Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 13 iunie 2024(1)
Cauza C‑242/23
Tecno*37
împotriva
Ministero dello Sviluppo Economico,
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna,
cu participarea:
FIMAA – Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Trimitere preliminară – Libertatea de a presta servicii – Directiva 2005/36/CE – Articolul 59 alineatul (3) – Directiva 2006/123/CE – Articolul 25 – Activități multidisciplinare – Legislație națională care interzice în general agenților imobiliari să exercite activitatea economică de administrator de imobile deținute în coproprietate – Relația dintre Directiva 2005/36 și Directiva 2006/123 – Articolul 3 din Directiva 2006/123 – Conflict cu alte dispoziții ale dreptului Uniunii – Inexistență – Aplicabilitatea Directivei 2006/123 – Motive imperative de interes general – Proporționalitate”
1. Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) sesizează Curtea cu îndoielile pe care le are cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a interdicției de a desfășura în paralel și cu titlu profesional activitățile de „mediazione inmobiliare” (intermediere imobiliară) și de „amministrazione di condominio” (administrare a unui imobil deținut în coproprietate).
2. Instanța de trimitere solicită în special interpretarea articolului 59 alineatul (3) din Directiva 2005/36/CE(2), a articolului 25 din Directiva 2006/123/CE(3) și a articolului 49 TFUE.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Directiva 2005/36
3. Articolul 1 („Obiectul”) prevede:
„Prezenta directivă stabilește normele conform cărora un stat membru care condiționează accesul la o profesie reglementată sau exercitarea acesteia, pe teritoriul său, de posesia anumitor calificări profesionale (denumit în continuare «stat membru gazdă») recunoaște, pentru accesul la această profesie și exercitarea acesteia, calificările profesionale obținute în unul sau mai multe dintre celelalte state membre (denumite în continuare «stat membru de origine») și care permit titularului respectivelor calificări să exercite aceeași profesie în respectivul stat sau respectivele state membre.
[…]”
4. Articolul 2 („Domeniul de aplicare”) stipulează:
„(1) Prezenta directivă se aplică oricărui resortisant al unui stat membru, inclusiv membrilor profesiilor liberale, care doresc să exercite o profesie reglementată într‑un stat membru, altul decât cel în care și‑a obținut calificările profesionale, fie cu titlu independent, fie cu titlu salariat.
[…]”
5. Articolul 4 („Efectele recunoașterii”) prevede:
„(1) Recunoașterea calificărilor profesionale de către statul membru gazdă permite beneficiarilor să aibă acces, în respectivul stat membru, la aceeași profesie ca cea pentru care sunt calificați în statul membru de origine și să o exercite în statul membru gazdă în aceleași condiții ca și resortisanții acestuia.
[…]”
6. Potrivit articolului 59 („Transparența”):
„[…]
(3) Statele membre examinează dacă cerințele din cadrul sistemului lor juridic care restricționează accesul la o profesie sau exercitarea acesteia pentru titularii unei anumite calificări profesionale, inclusiv utilizarea titlurilor profesionale și activitățile profesionale permise în temeiul acestor titluri, menționate în prezentul articol ca «cerințe», sunt compatibile cu următoarele principii:
(a) cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii pe bază de cetățenie sau reședință;
(b) cerințele trebuie să fie justificate prin motive imperative de interes general;
(c) cerințele trebuie să fie adecvate pentru asigurarea îndeplinirii obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
[…]”
2. Directiva 2006/123
7. Potrivit articolului 3 („Relația cu alte dispoziții ale dreptului comunitar”):
„(1) În cazul în care dispozițiile prezentei directive sunt în conflict cu o dispoziție a unui act comunitar care reglementează aspecte specifice ale accesului la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia în sectoare specifice sau pentru profesii specifice, dispozițiile celuilalt act comunitar prevalează și se aplică acestor sectoare sau profesii specifice.
