Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 18 juni 2024(1)
Mål C‑240/23
Herbaria Kräuterparadies GmbH
mot
Freistaat Bayern
(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk och fiske – Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter – Förordning (EU) 2018/848 – Regler för ekologisk produktion – Artikel 16 – Artikel 33 – Märkning – Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion – Användningsvillkor – Artiklarna 45 och 48 – Import av likvärdiga ekologiska produkter från ett tredjeland som erkänts på unionsmarknaden – Hänvisning till ekologisk produktion – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 20 – Likabehandling”
I. Inledning
1. Herbaria Kräuterparadies GmbH (nedan kallat Herbaria) har sedan år 2012 bestritt beslutet av Freistaat Bayern beslut (delstaten Bayern, Tyskland) att förbjuda Herbaria att använda beteckningen ekologisk produktionsmetod vid märkning, reklam och saluföring av en blandning av fruktjuicer och örtextrakt som förutom ekologiska produkter innehåller icke-växtbaserade vitaminer och järnglukonat som inte härrör från ekologiskt jordbruk.
2. I en första dom från domstolen bekräftades delstaten Bayerns tolkning att det var omöjligt att använda Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion och hänvisningar till ekologisk produktion i ett sådant fall.(2) Herbaria har följt utslaget och gjort gällande att dess produkt diskrimineras jämfört med en liknande amerikansk produkt till vilken icke-växtbaserade vitaminer och icke-ekologiskt järnglukonat tillsatts, men som erkänts som ekologisk produkt i Förenta staterna och därför kan saluföras på unionens territorium tillsammans med Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion på grund av att Förenta staterna har erkänts som ett tredjeland med likvärdiga produktions- och kontrollregler.
3. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av dels artiklarna 16.1, 30.1, 33.1, 45.1 och 48.1 samt del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007,(3) dels artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.(4)
4. Denna begäran ger domstolen möjlighet att klargöra hur Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion ska användas vid import av ekologiskt odlade produkter. Jag föreslår att domstolen ska besvara denna fråga så, att produkter som importeras med tillämpning av rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91(5) och förordning nr 2018/848 får bära denna logotyp tillsammans med, i samma synfält, obligatoriska uppgifter om råvarornas ursprung och om i vilket land kontrollen av överensstämmelse skedde, utan att detta strider mot likhetsprincipen i artikel 20 i stadgan.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Förordning nr 834/2007
5. Skälen 1 och 33 i rådets förordning nr 834/2007 har följande lydelse:
”(1) … Den ekologiska produktionsmetoden spelar … en dubbel roll i samhället; den försörjer en särskild marknad där konsumenterna efterfrågar ekologiska produkter och den levererar kollektiva nyttigheter som bidrar till miljö- och djurskyddet, liksom till landsbygdsutveckling.
…
(33) Ekologiska produkter som importeras till [unionen] bör få släppas ut på [unionsmarknaden] som ekologiska produkter om de har framställts i enlighet med produktionsregler och varit föremål för kontroller som överensstämmer med eller är likvärdiga med dem som fastställs i [unionslagstiftningen]. Dessutom bör de produkter som importeras inom ramen för ett likvärdigt system omfattas av ett certifikat som utfärdas av den behöriga myndigheten, den erkända kontrollmyndigheten eller det erkända kontrollorganet i det berörda tredjelandet.”
6. Artikel 19 i denna förordning har rubriken ”Allmänna regler för produktion av bearbetade livsmedel”. I artikel 19.2 föreskrivs följande:
”Följande villkor skall gälla för sammansättningen av ekologiska bearbetade livsmedel:
…
b) Tillsatser, processtekniska hjälpmedel, smakämnen, vatten, salt, preparat av mikroorganismer och enzymer, mineraler, spårelement, vitaminer samt aminosyror och andra spårämnen i specialdestinerade livsmedel får användas endast under förutsättning att de har godkänts för användning i ekologisk produktion enligt artikel 21.”
