega, en el marco de los contratos plurianuales, entre las campañas de comercialización 1997/1998 y 2000/2001.

122    Así, en la campaña 1997/1998, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97, entonces en vigor, no autorizó ni prohibió expresamente dichas transferencias. Por consiguiente, según el demandante, no puede considerarse que dichas transferencias fueran ilícitas, sobre todo cuando respondían a circunstancias extraordinarias y estaban dirigidas al cumplimiento de los objetivos establecidos en la normativa, sin causar perjuicios al presupuesto comunitario ni a los derechos de terceros. Durante la campaña 1998/1999, el Reglamento nº 1145/98 modificó la citada disposición para autorizar las transferencias dentro de un límite máximo del 15 % (véanse los apartados 24 a 26 supra). En la campaña 1999/2000, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97 fue modificado de nuevo mediante el Reglamento nº 1082/1999, para incrementar el límite máximo del 15 % al 25 % (véase el apartado 27 supra). Por último, durante la campaña 2000/2001, el Reglamento nº 1092/2001 suprimió los períodos de entrega (véase el apartado 28 supra).

123    Estas modificaciones sucesivas se adoptaron para dar mayor flexibilidad a la gestión del nuevo sistema instaurado por el Reglamento nº 2202/96, en relación con los contratos plurianuales, sin desvirtuar los objetivos del sistema ni modificar el Reglamento de base ni, sobre todo, el importe superior de ayuda que se asigna a los contratos plurianuales en relación con los contratos anuales (véanse los considerandos primero y tercero de los Reglamentos n^os 1145/98 y 1082/1999). A este respecto, el demandante añade que lo que diferencia a los contratos plurianuales de los contratos anuales y justifica que se asigne una ayuda superior a los primeros no es la rigidez de las fechas de las entregas trimestrales, sino, esencialmente, la duración del compromiso, la estabilización del mercado y la garantía de abastecimiento que suponen.

124    De todo lo anterior el demandante deduce que los períodos de entrega no son un elemento esencial de la normativa. En su opinión, la actuación que ha dado lugar a la corrección financiera controvertida no debe considerarse un incumplimiento de la normativa, sino una respuesta prudente y proporcionada ante unos hechos extraordinarios, dirigida a cumplir los objetivos de la misma. Así, los transformadores recibieron las cantidades de fruta contratada que garantizaban su abastecimiento; las organizaciones de productores cumplieron sus obligaciones contractuales y recibieron el precio estipulado; no se gravó el presupuesto comunitario con gastos adicionales de retirada, y no se perjudicó a ningún tercero en sus derechos.

125    Con carácter preliminar, la Comisión afirma que tiene la obligación de rechazar la financiación por el FEOGA de los gastos que sean contrarios a la normativa comunitaria en vigor. Según jurisprudencia reiterada, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe desembolsado, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados. La Comisión considera, por lo tanto, que si bien le corresponde probar la existencia de una violación de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que debían deducirse de dicha violación (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 1998, Francia/Comisión, C‑232/96, Rec. p. I‑5699, apartados 53 y 54, y la jurisprudencia citada).

126    La Comisión señala, como ya alegó durante el procedimiento administrativo previo, que, en el presente asunto, el artículo 5 del Reglamento nº 1169/97, en su versión en vigor durante la campaña 1997/1998, no contemplaba, en relación con la ayuda a los productores de determinados cítricos, la posibilidad de transferencias entre trimestres de entregas de cantidades contratadas en el marco de contratos plurianuales.

127    Por consiguiente, es evidente que, cuando las autoridades españolas permitieron las citadas transferencias en el marco de los contratos plurianuales, infringieron las disposiciones de la normativa comunitaria aplicable. Por lo tanto, según la Comisión, los gastos correspondientes a las ayudas pagadas en relación con las cantidades que fueron objeto de transferencia no deben correr a cargo del FEOGA.

128    Frente a la alegación del Reino de España de que el régimen aplicable a los contratos plurianuales se flexibilizó en las campañas ulteriores, la Comisión subraya que tales modificaciones no eran aplicables a la campaña 1997/1998, a la que se refiere la corrección financiera controvertida. Además, recuerda que la posibilidad de realizar transferencias de cantidades entre períodos de entrega, prevista a partir de la campaña 1998/1999, estaba en todo caso sujeta a límites estrictos, en particular cuantitativos y temporales (véanse los apartados 24 a 27 supra).

129    En respuesta a la invocación, por parte del demandante, de un caso de fuerza mayor, relacionado, concretamente, con un régimen de lluvias muy por encima de la media en España durante la campaña considerada, la Comisión recuerda, con carácter preliminar, que la jurisprudencia no ha reconocido explícitamente hasta el presente la existencia de un principio general de Derecho comunitario que permita invocar la fuerza mayor cuando no exista una mención expresa de esta posibilidad en la normativa aplicable (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003, APOL y AIPO/Comisión, T‑61/00 y T‑62/00, Rec. p. II‑635, apartado 72).

130    En este caso, la Comisión señala que el Reglamento nº 1169/97 no contempla la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda invoque la existencia de un supuesto de fuerza mayor para justificar el incumplimiento de sus obligaciones.

131    En particular, el artículo 20, apartado 7, y el artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, invocados por el demandante, no tienen nada que ver con la elegibilidad para la concesión de la ayuda, sino que se refieren a la aplicación de las sanciones previstas por la normativa mencionada, con relación tanto a las organizaciones de productores como a los transformadores. Por otra parte, el artículo 20, apartado 7, fue introducido por el Reglamento nº 1145/1998, que no fue aplicable hasta la campaña 1998/1999.

132    La Comisión admite que la jurisprudencia ha reconocido en casos excepcionales que, aun faltando una regla de fuerza mayor explícita en la regulación pertinente, puede justificarse, con el fin de evitar una excesiva desigualdad de trato, el exonerar a un operador de determinadas obligaciones previstas en la regulación (por ejemplo el respeto de ciertos plazos), si el incumplimiento de dichas obligaciones ha sido provocado por circunstancias que puedan asimilarse a un caso de fuerza mayor y en la medida en que tal exoneración no entre en conflicto con los objetivos esenciales de la regulación en causa.

