SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
vom 18. Juni 2024(1)
Rechtssache C‑240/23
Herbaria Kräuterparadies GmbH
gegen
Freistaat Bayern
(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts [Deutschland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Landwirtschaft und Fischerei – Ökologische/biologische Produktion und Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen – Verordnung (EU) 2018/848 – Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion – Art. 16 – Art. 33 – Etikettierung – Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion – Voraussetzungen für die Verwendung – Art. 45 und 48 – Einfuhr gleichwertiger ökologischer/biologischer Erzeugnisse aus einem anerkannten Drittland in den Unionsmarkt – Hinweis auf die ökologische/biologische Produktion – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 20 – Gleichbehandlung“
I. Einleitung
1. Seit 2012 wehrt sich die Herbaria Kräuterparadies GmbH (im Folgenden: Herbaria) gegen die Entscheidung des Freistaats Bayern, mit der ihr untersagt wurde, den Hinweis auf den ökologischen Landbau in der Etikettierung, Kennzeichnung, Werbung und Vermarktung einer Fruchtsaftmischung mit Kräuterauszügen zu verwenden, die neben biologischen/ökologischen Produkten auch Vitamine nicht pflanzlichen Ursprungs und Eisengluconat enthält, die nicht mittels biologischer Landwirtschaft erzeugt werden.
2. Ein erstes Urteil des Gerichtshofs hat die Auslegung des Freistaats Bayern bestätigt, dass das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion sowie der Hinweis auf den ökologischen Landbau in einem solchen Fall nicht verwendet werden können(2). Herbaria hat diese Entscheidung anerkannt und beruft sich auf eine Ungleichbehandlung ihres Produkts gegenüber einem vergleichbaren US-amerikanischen Produkt, dem nicht pflanzliche Vitamine und Eisengluconat aus nicht ökologischer/nicht biologischer Herstellung beigefügt seien und das dennoch als aus US-amerikanischer ökologischer/biologischer Produktion stammendes Produkt anerkannt sei und aus diesem Grund auf dem Gebiet der Union mit dem Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion vermarktet werden dürfe, da die Vereinigten Staaten als Drittland mit gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften anerkannt seien.
3. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 16 Abs. 1, Art. 30 Abs. 1, Art. 33 Abs. 1, Art. 45 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 sowie von Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f der Verordnung (EU) 2018/848 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates(3) und von Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union(4).
4. Es wird dem Gerichtshof ermöglichen, klarzustellen, wie das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion bei der Einfuhr von Erzeugnissen aus ökologischer/biologischer Landwirtschaft zu verwenden ist. Ich werde dem Gerichtshof vorschlagen, zu antworten, dass Produkte, die nach der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91(5) und der Verordnung 2018/848 eingeführt werden, dieses Logo zusammen mit verbindlichen Angaben zur Herkunft der Ausgangsstoffe und zum Ursprungsland, in dem die Erfüllung der Anforderungen geprüft wurde, im selben Sichtfeld tragen dürfen, ohne dadurch gegen den in Art. 20 der Charta verankerten Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Verordnung Nr. 834/2007
5. In den Erwägungsgründen 1 und 33 der Verordnung Nr. 834/2007 hieß es:
„(1) … Die ökologische/biologische Produktionsweise spielt … eine doppelte gesellschaftliche Rolle, denn sie bedient einerseits auf einem spezifischen Markt die Verbrauchernachfrage nach ökologischen/biologischen Erzeugnissen und stellt andererseits öffentliche Güter bereit, die einen Beitrag zu Umwelt- und Tierschutz ebenso wie zur Entwicklung des ländlichen Raums leisten.
…
(33) Ökologische/biologische Erzeugnisse, die in die Europäische [Union] eingeführt werden, sollten auf dem [Unions]markt als ökologisch/biologisch in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie nach Produktionsvorschriften und im Rahmen von Kontrollvorkehrungen erzeugt wurden, die den [unions]rechtlichen Anforderungen entsprechen oder aber diesen gleichwertig sind. Ferner sollte für die aufgrund gleichwertiger Garantien eingeführten Erzeugnisse eine durch die zuständige Behörde oder die anerkannte Kontrollbehörde oder ‑stelle des betreffenden Drittlands ausgestellte Bescheinigung vorliegen.“
6. Art. 19 („Allgemeine Vorschriften für die Herstellung verarbeiteter Lebensmittel“) dieser Verordnung sah in Abs. 2 Buchst. b vor:
„Für die Zusammensetzung verarbeiteter ökologischer/biologischer Lebensmittel gilt Folgendes:
…
b) Es dürfen nur Zusatzstoffe, Verarbeitungshilfsstoffe, Aromastoffe, Wasser, Salz, Zubereitungen aus Mikroorganismen und Enzymen, Mineralstoffe, Spurenelemente, Vitamine sowie Aminosäuren und andere Mikronährstoffe in Lebensmitteln, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, verwendet werden, sofern diese gemäß Artikel 21 für die Verwendung in der ökologischen/biologischen Produktion zugelassen worden sind.“
7. Art. 23 („Verwendung von Bezeichnungen mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion“) der Verordnung bestimmte in Abs. 1:
„Im Sinne dieser Verordnung gilt ein Erzeugnis als mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion gekennzeichnet, wenn in der Etikettierung, der Werbung oder den Geschäftspapieren das Erzeugnis, seine Zutaten oder die Futtermittelausgangserzeugnisse mit Bezeichnungen versehen werden, die dem Käufer den Eindruck vermitteln, dass das Erzeugnis, seine Bestandteile oder die Futtermittelausgangserzeugnisse nach den Vorschriften dieser Verordnung gewonnen wurden. Insbesondere dürfen die im Anhang aufgeführten Bezeichnungen, daraus abgeleitete Bezeichnungen und Verkleinerungsformen wie ‚Bio‑‘ und ‚Öko‑‘, allein oder kombiniert, in der gesamten [Union] und in allen ihren Amtssprachen bei der Kennzeichnung von Erzeugnissen und der Werbung für sie verwendet werden, wenn diese Erzeugnisse die mit dieser Verordnung oder im Einklang mit ihr erlassenen Vorschriften erfüllen.
Bei der Kennzeichnung von lebenden oder unverarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnissen und der Werbung für diese dürfen Bezeichnungen mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion nur dann verwendet werden, wenn darüber hinaus alle Bestandteile dieses Erzeugnisses im Einklang mit dieser Verordnung erzeugt worden sind.“
8. Art. 24 („Verbindliche Angaben“) der Verordnung sah vor:
„(1) Werden Bezeichnungen nach Artikel 23 Absatz 1 verwendet, muss
a) die Kennzeichnung auch die nach Artikel 27 Absatz 10 erteilte Codenummer der Kontrollbehörde oder Kontrollstelle enthalten, die für die Kontrolle des Unternehmers zuständig ist, der die letzte Erzeugungs- oder Aufbereitungshandlung vorgenommen hat;
b) bei vorverpackten Lebensmitteln auf der Verpackung auch das Gemeinschaftslogo nach Artikel 25 Absatz 1 erscheinen;
c) bei der Verwendung des Gemeinschaftslogos im selben Sichtfeld wie das Logo auch die Angabe des Orts der Erzeugung der landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe erscheinen, aus denen sich das Erzeugnis zusammensetzt, und zwar je nach Fall in einer der folgenden Formen:
– ‚EU-Landwirtschaft‘, wenn die landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe in der EU erzeugt wurden;
– ‚Nicht-EU-Landwirtschaft‘, wenn die landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe in Drittländern erzeugt wurden;
– ‚EU-/Nicht-EU-Landwirtschaft‘, wenn die landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe zum Teil in der [Union] und zum Teil in einem Drittland erzeugt wurden.
…
Bei aus Drittländern eingeführten Erzeugnissen sind die Verwendung des Gemeinschaftslogos nach Artikel 25 Absatz 1 und die Angabe nach Unterabsatz 1 fakultativ. Erscheint das Gemeinschaftslogo nach Artikel 25 Absatz 1 jedoch in der Kennzeichnung, so muss die Angabe nach Unterabsatz 1 auch in der Kennzeichnung erscheinen.
(2) Die Angaben nach Absatz 1 müssen an gut sichtbarer Stelle, deutlich lesbar und unverwischbar angebracht sein.
…“
9. Art. 25 („Logos für ökologische/biologische Produktion“) der Verordnung Nr. 834/2007 bestimmte:
„(1) Das Gemeinschaftslogo für ökologische/biologische Produktion darf in der Kennzeichnung, Aufmachung und Werbung von Erzeugnissen verwendet werden, sofern diese die Vorschriften dieser Verordnung erfüllen.
…
(2) Nationale und private Logos dürfen in der Kennzeichnung und Aufmachung von Erzeugnissen sowie in der Werbung hierfür verwendet werden, sofern diese Erzeugnisse die Vorschriften dieser Verordnung erfüllen.