7. Artikel 23 i denna förordning har rubriken ”Användning av termer som avser ekologisk produktion”. I artikel 23.1 föreskrivs följande:
”I denna förordning skall en produkt anses vara försedd med termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod om det i märkningen, reklamen eller handelsdokumenten finns en beskrivning av produkten, dess ingredienser eller foderråvaror som ger köparen uppfattningen att produkten, dess ingredienser eller foderråvaror har framställts i enlighet med de regler som fastställs i denna förordning. I synnerhet får de termer som förtecknas i bilagan, härledningar eller diminutiver av dessa, till exempel ”bio” och ”eko”, enskilt eller i kombination, användas i hela [unionen] och på vilket [unionsspråk] som helst för märkning och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i eller som följer av denna förordning.
Vid märkning och marknadsföring av levande eller obearbetade jordbruksprodukter får termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod användas endast om dessutom alla ingredienser i produkten har framställts i enlighet med de krav som fastställs i denna förordning.”
8. Artikel 24 i samma förordning, med rubriken ”Obligatoriska uppgifter” har följande lydelse:
”1. Om termer enligt artikel 23.1 används,
a) skall det kodnummer som avses i artikel 27.10 för den kontrollmyndighet eller det kontrollorgan som den aktör som har genomfört den senaste produktions- eller beredningsåtgärden omfattas av också finnas på etiketten,
b) skall också den gemenskapslogotyp som avses i artikel 25.1 finnas på förpackningen när det gäller färdigförpackade livsmedel,
c) skall, om gemenskapslogotypen används, en uppgift om produktionsplatsen för de jordbruksråvaror som produkten består av anges i samma synfält som logotypen, och denna skall, beroende på vad som är lämpligt, ha någon av följande utformningar:
– ”EU-jordbruk”, om jordbruksråvaran har producerats i EU,
– ”Icke-EU-jordbruk”, om jordbruksråvaran har producerats i tredjeländer,
– ”EU/icke-EU-jordbruk”, om en del av jordbruksråvarorna har producerats i gemenskapen och en del har producerats i ett tredjeland.
…
Användningen av gemenskapslogotypen enligt artikel 25.1 och uppgiften enligt första stycket skall vara frivillig för produkter som importeras från tredjeländer. Om gemenskapslogotypen enligt artikel 25.1 används i märkningen, skall emellertid uppgiften enligt första stycket också användas i märkningen.
2. De uppgifter som avses i punkt 1 skall placeras på ett framträdande ställe så att de är väl synliga, lätta att läsa och inte kan avlägsnas.
…”
9. Artikel 25 i förordning nr 834/2007, med rubriken ”Logotyper för ekologisk produktion”, har följande lydelse:
”1. Gemenskapslogotypen för ekologisk produktion får användas vid märkning, presentation och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i denna förordning.
…
2. Nationella och privata logotyper får användas vid märkning, presentation och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i denna förordning.
…”
10. Artikel 32 i denna förordning har rubriken ”Import av överensstämmande produkter”. I artikel 32.1 föreskrivs följande:
”En produkt som importeras från ett tredjeland får saluföras som ekologisk produkt på [unionsmarknaden] förutsatt att
a) produkten följer bestämmelserna i avdelningarna II, III och IV samt de tillämpningsbestämmelser som påverkar produktionen som antagits enligt denna förordning,
b) alla aktörer, inklusive exportörerna, har kontrollerats av en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som erkänts i enlighet med punkt 2,
c) de berörda aktörerna när som helst kan tillhandahålla importörerna eller de nationella myndigheterna den av en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan enligt led b utfärdade styrkande dokumentation som avses i artikel 29 och som gör det möjligt att identifiera den aktör som genomförde den senaste åtgärden och att kontrollera att den aktören uppfyller kraven i led a och b”.
11. Artikel 33 i denna förordning, med rubriken ”Import av produkter som ger motsvarande garantier” har följande lydelse:
”1. En produkt som importerats från ett tredjeland får också saluföras som ekologisk produkt på gemenskapens marknad förutsatt att
a) produkten har framställts i enlighet med produktionsregler som är likvärdiga med dem som avses i avdelningarna III och IV,
b) aktörerna omfattas av kontrollåtgärder vars effektivitet är likvärdig med effektiviteten hos de … som avses i avdelning V, och kontrollåtgärderna har tillämpats permanent och verkningsfullt,
c) aktörerna i tredjeländer i samtliga produktions-, berednings- och distributionsled har öppnat sin verksamhet för ett kontrollsystem enligt punkt 2 eller en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som godkänts i enlighet med punkt 3,
d) produkten omfattas av ett inspektionscertifikat som utfärdats av de behöriga myndigheterna, kontrollmyndigheterna eller kontrollorganen i ett tredjeland som erkänts i enlighet med punkt 2 eller en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som erkänts i enlighet med punkt 3, och som bekräftar att produkten uppfyller de villkor som fastställs i denna punkt.