133    Sin embargo, a este respecto, la Comisión alega, en primer lugar, que el correcto funcionamiento del sistema de ayuda a los productores de determinados cítricos y, en particular, la necesidad de programación y abastecimiento regular de la industria (véanse el tercer considerando del Reglamento nº 2202/96 y el quinto considerando del Reglamento nº 1169/97) estaban relacionados, en la normativa aplicable a los contratos plurianuales, con la posibilidad de firmar cláusulas adicionales relativas a las cantidades inicialmente previstas para cada campaña, y no con la transferencia de cantidades de un período de entrega a otro.

134    En efecto, a diferencia del régimen aplicable a los contratos por campañas, el régimen de los contratos plurianuales, más acorde con la mencionada finalidad de la normativa, había previsto un menor margen en cuanto a la modificación de las condiciones de entrega pactadas, si bien establecía también una ayuda más elevada.

135    En segundo lugar, por lo que se refiere al procedimiento que ha de seguirse cuando se alegan circunstancias excepcionales como las invocadas por el demandante, la Comisión se remite a las conclusiones de la Comunicación sobre la fuerza mayor, con arreglo a las cuales:

«[…] las administraciones nacionales que deben aplicar en concreto la regla de fuerza mayor deben comprometerse a actuar con la máxima prudencia, tanto en lo relativo a la apreciación de los hechos invocados, como en lo relativo a las pruebas aportadas en apoyo de las solicitudes de que se trate. Se les invita a que, en caso de duda, se pongan en contacto con los servicios de la Comisión.»

136    Ahora bien, en el presente caso, el Reino de España no se dirigió a los servicios de la Comisión antes de reconocer los casos de fuerza mayor que ahora invoca, a pesar no sólo de lo que establece la Comunicación sobre la fuerza mayor, sino también del deber de cooperación leal del artículo 10 CE, según el cual el Estado que encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles someterá tales problemas a la apreciación de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 2004, Comisión/Italia, C‑99/02, Rec. p. I‑3353, apartado 17).

137    En tercer lugar, la Comisión señala que, según la jurisprudencia, corresponde al operador probar que concurren los requisitos necesarios para que se dé un caso de fuerza mayor (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1968, Schwarzwaldmilch, 4/68, Rec. p. 549, apartado 67, y de 17 de octubre de 2002, Parras Medina, C‑208/01, Rec. p. I‑8955, apartado 21). A la cuestión de la prueba se refieren igualmente el apartado III y las conclusiones de la Comunicación sobre la fuerza mayor, en las que se señala que «los operadores que invoquen la fuerza mayor deberán aportar pruebas irrefutables».

138    Por consiguiente, según la Comisión, las autoridades españolas tenían la obligación de individualizar la situación de cada organización de productores afectada. Ahora bien, estas autoridades no han demostrado haberse asegurado, en relación con cada operador, de que constaba fehacientemente que las circunstancias climáticas excepcionales sufridas le habían impedido respetar el calendario de entregas previsto en el correspondiente contrato.

139    Sobre este particular, la Comisión, haciendo referencia al anexo al escrito de las autoridades españolas de 27 de marzo de 2001 y a los cuadros que acompañan al escrito de las autoridades españolas de 18 de marzo de 2003, señala en primer término que los porcentajes medios de las transferencias de cantidades autorizadas, según ella 32 % en el caso de Andalucía y 11,3 % en el caso de Valencia, son elevados, contrariamente a lo que afirma el demandante. Habida cuenta de que el demandante rechazó esas cifras en su escrito de réplica, la Comisión añade, en su escrito de dúplica, que, en cualquier caso, los porcentajes del 7 % y del 2,89 % que el demandante invoca se refieren a la totalidad de las cantidades contratadas, mientras que el porcentaje del 15 % introducido por el Reglamento nº 1145/98 se aplicaba estrictamente a cada contrato.

140    Seguidamente, la Comisión alega que el demandante se limita a afirmar de manera extremadamente vaga que el «régimen de lluvias considerablemente superior a la media» afectó a «algunas comarcas y/o localidades».

141    Por lo que a Valencia se refiere, el demandante reconoce que «no existe, en la campaña 1997/98, declaración oficial de catástrofe natural, pero, sin llegar a dicha situación extrema, también se produjeron situaciones meteorológicas poco favorables». Por consiguiente, el demandante no ha aportado ningún elemento de prueba que hubiera, en su caso, hecho valer cada una de las organizaciones de productores presuntamente afectadas.

142    La Comisión añade que el Informe del Sector Agrario Valenciano que se adjunta como anexo a la demanda (véase el apartado 113 supra) carece de valor probatorio. Dicho informe incluye consideraciones de orden general, referidas a las pérdidas ocasionadas por la «meteorología poco favorable» en 1998 en la Comunidad Autónoma de Valencia. En definitiva, dicho informe no sólo no constituye una declaración de catástrofe natural, como reconoce el Reino de España, sino que no aporta ningún elemento de prueba en relación con las organizaciones de productores respecto de las cuales se autorizaron transferencias de cantidades entre trimestres de entrega en dicha Comunidad Autónoma.

143    Por lo que a Andalucía se refiere, es cierto que las autoridades españolas transmitieron, en el momento en que solicitaron la intervención del órgano de conciliación, una copia del Real Decreto-ley 2/1998.

144    No obstante, la Comisión considera que ni este Real Decreto-ley ni los escritos que se adjuntan en anexo a la réplica constituyen, por sí mismos, una prueba irrefutable en el sentido de la Comunicación sobre la fuerza mayor. En su opinión, las autoridades españolas no podían sustraerse a la obligación de asegurarse caso por caso de que los operadores habían probado suficientemente la concurrencia de circunstancias excepcionales que hicieran imposible el cumplimiento de los períodos de entrega previstos en los contratos. La Comisión sigue sin contar actualmente con elementos que demuestren que las autoridades españolas cumplieron esa obligación. Así, resulta imposible asegurarse de que las medidas adoptadas por las autoridades españolas hayan tenido por objeto compensar directamente las pérdidas sufridas, como exige la jurisprudencia (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2004, España/Comisión, C‑73/03, no publicada en la Recopilación, apartado 38).