…“
10. Art. 32 („Einfuhr konformer Erzeugnisse“) dieser Verordnung sah in Abs. 1 vor:
„Ein aus einem Drittland eingeführtes Erzeugnis darf in der [Union] als ökologisches/biologisches Erzeugnis in Verkehr gebracht werden, sofern
a) das Erzeugnis den Vorschriften der Titel II, III und IV sowie den gemäß dieser Verordnung erlassenen für seine Produktion einschlägigen Durchführungsbestimmungen genügt;
b) alle Unternehmer, einschließlich der Ausführer, der Kontrolle durch eine nach Absatz 2 anerkannte Kontrollbehörde oder Kontrollstelle unterworfen worden sind;
c) die betreffenden Unternehmer den Einführern oder den nationalen Behörden die von der Kontrollbehörde oder Kontrollstelle gemäß Buchstabe b ausgestellte Bescheinigung nach Artikel 29 jederzeit vorlegen können, die die Identität des Unternehmers, der den letzten Arbeitsgang durchgeführt hat, belegt und es ermöglicht, die Einhaltung der Bestimmungen der Buchstaben a und b dieses Absatzes durch diesen Unternehmer zu überprüfen.“
11. Art. 33 („Einfuhr von Erzeugnissen mit gleichwertigen Garantien“) dieser Verordnung bestimmte:
„(1) Ein aus einem Drittland eingeführtes Erzeugnis darf auch in der [Union] als ökologisches/biologisches Erzeugnis in Verkehr gebracht werden, sofern
a) das Erzeugnis nach Produktionsvorschriften produziert wurde, die den Vorschriften der Titel III und IV gleichwertig sind;
b) die Unternehmer Kontrollmaßnahmen unterworfen worden sind, die an Wirksamkeit denjenigen des Titels V gleichwertig sind und die fortlaufend und effektiv angewandt worden sind;
c) die Unternehmer ihre Tätigkeiten auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs des Erzeugnisses in dem betreffenden Drittland einem nach Absatz 2 anerkannten Kontrollsystem oder einer nach Absatz 3 anerkannten Kontrollbehörde oder Kontrollstelle unterstellt haben;
d) die zuständigen Behörden, Kontrollbehörden oder Kontrollstellen des nach Absatz 2 anerkannten Drittlandes oder eine nach Absatz 3 anerkannte Kontrollbehörde oder Kontrollstelle eine Kontrollbescheinigung für das Erzeugnis erteilt hat, wonach es den Bestimmungen dieses Absatzes genügt.
…
(2) Die [Europäische] Kommission kann nach dem in Artikel 37 Absatz 2 genannten Verfahren diejenigen Drittländer anerkennen, deren Produktionssystem Grundsätzen und Produktionsvorschriften genügt, die denen der Titel II, III und IV gleichwertig sind, und deren Kontrollmaßnahmen von gleichwertiger Wirksamkeit sind wie diejenigen des Titels V; sie kann diese Länder in ein entsprechendes Verzeichnis aufnehmen. Bei der Gleichwertigkeitsprüfung sind die Leitlinien CAC/GL 32 des Codex Alimentarius zu berücksichtigen.
…“
B. Verordnung (EG) Nr. 889/2008
12. Die Verordnung (EG) Nr. 889/2008 der Kommission vom 5. September 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen hinsichtlich der ökologischen/biologischen Produktion, Kennzeichnung und Kontrolle(6) enthielt einen Art. 27 („Verwendung bestimmter Erzeugnisse und Stoffe bei der Verarbeitung von Lebensmitteln“), dessen Abs. 1 bestimmte:
„Zum Zwecke von Artikel 19 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung [Nr. 834/2007] dürfen bei der Verarbeitung von ökologischen/biologischen Lebensmitteln, ausgenommen Wein, nur die folgenden Stoffe verwendet werden:
…
f) Mineralstoffe (einschließlich Spurenelemente), Vitamine, Aminosäuren und Mikronährstoffe, jedoch nur, soweit ihre Verwendung in den Lebensmitteln, denen sie zugefügt werden, gesetzlich vorgeschrieben ist.“
C. Verordnung (EG) Nr. 1235/2008
13. Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1235/2008 der Kommission vom 8. Dezember 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich der Regelung der Einfuhren von ökologischen/biologischen Erzeugnissen aus Drittländern(7) sah vor:
„Die Kommission erstellt ein Verzeichnis der anerkannten Drittländer gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung [Nr. 834/2007]. Das Verzeichnis der anerkannten Länder ist in Anhang III der vorliegenden Verordnung aufgeführt. …“
D. Durchführungsverordnung (EU) Nr. 126/2012
14. Mit Art. 2 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 126/2012 der Kommission vom 14. Februar 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 hinsichtlich der Bescheinigungen und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1235/2008 hinsichtlich der Sonderregelung für die Einfuhr von ökologischen/biologischen Erzeugnissen aus den Vereinigten Staaten von Amerika(8) wurden die Vereinigten Staaten in das Verzeichnis der Drittländer in Anhang III der Verordnung Nr. 1235/2008 aufgenommen.
E. Verordnung 2018/848
15. In den Erwägungsgründen 1, 3, 6, 9, 15, 17, 73, 77 bis 79, 93, 96 und 123 der Verordnung 2018/848 heißt es:
„(1) … Die ökologische/biologische Produktion spielt … eine doppelte gesellschaftliche Rolle, denn sie bedient einerseits auf einem spezifischen Markt die Verbrauchernachfrage nach ökologischen/biologischen Erzeugnissen und stellt andererseits öffentliche Güter bereit, die einen Beitrag zu Umwelt- und Tierschutz ebenso wie zur Entwicklung des ländlichen Raums leisten.
…
(3) Die Ziele der ökologischen/biologischen Produktion fügen sich in die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik ein, sodass sich die Beachtung der Vorschriften über die ökologische/biologische Produktion für die Landwirte auszahlt. Darüber hinaus werden durch die steigende Nachfrage der Verbraucher nach ökologischen/biologischen Erzeugnissen die Bedingungen für eine weitere Entwicklung und Erweiterung des Marktes für diese Erzeugnisse und somit für eine Erhöhung der finanziellen Vorteile der Landwirte, die in der ökologischen/biologischen Produktion tätig sind, geschaffen.
…
(6) Mit Blick auf die Ziele der Politik für den ökologischen/biologischen Landbau der Union sollte der für die Umsetzung dieser Politik geschaffene Rechtsrahmen darauf ausgerichtet sein, fairen Wettbewerb und das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes für ökologische/biologische Erzeugnisse zu gewährleisten, das Vertrauen der Verbraucher in als ökologisch/biologisch gekennzeichnete Erzeugnisse zu wahren und zu rechtfertigen, sowie Voraussetzungen zu schaffen, unter denen sich die Politik entsprechend den Produktions- und Marktentwicklungen fortentwickeln kann.
…
(9) Angesichts der Dynamik des ökologischen/biologischen Sektors wurde in der Verordnung [Nr. 834/2007] die Notwendigkeit einer Überarbeitung der Unionsvorschriften für die ökologische/biologische Produktion unter Berücksichtigung der Erfahrungen bei der Anwendung dieser Vorschriften ermittelt. Die Ergebnisse dieser von der Kommission durchgeführten Überarbeitung zeigen, dass der Rechtsrahmen der Union für die ökologische/biologische Produktion dahingehend verbessert werden sollte, dass Vorschriften vorgesehen werden, die den hohen Erwartungen der Verbraucher gerecht werden und den Adressaten ausreichende Klarheit bieten. Die Verordnung [Nr. 834/2007] sollte daher aufgehoben und durch eine neue Verordnung ersetzt werden.
…
(15) Forschungsprojekte haben gezeigt, dass das Vertrauen der Verbraucher in den Markt für ökologische/biologische Lebensmittel von entscheidender Bedeutung ist. Langfristig gefährden nicht vertrauenswürdige Vorschriften das Vertrauen der Öffentlichkeit und führen zu Marktversagen. Daher sollte die nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion in der Union auf fundierten Produktionsvorschriften basieren, die unionsweit harmonisiert sind und den Erwartungen von Unternehmern und Verbrauchern hinsichtlich der Qualität ökologischer/biologischer Erzeugnisse sowie der Einhaltung der in dieser Verordnung festgeschriebenen Grundsätze und Vorschriften gerecht werden.
…
(17) Diese Verordnung sollte die Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion und ihre positiven Auswirkungen auf die Umwelt bilden und für ein wirksames Funktionieren des Binnenmarktes für ökologische/biologische Erzeugnisse und einen fairen Wettbewerb sorgen, womit dazu beigetragen wird, dass Landwirte ein gerechtes Einkommen erzielen, für Vertrauen seitens der Verbraucher gesorgt wird und Verbraucherinteressen geschützt werden sowie kurze Vertriebskanäle und die Produktion vor Ort gefördert werden. Diese Ziele sollten erreicht werden, indem die allgemeinen und spezifischen Grundsätze und die allgemeinen und spezifischen Vorschriften zur ökologischen/biologischen Produktion eingehalten werden.
…
(73) Die Kennzeichnung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und Lebensmittel sollte den allgemeinen Vorschriften der Verordnung (EU) [Nr. 1169/2011(9)] und insbesondere den Bestimmungen zur Vermeidung von Kennzeichnungen, die den Verbraucher verwirren oder irreführen könnten, unterliegen. Mit der vorliegenden Verordnung sollten außerdem spezifische Vorschriften für die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und Umstellungserzeugnissen festgelegt werden. Ziel ist, sowohl das Interesse der Unternehmer an einer korrekten Kennzeichnung ihrer vermarkteten Erzeugnisse und an ausgewogenen Wettbewerbsbedingungen als auch das Interesse der Verbraucher zu schützen, damit diese fundierte Entscheidungen treffen können.
…
(77) Um im gesamten Binnenmarkt Klarheit für den Verbraucher zu schaffen, sollte das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion für alle in der Union produzierten vorverpackten ökologischen/biologischen Lebensmittel zwingend sein. Zudem sollte dieses Logo für alle in der Union produzierten nicht vorverpackten ökologischen/biologischen Erzeugnisse und alle aus Drittländern eingeführten ökologischen/biologischen Erzeugnisse auf freiwilliger Basis benutzt werden können; dies auch zu Informations- und Bildungszwecken. Das Muster des Logos der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion sollte festgelegt werden.
(78) Um jedoch eine Irreführung des Verbrauchers bezüglich des ökologischen/biologischen Charakters des ganzen Erzeugnisses zu vermeiden, ist es angezeigt, die Verwendung dieses Logos auf Erzeugnisse zu beschränken, die ausschließlich oder fast ausschließlich ökologische/biologische Zutaten enthalten. Das Logo sollte daher nicht zur Kennzeichnung von während der Umstellungszeit produzierten Erzeugnissen oder von Verarbeitungserzeugnissen verwendet werden dürfen, bei denen weniger als 95 Gewichtsprozent der Zutaten landwirtschaftlichen Ursprungs aus ökologischer/biologischer Produktion stammen.