[…]”
8. Articolul 4 („Definiții”) prevede:
„[…]
8. «motive imperative de interes general» înseamnă motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție, inclusiv următoarele motive: ordinea publică; siguranța publică; sănătate publică; păstrarea echilibrului financiar al sistemului de securitate socială; protecția consumatorilor, beneficiarilor serviciilor și a lucrătorilor; loialitatea tranzacțiilor comerciale; combaterea fraudei; protecția mediului și a mediului urban; sănătatea animalelor; proprietatea intelectuală; conservarea patrimoniului național istoric și artistic; obiective de politică socială și de politică culturală;
9. «autoritate competentă» înseamnă orice organism sau autoritate dintr‑un stat membru cu rol de control sau de reglementare în ceea ce privește activitățile de servicii, în special autoritățile administrative, incluzând instanțele judecătorești acționând în această calitate, ordinele profesionale și asociațiile profesionale sau alte organisme profesionale care, în exercitarea autonomiei lor juridice, reglementează în mod colectiv accesul la activitățile de servicii sau exercitarea acestora;
[…]”
9. Articolul 25 („Activități multidisciplinare”) prevede:
„(1) Statele membre asigură că prestatorii nu sunt supuși unor cerințe care îi obligă să exercite o anumită activitate specifică în mod exclusiv sau care limitează exercitarea în comun sau în parteneriat de activități diferite.
Cu toate acestea, următorii prestatori pot fi supuși unor astfel de cerințe:
(a) profesiile reglementate, în măsura în care este justificat pentru a garanta respectarea normelor care reglementează etica și conduita profesională, care variază în funcție de specificul fiecărei profesii, și în măsura în care este necesar pentru a asigura independența și imparțialitatea acestora;
(b) prestatorii de servicii de certificare, acreditare, monitorizare tehnică, servicii de testare sau încercare, în măsura în care este justificat pentru a asigura independența și imparțialitatea acestora.
[…]”
B. Dreptul italian
1. Codice civile (Codul civil)
10. În cadrul capitolului consacrat coproprietății asupra clădirilor:
– articolul 1117 definește acele părți din imobil care fac obiectul coproprietății;
– articolele 1129-1133 reglementează regimul juridic al administratorului coproprietății, căruia i se încredințează reprezentarea coproprietarilor.
2. Legea nr. 39/1989(4)
11. Articolul 5 alineatul 3 prevede:
„3. Exercitarea activității de intermediere este incompatibilă cu exercitarea activităților economice de producere, de vânzare, de reprezentare sau de promovare a unor bunuri aferente aceluiași sector comercial pentru care se exercită activitatea de intermediere sau cu calitatea de angajat al unei astfel de întreprinderi, precum și cu activitatea desfășurată în calitate de angajat al unei entități publice ori de colaborator al unor întreprinderi care prestează serviciile financiare prevăzute la articolul 4 din Decretul legislativ nr. 59 din 26 martie 2010 sau cu exercitarea unor profesii intelectuale aferente aceluiași sector comercial pentru care se exercită activitatea de intermediere și, în orice caz, în situații de conflict de interese.”
II. Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
12. Din 1988, Tecno*37, denumire sub care acționează un întreprinzător individual (persoană fizică), a exercitat simultan activitățile de administrator de imobile deținute în coproprietate și de intermediere imobiliară.
13. Ca urmare a unei plângeri, la 17 martie 2020, Ministerio de Desarrollo Económico (Ministerul Dezvoltării Economice) a solicitat Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Bologna (Camera de Comerț, Industrie, Artizanat și Agricultură din Bologna, Italia, denumită în continuare „CCIAA”) să intervină cu privire la o situație de posibilă incompatibilitate sau de conflict de interese a Tecno*37(5).
14. În urma desfășurării acestei proceduri(6), CCIAA a considerat că activitatea de administrare de imobile deținute în coproprietate încredințată Tecno*37 nu era sporadică sau ocazională, ci de natură profesională, cu alte cuvinte tipic comercială. Întrucât Tecno*37 era și agent imobiliar, CCIAA a considerat că există o situație de incompatibilitate, în sensul articolului 5 alineatul 3 din Legea nr. 39/1989.
15. La 11 noiembrie 2020, CCIAA a dispus: i) înscrierea în Repertorio economico amministrativo (Registrul economic și administrativ) (REA) a întreprinderii individuale Tecno*37, în calitate de întreprindere care exercită activitatea de administrare de imobile deținute în coproprietate; ii) interzicerea continuării desfășurării activității de intermediere imobiliară și iii) înscrierea în REA a încetării activității Tecno*37 în calitate de agent imobiliar.