145    Además, la Comisión señala que el Real Decreto-ley 2/1998 se refiere también a otras Comunidades Autónomas productoras de naranjas, en concreto Aragón y Cataluña, en las que no hubo transferencias de cantidades entre trimestres de entrega.

146    En conclusión, la Comisión entiende que no podía en ningún caso tomar en consideración la existencia de circunstancias que pudieran ser asimiladas a un caso de fuerza mayor, ya que las autoridades españolas no aportaron la información ni los elementos de prueba necesarios.

 Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

147    Es cuestión pacífica que, durante la campaña de comercialización 1997/1998, más concretamente, al principio del año 1998, las autoridades españolas autorizaron a determinadas organizaciones de productores de naranjas de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Valencia, vinculadas a los transformadores mediante contratos plurianuales, a realizar transferencias de entregas entre trimestres. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, estas transferencias de entregas afectaron a 24 de los 76 contratos plurianuales celebrados y se refirieron al 7 % de la cantidad total de naranjas estipulada en esos contratos para esa campaña, tal como resulta del anexo 2 al escrito de las autoridades españolas de 27 de marzo de 2001 (véase el apartado 40 supra). En el caso de la Comunidad Autónoma de Valencia, estas transferencias de entregas afectaron a 29 contratos plurianuales y se refirieron al 11,3 % de la cantidad total de naranjas estipulada en esos 29 contratos, que constituía el 2,89 % de la cantidad total de naranjas fijada contractualmente para esa campaña, tal como resulta del fax de las autoridades españolas de 13 de marzo de 2003 (véase el apartado 42 supra).

148    Los motivos de la corrección financiera aplicada por la Comisión a estas transferencias en la Decisión impugnada figuran en el punto B.2.5.5 del informe de síntesis. Pueden resumirse como sigue:

–        las transferencias de entregas controvertidas no estaban autorizadas por la normativa comunitaria en vigor durante la campaña 1997/1998, aunque es cierto que lo estuvieron por la normativa en vigor durante campañas posteriores;

–        la normativa en cuestión no contemplaba expresamente ninguna causa de fuerza mayor;

–        en respuesta a la observación del órgano de conciliación según la cual debería ser posible invocar la fuerza mayor en casos excepcionales incluso a falta de disposición expresa en este sentido, los servicios de la Comisión consideraron que el correcto funcionamiento del sistema y la necesidad de programación (véase el quinto considerando del Reglamento nº 1169/97) estaban ligados, según lo dispuesto en el artículo 5 del citado Reglamento, a la posibilidad de formalizar cláusulas adicionales por escrito y no a una hipotética posibilidad de transferir las cantidades pactadas contractualmente de un período a otro;

–        el régimen de los contratos plurianuales da derecho a una ayuda por un importe más elevado, pero, en contrapartida, es menos flexible que el régimen de los contratos por campañas, que permite modificar hasta el 40 % de las cantidades contratadas en cada trimestre;

–        las autoridades españolas no consultaron a los servicios de la Comisión, como les insta a hacer, en caso de duda, la Comunicación sobre la fuerza mayor.

149    A la vista de las alegaciones de las partes, procede examinar, en primer lugar, si las transferencias de entregas controvertidas estaban autorizadas por la normativa comunitaria en vigor durante la campaña 1997/1998, a saber, los Reglamentos n^os 2202/96 y 1169/97. Si la conclusión es negativa, será necesario examinar, en segundo lugar, si puede invocarse la fuerza mayor para justificar excepcionalmente tales transferencias, como excepción al cumplimiento estricto del calendario de entregas trimestrales previsto por dicha normativa. En caso afirmativo, procederá examinar, en tercer lugar, si, en el caso de autos, las autoridades españolas han aportado debidamente la prueba de tal caso de fuerza mayor, en lo que atañe a las transferencias de entregas controvertidas.

–                Sobre la cuestión de si las transferencias de entregas entre trimestres estaban autorizadas por los Reglamentos n^os 2202/96 y 1169/97 durante la campaña 1997/1998

150    Es necesario recordar que el Reglamento nº 2202/96 instaura un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos. A tenor del tercer considerando de este Reglamento, dicho régimen se establece en el marco de los contratos celebrados entre los transformadores y las organizaciones de productores «con objeto de garantizar, por una parte, el abastecimiento regular de la industria y, por otra, el control eficaz de los productos que vayan a entregarse, así como su transformación industrial efectiva», y también para «garantizar el abastecimiento de los consumidores a un precio y con una calidad razonables».

151    El Reglamento nº 2202/96 distingue entre los contratos por campañas y los contratos plurianuales, y concede una ayuda más importante en el caso de los segundos (véase su artículo 3, apartado 2, y los cuadros 1 y 2 de su anexo). A tenor del sexto considerando de dicho Reglamento, esta bonificación del importe de la ayuda respecto de las organizaciones de productores que celebran contratos para varios años y por cantidades mínimas se justifica por «motivos estructurales», a saber, las «deficiencias estructurales» que caracterizan la producción de cítricos en lo que respecta a la comercialización y que «se manifiestan en una excesiva dispersión de la oferta».

152    A tenor del artículo 3, apartado 3, letra c), del Reglamento de aplicación nº 1169/97, en vigor durante la campaña 1997/1998, los contratos deben incluir, en particular, la cantidad de materias primas que vayan a entregarse para su transformación. En el caso de los contratos plurianuales, esta cantidad debe desglosarse por campañas. Resulta, además, del artículo 3, apartado 3, letra d), del Reglamento nº 1169/97, que tanto los contratos plurianuales como los contratos por campañas deben incluir el calendario de entregas a los transformadores, por trimestres de entregas, a partir del inicio de la campaña.

153    El quinto considerando del Reglamento nº 1169/97 reconoce, no obstante, que las partes contratantes deben estar autorizadas para modificar, mediante una cláusula adicional y dentro de determinados límites, las cantidades inicialmente previstas en el contrato «con objeto de que el régimen alcance su máxima eficacia». Este objetivo se pone en práctica mediante el artículo 5 del Reglamento nº 1169/97, que distingue entre los contratos por campañas, a los que se refiere su apartado 2, y los contratos plurianuales, a los que se refiere su apartado 3.