…
2. Kommissionen får i enlighet med det förfarande som avses i artikel 37.2 erkänna de tredjeländer vilkas produktionssystem är förenliga med principer och produktionsregler som är likvärdiga med dem som föreskrivs i avdelningarna II, III och IV och vilkas kontrollåtgärder har en effektivitet likvärdig med de kontrollåtgärder som föreskrivs i avdelning V, samt upprätta en förteckning över dessa länder. Vid bedömningen av likvärdigheten skall hänsyn tas till riktlinjerna i Codex Alimentarius, CAC/GL 32.
…”
B. Förordning (EG) nr 889/2008
12. Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll(6) innehöll en artikel 27 med rubriken ”Användning av vissa produkter och ämnen vid bearbetning av livsmedel”. I punkt 1 i denna artikel föreskrevs följande:
”I enlighet med artikel 19.2 b i förordning (EG) nr 834/2007 får endast följande ämnen användas vid bearbetning av ekologiska livsmedel, med undantag för vin:
…
f) Mineraler (inklusive spårämnen), vitaminer, aminosyror och mikronäringsämnen, och endast om det är särskilt föreskrivet att det/de ska användas i livsmedlen i fråga.”
C. Förordning (EG) nr 1235/2008
13. I artikel 7.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1235/2008 av den 8 december 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från tredjeländer(7) föreskrivs följande:
”Kommissionen ska upprätta en förteckning över erkända tredjeländer i enlighet med artikel 33.2 i förordning [nr 834/2007]. Förteckningen över erkända länder återges i bilaga III till den här förordningen …”
D. Genomförandeförordning (EU) nr 126/2012
14. Genom artikel 2 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 126/2012 av den 14 februari 2012 om ändring av förordning (EG) nr 889/2008 vad gäller styrkande dokumentation och om ändring av förordning (EG) nr 1235/2008 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från Förenta staterna(8) upptogs Förenta staterna i förteckningen över tredjeländer i bilaga III till förordning nr 1235/2008.
E. Förordning 2018/848
15. I skälen 1, 3, 6, 9, 15, 17, 73, 77–79, 93, 96 och 123 i förordning 2018/848 anges följande:
”(1) Den ekologiska produktionen spelar … en dubbel roll i samhället, där den å ena sidan försörjer en särskild marknad som svar på konsumenternas efterfrågan på ekologiska produkter och å andra sidan levererar offentligt tillgängliga varor som bidrar till miljö- och djurskyddet och landsbygdsutvecklingen.
…
(3) Särskilt målen för politiken för ekologisk produktion ingår i målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, genom att de säkerställer att jordbrukare ges en rimlig ersättning för att de efterlever reglerna för ekologisk produktion. Dessutom skapar konsumenternas ökande efterfrågan på ekologiska produkter förutsättningar för att ytterligare utveckla och utvidga marknaden för dessa produkter och därmed förutsättningar för ökade inkomster för jordbrukare som bedriver ekologisk produktion.
…
(6) Mot bakgrund av målen för unionens politik för ekologisk produktion bör den rättsliga ramen för genomförandet av denna politik syfta till att skapa rättvis konkurrens och en välfungerande inre marknad för ekologiska produkter, att bevara och rättfärdiga konsumenternas förtroende för produkter som märkts som ekologiska och skapa förutsättningar för politiken att utvecklas i takt med produktions- och marknadsutvecklingen.