16. Tecno*37 a introdus o acțiune împotriva acestei decizii la Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia‑Romagna (Tribunalul Administrativ Regional din Emilia‑Romagna, Italia), care a respins‑o prin hotărârea nr. 7/2022(7).
17. Tecno*37 a atacat hotărârea de primă instanță în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat). Aceasta susține în special că interdicția abstractă a exercitării simultane a activității profesionale de agent imobiliar și a celei de administrator de imobile deținute în coproprietate încalcă dreptul Uniunii.
18. În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) sesizează Curtea cu trei întrebări preliminare, dintre care le reproducem pe ultimele două:
„2) Principiile și obiectivele articolului 59 alineatul (3) din Directiva [2005/36] (astfel cum a fost modificată prin Directiva [2013/55]), precum și cele ale articolului 25 alineatul (1) din Directiva [2006/123] și, cu titlu mai general, cele ale articolului 49 TFUE se opun unei reglementări precum reglementarea italiană prevăzută la articolul 5 alineatul 3 din Legea 39/1989, care prevede, cu titlu preventiv și general, incompatibilitatea între activitatea de intermediere imobiliară și cea de administrare de imobile deținute în coproprietate pe baza simplei exercitări în comun a celor două activități și, așadar, fără a fi necesară realizarea de către Camerele de Comerț a unei verificări a posteriori privind în mod concret obiectul intermedierii efectuate și fără ca acest lucru să fie justificat de un «motiv imperativ de interes general» identificat și dovedit în mod specific sau, în orice caz, fără a se demonstra proporționalitatea incompatibilității generale prevăzute în raport cu obiectivul urmărit?
3) Agentul imobiliar poate totuși să exercite și activitatea de administrator de imobile deținute în coproprietate, cu excepția cazului în care urmărește să vândă sau să cumpere clădirea pe care o administrează, având în vedere că, în acest caz, s‑ar evidenția un conflict de interese?”
III. Procedura în fața Curții
19. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 18 aprilie 2023.
20. Au prezentat observații scrise Tecno*37, CCIAA, guvernele ceh, irlandez și italian, precum și Comisia Europeană. Toate aceste părți (cu excepția guvernului ceh), precum și Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari (FIMAA) și guvernul francez au participat la ședința care a avut loc la 9 aprilie 2024.
21. La cererea Curții, concluziile se vor limita la ultimele două întrebări preliminare.
IV. Apreciere
A. Observații introductive
1. Conținutul legislației naționale
22. Legislația italiană prevede, în termeni foarte largi, că activitatea de intermediere „este incompatibilă cu exercitarea activităților economice de producere, de vânzare, de reprezentare sau de promovare a unor bunuri aferente aceluiași sector comercial pentru care se exercită activitatea de intermediere.”
23. Categoria „activitate de intermediere” include intermedierea imobiliară. Prin urmare, un agent imobiliar nu poate desfășura simultan activitatea de administrare a unui imobil deținut în coproprietate, întrucât aceasta din urmă implică reprezentarea cu privire la bunuri aferente aceluiași sector comercial(8).
24. Potrivit instanței de trimitere, articolul 5 alineatul 3 din Legea nr. 39/1989 „garantează protecția consumatorului prin prevederea unei clauze care să evite orice conflict de interese între agentul imobiliar și obiectul intermedierii respective […] Incompatibilitatea […] interzice asumarea în același timp a calității de agent imobiliar (care, potrivit definiției prevăzute de Codul civil, este o entitate echidistantă față de părți) și a celei de parte (în sens material, în calitate de producător sau de comerciant de bunuri sau de servicii care fac obiectul activității de intermediere, sau, în sens formal, în calitate de agent sau de reprezentant al bunurilor menționate). În orice caz, incompatibilitatea este limitată la activitățile comerciale”(9).