154    En el caso de los contratos por campañas, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97 dispone que las cantidades previstas en el calendario de entregas trimestrales podrán modificarse mediante cláusulas adicionales escritas, que deben firmarse, a más tardar, el día 15 del mes anterior al trimestre de entrega de que se trate. En cada trimestre de entrega, la diferencia entre las cantidades establecidas en dichas cláusulas adicionales y las inicialmente fijadas en el contrato para ese trimestre no podrá ser superior a un 40 %.

155    Por lo que se refiere en los contratos plurianuales, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97 dispone que las cantidades previstas para cada campaña, –que, para las naranjas, se extiende del 1 de octubre al 30 de septiembre, conforme al artículo 2, apartado 1, letra a), de este Reglamento–, podrán modificarse mediante cláusulas adicionales escritas que, en el caso de las naranjas, deben firmarse antes del 1 de noviembre de la respectiva campaña. Para cada campaña, la diferencia entre las cantidades establecidas en dichas cláusulas adicionales y las inicialmente fijadas en el contrato para esa campaña no podrá ser superior a un 40 %. Las cantidades que deban entregarse en cada trimestre se adaptarán consiguientemente.

156    A pesar de que la razón de ser de esta diferencia no aparezca de forma clara, concretamente a la vista del sexto considerando del Reglamento nº 2202/96 (véase el apartado 151 supra) y del quinto considerando del Reglamento nº 1169/97 (véase el apartado 153 supra), es necesario constatar, tras una comparación entre las disposiciones de los apartados 2 y 3 del artículo 5 de este último Reglamento, que las modificaciones de las cantidades previstas en el calendario de entregas trimestrales sólo están expresamente autorizadas, con determinados requisitos, en el caso de los contratos por campañas. En el caso de los contratos plurianuales, se autorizan expresamente, con determinados requisitos, modificaciones de las cantidades previstas para cada campaña, pero no se dice nada respecto de la posibilidad de modificar las cantidades trimestrales dentro de una misma campaña.

157    Por otra parte, ninguna de estas dos disposiciones parece autorizar las transferencias de entregas del trimestre en curso al trimestre siguiente. En efecto, una transferencia de entregas del trimestre en curso al trimestre siguiente implica, por una parte, una reducción de las cantidades que deben entregarse en el trimestre en curso y, por otra parte, un aumento de las cantidades que deben entregarse en el trimestre siguiente. Pues bien, respecto de los contratos por campañas, sólo parece que pueda autorizarse esta última posibilidad (hasta un máximo del 40 % de las cantidades inicialmente pactadas), con los requisitos enunciados en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97, a saber, mediante una cláusula adicional escrita formalizada «a más tardar, el día 15 del mes anterior al trimestre de entrega de que se trate». Por su parte, los contratos plurianuales ni siquiera autorizan expresamente la modificación de las cantidades previstas en el calendario de las entregas trimestrales, sino que únicamente autorizan la modificación de las cantidades previstas para cada campaña, como acaba de indicarse en el apartado anterior.

158    El mismo razonamiento se aplica, mutatis mutandis, a la transferencia de entregas del trimestre siguiente al trimestre en curso.

159    Esta interpretación se ve confirmada por la adopción, el 2 de junio de 1998, a saber, cuatro meses antes del final de la campaña 1997/1998, del Reglamento nº 1145/98, cuyo objeto, a tenor de su primer considerando, es precisamente «dar mayor flexibilidad a la gestión del nuevo sistema establecido por el Reglamento (CE) nº 2202/96». Por una parte, el artículo 1, número 1, del Reglamento nº 1145/98 modifica el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1169/97 de forma que permite, en el caso de los contratos por campañas, la formalización de una cláusula adicional escrita dentro de cada período trimestral de entrega para modificar la cantidad prevista para el período en cuestión. Por otra parte, el artículo 1, número 2, del Reglamento nº 1145/98 modifica el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 1169/97 de forma que autoriza, en el caso de los contratos plurianuales, la celebración de un acuerdo escrito entre las partes para transferir al período trimestral siguiente las cantidades que deban entregarse en cada período trimestral de entrega, hasta un máximo del 15 %, siempre y cuando se respete la cantidad global de la campaña.

160    Es necesario señalar que esta mayor flexibilidad se ha incrementado aún más a partir de la campaña 1999/2000 por el Reglamento nº 1082/1999, que ha hecho pasar del 15 al 25 % la cantidad máxima que puede transferirse de un trimestre a otro durante una misma campaña, en el caso de los contratos plurianuales, y, posteriormente, a partir de la campaña 2000/2001, por el Reglamento nº 1092/2001, que ha eliminado todas las restricciones a las transferencias de entregas.

161    Resulta de lo anterior que el Reglamento nº 1169/97, en vigor en la época en que ocurrieron los hechos de autos, no permitía que las autoridades españolas autorizasen las transferencias de entregas controvertidas.

162    De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, en la gestión de la política agrícola común, la Comisión no puede contraer obligaciones sobre el destino de los fondos en desacuerdo con las normas que rigen la organización común del mercado de que se trate y que esta regla es de aplicación general (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de junio de 2005, España/Comisión, C‑287/02, Rec. p. I‑5093, apartado 34, y la jurisprudencia citada).

163    Por consiguiente, el primero de los cinco motivos en los que se basa la corrección financiera controvertida (apartado 148 supra) es fundado. La alegación del demandante parece, por lo tanto, abocada al fracaso, salvo que se admita, con éste, que la fuerza mayor puede invocarse para justificar excepcionalmente una exención del cumplimiento del calendario de las entregas previsto por la normativa aplicable.

–                Sobre la cuestión de si la fuerza mayor puede, en principio, invocarse para justificar excepcionalmente una exención del cumplimiento del calendario de las entregas trimestrales previsto por los Reglamentos n^os 2202/96 y 1169/97

164    Al contrario de lo que defiende la Comisión en el marco del segundo de los cinco motivos en los que se basa la corrección financiera controvertida (véase el apartado 148 supra), y tal como esta institución ha reconocido expresamente en la vista, la circunstancia de que el Reglamento nº 1169/97 no establezca una cláusula de fuerza mayor explícita no es determinante, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia y de la Comunicación sobre la fuerza mayor.

