Cauza T‑313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 20 decembrie 2023
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Lista persoanelor, entităților și organismelor care fac obiectul unor restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Includerea și menținerea numelui reclamantului în liste – Noțiunea de «oameni de afaceri importanți» – Articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Decizia 2014/145/PESC – Obligația de motivare – Dreptul la apărare – Eroare de apreciere – Proporționalitate – Egalitate de tratament – Dreptul de proprietate – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Dreptul la viață privată – Aplicarea unor restricții în materie de admitere în cazul unui resortisant al unui stat membru – Libera circulație a cetățenilor Uniunii”
1. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și persoane asociate acestora – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (c); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 39-42, 45-47 și 50)
2. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor – Dreptul la apărare – Decizie subsecventă prin care s‑a menținut numele reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Lipsa unor motive noi – Obligația Consiliului de a comunica persoanei interesate elementele noi luate în considerare cu ocazia reexaminării periodice a măsurilor restrictive – Comunicarea elementelor noi persoanei interesate în vederea obținerii observațiilor sale
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/1530 și (PESC) 2023/572; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/1529 și 2023/571 ale Consiliului]
(a se vedea punctul 59)
3. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Dreptul la o audiere formală prealabilă – Inexistență – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/1530 și (PESC) 2023/572; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/1529 și 2023/571 ale Consiliului]
(a se vedea punctul 60)
4. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor oamenilor de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și ale persoanelor asociate acestora – Dreptul la apărare – Decizie subsecventă prin care s‑a menținut numele reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Lipsa unor motive noi – Lipsa unor probe incriminatoare noi – Comunicarea probelor incriminatoare – Lipsă – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/1530 și (PESC) 2023/572; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/1529 și 2023/571 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 62 și 65-67)
5. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi ascultat – Obligația instituțiilor de a adera la punctul de vedere al părților interesate – Inexistență – Obligația de a răspunde tuturor argumentelor părților – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2)]
(a se vedea punctele 69 și 70)
6. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate – Eroare de apreciere – Inexistență
[art. 275 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 75-79, 102-106, 112, 113, 116, 117, 120 și 121)
7. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate – Întinderea marjei de apreciere a autorității competente menționate – Pertinența probelor prezentate în cadrul unei înscrieri precedente în lipsa unei modificări a motivelor, a unor schimbări în situația reclamantului sau a evoluției contextului din Ucraina
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 80 și 81)
8. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și persoane asociate acestora – Noțiune – Necesitatea stabilirii unor legături strânse sau a unei relații de interdependență între persoana vizată de măsuri și guvernul rus sau acțiunile sale care subminează integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811, art. 2 alin. (1) lit. (g); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g), și Regulamentele 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 92-97)
9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și persoane asociate acestora – Noțiunea de sector economic care furnizează o sursă substanțială de venituri
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811, art. 2 alin. (1) lit. (g); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g), și Regulamentele 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 108 și 109)
10. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor oamenilor de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și ale persoanelor asociate acestora – Neadoptarea de către Consiliu a unor măsuri restrictive împotriva unor oameni de afaceri care nu au cetățenia rusă – Încălcarea principiului egalității de tratament – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 127 și 130)
11. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețare a fondurilor oamenilor de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse și ale persoanelor asociate acestora – Control jurisdicțional al legalității – Caracterul adecvat al măsurilor restrictive – Măsuri restrictive care urmăresc un obiectiv legitim al politicii externe și de securitate comună
[art. 5 alin. (4) și art. 21 alin. (2) lit. (c) TUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 137-141, 144-146 și 149)
12. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângere a dreptului la respectarea vieții private, a dreptului de proprietate, a libertății de a desfășura o activitate comercială și a dreptului de circulație și ședere – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7, 16, 17 și 45 și art. 52 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 155-164 și 166)
13. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Drepturi fundamentale – Prezumția de nevinovăție – Decizie de înghețare a fondurilor adoptată împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Compatibilitate cu principiul menționat – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 48 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctul 167)
14. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Condiții cumulative – Lipsa uneia dintre condiții – Respingerea în întregime a acțiunii în despăgubire
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 172-175)
Rezumat
În urma agresiunii militare declanșate de Federația Rusă împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 15 martie 2022, Decizia 2022/429(1) și Regulamentul 2022/427(2) prin care Roman Arkadyevich Abramovich a fost adăugat pe listele persoanelor, entităților și organismelor adoptate de Consiliu din anul 2014(3) ca urmare a sprijinului acordat unor acțiuni care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei.