2. Aplicarea Directivei 2005/36
25. Instanța de trimitere solicită Curții să interpreteze articolul 59 alineatul (3) din Directiva 2005/36. Potrivit acestuia, statele membre examinează dacă cerințele din cadrul sistemului lor juridic care restricționează accesul la o profesie sau exercitarea acesteia pentru titularii unei anumite calificări profesionale sunt compatibile cu anumite principii(10).
26. Această dispoziție face parte dintr‑o directivă referitoare la recunoașterea calificărilor profesionale între statele membre. Implică, așadar, faptul că o calificare profesională obținută într‑un stat membru (de origine) va fi recunoscută, în anumite condiții, în alt stat membru (gazdă).
27. Această afirmație este confirmată de articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2005/36: aceasta „se aplică oricărui resortisant al unui stat membru […] care [dorește] să exercite o profesie reglementată într‑un alt stat membru, altul decât cel în care și‑a obținut calificările profesionale, fie cu titlu independent, fie cu titlu salariat”.
28. În litigiul pe care trebuie să îl soluționeze instanța de trimitere nu există o situație de această natură: dimpotrivă, în cadrul acestuia trebuie să se clarifice dacă un resortisant italian poate să exercite în Italia, în același timp, activitățile de agent imobiliar și de administrator de imobile deținute în coproprietate.
29. În aceste împrejurări, în lipsa oricărui element transfrontalier (și anume fără prezența unui resortisant al unui stat membru care dorește să exercite o profesie reglementată în alt stat membru), considerăm că Directiva 2005/36 nu este aplicabilă în prezenta cauză.
B. A doua întrebare preliminară
30. Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea legislației italiene cu dreptul Uniunii, pornind de la următoarele premise(11):
– articolul 5 alineatul 3 din Legea nr. 39/1989 sancționează, cu titlu preventiv și general, incompatibilitatea dintre activitatea de intermediere imobiliară și cea de administrare de imobile deținute în coproprietate, pe baza simplei exercitări în comun a acestor două activități;
– incompatibilitatea enunțată astfel nu face necesară efectuarea de către Camerele de Comerț a unei verificări a posteriori privind în mod concret obiectivul intermedierii efectuate;
– incompatibilitatea nu este justificată de un motiv imperativ de interes general identificat și dovedit în mod specific sau, în orice caz, fără a se demonstra proporționalitatea „incompatibilității generale prevăzute” în raport cu obiectivul urmărit.
31. Dispozițiile dreptului Uniunii a căror interpretare este solicitată de instanța de trimitere sunt articolul 59 alineatul (3) din Directiva 2005/36, articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2006/123 și, „cu titlu mai general”, articolul 49 TFUE.
32. Dintre acestea, am exclus deja aplicarea în prezenta cauză a articolului 59 alineatul (3) din Directiva 2005/36. În ceea ce privește celelalte două dispoziții, amintim că „examinarea simultană a unei măsuri naționale din perspectiva dispozițiilor Directivei 2006/123 și a dispozițiilor Tratatului FUE […] ar echivala cu introducerea unei examinări de la caz la caz în temeiul dreptului primar, repunând astfel în discuție armonizarea focalizată realizată de directiva menționată”(12).
33. Această jurisprudență se înscrie în aceeași linie cu hotărâri anterioare ale Curții, în care s‑a statuat că, „atunci când o chestiune face obiectul unei armonizări la nivelul Uniunii, orice măsură națională aferentă trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare”(13). Mai precis, Curtea acordă Directivei 2006/123 o prioritate generală, afirmând că, atunci când o restricție privind libertatea de stabilire intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, nu este necesar ca aceasta să fie examinată și în raport cu articolul 49 TFUE(14).
34. Prin urmare, analiza trebuie să se limiteze la articolul 25 din Directiva 2006/123, inclus în capitolul V („Calitatea serviciilor”), care conține normele referitoare la activitățile multidisciplinare. Interpretarea acestuia este pertinentă, în pofida faptului că situația care face obiectul trimiterii preliminare este pur internă(15).
35. Or, Curtea a interpretat anterior un alt articol (24) din același capitol V din Directiva 2006/123 în cazul unei situații pur interne. Curtea a statuat în special că articolul respectiv se opune unei reglementări naționale care interzice total membrilor unei profesii reglementate să efectueze acte de atragere a clientelei(16).