165    En efecto, tal como ha destacado el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 20 de junio de 2006, Grecia/Comisión (T‑251/04, no publicada en la Recopilación, apartado 46, actualmente recurrida en casación), el Tribunal de Justicia ha reconocido en determinados casos la posibilidad de invocar la fuerza mayor, incluso cuando en la normativa pertinente no estaba prevista de forma explícita (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia Inter-Kom, citada en el apartado 115 supra, apartados 10 y 15, y de 7 de diciembre de 1993, Huygen y otros, C‑12/92, Rec. p. I‑6381, apartado 31). Así, podrá admitirse la posibilidad de invocar la fuerza mayor siempre que no sea contraria a la finalidad de las disposiciones aplicables (conclusiones del Abogado General Mischo en el asunto Inter‑Kom, citado en el apartado 115 supra, Rec. p. 1987, punto 21; véanse también, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Gulmann en el asunto Huygen y otros, antes citado, Rec. p. 6391, punto 26).

166    En el caso de autos, la fuerza mayor se invoca como circunstancia que justifica determinadas transferencias de cantidades de un trimestre a otro en el caso de los contratos plurianuales, sin que haya resultado de ello una modificación de las cantidades globales previstas para la campaña de que se trata.

167    Al contrario de lo que sostiene la Comisión, esta invocación de la fuerza mayor no es contraria a la finalidad de las disposiciones aplicables en el caso de autos.

168    En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia no puede suscribir la alegación de la Comisión, presentada en apoyo del tercero de los cinco motivos en los que se basa la corrección financiera controvertida (apartado 148 supra), según la cual el correcto funcionamiento del sistema y, en especial, la necesidad de una programación y de un abastecimiento regular de la industria estaban ligados, en la normativa aplicable a los contratos plurianuales, a la posibilidad de firmar cláusulas adicionales por escrito relativas a las cantidades inicialmente previstas para cada campaña, pero no a la transferencia de cantidades de un trimestre a otro. En efecto, precisamente porque esta última posibilidad no estaba prevista de forma expresa por la normativa en cuestión es necesario invocar un supuesto de fuerza mayor. A contrario, esta mera circunstancia no puede constituir un obstáculo, como tal, a la posibilidad de invocar tal supuesto de fuerza mayor.

169    En segundo lugar, ningún elemento permite considerar que la posibilidad de transferir excepcionalmente cantidades de un trimestre a otro durante una misma campaña, sin que se modifiquen las cantidades globales previstas para la campaña en cuestión, debido a un supuesto de fuerza mayor, perjudique más al correcto funcionamiento del sistema o al abastecimiento regular de la industria que la posibilidad, expresamente prevista en el Reglamento nº 1169/97, de modificar mediante cláusulas adicionales las cantidades globales contractualmente estipuladas para una campaña.

170    En tercer lugar, el Tribunal de Primera Instancia recuerda, por una parte, que, en el caso de los contratos por campañas, estaban expresamente autorizadas las modificaciones de las cantidades trimestrales, con determinados requisitos, sin que aparezca claramente la razón por la que no lo estaban también, con los mismos requisitos, en el caso de los contratos plurianuales (véase el apartado 156 supra), y, por otra parte, que las transferencias de cantidades de un trimestre a otro fueron expresamente autorizadas durante las siguientes campañas, con requisitos cada vez más flexibles, en primer lugar, por el Reglamento nº 1145/98, después por el Reglamento nº 1082/1999 y, finalmente, por el Reglamento nº 1092/2001. A este respecto, la circunstancia misma de que las transferencias controvertidas hayan sido autorizadas a partir de las siguientes campañas, sin que ello llevase aparejada ninguna modificación del importe más elevado de la ayuda concedida al régimen de los contratos plurianuales, basta para refutar la alegación de la Comisión, invocada en apoyo del cuarto de los cinco motivos en los que se basa la corrección financiera controvertida (véase el apartado 148 supra), según la cual este importe más elevado tenía como contrapartida necesaria una menor flexibilidad de este régimen, en relación con el régimen de los contratos por campañas.

171    En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia estima que el demandante tiene razón al afirmar que el estricto cumplimiento de los períodos trimestrales de entregas no era un elemento esencial de la normativa, tanto si se trata de los contratos por campañas como de los contratos plurianuales. Por lo menos, la posibilidad de invocar la fuerza mayor para justificar de forma excepcional una exención del cumplimiento estricto del calendario de las entregas trimestrales previsto por los contratos plurianuales no es contraria a la finalidad de los Reglamentos n^os 2202/96 y 1169/97.

172    Por consiguiente, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 165 supra, en principio, puede invocarse la fuerza mayor como circunstancia que justifique, con carácter excepcional, una exención del estricto cumplimiento del calendario de entregas trimestrales previsto en los Reglamentos n^os 2202/96 y 1169/97.

173    Por lo tanto, procede verificar si en el caso de autos se ha aportado debidamente la prueba de un supuesto de fuerza mayor.

–                Sobre la cuestión de si en el caso de autos se ha aportado debidamente la prueba de un supuesto de fuerza mayor

174    Con carácter preliminar, es necesario recordar que, debido a que el concepto de fuerza mayor no posee un contenido idéntico en los diversos ámbitos de aplicación del Derecho comunitario, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que esté destinado a producir efectos (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 1993, An Bord Bainne Co-operative y Compagnie Inter‑Agra, C‑124/92, Rec. p. I‑5061, apartado 10; de 13 de julio de 1995, Perrotta, C‑391/93, Rec. p. I‑2079, apartado 25, y de 29 de septiembre de 1998, First City Trading y otros, C‑263/97, Rec. p. I‑5537, apartado 41).