(79) Ferner sollten die Verbraucher zur Vermeidung etwaiger Unklarheiten darüber, ob ein Erzeugnis aus der Union stammt oder nicht, bei der Verwendung des Logos der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion über den Ort der Erzeugung der landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe, aus denen sich das Erzeugnis zusammensetzt, informiert werden. …
…
(93) Die Erfahrung mit der Regelung für die Einfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse in die Union gemäß der Verordnung [Nr. 834/2007] hat gezeigt, dass diese Regelung überarbeitet werden muss, um der Verbrauchererwartung, dass eingeführte ökologische/biologische Erzeugnisse Standards erfüllen, die so hoch sind wie die der Union, gerecht zu werden und für ökologische/biologische Erzeugnisse aus der Union den Zugang zu internationalen Märkten zu erleichtern. …
…
(96) Drittländer, die für die Zwecke der Gleichwertigkeit im Rahmen der Verordnung [Nr. 834/2007] anerkannt sind, sollten für einen begrenzten Zeitraum auch im Rahmen der vorliegenden Verordnung weiterhin als solche anerkannt werden, um einen reibungslosen Übergang zur Anerkennung im Rahmen einer internationalen Vereinbarung zu gewährleisten, vorausgesetzt, diese Länder garantieren weiterhin die Gleichwertigkeit ihrer ökologischen/biologischen Produktion und ihrer Kontrollvorschriften mit den relevanten geltenden Unionsvorschriften und erfüllen sämtliche Anforderungen bezüglich der Überwachung ihrer Anerkennung durch die Kommission. Diese Überwachung sollte insbesondere auf der Grundlage der Jahresberichte erfolgen, welche diese anerkannten Drittländer der Kommission übermitteln.
…
(123) Da die Ziele dieser Verordnung – insbesondere, was einen fairen Wettbewerb und ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes für ökologische/biologische Erzeugnisse sowie die Sicherung des Vertrauens der Verbraucher in diese Erzeugnisse und das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion anbelangt – von den Mitgliedstaaten selbst nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern aufgrund der erforderlichen Harmonisierung der Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [EUV] verankerten Subsidiaritätsprinzip Maßnahmen erlassen. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das zum Erreichen dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“
16. Art. 16 („Produktionsvorschriften für verarbeitete Lebensmittel“) der Verordnung 2018/848 sieht in Abs. 1 vor:
„Unternehmer, die verarbeitete Lebensmittel herstellen, müssen insbesondere die detaillierten Produktionsvorschriften einhalten, die in Anhang II Teil IV und in den in Absatz 3 dieses Artikels genannten Durchführungsrechtsakten enthalten sind.“
17. Art. 30 („Verwendung von Bezeichnungen mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion“) dieser Verordnung bestimmt:
„(1) Im Sinne dieser Verordnung gilt ein Erzeugnis als mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion gekennzeichnet, wenn in der Kennzeichnung, in der Werbung oder in den Geschäftspapieren das Erzeugnis, seine Zutaten oder die bei der Produktion verwendeten Einzelfuttermittel mit Bezeichnungen versehen werden, die dem Käufer den Eindruck vermitteln, dass das Erzeugnis, seine Zutaten oder die Einzelfuttermittel nach den Vorschriften dieser Verordnung produziert wurden. Insbesondere dürfen die in Anhang IV aufgeführten Bezeichnungen und daraus abgeleitete Bezeichnungen und Diminutive wie ‚Bio‑‘ und ‚Öko‑‘, allein oder kombiniert, in der gesamten Union und in allen in dem genannten Anhang aufgeführten Sprachen zur Kennzeichnung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Erzeugnisse und in der Werbung für sie verwendet werden, wenn diese Erzeugnisse den Vorschriften dieser Verordnung entsprechen.
…
(5) Bei verarbeiteten Lebensmitteln dürfen die Bezeichnungen nach Absatz 1 in folgenden Fällen verwendet werden:
a) in der Verkehrsbezeichnung und im Verzeichnis der Zutaten, wenn dieses Verzeichnis nach den Unionsvorschriften vorgeschrieben ist …
…
b) nur im Verzeichnis der Zutaten …
…
c) in der Verkehrsbezeichnung und im Verzeichnis der Zutaten …
…“
18. Art. 32 („Verbindliche Angaben“) der Verordnung sieht in Abs. 1 vor:
„Sind Erzeugnisse mit den Bezeichnungen nach Artikel 30 Absatz 1 gekennzeichnet, einschließlich der nach Artikel 30 Absatz 3 als Umstellungserzeugnisse gekennzeichneten Erzeugnisse, so muss
…
b) bei vorverpackten Lebensmitteln das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion gemäß Artikel 33 auch auf der Verpackung zu sehen sein, außer in den in Artikel 30 Absatz 3 und Absatz 5 Buchstaben b und c genannten Fällen.“
19. Art. 33 („Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion“) der Verordnung 2018/848 bestimmt:
„(1) Das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion darf in der Kennzeichnung und Aufmachung von Erzeugnissen sowie in der Werbung hierfür verwendet werden, sofern diese Erzeugnisse den Vorschriften dieser Verordnung entsprechen.
Das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion … darf auch zu Informations- und Bildungszwecken im Zusammenhang mit dem Bestehen des Logos an sich und der Werbung für das Logo selbst verwendet werden, sofern diese Verwendung den Verbraucher hinsichtlich der ökologischen/biologischen Produktion spezifischer Erzeugnisse nicht irreführen kann und das Logo gemäß den Vorschriften des Anhangs V wiedergegeben wird. …
…
(3) Die Verwendung des Logos der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion für aus Drittländern eingeführte Erzeugnisse erfolgt auf freiwilliger Basis. Erscheint das Logo in der Kennzeichnung dieser Produkte, muss diese auch die Angabe gemäß Artikel 32 Absatz 2 enthalten.
…
(5) Nationale und private Logos dürfen in der Kennzeichnung und Aufmachung von Erzeugnissen sowie in der Werbung hierfür verwendet werden, sofern diese Erzeugnisse den Vorschriften dieser Verordnung entsprechen.
…“
20. In Art. 42 („Zusätzliche Vorschriften über Maßnahmen bei Verstößen“) dieser Verordnung heißt es:
„(1) Bei Verstößen auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs, die die Integrität der ökologischen/biologischen Erzeugnisse oder der Umstellungserzeugnisse beeinträchtigen, weil beispielsweise nicht zugelassene Erzeugnisse oder Stoffe verwendet oder nicht zugelassene Verfahren angewandt wurden, oder eine Vermischung mit nichtökologischen/nichtbiologischen Erzeugnissen stattfand, stellen die zuständigen Behörden oder gegebenenfalls die Kontrollbehörden oder die Kontrollstellen sicher, dass … bei der Kennzeichnung und Werbung für die gesamte betreffende Partie oder Erzeugung nicht auf die ökologische/biologische Produktion Bezug genommen wird.
…“
21. Art. 44 („Ausfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse“) der Verordnung bestimmt in Abs. 1:
„Ein Erzeugnis darf als ökologisches/biologisches Erzeugnis aus der Union ausgeführt werden und das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion tragen, sofern es den Vorschriften für ökologische/biologische Produktion dieser Verordnung entspricht.“
22. Art. 45 („Einfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse und von Umstellungserzeugnissen“) Abs. 1 der Verordnung 2018/848 lautet:
„Ein Produkt darf zum Zweck des Inverkehrbringens in der Union als ökologisches/biologisches Erzeugnis oder als Umstellungserzeugnis aus einem Drittland eingeführt werden, sofern folgende drei Bedingungen erfüllt sind:
a) [E]s handelt sich um ein Erzeugnis gemäß Artikel 2 Absatz 1;
b) einer der folgenden Fälle liegt vor:
i) das Produkt entspricht den Vorschriften der Kapitel II, III und IV dieser Verordnung, und alle Unternehmer und Unternehmergruppen gemäß Artikel 36, einschließlich der Ausführer in dem betreffenden Drittland, wurden der Kontrolle durch nach Artikel 46 anerkannte Kontrollbehörden oder Kontrollstellen unterstellt, und diese Behörden oder Stellen haben all diesen Unternehmern, Unternehmergruppen und Ausführern eine Bescheinigung ausgestellt, in der bestätigt wird, dass sie die Vorschriften der vorliegenden Verordnung einhalten;
ii) wenn das Produkt aus einem gemäß Artikel 47 anerkannten Drittland stammt, dieses Produkt entspricht den Bedingungen, die in dem relevanten Handelsabkommen festgelegt sind; oder
iii) wenn das Produkt aus einem gemäß Artikel 48 anerkannten Drittland stammt, dieses Produkt entspricht den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften des genannten Drittlands und wird mit einer von dessen zuständigen Behörden, Kontrollbehörden oder Kontrollstellen ausgestellten Kontrollbescheinigung eingeführt, in der die Einhaltung dieser Vorschriften bestätigt wird; und
c) die Drittlandunternehmer können den Einführern und den nationalen Behörden in der Union und in diesen Drittländern jederzeit Informationen vorlegen, die die Identifizierung der Unternehmer, die ihre Lieferanten sind, und der Kontrollbehörden oder Kontrollstellen dieser Lieferanten ermöglichen, um so die Rückverfolgbarkeit des betreffenden ökologischen/biologischen Erzeugnisses oder des betreffenden Umstellungserzeugnisses sicherzustellen. Diese Informationen werden auch den Kontrollbehörden oder Kontrollstellen der Einführer zugänglich gemacht.“
23. Art. 48 („Gleichwertigkeit im Rahmen der Verordnung [Nr. 834/2007]“) Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Ein anerkanntes Drittland gemäß Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer iii ist ein Drittland, das für die Zwecke der Gleichwertigkeit gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung [Nr. 834/2007] anerkannt wurde, einschließlich der im Rahmen der Übergangsmaßnahme gemäß Artikel 58 dieser Verordnung anerkannten Drittländer.