36. Articolul 25 din Directiva 2006/123, privind activitățile multidisciplinare, conține un principiu general atenuat de o serie de excepții:
– principiul general este acela că prestatorii de servicii nu trebuie să fie supuși unor cerințe care îi obligă să exercite o anumită activitate specifică în mod exclusiv sau care limitează exercitarea în comun sau în parteneriate a unor activități diferite;
– excepția relevantă în prezenta cauză este cea referitoare la profesiile reglementate(17). Regimul acestora poate să nu țină seama de principiul general, și anume de libertatea de a exercita activități multidisciplinare: a) în măsura în care este justificat pentru a garanta respectarea normelor care reglementează etica și conduita profesională și b) în cazul în care este necesar pentru a asigura independența și imparțialitatea prestatorilor care exercită profesia respectivă(18).
37. Prin urmare, statele membre pot impune agenților imobiliari (în cazul în care această profesie este reglementată) restricții mai severe în ceea ce privește exercitarea în comun a altor activități. Această situație se regăsește în Italia.
38. Totuși, această posibilitate nu este necondiționată. În pofida faptului că nu este necesar să se recurgă la dreptul primar întrucât, pentru a răspunde instanței de trimitere, este suficient să se interpreteze dispozițiile Directivei 2006/123(19), nu este lipsit de importanță să semnalăm că restricțiile impuse libertăților fundamentale pot fi considerate justificate dacă se întemeiază pe motive imperative de interes general și, în caz afirmativ, dacă nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite(20).
39. Or, articolul 25 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Directiva 2006/123 permite statelor membre să impună profesiilor reglementate cerințe care limitează exercitarea unor activități multidisciplinare numai în cazul în care sunt îndeplinite două condiții care coincid, în realitate, cu cele prevăzute la articolele 49 și 56 TFUE.
40. Prin urmare, vom analiza din această dublă perspectivă măsura națională în discuție.
1. Justificarea restricției
41. Articolul 25 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Directiva 2006/123 include printre justificările admisibile pentru a limita desfășurarea simultană a unor activități multidisciplinare pe cele care tind să garanteze respectarea cerințelor de etică și conduită profesională specifice fiecărei profesii reglementate.
42. Guvernul italian arată că interdicția exercitării în paralel a profesiilor de agent imobiliar și de administrator de imobile deținute în coproprietate este justificată de protecția consumatorilor și de garantarea independenței și imparțialității profesiei reglementate (cea de agent de intermediere).
43. La această explicație el adaugă că, în lipsa incompatibilității, ar exista riscul ca proprietarii coproprietăților administrate de cel care este, în același timp, agent imobiliar să fie favorizați în mod nejustificat, în detrimentul altor proprietari care își oferă bunurile pe piață. Un agent imobiliar care nu este supus restricției ar putea să orienteze potențialii cumpărători spre imobilele pe care le administrează el însuși.
44. Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) nu pare însă să împărtășească această explicație. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, acesta dorește să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări, precum cea italiană, care stabilește, cu titlu preventiv și general, incompatibilitatea, „fără ca acest lucru să fie justificat de un «motiv imperativ de interes general» identificat și dovedit în mod specific”(21).
45. Dacă aceasta ar fi situația (cu alte cuvinte dacă nu ar exista nicio justificare de interes general), întrebarea ar conduce către un răspuns negativ. Ar lipsi primul element, indispensabil, dintre cele pe care le impune articolul 25 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Directiva 2006/123.
46. Afirmația textuală a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) trebuie însă înțeleasă în lumina a ceea ce el însuși expune la punctele 13 și 14 din decizia de trimitere. În acestea, se referă la:
– consecințele defavorabile pe care exercitarea simultană a celor două activități le poate aduce imparțialității agentului imobiliar(22);
– protecția consumatorului, care este mai bine asigurată prin „prevederea unei clauze care să evite orice conflict de interese între agentul imobiliar și obiectul intermedierii respective”.
47. Dintr‑o perspectivă abstractă, asigurarea imparțialității agentului imobiliar printr‑un sistem preventiv de incompatibilități poate fi justificată, în cazul în care această profesie (reglementată) prevede, printre cerințele sale de etică și conduită profesională, menținerea echidistanței față de părți, care ar putea fi pusă în pericol de exercitarea în comun a altor activități.