…
(9) Mot bakgrund av den dynamiska utvecklingen inom den ekologiska sektorn angavs i rådets förordning [nr 834/2007 ] att det skulle komma att behöva göras en översyn av unionsreglerna för ekologisk produktion, där den erfarenhet som vunnits vid tillämpningen av reglerna beaktas. Resultaten av den översyn som kommissionen har genomfört visar att unionens rättsliga ram för ekologisk produktion bör förbättras, så att reglerna motsvarar konsumenternas högt ställda förväntningar och är tillräckligt tydliga för dem de riktar sig till. Förordning [nr 834/2007] bör därför upphävas och ersättas av en ny förordning.
…
(15) Forskningsprojekt har visat att konsumenternas förtroende är av mycket stor betydelse för marknaden för ekologiska livsmedel. På lång sikt kan regler som inte är tillförlitliga äventyra allmänhetens förtroende och leda till marknadsmisslyckande. En hållbar utveckling för den ekologiska produktionen i unionen bör därför baseras på sunda produktionsregler som harmoniseras på unionsnivå och uppfyller aktörernas och konsumenternas förväntningar vad gäller kvaliteten på ekologiska produkter samt överensstämmelse med de principer och regler som fastställs i denna förordning.
…
(17) Denna förordning bör utgöra grunden för en hållbar utveckling av ekologisk produktion och dess positiva miljöeffekter, samtidigt som den säkerställer en välfungerande inre marknad för ekologiska produkter och rättvis konkurrens, för att på så sätt bidra till att jordbrukarna får en skälig inkomst, säkerställa konsumenternas förtroende, skydda konsumenternas intressen och främja korta distributionskedjor och lokal produktion. Dessa mål bör uppnås genom förenlighet med de allmänna och särskilda principer och allmänna och detaljerade produktionsregler som gäller för ekologisk produktion.
…
(73) Märkningen av jordbruksprodukter och livsmedel bör omfattas av de allmänna regler som fastställs i [förordning (EU) nr 1169/2011(9)], och i synnerhet av de bestämmelser som syftar till att förhindra märkning som kan skapa osäkerhet för eller vilseleda konsumenterna. Därutöver bör särskilda bestämmelser om märkning av ekologiska produkter och produkter under omställning fastställas i den här förordningen. De bör skydda både aktörernas intresse av att få sina produkter korrekt identifierade på marknaden och att åtnjuta rättvisa konkurrensförhållanden, och konsumenternas intresse av att kunna träffa medvetna val.
…
(77) För att skapa klarhet för konsumenterna på hela unionsmarknaden bör användning av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion göras obligatorisk på alla ekologiska färdigförpackade livsmedel som produceras i unionen. Det bör dessutom vara möjligt att frivilligt använda logotypen på icke färdigförpackade ekologiska produkter som framställs i unionen och på ekologiska produkter som importeras från tredjeländer och för informations- och utbildningsändamål. Förlagan till Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion bör fastställas.
(78) I syfte att se till att konsumenterna inte vilseleds om huruvida produkten i sin helhet är av ekologiskt ursprung, är det emellertid lämpligt att begränsa användningen av logotypen till produkter som enbart eller nästan enbart innehåller ekologiska ingredienser. Det bör därför inte vara tillåtet att använda den för produkter under omställning eller bearbetade produkter där mindre än 95 viktprocent av ingredienserna av jordbruksursprung är ekologiska.
(79) För att undvika eventuell osäkerhet bland konsumenterna beträffande huruvida en produkt för vilken Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion används har ursprung i unionen eller inte, bör konsumenterna alltid informeras om var de jordbruksråvaror som produkten består av har framställts. …
…
(93) Erfarenheterna från ordningen för import av ekologiska produkter till unionen inom ramen för förordning [nr 834/2007] har visat att ordningen behöver ses över så att den uppfyller konsumenternas förväntningar om att importerade ekologiska produkter följer standarder som är lika stränga som unionens, samt för att på ett bättre sätt säkerställa att unionens ekologiska produkter får tillträde till den internationella marknaden. …
…
(96) Tredjeländer som erkänts med avseende på likvärdighet enligt förordning [nr 834/2007] bör förbli erkända inom ramen för den här förordningen under en begränsad period som är nödvändig för att säkerställa en smidig övergång till ordningen för erkännande genom ett internationellt avtal, förutsatt att de fortsätter att säkerställa likvärdighet för sin ekologiska produktion och för sina kontrollregler i förhållande till de tillämpliga unionsregler som är i kraft och att de uppfyller alla krav som rör kommissionens tillsyn av deras erkännande. Tillsynen bör i synnerhet baseras på de årsrapporter som de erkända tredjeländerna skickar till kommissionen.