Die Anerkennung gilt bis zum 31. Dezember 2025.“
24. In Art. 56 Abs. 1 und 2 der Verordnung heißt es:
„Die Verordnung [Nr. 834/2007] wird aufgehoben.
Diese Verordnung gilt jedoch weiterhin in Bezug auf die Prüfung noch anhängiger Anträge aus Drittländern gemäß Artikel 58 der vorliegenden Verordnung bis zu deren Abschluss.“
25. Art. 58 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 bestimmt:
„Die Kommission schließt die Prüfung der am 17. Juni 2018 anhängigen Anträge von Drittländern, die gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung [Nr. 834/2007] eingereicht wurden, ab. Für die Prüfung solcher Anträge findet die genannte Verordnung Anwendung.“
26. Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f dieser Verordnung bestimmt in Bezug auf die detaillierten Anforderungen für die Herstellung verarbeiteter Lebensmittel:
„Folgende Erzeugnisse und Stoffe dürfen für die Verarbeitung von Lebensmitteln verwendet werden:
…
f) Mineralstoffe (einschließlich Spurenelemente), Vitamine, Aminosäuren und Mikronährstoffe, jedoch nur
i) soweit ihre Verwendung in Lebensmitteln für den allgemeinen Verzehr ‚unmittelbar gesetzlich vorgeschrieben ist‘ in dem Sinne, dass sie nach dem Unionsrecht oder nach nationalen Rechtsvorschriften, die mit dem Unionsrecht vereinbar sind, unmittelbar vorgeschrieben sind, was dazu führt, dass die Lebensmittel nicht als Lebensmittel für den allgemeinen Verzehr in Verkehr gebracht werden können, wenn diese Mineralstoffe, Vitamine, Aminosäuren oder Mikronährstoffe nicht zugegeben wurden; oder
ii) im Hinblick auf Lebensmittel, die als Lebensmittel mit besonderen Eigenschaften oder Wirkungen in Bezug auf Gesundheit oder Ernährung oder in Bezug auf die Bedürfnisse spezifischer Verbrauchergruppen in Verkehr gebracht werden:
– in Erzeugnissen gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a und b der Verordnung (EU) [Nr. 609/2013(10)], soweit ihre Verwendung nach der genannten Verordnung und nach Rechtsakten, die auf der Grundlage von Artikel 11 Absatz 1 … für die betreffenden Erzeugnisse erlassen werden, oder
– in Erzeugnissen nach der Richtlinie [2006/125/EG(11)], soweit ihre Verwendung nach vorgenannter Richtlinie zugelassen ist.“
F. Verordnung (EU) 2020/1693
27. Im siebten Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2020/1693 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. November 2020 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/848 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen hinsichtlich ihres Geltungsbeginns und bestimmter anderer in der genannten Verordnung angegebener Daten(12) heißt es:
„Die COVID-19-Pandemie und die damit verbundene Krise im Bereich der öffentlichen Gesundheit stellen … für Drittländer und in Drittländern niedergelassene Betriebe eine beispiellose Herausforderung dar. Was Drittländer, die nach Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung [Nr. 834/2007] als gleichwertig anerkannt sind, angeht, ist es daher angezeigt, das Ende der Gültigkeit der Anerkennung um ein Jahr auf den 31. Dezember 2026 zu verschieben, damit diese Drittländer genügend Zeit haben, ihren Status – entweder durch den Abschluss eines Handelsabkommens mit der Union oder durch die vollständige Einhaltung der Verordnung [2018/848] durch ihre Betriebe – zu ändern, und unnötigen Handelsstörungen für ökologische/biologische Erzeugnisse vorgebeugt wird.“
28. Art. 1 Nr. 2 dieser Verordnung lautet:
„Die Verordnung [2018/848] wird wie folgt geändert:
2. in Artikel 48 Absatz 1 Unterabsatz 2 wird das Datum ,31. Dezember 2025‘ durch das Datum ,31. Dezember 2026‘ ersetzt“.
G. Delegierte Verordnung (EU) 2021/1342
29. Im dritten Erwägungsgrund der Delegierten Verordnung (EU) 2021/1342 der Kommission vom 27. Mai 2021 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 2018/848 des Europäischen Parlaments und des Rates durch Vorschriften über die Informationen, die von Drittländern sowie von Kontrollbehörden und Kontrollstellen zwecks Überwachung ihrer Anerkennung gemäß Artikel 33 Absätze 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates für eingeführte ökologische/biologische Erzeugnisse zu übermitteln sind, sowie über die Maßnahmen, die zur Ausübung dieser Überwachung zu ergreifen sind(13), heißt es:
„Ökologische/biologische Erzeugnisse, die bis zum Ende [der in den Erwägungsgründen 1 und 2 festgelegten Übergangszeiträume] unter diesen Einfuhrregelungen in die Union eingeführt werden, müssen im Einklang mit den Produktionsvorschriften erzeugt werden und den Kontrollregelungen unterliegen, die gegenüber jenen der Verordnung [Nr. 834/2007] sowie den entsprechenden Durchführungsbestimmungen gemäß der Verordnung [Nr. 889/2008] und der Verordnung [Nr. 1235/2008] gleichwertig sind.“
30. In Art. 1 der Delegierten Verordnung heißt es:
„(1) Der Jahresbericht, der der Kommission gemäß Artikel 48 Absatz 2 der Verordnung [2018/848] bis zum 31. März jedes Jahres von einem Drittland übermittelt werden muss, das unter die Definition gemäß Artikel 48 Absatz 1 der genannten Verordnung fällt und in dem Verzeichnis aufgeführt ist, das im Wege einer gemäß Artikel 48 Absatz 3 der Verordnung [2018/848] erlassenen Durchführungsverordnung erstellt wurde …, umfasst Folgendes:
…
d) jegliche Änderungen der in dem Drittland angewandten Produktionsstandards, die als gleichwertig mit den Produktionsvorschriften gemäß den Titeln III und IV der Verordnung [Nr. 834/2007] eingestuft wurden;
e) jegliche Änderungen der in dem Drittland angewandten Kontrollmaßnahmen, die an Wirksamkeit als gleichwertig mit den Kontrollen gemäß Titel V der Verordnung [Nr. 834/2007] eingestuft wurden, und eine Bestätigung, dass diese Kontrollmaßnahmen fortlaufend und effektiv angewandt worden sind;
…
(6) Hat die Kommission eine Mitteilung eines Mitgliedstaats erhalten, in der sie über einen begründeten Verdacht auf eine Unregelmäßigkeit oder einen Verstoß in Bezug auf die Konformität von eingeführten ökologischen/biologischen Erzeugnissen mit den Anforderungen der Verordnung [Nr. 834/2007] und den Produktionsstandards und Kontrollmaßnahmen, die auf der Grundlage der vorgenommenen Bewertung als gleichwertig anerkannt wurden, unterrichtet wird, teilt sie dies der zuständigen Behörde des Drittlandes mit. Die zuständige Behörde untersucht den Ursprung der mutmaßlichen Unregelmäßigkeit oder des mutmaßlichen Verstoßes und informiert die Kommission und den betreffenden Mitgliedstaat innerhalb von 30 Kalendertagen nach der Mitteilung der Kommission … über das Ergebnis der Untersuchung und die ergriffenen Maßnahmen …“
III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
31. Herbaria stellt das Produkt „Blutquick“ her, eine Mischung aus Fruchtsäften und Kräuterauszügen, die aus biologischer Produktion stammen. Dem Getränk, das als Nahrungsergänzungsmittel vermarktet wird, sind nicht pflanzliche Vitamine und Eisengluconat zugesetzt. Auf der Verpackung befinden sich das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion (im Folgenden: EU-Bio-Logo), das nationale Bio-Siegel sowie ein Verweis auf die Herkunft von Zutaten aus „kontrolliert biologischem Anbau“.
32. Mit Bescheid vom 18. Januar 2012 ordnete die Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Deutschland) u. a. an, dass Herbaria den nach Art. 23 der Verordnung Nr. 834/2007 geschützten Hinweis auf den ökologischen Landbau in der Etikettierung, Kennzeichnung, Werbung und Vermarktung von „Blutquick“ bis zum 1. Dezember 2012 zu entfernen habe, da nach den Vorschriften der Verordnung Nr. 834/2007 und Art. 27 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 889/2008 verarbeiteten Produkten, die die Bezeichnung „ökologisch/biologisch“ führten, Vitamine und Mineralstoffe nur zugesetzt werden dürften, wenn ihre Verwendung gesetzlich vorgeschrieben sei. Dies sei bei „Blutquick“ nicht der Fall.
33. Gegen diesen Bescheid erhob Herbaria Klage beim Verwaltungsgericht München (Deutschland), das dem Gerichtshof Fragen zur Auslegung von Art. 27 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 889/2008 zur Vorabentscheidung vorlegte.
34. Nachdem das Verwaltungsgericht München eine Antwort auf diese Fragen durch das Urteil Herbaria I erhalten hatte, wies es die Klage von Herbaria ab.
35. Die dagegen eingelegte Berufung wurde mit Urteil vom 29. Juli 2021 zurückgewiesen, woraufhin Herbaria Revision beim Bundesverwaltungsgericht (Deutschland), dem vorlegenden Gericht, eingelegt hat. Dieses ist der Ansicht, die Verordnung Nr. 834/2007 sei in zeitlicher Hinsicht nicht mehr anwendbar, da sie durch die Verordnung 2018/848 ersetzt worden sei.
36. Herbaria bestreitet nicht mehr, dass die Verordnung 2018/848 wegen des Zusatzes von Vitaminen und Eisengluconat den Hinweis auf die ökologische/biologische Produktion beim Inverkehrbringen von „Blutquick“ verbietet. Nach ihrer Auslegung dieser Verordnung gelte das Verbot jedoch nicht für ein aus den Vereinigten Staaten eingeführtes Erzeugnis mit den gleichen Merkmalen.