175    El concepto de fuerza mayor no queda limitado al de imposibilidad absoluta, sino que debe entenderse en el sentido de circunstancias ajenas a la persona afectada, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias sólo habrían podido evitarse a costa de sacrificios excesivos, pese a toda la diligencia empleada (sentencias del Tribunal de Justicia Schwarzwaldmilch, citada en el apartado 137 supra, p. 563; de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, apartado 23; de 15 de diciembre de 1994, Transáfrica, C‑136/93, Rec. p. I‑5757, apartado 14, y Parras Medina, citada en el apartado 137 supra, apartado 19).

176    La fuerza mayor consta de un elemento objetivo, relativo a las circunstancias anormales y ajenas al operador, y de un elemento subjetivo, relativo a la obligación, por parte del interesado, de tomar precauciones contra las consecuencias del acontecimiento anormal, adoptando medidas adecuadas, sin aceptar sacrificios excesivos. En particular, el operador debe vigilar cuidadosamente el desarrollo del procedimiento iniciado y, concretamente, acreditar haber actuado con diligencia a fin de respetar los plazos previstos (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1994, Bayer/Comisión, C‑195/91 P, Rec. p. I‑5619, apartado 32).

177    De entrada, es necesario destacar que, en el caso de autos, las partes no han formulado objeciones respecto del elemento subjetivo así identificado, por lo que éste no forma parte del objeto del litigio, tal como lo han definido las partes. En consecuencia, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia pronunciarse sobre esta cuestión.

178    En cuanto al elemento objetivo, es necesario subrayar que la fuerza mayor constituye una excepción a la norma general del estricto cumplimiento de la normativa en vigor y que, por este motivo, debe interpretarse y aplicarse de forma restrictiva, lo que justifica que las pruebas que se exigen a los operadores que la invocan sean irrefutables, tal como subraya la Comisión en el apartado IV de la Comunicación sobre la fuerza mayor.

179    En la aplicación de estos principios al caso de autos, es preciso distinguir el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía del de la Comunidad Autónoma de Valencia.

180    La Comunidad Autónoma de Andalucía es objeto, junto con otras Comunidades, del Real Decreto-ley 2/1998 por haber sufrido, entre noviembre de 1997 y febrero de 1998, diversos episodios de lluvias intensas que provocaron inundaciones y desbordamientos de ríos y arroyos que afectaron a las producciones agrícolas y a las infraestructuras. Dicho Real Decreto-ley estableció las medidas de urgencia destinadas a reparar los daños causados por estas inundaciones. La situación de catástrofe natural en Andalucía era, por lo tanto, muy real y reconocida oficialmente por las más altas instancias del Estado.

181    Tales circunstancias pueden, sin lugar a dudas, constituir el elemento objetivo de un supuesto de fuerza mayor en el sentido del apartado I, punto 2, letra a), de la Comunicación sobre la fuerza mayor.

182    Por lo demás, no es tanto esta cuestión como la de la prueba exigida a los operadores afectados lo que enfrenta, en el caso de autos, al demandante y a la Comisión. Según la Comisión, las pruebas invocadas por el demandante no constituyen pruebas irrefutables en el sentido de los apartados III y IV de la Comunicación sobre la fuerza mayor. En su opinión, las autoridades españolas tenían la obligación de examinar individualmente la situación de cada organización de productores afectada, verificando caso por caso, para cada operador, que las excepcionales circunstancias climáticas no le habían permitido cumplir el calendario de entregas trimestrales establecido contractualmente.

183    A este respecto, es necesario subrayar que sólo pueden admitirse, debido a fuerza mayor, las transferencias de entregas directamente ocasionadas por las calamidades naturales invocadas. Por consiguiente, debe existir una relación directa entre las perturbaciones del calendario normal de las cosechas causadas por estas calamidades y las transferencias autorizadas, y es necesaria una evaluación lo más precisa posible de las cantidades de naranjas que han sido objeto de tales transferencias (véase, por analogía, la sentencia de 11 de noviembre de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 144 supra, apartados 36 y 37, y la jurisprudencia citada). Pues bien, no es poco razonable considerar, a semejanza de la Comisión, que esta relación directa no está suficientemente demostrada por la mera clasificación como zona siniestrada de los municipios en cuyos términos se encuentran las plantaciones afectadas por las transferencias controvertidas, independientemente de toda evaluación caso por caso de los daños específicamente causados a estas plantaciones.

184    No obstante, resulta obligado constatar que esta postura, defendida por la Comisión en el marco del presente recurso, no se corresponde con la postura inicialmente adoptada por sus servicios durante el procedimiento administrativo. Así, en su escrito de 30 de octubre de 2000 (véase el apartado 39 supra), los servicios de la Comisión señalaron a las autoridades españolas que el motivo que éstas habían alegado, a saber, inundaciones y precipitaciones importantes que impedían el acceso a las tierras, no constituía un caso de fuerza mayor con arreglo a la Comunicación sobre la fuerza mayor, para lo que «sería precisa una declaración de catástrofe natural, la clasificación como zona siniestrada o cualquier otra prueba».

185    A la vista de esta indicación, desprovista de toda ambigüedad, las autoridades españolas podían esperar legítimamente que la comunicación a la Comisión del Real Decreto-ley 2/1998, en anexo a su escrito de 25 de marzo de 2003 en el que se solicitaban la intervención del órgano de conciliación (apartado 43 supra), junto con las informaciones que ya habían facilitado con anterioridad respecto de la identificación de los contratos plurianuales afectados y de las cantidades transferidas en cada uno de ellos (apartado 40 supra), bastase para permitir el reconocimiento de un supuesto de fuerza mayor.

186    Es cierto que, en el curso del procedimiento administrativo, los servicios de la Comisión también cuestionaron la falta de examen caso por caso, por las autoridades españolas, de la situación de cada organización de productores afectada por las transferencias de cantidades controvertidas (véase, a este respecto, el punto 3 del informe final del órgano de conciliación de 2 de septiembre de 2003, citado en el apartado 44 supra).

187    Sin embargo, durante el procedimiento ante el órgano de conciliación, las autoridades españolas respondieron que las cantidades para las que se habían autorizado tales transferencias se habían apreciado en función de las circunstancias específicas de cada caso presentado ante los organismos pagadores correspondientes, ya que se había admitido la fuerza mayor sobre la base de pruebas escritas presentadas por las partes, y se ofrecieron a facilitar la verificación de las mismas sobre la base de los expedientes individuales en manos de los organismos pagadores.