Reclamantului, un om de afaceri cu cetățenie rusă, israeliană și portugheză, i s‑au impus de către Consiliu interdicția de intrare sau de tranzit pe teritoriul statelor membre și înghețarea fondurilor și a activelor sale bancare, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) literele (b) și (e) și, respectiv, cu articolul 2 alineatul (1) literele (d) și (g) din Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată, ca urmare a legăturilor sale strânse cu președintele Putin și a calității sale de acționar principal al Evraz, unul dintre cei mai mari contribuabili din Rusia. Aceste măsuri au fost prelungite în privința reclamantului în septembrie 2022(4), în martie 2023(5) și în aprilie 2023(6) pentru aceleași motive.
Reclamantul a sesizat Tribunalul Uniunii Europene cu o acțiune atât în anularea actelor Consiliului, cât și în repararea prejudiciului pretins suferit ca urmare a acestor acte.
Tribunalul, care respinge acțiunea în întregime, precizează domeniul de aplicare al criteriului de includere prevăzut la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Decizia 2014/145 [denumit în continuare „criteriul (g)”], întemeiat pe calitatea de om de afaceri important care își desfășoară activitatea în sectoare economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Rusiei.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește, mai întâi, obligația de motivare, Tribunalul amintește că un act cauzator de prejudicii este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa. Acesta precizează că motivarea unui act al Consiliului prin care se impune o măsură restrictivă trebuie nu numai să identifice temeiul juridic al acestei măsuri, ci și motivele specifice și concrete pentru care Consiliul consideră că persoana interesată trebuie să facă obiectul unei astfel de măsuri. În speță, contextul și împrejurările în care au fost adoptate actele atacate erau bine cunoscute de reclamant. În plus, motivarea actelor atacate menționează explicit criteriile de includere și motivele factuale pentru care Consiliul a decis să includă sau să mențină numele său în listele în cauză. Prin urmare, Tribunalul concluzionează că actele atacate menționează corespunzător cerințelor legale elementele de drept și de fapt care constituie temeiul lor.
În ceea ce privește, în continuare, dreptul reclamantului de a fi ascultat, Tribunalul arată că simplul fapt că Consiliul nu a concluzionat în sensul netemeiniciei prelungirii măsurilor restrictive și nici măcar nu a considerat util să efectueze verificări având în vedere observațiile prezentate de reclamant nu poate implica faptul că acesta nu a luat cunoștință de astfel de observații. Într‑adevăr, deși respectarea dreptului la apărare și a dreptului de a fi ascultat impune instituțiilor Uniunii să îi permită persoanei vizate de un act cauzator de prejudicii să își prezinte în mod util punctul de vedere, ea nu le poate impune să adere la acesta. Tribunalul concluzionează că Consiliul și‑a îndeplinit obligațiile în ceea ce privește respectarea dreptului reclamantului de a fi ascultat.
În ceea ce privește, pe de altă parte, includerea reclamantului în liste pe baza criteriului (g), Tribunalul observă că acest criteriu recurge la noțiunea de „oameni de afaceri importanți”, în corelație cu „[implicarea] în sectoarele economice care îi furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului [rus]”, fără nicio altă condiție referitoare la o legătură directă sau indirectă cu guvernul menționat. În această privință, există o legătură logică între a viza această categorie de persoane și obiectivul măsurilor restrictive în cauză, și anume creșterea presiunii asupra Rusiei, precum și a costului acțiunilor sale împotriva Ucrainei. Tribunalul concluzionează că criteriul (g) trebuie interpretat în sensul, pe de o parte, că se aplică unor oameni de afaceri considerați importanți prin importanța lor în sectorul de activitate respectiv și prin importanța acestui sector pentru economia rusă și, pe de altă parte, că sectoarele economice în care sunt implicate aceste persoane sunt cele care trebuie să furnizeze o sursă substanțială de venituri pentru guvernul rus.