37. Herbaria ist nämlich der Auffassung, dass aufgrund des Äquivalenzabkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten mit „Blutquick“ konkurrierende Erzeugnisse aus den Vereinigten Staaten in der Union als ökologische/biologische Produkte mit dem EU-Bio-Logo in den Verkehr gebracht werden könnten, wenn sie nur den in den Vereinigten Staaten geltenden Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion entsprächen, d. h. auch dann, wenn sie nicht alle unionsrechtlichen Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion erfüllten. Dies stelle einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 20 der Charta dar.
38. Der Freistaat Bayern hält die von Herbaria vorgenommene Auslegung der Verordnung 2018/848 für falsch und macht geltend, dass ein Erzeugnis aus den Vereinigten Staaten das EU-Bio-Logo in Wirklichkeit nur tragen dürfe, wenn es den in dieser Verordnung vorgesehenen Produktionsvorschriften entspreche. Folglich liege keine Ungleichbehandlung vor.
39. Das vorlegende Gericht hegt zunächst Zweifel, ob unter den Umständen des Ausgangsverfahrens ein aus den Vereinigten Staaten eingeführtes Erzeugnis das EU-Bio-Logo tragen dürfe, auch wenn es die Anforderungen der Verordnung 2018/848 nicht in jeder Hinsicht erfülle.
40. Sodann stellt sich das vorlegende Gericht für den Fall, dass dies in der Tat zu bejahen ist, die Frage, ob dies nicht eine nach Art. 20 der Charta verbotene Ungleichbehandlung darstellen würde und ob, falls eine Ungleichbehandlung vorläge, die Ungleichbehandlung durch die Gleichwertigkeitsanerkennung der fraglichen Erzeugnisse oder die Handelserleichterungen gerechtfertigt sein könnte.
41. Schließlich ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass sich die Frage in ähnlicher Weise im Hinblick auf den Hinweis auf die ökologische/biologische Produktion nach Art. 30 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 stelle, dessen Verwendung Herbaria ebenfalls untersagt worden sei.
42. Stellten nämlich zwei Unternehmen das gleiche verarbeitete Lebensmittel her, das den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften eines nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittlands entspreche, nicht aber – wegen der Beifügung bestimmter Inhaltsstoffe – den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f, und wollten sie die jeweiligen Produkte mit dem Hinweis auf die ökologische/biologische Produktion in der Union vertreiben, bestehe, wenn man die Sachverhalte grundsätzlich für vergleichbar halte, insoweit eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 20 der Charta. Während das in der Union produzierende Unternehmen nach Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung 2018/848 sein Produkt bei Vermarktung in der Union nicht mit dem Hinweis auf die ökologische/biologische Produktion versehen könne, dürfe das in einem gemäß Art. 48 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittland ansässige Unternehmen sein Produkt mit diesem Hinweis kennzeichnen. Dies ergebe sich daraus, dass nach Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 ein von dieser Verordnung erfasstes Produkt zum Zweck des Inverkehrbringens in der Union als ökologisches/biologisches Erzeugnis aus einem Drittland eingeführt werden dürfe, wenn es – neben weiteren Voraussetzungen – aus einem gemäß Art. 48 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittland stamme und den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften dieses Drittlands entspreche, was bei einem dem Produkt „Blutquick“ entsprechenden Erzeugnis der Fall sei, das in den Vereinigten Staaten unter der Bezeichnung „organic“ vermarktet werden dürfe, auch wenn ihm Nährstoffvitamine und ‑mineralien zugesetzt worden seien.
43. Unter diesen Umständen hat das Bundesverwaltungsgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 dahin auszulegen, dass das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion für ein verarbeitetes Lebensmittel verwendet werden darf, das unter den Bedingungen des Art. 45 Abs. 1 dieser Verordnung zum Zweck des Inverkehrbringens in der Union als ökologisches/biologisches Erzeugnis eingeführt wird, das aber, weil es neben pflanzlichen Produkten Mineralstoffe und Vitamine nicht pflanzlichen Ursprungs enthält, nicht den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f der Verordnung entspricht?
2. Wenn Frage 1 zu bejahen ist: Folgt aus Art. 20 der Charta, dass das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion für ein verarbeitetes Lebensmittel verwendet werden darf, wenn es aus der Union stammt und den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften eines nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittlands entspricht, nicht aber den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f dieser Verordnung?
3. Folgt aus Art. 20 der Charta, dass ein derartiges aus der Union stammendes verarbeitetes Lebensmittel gemäß Art. 30 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion gekennzeichnet werden darf, ohne das Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion zu verwenden?
44. Herbaria, der Freistaat Bayern und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie haben gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union und dem Europäischen Parlament an der mündlichen Verhandlung vom 18. März 2024 teilgenommen, in der sie die vom Gerichtshof zur mündlichen Beantwortung gestellten Fragen beantwortet haben.
IV. Würdigung
45. Bevor ich die Fragen des vorlegenden Gerichts beantworte, möchte ich darauf hinweisen, dass Herbaria nicht bestreitet, dass „Blutquick“ das EU-Bio-Logo gemäß der unionsrechtlichen Regelung nicht tragen darf.
46. Der Gerichtshof hat nämlich im Urteil Herbaria I entschieden, dass „Art. 27 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 889/2008 dahin auszulegen ist, dass die Verwendung eines in dieser Bestimmung genannten Stoffes nur dann gesetzlich vorgeschrieben ist, wenn eine Vorschrift des Unionsrechts oder eine mit ihm im Einklang stehende Vorschrift des nationalen Rechts unmittelbar vorschreibt, dass dieser Stoff einem Nahrungsmittel hinzuzufügen ist, damit es überhaupt in Verkehr gebracht werden kann“. Sodann hat er festgestellt: „Die Verwendung eines solchen Stoffes ist nicht im Sinne der genannten Bestimmung gesetzlich vorgeschrieben, wenn ein Lebensmittel als Nahrungsergänzungsmittel mit einer nährwert- oder gesundheitsbezogenen Angabe oder als Lebensmittel für eine besondere Ernährung in Verkehr gebracht wird, auch wenn dies bedeutet, dass das Lebensmittel, um die“ in bestimmten unionsrechtlichen Regelungen „enthaltenen Bestimmungen über die Zugabe von Stoffen zu Lebensmitteln zu erfüllen, eine bestimmte Menge des fraglichen Stoffes enthalten muss“(14).
47. Zwar ist das Urteil Herbaria I unter der Geltung der Verordnung Nr. 834/2007 ergangen, doch tut dies seiner Aktualität auch nach Erlass der Verordnung 2018/848 keinen Abbruch, da Art. 16 Abs. 1 und Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f Ziff. i dieser Verordnung den Zusatz von Mineralstoffen, Vitaminen, Aminosäuren und Mikronährstoffen verbieten, sofern ihre Verwendung in Lebensmitteln nicht durch Unionsrecht oder nationale Rechtsvorschriften, die mit dem Unionsrecht vereinbar sind, unmittelbar gesetzlich vorgeschrieben ist. Somit darf Herbaria auch nach dieser Verordnung das EU-Bio-Logo nicht auf „Blutquick“ anbringen, da es Vitamine nicht pflanzlichen Ursprungs und Eisengluconat enthält, die nicht mittels biologischer Landwirtschaft erzeugt werden.
48. Im Rahmen des Verfahrens, das zum Urteil Herbaria I geführt hat, hatte Herbaria in ihren schriftlichen Erklärungen bereits auf die Gefahr einer Ungleichbehandlung von „Blutquick“ und einem konkurrierenden Produkt aus den Vereinigten Staaten hingewiesen, das ihrer Ansicht nach das EU-Bio-Logo verwenden konnte. In ihren Schlussanträgen hatte die Generalanwältin Sharpston die Auffassung vertreten, dass sich der Gerichtshof mit dieser Frage nicht befassen müsse, da sie nicht vom vorlegenden Gericht formuliert worden sei(15). Der Gerichtshof ist dieser Argumentation gefolgt und hat die Frage, die nicht vom vorlegenden Gericht gestellt worden war, nicht beantwortet(16).
49. Um das Recht zu erhalten, das EU-Bio-Logo auch ohne Einhaltung der Unionsvorschriften über die ökologische/biologische Produktion zu verwenden, beruft sich Herbaria vor dem vorlegenden Gericht erneut auf eine Ungleichbehandlung von „Blutquick“ gegenüber einem Erzeugnis, das aus einem nach Art. 48 der Verordnung 2018/848 für die Zwecke der Gleichwertigkeit gemäß Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 anerkannten Drittland (Vereinigte Staaten) eingeführt werde und das EU-Bio-Logo tragen dürfe.
50. Mit anderen Worten stützt Herbaria ihre Argumentation auf die Überzeugung, dass das Logo für ein solches US-amerikanisches Erzeugnis verwendet werden dürfe und „Blutquick“ ungleich behandelt werde, da es das Logo nicht verwenden dürfe, obwohl es den US-amerikanischen Standards für die ökologische/biologische Produktion entspreche.
A. Zur ersten Vorlagefrage
51. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob das EU-Bio-Logo auf einem Erzeugnis angebracht werden darf, das nach dem Verfahren gemäß Art. 45 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 eingeführt wurde und die Anforderungen von Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f Ziff. i dieser Verordnung nicht erfüllt.
52. Für die Beantwortung dieser Frage muss zum einen bestimmt werden, welche Einfuhrregelung anwendbar ist, und zum anderen, welche Verordnung für diese Art von Einfuhrerzeugnis einschlägig ist.