48. În ceea ce privește protecția consumatorilor, am indicat deja modul în care considerentul (101) al Directivei 2006/123 leagă oferta de servicii multidisciplinare (și eventualele restricții în vederea asigurării imparțialității și independenței profesiilor reglementate) de „interesul beneficiarilor, în special al consumatorilor”. Această legătură este în plus menționată la articolul 4 punctul 8 din Directiva 2006/123, care include protecția consumatorilor printre motivele imperative de interes general(23).
49. Prin urmare, nu există obstacole de principiu în calea invocării de către un stat membru, cu titlu de justificări în temeiul articolului 25 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Directiva 2006/123, a celor două [motive] pe care tocmai le‑am enunțat.
50. Cu toate acestea, instanța de trimitere are ultimul cuvânt cu privire la aspectul dacă, în dreptul său intern, interdicția exercitării în paralel a celor două activități este justificată. În cazul în care constată că aceasta este situația, problema nu ar fi atât justificarea în abstract a unui regim restrictiv, cât aspectul dacă acesta depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului său.
a) Necesitatea și proporționalitatea restricției
51. Tecno*37 pune sub semnul întrebării legalitatea măsurii din perspectiva necesității și proporționalității sale. Aceasta susține că obiectivele de protecție a consumatorilor și de garantare a independenței și imparțialității agenților imobiliari ar putea fi atinse prin măsuri mai puțin drastice. Ar fi suficient ca interdicția să fie limitată la cazurile în care, cu privire la același imobil, agentul imobiliar acționează în această calitate și simultan în calitate de administrator al coproprietății.
52. În observațiile scrise, atât Comisia, cât și guvernul ceh au susținut în esență același punct de vedere(24).
53. Curtea a statuat anterior „că un stat membru care invocă […] excepția prevăzută la articolul 25 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Directiva 2006/123 pentru a demonstra că interdicția privind unele activități multidisciplinare pe care a instituit‑o este necesară pentru a garanta independența și imparțialitatea [membrilor unei profesii reglementate] trebuie să prezinte elemente precise care să permită susținerea argumentației sale”(25).
54. Din punctul nostru de vedere, guvernul italian nu prezintă aceste „elemente precise”. Acesta dezvoltă, mai degrabă, un raționament care, în cele din urmă, pare să lege incompatibilitatea exercitării în comun a ambelor activități de prezența unui conflict de interese concret, iar nu abstract. Chiar și atunci când invocă argumente(26) pentru a susține incompatibilitatea preventivă care rezultă din articolul 5 alineatul 3 din Legea 39/1989, observațiile sale atenuează sau chiar anulează caracterul general al acestei incompatibilități, întrucât:
– amintește că interdicția urmărește să împiedice ca agentul imobiliar să fie încurajat să orienteze potențialii cumpărători spre imobilele pentru care exercită funcțiile de administrator, neglijând alte imobile la fel de atractive(27);
– arată că, potrivit logicii și experienței comune, de fiecare dată când unul dintre apartamentele care fac obiectul administrării este oferit spre vânzare, în cazul în care agentul imobiliar este, în același timp, administratorul imobilului deținut în coproprietate, există un risc concret de conflict de interese.
55. Aceste susțineri, subliniem din nou, par să transforme natura interdicției generalizate pe care o prevede Legea 39/1989, înlocuind‑o cu o alta, de intensitate mai redusă, a cărei atenție se axează pe conflictul de interese concret pe care exercitarea în comun a celor două activități îl generează (sau îl poate genera) în cazul în care ambele privesc același imobil.
56. Dovada unei astfel de transmutări (interdicția generalizată ar dispărea, aceasta fiind înlocuită cu cea de a evita un conflict de interese cu privire la același imobil) este faptul că guvernul italian susține că eventuala incompatibilitate dintre activitatea de agent imobiliar și cea de administrator de imobile deținute în coproprietate nu trebuie analizată pe baza unui criteriu stabilit a priori, ci, mai degrabă, pe baza unei analize de la caz la caz, care să țină seama de particularitățile fiecărei situații, pentru a evita un conflict de interese efectiv(28).