În speță, Tribunalul apreciază că Consiliul a considerat în mod întemeiat că reclamantul este un om de afaceri important în special din motivul statutului său profesional, al importanței activităților sale economice, al amplorii participațiilor sale de capital în cadrul Evraz și mai ales al calității sale de acționar principal al societății‑mamă a grupului de societăți menționat.
În plus, Tribunalul subliniază că Consiliul a prezentat o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante susceptibile să evidențieze faptul că sectorul economic în care este implicat reclamantul furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului rus. El subliniază în această privință că, contrar celor pretinse de reclamant, expresia „care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului [rus]”, în sensul criteriului (g), se referă la veniturile care provin din sectoarele economice importante din Rusia, iar nu numai la impozitele plătite de oamenii de afaceri importanți. Pe de altă parte, împrejurarea că veniturile fiscale provenite din sectorul siderurgic și minier ar fi repartizate în principal la bugetele entităților federale locale este lipsită de relevanță. Astfel, chiar dacă această sursă de venituri nu este destinată bugetului federal și nici nu este utilizată în mod direct de guvernul menționat pentru a‑și susține cheltuielile militare, nu este mai puțin adevărat că ea permite acestui guvern, în ansamblul său, fără a distinge după cum aceste venituri provin de la bugetul federal sau de la bugetele regionale, să mobilizeze mai multe resurse pentru acțiunile sale de subminare a integrității teritoriale, a suveranității și a independenței Ucrainei.
Prin urmare, Consiliul nu a săvârșit nicio eroare de apreciere atunci când a decis să includă și apoi să mențină numele reclamantului în listele în cauză.
Analizând argumentul reclamantului potrivit căruia aplicarea criteriului (g) de către Consiliu este discriminatorie în măsura în care criteriul menționat vizează oamenii de afaceri și întreprinderile de naționalitate rusă ignorând întreprinderile străine, Tribunalul constată că acest criteriu nu vizează naționalitatea persoanelor desemnate, ci orice persoană fizică având calitatea de om de afaceri important în sensul criteriului menționat. În consecință, persoanele vizate de măsurile restrictive în cauză pot avea orice naționalitate dacă îndeplinesc criteriul în discuție.
În ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului proporționalității, Tribunalul apreciază, având în vedere importanța primordială a obiectivelor urmărite prin măsurile restrictive în cauză, care se înscriu în obiectivul mai larg al menținerii păcii, că consecințele negative care rezultă din aplicarea lor în privința reclamantului nu sunt vădit disproporționate. Demersul Consiliului de a extinde progresiv, ca urmare a agravării situației din Ucraina, cercul persoanelor și entităților vizate de măsurile restrictive în cauză pentru a atinge obiectivele urmărite confirmă acest lucru. În plus, măsurile menționate sunt adecvate în raport cu obiectivele de interes general urmărite și necesare, în măsura în care măsuri alternative și mai puțin constrângătoare nu ar permite atingerea într‑o manieră la fel de eficace a obiectivelor urmărite. Principiul proporționalității nu a fost, așadar, încălcat.
În sfârșit, în ceea ce privește încălcările drepturilor fundamentale invocate de reclamant, Tribunalul reține că, în conformitate cu prevederile articolului 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, acestea nu sunt prerogative absolute și pot face obiectul unor restrângeri în măsura în care restrângerile vizate sunt prevăzute de lege, respectă substanța dreptului fundamental în cauză și, respectând principiul proporționalității, sunt necesare și răspund unor obiective de interes general recunoscute de Uniune. Tribunalul constată că aceste condiții sunt îndeplinite în speță. Pe de altă parte, acesta arată că măsurile restrictive nu au niciun caracter penal și, prin urmare, nu au ca efect o atingere adusă dreptului la prezumția de nevinovăție, recunoscut la articolul 48 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Prin urmare, restrângerile drepturilor fundamentale ale reclamantului, care decurg din măsurile restrictive adoptate în privința sa în actele atacate, nu sunt disproporționate și nu pot determina nelegalitatea actelor menționate.
Întrucât condiția referitoare la nelegalitatea comportamentului reproșat Consiliului lipsește, Tribunalul statuează, în ultima analiză, că nu poate fi angajată răspunderea extracontractuală a Uniunii și respinge, în consecință, cererea de despăgubire a reclamantului.