…
(123) Eftersom målen för denna förordning, i synnerhet rättvis konkurrens och en välfungerande inre marknad för ekologiska produkter samt säkerställande av konsumenternas förtroende för dessa produkter och för Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av den harmonisering av reglerna om ekologisk produktion som krävs, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [FEU]. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.”
16. Artikel 16 i förordning 2018/848 har rubriken ”Regler för produktion av bearbetade livsmedel”. I artikel 16.1 föreskrivs följande:
”Aktörer som producerar bearbetat livsmedel ska särskilt uppfylla de detaljerade produktionsregler som fastställs i del IV i bilaga II och i de genomförandeakter som avses i punkt 3 i denna artikel.”
17. I artikel 30 i denna förordning, med rubriken ”Användning av termer som avser ekologisk produktion” föreskrivs följande:
”1. I denna förordning ska en produkt anses vara försedd med termer som avser ekologisk produktion, om det i märkningen, reklamen eller handelsdokumenten finns en beskrivning av produkten, de ingredienser eller foderråvaror som använts vid framställningen som ger köparen uppfattningen att produkten, dess ingredienser eller foderråvaror har framställts i enlighet med denna förordning. I synnerhet får de termer som förtecknas i bilaga IV, härledningar eller diminutiver av dessa, såsom bio och eko, enskilt eller i kombination, användas i hela unionen och på vilket språk som helst som anges i denna bilaga för märkning och marknadsföring av de produkter som avses i artikel 2.1 som är förenliga med denna förordning.
…
5. För bearbetade livsmedel får de termer som avses i punkt 1 användas i följande fall:
a) I varubeteckningen och i förteckningen över ingredienser, om en sådan förteckning är obligatorisk enligt unionslagstiftningen …
…
b) Endast i förteckningen över ingredienser …
…
c) I varubeteckningen och i förteckningen över ingredienser …
…”
18. Artikel 32 i denna förordning har rubriken ”Obligatoriska uppgifter”. I artikel 32.1 föreskrivs följande:
”Om produkter är försedda med termer enligt artikel 30.1, inklusive produkter som är märkta som produkter under omställning i enlighet med artikel 30.3:
…
b) ska, när det gäller färdigförpackade livsmedel, Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion som avses i artikel 33 också finnas på förpackningen utom i de fall som avses i artikel 30.3, 30.5 b och 30.5 c.”
19. I artikel 33 i förordning 2018/848, med rubriken ”Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion”, föreskrivs följande:
”1. Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion får användas vid märkning, presentation och marknadsföring av produkter som överensstämmer med denna förordning.
Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion får också användas för informations- och utbildningsändamål som rör själva logotypens existens och reklam för den, förutsatt att användningen inte kan vilseleda konsumenten i fråga om ekologisk produktion av specifika produkter, och förutsatt att logotypen återges i enlighet med reglerna i bilaga V. …
…
3. Användningen av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion ska vara frivillig vad gäller produkter som importeras från tredjeländer. Om denna logotyp förekommer i märkningen av sådana produkter, ska även den uppgift som avses i artikel 32.2 förekomma i märkningen.
…
5. Nationella logotyper och privata logotyper får användas vid märkning, presentation och marknadsföring av produkter som överensstämmer med denna förordning.
…”
20. I artikel 42 i denna förordning, med rubriken ”Tilläggsbestämmelser om åtgärder vid bristande efterlevnad”, föreskrivs följande:
”1. Vid bristande efterlevnad som påverkar integriteten hos ekologiska produkter eller produkter under omställning under något av produktions-, berednings- eller distributionsleden, exempelvis till följd av användning av otillåtna produkter, ämnen eller tekniker, eller sammanblandning med icke-ekologiska produkter, ska de behöriga myndigheterna och, i förekommande fall, kontrollmyndigheterna och kontrollorganen … säkerställa att ingen hänvisning till ekologisk produktion förekommer någonstans i märkningen eller marknadsföringen för hela det parti eller den produktionsomgång som berörs.