53. Was erstens die anwendbare Einfuhrregelung betrifft, sieht Art. 45 Abs. 1 der Verordnung 2018/848, zu dem das vorlegende Gericht den Gerichtshof befragt, drei Einfuhrsituationen vor, die in Abs. 1 Buchst. b dieses Artikels im Einzelnen aufgeführt sind. Die erste Situation betrifft Produkte, die den Vorschriften der Kapitel dieser Verordnung über die Ziele und Grundsätze der ökologischen/biologischen Produktion, die Produktionsvorschriften und die Kennzeichnung entsprechen (Konformität des Produkts)(17). Die zweite Situation betrifft Produkte aus Drittländern, für die die Union im Rahmen eines Handelsabkommens anerkannt hat, dass ihr Produktionssystem infolge der Anwendung von Vorschriften, die die gleiche Konformitätsgarantie bieten wie die Vorschriften der Union, die gleichen Ziele und Grundsätze erfüllt (Gleichwertigkeit im Rahmen eines Handelsabkommens)(18). Bei der dritten Situation handelt es sich um Produkte, die den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften des einseitig von der Kommission gemäß Art. 48 anerkannten Drittlands entsprechen(19). Die zuletzt genannte Situation deckt sich mit derjenigen, die in Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 genannt ist (einseitig anerkannte Gleichwertigkeit gemäß der Verordnung Nr. 834/2007).
54. Herbaria macht geltend, die Einfuhr US-amerikanischer Erzeugnisse sei durch ein Handelsabkommen geregelt und falle daher unter Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung 2018/848.
55. Zwar existiert ein Schriftwechsel zwischen dem United States Department of Agriculture (Landwirtschaftsministerium der Vereinigten Staaten) und der Kommission, doch fand er im Rahmen der am 15. Februar 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union erfolgten Veröffentlichung der Durchführungsverordnung Nr. 126/2012 statt, mit der die Verordnung Nr. 1235/2008 der Kommission geändert wurde, um die Vereinigten Staaten als Drittland, dessen Produktionssystem Grundsätzen und Produktionsvorschriften genügt, die denen der Titel II, III und IV der Verordnung Nr. 834/2007 gleichwertig sind, und dessen Kontrollmaßnahmen von gleichwertiger Wirksamkeit sind wie diejenigen des Titels V dieser Verordnung, in das Verzeichnis in Anhang III der Verordnung Nr. 1235/2008 aufzunehmen. Die Durchführungsverordnung Nr. 126/2012 galt ab dem 1. Juni 2012.
56. Somit erfolgte die Zulassung der Einfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse aus den Vereinigten Staaten als einem Drittland mit gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften in Wirklichkeit gemäß Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007, d. h. aufgrund einer von der Kommission einseitig anerkannten Gleichwertigkeit. Dies wird von der Kommission in ihrem gemäß Art. 49 der Verordnung 2018/848 erstellten Bericht bestätigt(20).
57. Was zweitens die rechtliche Regelung betrifft, die auf das eingeführte Produkt anwendbar ist, so besteht zwar kein Zweifel daran, dass die Verordnung 2018/848 fortan für Erzeugnisse der Union gilt und „Blutquick“ den Anforderungen dieser Verordnung entsprechen muss, um das EU-Bio-Logo tragen zu dürfen, doch in Bezug auf Produkte, die aus Drittländern mit als gleichwertig anerkannten Produktions- und Kontrollvorschriften eingeführt werden, ist die Antwort weniger eindeutig.
58. Die Verordnung Nr. 834/2007 ist nämlich, obwohl sie durch die Verordnung 2018/848 aufgehoben wurde, für den Abschluss der Prüfungen anhängiger Anträge von Drittländern weiterhin anwendbar(21). Gemäß Art. 58 der Verordnung 2018/848 findet die aufgehobene Verordnung Nr. 834/2007 Anwendung auf die Prüfung der am 17. Juni 2018 anhängigen Anträge von Drittländern, die gemäß Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 eingereicht wurden.
59. Im dritten Erwägungsgrund der Delegierten Verordnung 2021/1342 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ökologische/biologische Erzeugnisse, die bis zum Ende des Übergangszeitraums unter der Einfuhrregelung nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 eingeführt werden, im Einklang mit den Produktionsvorschriften erzeugt werden und den Kontrollregelungen unterliegen müssen, die gegenüber jenen der Verordnung Nr. 834/2007 gleichwertig sind. Ebenso bezieht sich Art. 1 Abs. 1 Buchst. d und e dieser Delegierten Verordnung auf die Gleichwertigkeit mit den in der Verordnung Nr. 834/2007 festgelegten Produktions- und Kontrollvorschriften.
60. Die Unsicherheit kann daher rühren, dass Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007, der den Mechanismus zur einseitigen Anerkennung der Gleichwertigkeit für Drittländer einführt, und Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848, der diesen Mechanismus übernimmt, unterschiedlich formuliert sind.
61. Während nämlich Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 bestimmt, dass „[d]ie Kommission … diejenigen Drittländer anerkennen [kann], deren Produktionssystem Grundsätzen und Produktionsvorschriften genügt, die denen der Titel II[(22)], III[(23)] und IV[(24)] gleichwertig sind, und deren Kontrollmaßnahmen von gleichwertiger Wirksamkeit sind wie diejenigen des Titels V[(25)]“, und „sie … diese Länder in ein entsprechendes Verzeichnis aufnehmen [kann]“, sieht Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 vor, dass „das Produkt … den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften des genannten Drittlands [entspricht]“.
62. Auf den ersten Blick scheint sich das Ausmaß der angestrebten Gleichwertigkeit in den beiden Artikeln zu unterscheiden, da sich Art. 45 der Verordnung 2018/848 nicht ausdrücklich auf die Vorschriften zur Kennzeichnung bezieht.
63. Dieser Unterschied in der Formulierung, der darauf zurückzuführen ist, dass der betreffende Teil von Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 auf einer vom Parlament vorgenommenen Änderung beruht(26), darf jedoch nicht dazu führen, dass die zwei genannten Artikel in Bezug auf die Gleichwertigkeit unterschiedlich ausgelegt werden. In der ersten Fassung waren die Vorschriften zur Kennzeichnung nämlich in den Grundsätzen und Regeln für die Produktion enthalten. Folglich sind, entgegen dem Vorbringen der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen, die Vorschriften zur Kennzeichnung in den in Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 genannten Produktionsvorschriften enthalten.
64. Bei der Beantwortung der ersten Vorlagefrage ist meiner Meinung nach der Fall, in dem das Erzeugnis den Anforderungen der Verordnung 2018/848 entspricht(27), von den zwei anderen Fallkonstellationen einer Einfuhr zu unterscheiden, in denen ein Mechanismus zur Feststellung der Gleichwertigkeit auf der Grundlage eines Handelsabkommens(28) oder der Verordnung Nr. 834/2007(29) zum Tragen kommt.
65. Bei Erzeugnissen, die den Anforderungen der Verordnung 2018/848 entsprechen, steht einer Verwendung des EU-Bio-Logos nichts im Wege, da das Logo gemäß Art. 33 Abs. 1 dieser Verordnung in der Kennzeichnung und Aufmachung von Erzeugnissen sowie in der Werbung hierfür verwendet werden darf, sofern die Erzeugnisse den Vorschriften der Verordnung entsprechen.
66. Was Erzeugnisse betrifft, die als gleichwertig auf der Grundlage entweder eines Handelsabkommens oder der Verordnung Nr. 834/2007 eingeführt werden, schlage ich vor, dass, obwohl die Verwendung des EU-Bio-Logos im erstgenannten Fall in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 und im zweitgenannten Fall in Art. 25 der Verordnung Nr. 834/2007 geregelt ist(30), die Frage der Auslegung dieser beiden Artikel gemeinsam untersucht wird, da beide Artikel in ihrem Wortlaut auf die Einhaltung der in der jeweils anwendbaren Verordnung genannten Anforderungen Bezug nehmen. Dies ist umso mehr gerechtfertigt, als die Regelung zur einseitigen Anerkennung der Gleichwertigkeit gemäß der Verordnung Nr. 834/2007 am 31. Dezember 2026 enden(31) und durch die neue Gleichwertigkeitsregelung auf der Grundlage eines Handelsabkommens ersetzt werden soll, da der Rat der Kommission Richtlinien für den Abschluss dieser Vereinbarungen an die Hand gegeben hat(32) und die Auslegung wegen der identischen Formulierungen für alle Handelsabkommen gleichermaßen gilt.
67. Da das EU-Bio-Logo nur für die Kennzeichnung, Aufmachung und Werbung in Bezug auf Erzeugnisse verwendet werden darf, die der anwendbaren Verordnung entsprechen, hat die wörtliche Auslegung von Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 und Art. 25 der Verordnung Nr. 834/2007 zur Folge, dass die Verwendung des Logos Erzeugnissen vorbehalten ist, die den Vorschriften entsprechen (und nicht gleichwertigen Erzeugnissen).
68. Folgte man dieser Auslegung, wäre das Logo z. B. wie eine CE‑Kennzeichnung oder ein EU-Umweltzeichen zu verstehen, bei denen es sich um Zeichen handelt, die die Einhaltung der Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union kennzeichnen und auf der Konformität des Erzeugnisses mit diesen Vorschriften beruhen.
69. Die CE‑Kennzeichnung ist nämlich die einzige Kennzeichnung, die die Konformität des Produkts mit den geltenden Anforderungen der einschlägigen Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union, die ihre Anbringung vorschreiben, bescheinigt(33). Indem der Hersteller die CE‑Kennzeichnung anbringt oder anbringen lässt, gibt er an, dass er die Verantwortung für die Konformität des Produkts mit allen in den einschlägigen Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union enthaltenen für deren Anbringung geltenden Anforderungen übernimmt(34). Produkte aus Drittländern, die auf den Unionsmarkt gelangen, müssen den in der Union geltenden Anforderungen genügen(35).
70. Das EU-Umweltzeichen(36) darf, auch wenn es fakultativ ist, nur für Produkte verwendet werden, die die jeweiligen EU-Umweltzeichenkriterien erfüllen und für die das EU-Umweltzeichen vergeben wurde(37). Stammt ein Produkt aus einem Drittland, so wird der Antrag bei einer der zuständigen Stellen in einem beliebigen Mitgliedstaat eingereicht, in dem das Produkt in Verkehr gebracht wird oder werden soll(38). Es gibt keine abweichenden Kriterien für die Vergabe des EU-Umweltzeichens an Produkte, die in die Union eingeführt werden.