57. În același sens, acesta adaugă că persoanele interesate ar putea dovedi că „incompatibilitatea menționată [nu subzistă în mod concret], prezentând documente de natură [să acrediteze] că activitățile menționate se desfășoară în contexte practice și specifice diferite, indiferent dacă acestea se exercită ca activitate economică sau ca activitate profesională”(29).
58. Această abordare a guvernului italian coincide parțial cu cea susținută la un moment dat de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea pentru Concurență și Piață, Italia), în avizul din 18 februarie 2015, cu nr. AS1173, privind modificarea articolului 5 alineatul 3 din Legea nr. 39/1989(30).
59. În opinia autorității menționate, interdicția generalizată era „disproporționată și nu era necesară pentru a garanta imparțialitatea și independența intermediarului în exercitarea propriei sale activități”. Aceasta adăuga că, „pentru a garanta independența și imparțialitatea intermediarului, pare a fi suficient să se interzică exercitarea activității de intermediar numai în cazurile în care independența și condiția acestuia de terț în raport cu intermedierea ar putea fi compromise de exemplu în situațiile în care intermediarul este legat de una dintre părți printr‑o relație de subordonare, de dependență sau de reprezentare”.
60. Or, în cazul în care aceasta ar fi interpretarea care trebuie dată ordinii juridice italiene(31), numai prevenirea unor conflicte de interese concrete(32) ar justifica incompatibilitatea în discuție. În schimb, astfel de conflicte nu apar în cazul în care, chiar dacă este vorba despre imobile, intermediarul nu desfășoară simultan în legătură cu acestea funcția de administrator de imobil deținut în coproprietate.
61. În aceeași măsură, dacă, în cele din urmă, totul este destinat evitării unui eventual conflict de interese cu privire la achiziționarea unui imobil în special, interdicția preventivă și absolută își pierde justificarea și nu este indispensabilă pentru atingerea obiectivul urmărit. Interdicția generală devine, subliniem din nou, excesivă dacă ceea ce urmărește este să elimine conflictele de interese individuale care, ipotetic, pot să apară în cazul în care administrarea și intermedierea privesc același imobil.
62. Întrucât cea de a doua întrebare preliminară este formulată în termenii pe care i‑am descris, considerațiile anterioare ne determină să propunem un răspuns afirmativ.
63. Limitarea incompatibilității la eventualele conflicte de interese care pot surveni în cazul în care administrarea și intermedierea coincid cu privire la același imobil implică faptul că controlul asupra activităților incompatibile se întemeiază pe aprecieri ad casum, iar nu pe o interdicție generalizată precum cea în discuție în prezenta cauză.
64. Guvernul italian afirmă că nu poate pune în sarcina CCIAA răspunderea verificării neutralității fiecărei tranzacții specifice, pentru a aprecia dacă există un conflict de interese în cazul unei eventuale exercitări a celor două activități cu privire același imobil(33).
65. Considerăm însă că această sarcină nu prezintă dificultăți insurmontabile în cazul în care legiuitorul național adoptă măsurile adecvate. O astfel de măsură a fost deja încorporată în ordinea sa [juridică], impunând obligația ca contractele de vânzare‑cumpărare de bunuri imobile să menționeze intervenția unui agent imobiliar(34). Acest mecanism ar putea fi completat impunând în plus obligația ca respectivele contracte de vânzare‑cumpărare să cuprindă declarații exprese că agentul imobiliar nu este, în același timp, administratorul imobilului deținut în coproprietate din care face parte imobilul achiziționat(35).