…
21. Artikel 44 i denna förordning har rubriken ”Export av ekologiska produkter”. I artikel 44.1 föreskrivs följande:
”En produkt får exporteras från unionen som en ekologisk produkt och får bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion under förutsättning att den överensstämmer med reglerna för ekologisk produktion enligt denna förordning.”
22. Artikel 45 i denna förordning har rubriken ”Import av ekologiska produkter och produkter under omställning”. I artikel 45.1 föreskrivs följande:
”En produkt får importeras från ett tredjeland i syfte att släppas ut på marknaden i unionen som en ekologisk produkt eller som en produkt under omställning förutsatt att följande tre villkor är uppfyllda:
a) Produkten är en produkt enligt artikel 2.1.
b) Ett av följande är tillämpligt:
i) produkten överensstämmer med kapitlen II, III och IV i denna förordning och alla aktörer och aktörsgrupper enligt artikel 36, inklusive exportörerna i det berörda tredjelandet, har kontrollerats av de kontrollmyndigheter eller kontrollorgan som har erkänts i enlighet med artikel 46 och alla sådana aktörer, aktörsgrupper och exportörer har fått ett certifikat från dessa myndigheter eller organ som bekräftar att de överensstämmer med denna förordning,
ii) i de fall där produkten kommer från ett tredjeland som är erkänt i enlighet med artikel 47, den produkten är förenlig med villkoren i det relevanta handelsavtalet, eller
iii) i de fall där produkten kommer från ett tredjeland som är erkänt i enlighet med artikel 48, den produkten är förenlig med detta tredjelands likvärdiga produktions- och kontrollregler och importeras med ett kontrollintyg som bekräftar denna förenlighet, utfärdat av de behöriga myndigheterna, kontrollmyndigheterna eller kontrollorganen i detta tredjeland.
c) Aktörerna i tredjeländer är i stånd att när som helst tillhandahålla importörer och nationella myndigheter i unionen och i tredjeländerna information som gör det möjligt att identifiera de aktörer som är deras leverantörer och dessa leverantörers kontrollmyndigheter eller kontrollorgan, i syfte att säkerställa spårbarheten för den berörda ekologiska produkten eller produkten under omställning. Denna information ska också göras tillgänglig för importörernas kontrollmyndigheter eller kontrollorgan.
23. Artikel 48 i denna förordning har rubriken ”Likvärdighet enligt [förordning nr 834/2007]”. I artikel 48.1 föreskrivs följande:
”Ett erkänt tredjeland enligt vad som avses i artikel 45.1 b iii är ett tredjeland som har erkänts som likvärdigt enligt artikel 33.2 i förordning (EG) nr 834/2007, inbegripet sådana som erkänts enligt den övergångsåtgärd som föreskrivs i artikel 58 i den här förordningen.
Det erkännandet ska löpa ut den 31 december 2025.”
24. Artikel 56 första och andra stycket i denna förordning har följande lydelse:
”Förordning [nr 834/2007] ska upphöra att gälla.
Den förordningen ska emellertid fortsätta att tillämpas i syfte att avsluta granskningen av pågående ansökningar från tredjeländer, såsom förskrivs i artikel 58 i den här förordningen.”
25. I artikel 58.1 i förordning 2018/848 föreskrivs följande:
”Kommissionen ska slutföra granskningen av ansökningar från tredjeländer som har lämnats in enligt artikel 33.2 i förordning (EG) nr 834/2007 och som fortfarande är under handläggning den 17 juni 2018. Den förordningen ska vara tillämplig på granskningen av sådana ansökningar.”