71. Die wörtliche Auslegung von Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 und Art. 25 der Verordnung Nr. 834/2007, der zufolge die Verwendung des EU-Bio-Logos Erzeugnissen vorbehalten ist, die den Vorschriften der anwendbaren Verordnung entsprechen, könnte auch dann gerechtfertigt sein, wenn es eingeführte Erzeugnisse gibt, die diesen Vorschriften nicht entsprechen, jedoch die im Ursprungsland geltenden Vorschriften für ökologische/biologische Produktion einhalten.
72. Art. 25 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 und Art. 33 Abs. 5 der Verordnung 2018/848 sehen nämlich vor, dass nationale und private Logos in der Kennzeichnung und Aufmachung von Erzeugnissen sowie in der Werbung hierfür verwendet werden dürfen, sofern diese Erzeugnisse die Vorschriften der anwendbaren Verordnung erfüllen, und dass die Verwendung des EU-Bio-Logos bei aus Drittländern eingeführten Erzeugnissen fakultativ ist(39). Es wäre daher denkbar, dass im Fall einer Einfuhr aufgrund von Gleichwertigkeit nationale oder private Logos, die die Einhaltung der nationalen oder privaten Vorschriften durch die eingeführten Produkte im Ursprungsland bescheinigen, in der Union im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung akzeptiert werden, während das EU-Bio-Logo zwecks Harmonisierung und Klarheit für die Verbraucher in der Union Produkten vorbehalten ist, die den Vorschriften der anwendbaren Verordnung entsprechen.
73. Außerdem stünde diese gegenseitige Anerkennung in Verbindung mit einer den vorschriftskonformen Produkten vorbehaltenen Verwendung des EU-Bio-Logos nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse(40), da lediglich technische Vorschriften(41), Normen(42) und Konformitätsbewertungsverfahren(43) verboten sind, die dazu führen, dass eingeführte Produkte ungünstiger behandelt werden als inländische Produkte. Im vorliegenden Fall ist es jedoch nicht ein Importeur, der eine ungünstigere Behandlung beanstandet, sondern ein Hersteller aus der Union, der geltend macht, dass ein eingeführtes Erzeugnis günstiger behandelt werde.
74. Auch die teleologische Auslegung kann zu dem Ergebnis führen, dass die Verwendung des EU-Bio-Logos Erzeugnissen vorbehalten wird, die der anwendbaren Verordnung entsprechen. Sowohl die Verordnung Nr. 834/2007 als auch die Verordnung 2018/848 betonen nämlich im Hinblick auf Kennzeichnung und Transparenz, wie wichtig das Vertrauen der Verbraucher in die ökologische/biologische Produktion ist(44).
75. Allerdings stehen die wörtliche und teleologische Auslegung, so verlockend sie auch sein mögen, im Widerspruch zur Intention des Unionsgesetzgebers, die sich eindeutig aus verschiedenen Dokumenten und insbesondere den Vorarbeiten zur Verordnung 2018/848 ergibt.
76. Seit 2004 durfte nämlich gemäß der Verordnung (EG) Nr. 392/2004(45) das Logo, das darauf hindeutete, dass die Erzeugnisse unter die Kontrollregelung des damaligen Gemeinschaftsrechts fielen, für aus Drittländern eingeführte Erzeugnisse verwendet werden(46). Im selben Jahr hatte die Kommission im Europäischen Aktionsplan für ökologische Landwirtschaft und ökologisch erzeugte Lebensmittel(47) in Aktion 19 im Rahmen verstärkter Bemühungen um die Aufnahme von Drittländern in die Gleichwertigkeitsliste, einschließlich Vor-Ort-Bewertungen, vorgesehen, allen eingeführten Erzeugnissen auf der Grundlage einer Gleichwertigkeit Zugang zum EU-Logo zu gewähren. Sie bekräftigte diesen Standpunkt im Anhang des Aktionsplans und wies darauf hin, dass Aktion 19 auf eine breiter angelegte Verwendung des Logos für eingeführte Erzeugnisse abziele(48).
77. Im Jahr 2014 stellte die Kommission in der Folgenabschätzung des Entwurfs der Verordnung, die zur Verordnung 2018/848 werden sollte, nach einer detaillierten Beschreibung der verschiedenen Einfuhrregelungen auf der Grundlage der Konformität oder der Gleichwertigkeit fest, dass alle eingeführten Erzeugnisse das EU-Bio-Logo tragen könnten(49).
78. Somit ist offensichtlich, dass es mehrere Einfuhrregelungen gibt oder gab, wobei die eine auf der Konformität und die andere auf der Gleichwertigkeit basierte, jedoch alle darauf gerichtet sind oder waren, die Verwendung des EU-Bio-Logos zu ermöglichen.
79. Insoweit ist mit Konformität nicht nur die Konformität mit den Vorschriften der Union gemeint, sondern auch die Konformität mit den als gleichwertig eingestuften Bestimmungen des betreffenden Handelsabkommens, Drittlands oder Kontrollorgans. Folglich sind Art. 25 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 und Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848, soweit sie die Einhaltung der Vorschriften der anwendbaren Verordnung voraussetzen, so zu verstehen, dass sie die Einhaltung der Produktions- und Kontrollvorschriften verlangen, die als gleichwertig mit den Vorschriften der anwendbaren Verordnung eingestuft werden.
80. Bei dieser Entscheidung des Unionsgesetzgebers wurde die Information des Verbrauchers nicht außer Acht gelassen.
81. Zwar wird nämlich für alle Produkte unabhängig davon, ob sie eingeführt wurden oder nicht, das gleiche EU-Bio-Logo verwendet, doch unterscheiden sich die verbindlichen begleitenden Angaben in Bezug auf die Herkunft des Ausgangsstoffs und den Ort, an dem die Einhaltung der ökologischen/biologischen Normen kontrolliert wird.
82. Insoweit bestimmen Art. 24 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 834/2007 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung 2018/848, dass bei der Verwendung des Logos im selben Sichtfeld die Angabe des Orts der Erzeugung der Ausgangsstoffe erscheinen muss, und zwar je nach Fall in einer der folgenden Formen: „EU-Landwirtschaft“, „Nicht-EU-Landwirtschaft“ oder „EU-/Nicht-EU-Landwirtschaft“.
83. Ebenso sehen sowohl Anhang XI Teil B Nr. 1 der Verordnung Nr. 889/2008 (in der durch die Verordnung [EU] Nr. 271/2010 der Kommission vom 24. März 2010(50) geänderten Fassung), Durchführungsverordnung zur Verordnung Nr. 834/2007, als auch Anhang V Nr. 2 Buchst. a der Verordnung 2018/848 vor, dass das Logo mit Codenummern versehen wird, bei denen die ersten beiden Buchstaben dem ISO-Code des Landes entsprechen, in dem die Konformitätskontrollen stattfinden.
84. Somit lässt sich anhand der Prüfung des Logos und der verbindlichen Angaben zum einen erkennen, dass die Ausgangsstoffe der Produkte, auf denen das EU-Bio-Logo mit der Angabe „EU-Landwirtschaft“ angebracht ist, unter Einhaltung der Unionsvorschriften angebaut wurden, und zum anderen, dass die Einhaltung der Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion des im Ländercode angegebenen Landes kontrolliert wurde, wobei die Kontrollbehörde oder Kontrollstelle zuständig ist, der die Kontrolle des Unternehmers unterliegt, der die letzte Erzeugungs- oder Aufbereitungshandlung vorgenommen hat(51).
85. Daher trägt das Konkurrenzprodukt von „Blutquick“ die folgenden verbindlichen Angaben: „US“ und „Nicht-EU-Landwirtschaft“. Wäre „Blutquick“ berechtigt, das EU-Bio-Logo zu verwenden, müsste es das Logo mit den Angaben „DE“ und „EU-Landwirtschaft“ versehen.
86. In der mündlichen Verhandlung hat sich Herbaria auf den Fall bezogen, in dem ein Produkt aus Ausgangsstoffen besteht, die in der Union hergestellt und zur Verarbeitung in die Vereinigten Staaten ausgeführt werden. Solch ein verarbeitetes Erzeugnis könnte, wenn es die US-amerikanischen Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion einhält, bei seiner Einfuhr in die Union das EU-Bio-Logo erhalten. Dem Logo wären jedoch die Angaben „US“ und „EU-Landwirtschaft“ beigefügt.
87. Meines Erachtens ist an dieser Stelle die Frage der Gültigkeit der in Rede stehenden Regelung zu prüfen. Diese Frage ist in der mündlichen Verhandlung auf eine zur mündlichen Beantwortung gestellte Frage der Berichterstatterin zu Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 aufgeworfen worden und hat dazu geführt, dass das Parlament und der Rat dem Verfahren als Streithelfer beigetreten sind.
88. Zur Erinnerung sei darauf hingewiesen, dass der Unionsgesetzgeber auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen verfügt, das der politischen Verantwortung entspricht, die ihm die Art. 40 und 43 AEUV übertragen, und dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein kann, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist(52).
89. Es steht fest, dass die im vorliegenden Fall anwendbare Regelung unter die Gemeinsame Agrarpolitik fällt. Dabei verfolgt die Regelung zugunsten der ökologischen/biologischen Produktion zwei Ziele: zum einen die Bedienung der Verbrauchernachfrage nach ökologischen/biologischen Erzeugnissen auf einem spezifischen Markt und zum anderen die Bereitstellung öffentlicher Güter, die einen Beitrag zu Umwelt- und Tierschutz ebenso wie zur Entwicklung des ländlichen Raums leisten(53). Die Einfuhr ökologischer/biologischer Produkte entspricht somit diesen beiden Zielen. Denn die Einfuhr im Rahmen einer Gleichwertigkeitsregelung dient sowohl der Entwicklung des Marktes für ökologische/biologische Erzeugnisse als auch der Förderung einer umweltfreundlicheren Landwirtschaft außerhalb der Union.