66. Pe scurt, ca și în cauza soluționată prin Hotărârea Comisia/Belgia (Contabili):
– Republica Italiană nu a demonstrat motivul pentru care interdicția în discuție ar fi singura măsură care permite atingerea obiectivelor urmărite. Măsuri care afectează mai puțin libera prestare a serviciilor și care respectă în mai mare măsură criteriul inspirator de la articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2006/123 ar putea fi suficient de eficiente pentru atingerea acestor obiective(36);
– controlul ex post efectuat de camerele profesionale ar constitui o măsură mai puțin restrictivă pentru atingerea obiectivului de garantare a independenței și a imparțialității agenților imobiliari(37). Un astfel de control, înlesnit de declarațiile care vor trebui să figureze în mod obligatoriu în contractele de vânzare, s‑ar putea efectua fără a impune părților obstacole birocratice suplimentare(38) și fără a impune agenților imobiliari o interdicție generalizată, precum cea din speță, care depășește ceea ce este strict necesar pentru a garanta independența și imparțialitatea acestora.
C. A treia întrebare preliminară
67. Instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă „agentul imobiliar poate totuși să desfășoare și activitatea de administrator de imobile deținute în coproprietate, cu excepția cazului în care urmărește să vândă sau să cumpere clădirea pe care o administrează, având în vedere că, în acest caz, s‑ar evidenția un conflict de interese”.
1. Admisibilitate
68. Guvernul irlandez susține că a treia întrebare preliminară este inadmisibilă, întrucât urmărește să obțină din partea Curții un aviz consultativ pe baza unor premise factuale care nu corespund litigiului de origine. În susținerea acestei obiecții, afirmă că:
– activitatea de „property broker” diferă de cea a unui „property agent”. Potrivit deciziei de trimitere, primul este echidistant în raport cu părțile; cel de al doilea, dimpotrivă, în sistemul irlandez poate acționa în numele oricăreia dintre părțile la tranzacție (vânzător sau cumpărător);
– întrebarea preliminară se întemeiază pe argumentul eronat potrivit căruia un conflict de interese va apărea în mod necesar în cazul în care un „property agent” intervine la cumpărarea sau la vânzarea unui imobil pe care îl administrează. Aceasta ar putea fi situația atunci când este vorba despre un „property broker” neutru, nu însă și în cazul în care acesta din urmă acționează, de exemplu, în numele unui vânzător.
69. Cererile de decizie preliminară privind interpretarea dreptului Uniunii Europene beneficiază de o prezumție de pertinență. În plus, revine instanței naționale sarcina de a determina, pe propria răspundere, cadrul factual și normativ a cărui corectitudine Curtea nu o poate verifica. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei astfel de cereri numai în situații de excepție, pe care aceasta le‑a precizat(39).
70. Pornind de la această premisă, obiecția guvernului irlandez trebuie respinsă. Astfel cum deja am indicat, agenții imobiliari sunt, în Italia, profesioniști independenți și echidistanți în raport cu părțile la tranzacția în care intervin. Aspectul dacă statutul acestora coincide sau nu cu cel al altor actori de pe această piață din Irlanda este lipsit de relevanță în prezenta cauză.
71. Temeiul material pe care îl furnizează instanța a quo și de care trebuie să țină seama Curtea este acela că agenții imobiliari independenți care administrează imobile ar putea „fi tentați” să orienteze potențialii cumpărători spre imobilele respective, în detrimentul imparțialității lor.
72. Cea de a treia întrebare preliminară, care urmărește să se precizeze dacă acest eventual conflict de interese are loc în cazul în care agentul imobiliar intervine în vânzarea sau cumpărarea clădirii pe care o administrează, este, prin urmare, admisibilă.
2. Apreciere
73. În ceea ce privește fondul problemei ridicate, considerăm că considerațiile care precedă, privind întinderea incompatibilității în discuție, legată de existența unui conflict de interese cu privire la același imobil, sunt suficiente.
V. Concluzie
74. În temeiul celor de mai sus, propunem Curții să răspundă la cea de a doua și la cea de a treia întrebare preliminară formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
„Articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2006/123 a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne
trebuie interpretat în sensul că
se opune unei legislații naționale care interzice, cu titlu preventiv și generalizat, exercitarea în comun a profesiei reglementate de agent imobiliar și a activității de administrator de imobile deținute în coproprietate;
nu se opune interdicției exercitării în comun a ambelor activități în cazul în care acest lucru ar putea conduce la un conflict de interese, atunci când serviciul de intermediere imobiliară este prestat de un profesionist în legătură cu un imobil deținut în coproprietate a cărui administrare i‑a fost încredințată.”