188    Durante la comparecencia ante el órgano de conciliación, los servicios de la Comisión no aceptaron esta oferta, sino que se limitaron a afirmar, en esencia, que la normativa en vigor en la época de los hechos no contemplaba la posibilidad de transferencias de cantidades ni excepciones por causa de fuerza mayor (véase el punto 4 del informe final del órgano de conciliación).

189    En estas circunstancias, no procede poner en duda la afirmación de las autoridades españolas de que las transferencias de cantidades controvertidas fueron objeto de un examen caso por caso antes de ser autorizadas. Por lo tanto, es necesario constatar que estas autoridades cumplieron los requisitos de prueba impuestos por la Comisión durante el procedimiento administrativo.

190    En todo caso, los elementos de apreciación presentados al Tribunal de Primera Instancia, considerados en su totalidad, le permiten constatar que se ha demostrado de manera suficiente en Derecho un supuesto de fuerza mayor en lo que atañe a las transferencias de las cantidades controvertidas.

191    A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia tiene en cuenta no sólo el Real Decreto-ley 2/1998 y la Orden de 21 de mayo de 1998 en la que se identifican los municipios afectados, en particular los productores de naranjas, sino también el documento adjunto como anexo 2 al escrito de las autoridades españolas de 27 de marzo de 2001 (véase el apartado 40 supra), que contiene la lista de los 76 contratos plurianuales celebrados en Andalucía, en la que se indican, para cada uno de ellos, la organización de productores y el transformador afectados, la provincia donde tienen su domicilio uno y otro, las cantidades totales estipuladas y, en su caso, las cantidades transferidas de un trimestre a otro.

192    De este documento se desprende, en particular, que de los 76 contratos plurianuales celebrados en Andalucía, 24 fueron objeto de una transferencia de cantidades durante el período controvertido, entre ellos, 14 de los 28 contratos celebrados solamente en la provincia de Sevilla. Estos 14 contratos representan, por sí solos, casi el 80 % del volumen total de las cantidades que fueron objeto de una transferencia. En este sentido, resulta de los demás documentos presentados al Tribunal de Primera Instancia que fue precisamente en esta provincia, y más concretamente en la vega del Guadalquivir, donde fueron más importantes las perturbaciones climáticas durante el invierno 1997/1998. Por lo demás, no se desprende de ningún dato presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, y tampoco ha sido alegado por la Comisión, que los productores hubieran realizado también transferencias de cantidades en períodos anteriores o posteriores a los acontecimientos que han dado lugar al presente litigio.

193    De esta forma, resulta de los autos que las transferencias de cantidades controvertidas constituyeron una práctica puntual, localizada casi en un 80 % en la vega sevillana del Guadalquivir y limitada a un único trimestre de una única campaña, durante el cual ha quedado acreditado que Andalucía conoció una situación de catástrofe natural debidamente reconocida por los poderes públicos.

194    Los documentos que constan en autos muestran también que las cantidades cuya transferencia se autorizó son reducidas, ya que se refieren al 7 % de la cantidad total de naranjas fijada contractualmente para la campaña 1997/1998 en Andalucía. Más concretamente, respecto de la provincia de Sevilla, que representa casi el 80 % del volumen de las transferencias controvertidas, las cantidades cuya transferencia se autorizó representan el 11,23 % de la cantidad total de naranjas fijada contractualmente para la misma campaña en esta provincia. Tal porcentaje no parece excesivo a la vista de las graves perturbaciones climáticas que conoció la región durante el invierno 1997/1998. Por lo tanto, puede darse por demostrado que, de forma general, las organizaciones de productores hicieron prueba de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones y que las autoridades españolas hicieron prueba de prudencia y discernimiento en la concesión de autorizaciones de transferencias. Por otra parte, ningún elemento de apreciación presentado al Tribunal de Primera Instancia permite fundamentar sospecha alguna respecto de la necesidad de realizar las transferencias de entregas controvertidas en que se encontraron efectivamente los operadores afectados.

195    Es necesario añadir que, tanto durante el procedimiento administrativo como en el marco del presente recurso, las autoridades españolas han proporcionado explicaciones precisas, detalladas y convincentes de las razones de orden natural por las que los fenómenos climáticos en cuestión perturbaron necesariamente el calendario normal de las cosechas (véase, en particular, el apartado 118 supra).

196    Para terminar, procede señalar que las autoridades españolas han alegado, sin que la Comisión lo haya negado, que las transferencias que autorizaron no provocaron ninguna modificación de la cantidad total de naranjas que recibía ayudas comunitarias durante la campaña en cuestión. Sin ser determinante en sí mismo, este elemento tiende a confirmar que las transferencias controvertidas se realizaron únicamente a causa de una imposibilidad temporal de respetar el calendario de entregas contractuales.

197    Todos estos elementos constituyen otros tantos indicios precisos, pertinentes y concordantes que permiten concluir que las transferencias de las cantidades controvertidas se realizaron por circunstancias constitutivas de un caso de fuerza mayor, tal como estimó también el órgano de conciliación en su informe final.

198    En este punto, resta, por lo tanto, examinar el último de los cinco motivos en los que se basa la corrección controvertida (véase el apartado 148 supra), a saber, la circunstancia, también señalada por el órgano de conciliación, de que las autoridades españolas no se pusieron en contacto con los servicios de la Comisión antes de declarar la fuerza mayor en un caso en que ésta no estaba prevista de forma explícita en la normativa comunitaria pertinente. La Comisión reprocha a las autoridades españolas que, al actuar de este modo, ignoraron las disposiciones de la Comunicación sobre la fuerza mayor e incumplieron tanto su obligación de cooperación leal conforme al artículo 10 CE como su deber general de prudencia.

199    Es cierto que, a tenor del apartado IV de la Comunicación sobre la fuerza mayor, «las administraciones nacionales que deben aplicar en concreto la regla de fuerza mayor deben comprometerse a actuar con la máxima prudencia, tanto en lo relativo a los hechos invocados como en lo relativo a las pruebas aportadas en apoyo de las solicitudes de que se trate» y «se les invita a que, en caso de duda, se pongan en contacto con los servicios de la Comisión».