90. Die Verordnungen Nr. 834/2007 und 2018/848 nennen als Ziele außerdem das Vertrauen der Verbraucher(54) und den fairen Wettbewerb(55). Selbst wenn es um das Erreichen dieser Ziele geht, bin ich wie der Rat und das Parlament der Ansicht, dass die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, ökologischen/biologischen Erzeugnissen, die nach bestimmten Modalitäten eingeführt wurden, die Verwendung des EU-Bio-Logos zusammen mit verbindlichen Angaben zur Herkunft der Ausgangsstoffe und zum Ursprungsland, in dem die Erfüllung der Anforderungen geprüft wurde, zu erlauben, eine korrekte Unterrichtung des Verbrauchers und ein hinreichend faires Wettbewerbsniveau gewährleistet.
91. Was den fairen Wettbewerb angeht, ist nämlich insbesondere den Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 834/2007(56) zu entnehmen, dass sich der Unionsgesetzgeber der Gefahr eines unfairen Wettbewerbs vollkommen bewusst war, da eine Reihe von Delegationen die Verwendung des Systems der Gleichwertigkeit innerhalb der Grenzen der Leitlinien des Codex Alimentarius(57) kritisiert hatten, weil sie befürchteten, dass die Verbraucher das Vertrauen verlieren würden und der Schutz der Verbraucher abnehmen würde.
92. Wie jedoch bereits erwähnt, wird die Unterrichtung des Verbrauchers durch das mit den oben genannten verbindlichen Angaben versehene EU-Bio-Logo gewährleistet.
93. Zwar hätte man sich für andere Lösungen entscheiden können, doch fehlt es der gewählten Methode an der offensichtlichen Ungeeignetheit, die allein zu einer Beeinträchtigung der Rechtmäßigkeit der Vorschrift führen könnte.
94. Darüber hinaus ist die Anerkennung der Gleichwertigkeit für Drittländer keine willkürliche Entscheidung der Kommission. Der Beurteilungsspielraum der Kommission wird nämlich durch Art. 33 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007(58) eingegrenzt und muss den Leitlinien CAC/GL 32 des Codex Alimentarius Rechnung tragen.
95. Jedenfalls würde es sich bei der Vorschrift, deren Rechtmäßigkeit in Frage gestellt würde, nicht um Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 handeln, sondern um die Durchführungsverordnung Nr. 126/2012, mit der die Vereinigten Staaten in das Verzeichnis der Drittländer aufgenommen wurden, deren System als gleichwertig anerkannt wird, und nur soweit sie die Einfuhr von Produkten erlaubt hat, denen Vitamine nicht pflanzlichen Ursprungs und Eisengluconat zugesetzt wurden, die nicht aus biologischer Landwirtschaft stammen.
96. Ich schlage daher vor, die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu Produkten, die als gleichwertig auf der Grundlage der Verordnung Nr. 834/2007 gemäß Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung 2018/848 eingeführt werden, wie folgt zu beantworten: Art. 25 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 ist dahin auszulegen, dass das mit den in Art. 24 dieser Verordnung vorgesehenen verbindlichen Angaben versehene EU-Bio-Logo an Produkten angebracht werden darf, die gemäß Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii, Art. 48 Abs. 1 und Art. 58 der Verordnung 2018/848 aus einem Drittland eingeführt werden, wenn diese Produkte den Produktions- und Kontrollvorschriften dieses im Verzeichnis in Anhang III der Verordnung Nr. 1235/2008 aufgeführten Landes entsprechen.
B. Zur zweiten und dritten Vorlagefrage
97. Mit seiner zweiten und dritten Frage, die zusammen zu behandeln sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich aus Art. 20 der Charta ergibt, dass das EU-Bio-Logo oder eine Bezugnahme auf die ökologische/biologische Produktion gemäß Art. 30 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 für ein verarbeitetes Lebensmittel verwendet werden darf, wenn es aus der Union stammt und den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften eines nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittlands entspricht, nicht aber den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f der Verordnung.
98. Wie bereits dargelegt, muss „Blutquick“ die Anforderungen der neuen Regelung erfüllen, d. h. der Verordnung 2018/848, um das EU-Bio-Logo verwenden zu können.
99. Eine Kennzeichnung mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion ist nach Art. 30 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 den Erzeugnissen vorbehalten, die nach den Vorschriften dieser Verordnung produziert wurden. Die Anforderungen an die Konformität entsprechen den Anforderungen in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung in Bezug auf die Verwendung des EU-Bio-Logos. Folglich ist im Hinblick auf die Einhaltung des Gleichheitsgrundsatzes dieselbe Prüfung vorzunehmen.
100. Was außerdem die Beachtung des in Art. 20 der Charta verankerten Grundsatzes der Gleichbehandlung betrifft, dürfen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist(59).
101. Im vorliegenden Fall sind die Sachverhalte entgegen dem Vorbringen von Herbaria nicht vergleichbar, wenn man auf das Vorfeld des Marktes abstellt. Jedenfalls kann die Ungleichbehandlung auch aus der Sicht der Verbraucher gerechtfertigt werden.
102. In Bezug auf die Vergleichbarkeit der Sachverhalte im Vorfeld des Marktzugangs ergibt sich nämlich folgendes Bild: „Blutquick“ muss den Unionsvorschriften entsprechen, während das US-amerikanische Produkt die US-amerikanischen Vorschriften einhalten muss. Außerdem muss die Konformität von einer Kontrollstelle überprüft werden, die für das betreffende Land zuständig ist. Der Zugang zum Unionsmarkt erfolgt für Erzeugnisse der Union automatisch, während Erzeugnisse aus den Vereinigten Staaten nach den Modalitäten des Art. 45 der Verordnung 2018/848 einzuführen sind. Die Anbringung des EU-Bio-Logos ist nur für das US-amerikanische Produkt fakultativ. Folglich sind die Sachverhalte nicht vergleichbar und können unterschiedlich behandelt werden.
103. Betrachtet man die Vergleichbarkeit allerdings aus Sicht der Verbraucher, sind die beiden Produkte vergleichbar, da sie beide Vitamine nicht pflanzlichen Ursprungs und Eisengluconat enthalten, die nicht aus biologischer Landwirtschaft stammen. Sie werden von der Regelung jedoch nicht gleichbehandelt, da das US-amerikanische Erzeugnis das EU-Bio-Logo mit den Angaben „US“ (Land, in dem die Konformitätskontrolle stattfindet) und „Nicht-EU-Landwirtschaft“ verwendet, während „Blutquick“ dieses Logo nicht verwenden darf, auch nicht mit anderen Angaben. Somit wäre die Behandlung aus Sicht der Verbraucher unterschiedlich.
104. Eine etwaige Ungleichbehandlung ist jedoch aus den folgenden Gründen gerechtfertigt.
105. Erstens hätte eine Anpassung des Rechts, das EU-Bio-Logo für Produkte der Union zu verwenden, an eine zwar als gleichwertig anerkannte, jedoch in einigen Punkten abweichende Regelung zur Folge, dass die Unionsregelung im Bereich der ökologischen/biologischen Produktion auf dem Unionsgebiet jedweder Wirksamkeit beraubt würde.
106. Zweitens ist diese Regelung nicht nur für die Verbraucher von Vorteil, die sich mit qualitativ hochwertigeren Lebensmitteln versorgen können, sondern sie schützt auch die landwirtschaftlichen Flächen und die Umwelt in der Union, deren ökologische/biologische Produktion umweltfreundlicher gestaltet wird, wovon alle Einwohner der Union profitieren, einschließlich derjenigen, die keine Erzeugnisse aus ökologischer/biologischer Produktion konsumieren. Somit gewährleistet die Regelung den Schutz der Verbraucher und der Umwelt im Einklang mit den Art. 37 und 38 der Charta.
107. Drittens ist die Ermöglichung der Einfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse, einschließlich im Rahmen der Gleichwertigkeit, geeignet, zum einen das Angebot an ökologischen/biologischen Erzeugnissen für die Verbraucher zu erweitern und zum anderen umweltfreundliche Produktionsmethoden in anderen geografischen Regionen zu fördern.
108. Ich schlage daher vor, dem vorlegenden Gericht zu antworten, dass es mit Art. 20 der Charta vereinbar ist, dass das in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 vorgesehene EU-Bio-Logo oder eine Bezugnahme auf die ökologische/biologische Produktion gemäß Art. 30 Abs. 1 dieser Verordnung nicht für ein verarbeitetes Lebensmittel verwendet werden dürfen, wenn es zwar aus der Union stammt und den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften eines nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittlands entspricht, nicht aber den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f der Verordnung.
V. Ergebnis
109. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) wie folgt zu beantworten:
1. Art. 25 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
ist dahin auszulegen, dass
das mit den in Art. 24 dieser Verordnung vorgesehenen verbindlichen Angaben versehene Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion an Produkten angebracht werden darf, die gemäß Art. 45 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii, Art. 48 Abs. 1 und Art. 58 der Verordnung (EU) 2018/848 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates aus einem Drittland eingeführt werden, wenn diese Produkte den Produktions- und Kontrollvorschriften dieses im Verzeichnis in Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1235/2008 der Kommission vom 8. Dezember 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich der Regelung der Einfuhren von ökologischen/biologischen Erzeugnissen aus Drittländern aufgeführten Landes entsprechen.
2. Es ist mit Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vereinbar, dass das in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 vorgesehene Logo der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion oder eine Bezugnahme auf die ökologische/biologische Produktion gemäß Art. 30 Abs. 1 dieser Verordnung nicht für ein verarbeitetes Lebensmittel verwendet werden dürfen, wenn es zwar aus der Union stammt und den gleichwertigen Produktions- und Kontrollvorschriften eines nach Art. 48 Abs. 1 der Verordnung 2018/848 anerkannten Drittlands entspricht, nicht aber den Anforderungen des Art. 16 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung mit Anhang II Teil IV Nr. 2.2.2 Buchst. f der Verordnung.