200    En el caso de autos, el demandante confirmó, durante la vista, que las autoridades españolas no se habían puesto en contacto con los servicios de la Comisión durante la campaña 1997/1998. No facilitó ninguna explicación ni justificación particular de esta omisión.

201    Esta circunstancia, por lamentable que sea, no puede, sin embargo, justificar por sí sola la corrección financiera contenida en la Decisión impugnada.

202    En primer lugar, si bien la Comunicación sobre la fuerza mayor, que fue adoptada para «aportar una mayor claridad y coherencia en la aplicación de la regla de fuerza mayor en Derecho comunitario», puede, en su caso, considerarse una norma de conducta indicativa que la Comisión se impone a sí misma, no tiene carácter vinculante respecto de los Estados miembros.

203    En segundo lugar, el apartado IV de dicha Comunicación se limita a «invita[r]» a las administraciones nacionales a ponerse en contacto con los servicios de la Comisión «en caso de duda». En el caso de autos, el demandante señala, con razón, que la Administración española no albergaba ninguna duda respecto de la existencia de un supuesto de fuerza mayor, reconocida de forma oficial mediante un Real Decreto-ley. Habida cuenta de las particulares circunstancias del caso de autos, que se caracterizan por el establecimiento, por los poderes públicos, de un conjunto de medidas destinadas a remediar una catástrofe natural, el Tribunal de Primera Instancia estima que cabe decir lo mismo de la apreciación caso por caso de las pruebas invocadas en apoyo de las solicitudes de transferencias.

204    En tercer lugar, tal como ha reconocido la Comisión tanto durante el procedimiento administrativo como durante la vista, el hecho de que un Estado miembro no atienda la invitación que se le hace de ponerse en contacto con sus servicios «en caso de duda», conforme al tenor literal de la Comunicación sobre la fuerza mayor, no es obstáculo para que todos los elementos de prueba presentados por este Estado miembro se tomen en consideración en un momento posterior, concretamente durante el procedimiento administrativo. Por consiguiente, el quinto motivo invocado en apoyo de la corrección financiera controvertida es, en todo caso, inoperante.

205    Respecto de la alegación de la Comisión según la cual las autoridades españolas también incumplieron su deber de cooperación leal conforme al artículo 10 CE, basta con destacar que no se apoya en ningún argumento distinto de los basados en que no actuaron conforme a la Comunicación sobre la fuerza mayor, que han sido ya desestimados por el Tribunal de Primera Instancia. En consecuencia, no cabe otra cosa que desestimarla también.

206    A la vista de las consideraciones que preceden, debe estimarse este aspecto del recurso y anularse la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación comunitaria determinados gastos correspondientes a una corrección de la ayuda destinada a los productores andaluces de determinados cítricos, relativa a los ejercicios financieros 1998 a 2001, debido al «incumplimiento del calendario de entregas». Según el punto B.2.5.3.1 del informe de síntesis de 30 de septiembre de 2003, estos gastos se elevan a 979.554,48 euros (véase el apartado 46 supra).

207    En lo que atañe a la Comunidad Autónoma de Valencia, por el contrario, las autoridades españolas no han presentado elementos suficientemente específicos y concretos para que las malas condiciones climáticas del invierno 1997/1998 puedan considerarse constitutivas de un caso de fuerza mayor. El elemento determinante, a este respecto, es que esta Comunidad Autónoma no es objeto del Real Decreto-ley 2/1998 ni de la Orden de 21 de abril de 1998, su orden ministerial de aplicación –éstos se refieren únicamente a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla-León y Cataluña–. Las demás circunstancias que, según alega el Gobierno español (véase el apartado 113 supra), llevaron a las autoridades competentes a autorizar, en casos puntuales, transferencias limitadas entre trimestres, tras un examen caso por caso de las solicitudes de los productores y de los elementos de prueba aportados por éstos, no se apoyan en ningún elemento probatorio y no pueden, en consecuencia, tomarse en consideración, en la medida en que la Comisión niega su realidad.

208    En consecuencia, debe desestimarse esta parte del recurso.

 Sobre las costas

209    A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. En las circunstancias del caso de autos, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)

decide:

1)      Anular la Decisión 2004/136/CE de la Comisión, de 4 de febrero de 2004, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un importe de 979.554,48 euros, correspondiente a una corrección de la ayuda destinada a los productores andaluces de determinados cítricos, relativa a los ejercicios financieros 1998 a 2001.

2)      Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)      Cada parte cargará con sus propias costas.

Pirrung Forwood Papasavvas

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de marzo de 2007.

El Secretario        El Presidente

E. Coulon        J. Pirrung

Índice

Marco normativo

Normativa en materia de financiación de la política agrícola común

Normativa en materia de ayudas a la producción destinadas a los transformadores de tomates

Normativa en materia de ayudas destinadas a los productores de determinados cítricos

Antecedentes del litigio

Control del régimen de ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates

Control del régimen de ayuda a la producción de determinados cítricos

Decisión impugnada

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Corrección relativa a la ayuda a la producción destinada a los transformadores de tomates

Sobre el motivo principal, basado en el carácter injustificado de la corrección financiera adoptada

– Alegaciones de las partes

– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el motivo subsidiario, basado en el carácter desproporcionado de la corrección financiera controvertida

– Alegaciones de las partes

– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Corrección relativa a la ayuda destinada a los productores de determinados cítricos

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

–  Sobre la cuestión de si las transferencias de entregas entre trimestres estaban autorizadas por los Reglamentos nos 2202/96 y 1169/97 durante la campaña 1997/1998

–  Sobre la cuestión de si la fuerza mayor puede, en principio, invocarse para justificar excepcionalmente una exención del cumplimiento del calendario de las entregas trimestrales previsto por los Reglamentos nos 2202/96 y 1169/97

–  Sobre la cuestión de si en el caso de autos se ha aportado debidamente la prueba de un supuesto de fuerza mayor

Sobre las costas

* Lengua de procedimiento: español.