26. I del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till nämnda förordning föreskrivs följande vad gäller de detaljerade kraven för produktion av bearbetade livsmedel:
”Följande produkter och ämnen får användas vid bearbetning av livsmedel:
…
f) Mineraler (inklusive spårämnen), vitaminer, aminosyror och mikronäringsämnen, förutsatt att
i) deras användning i livsmedel avsedda för normal konsumtion är direkt rättsligt nödvändig i betydelsen att den är direkt nödvändig enligt bestämmelser i unionsrätten eller bestämmelser i nationell rätt som är förenliga med unionsrätten, med den följden att livsmedlen inte alls kan släppas ut på marknaden som livsmedel avsedda för normal konsumtion om mineralen, vitaminen, aminosyran eller mikronäringsämnet inte tillagts, eller
ii) när det gäller livsmedel som släppts ut på marknaden och som har särskilda egenskaper eller effekter i förhållande till hälsa eller nutrition eller till specifika konsumentgruppers behov:
– produkter som avses i artikel 1.1 a och b i … [förordning (EU) nr 609/2013(10)], deras användning är tillåten … och akter som antagits på grundval av dess artikel 11.1 i den förordningen för dessa produkter eller,
– i produkter som regleras enligt [direktiv 2006/125/EG(11)], deras användning är tillåten enligt det direktivet.”
F. Förordning (EU) 2020/1693
27. Skäl 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/1693 av den 11 november 2020 om ändring av förordning (EU) 2018/848 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter vad gäller datumet för tillämpning och vissa andra datum som anges i den förordningen(12) har följande lydelse:
”Covid-19-pandemin och den folkhälsokris som uppstått är en utmaning som saknar motstycke … för tredjeländer och för aktörer som är etablerade i tredjeländer. För tredjeländer som har erkänts som likvärdiga i enlighet med artikel 33.2 i [förordning (EG) nr 834/2007] är det därför lämpligt att förlänga förfallodatumet för deras erkännande med ett år, till och med den 31 december 2026, för att ge sådana tredjeländer tillräckligt med tid att ändra sin status antingen genom att ingå ett handelsavtal med unionen eller genom de tredjeländernas aktörers fullständiga efterlevnad av förordning [2018/848] utan onödiga handelsstörningar för ekologiska produkter.”
28. I artikel 1.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”Förordning [2018/848] ska ändras på följande sätt:
2) I artikel 48.1 andra stycket ska datumet ’den 31 december 2025’ ersättas med ’den 31 december 2026’.”
G. Genomförandeförordning (EU) 2021/1342
29. Skäl 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/1342 av den 27 maj 2021 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 med bestämmelser om den information som ska sändas av tredjeländer och av kontrollmyndigheter och kontrollorgan för tillsynen av deras erkännande enligt artikel 33.2 och 33.3 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 när det gäller importerade ekologiska produkter och de åtgärder som ska vidtas vid utövandet av denna tillsyn(13) har följande lydelse:
”När ekologiska produkter som importeras till unionen enligt dessa importordningar släpps ut på unionsmarknaden fram till utgången av [de övergångsperioder som anges i skälen 1 och 2] måste de produceras i enlighet med produktionsreglerna och omfattas av kontrollsystem som är likvärdiga med dem som fastställs i förordning [nr 834/2007] och de tillhörande tillämpningsföreskrifterna i kommissionens förordningar [nr 889/2008] och [nr 1235/2008].”
30. I artikel 1 i denna genomförandeförordning föreskrivs följande:
”1. Den årsrapport som i enlighet med artikel 48.2 i förordning [2018/848] ska skickas till kommissionen senast den 31 mars varje år av ett tredjeland som avses i artikel 48.1 i den förordningen och som ingår i den förteckning som upprättats genom en genomförandeförordning som ska antas i enlighet med artikel 48.3 i förordning [2018/848] … ska innehålla följande:
…
d) Eventuella uppdateringar av de produktionsstandarder som tillämpas i tredjelandet och som bedöms vara likvärdiga med de produktionsregler som avses i avdelningarna III och IV i förordning [nr 834/2007].
e) Eventuella uppdateringar av de kontrollåtgärder som tillämpas i tredjelandet och som bedöms ha likvärdig effektivitet som de som avses i avdelning , V i förordning [nr 834/2007], och bekräftelse på att sådana kontrollåtgärder har tillämpats permanent och effektivt.
…
6. Om kommissionen har mottagit en anmälan från en medlemsstat där den informeras om en välgrundad misstanke om oriktigheter eller överträdelse när det gäller importerade ekologiska produkters överensstämmelse med kraven i förordning [nr 834/2007] och produktionsstandarder och kontrollåtgärder som godtagits som likvärdiga på grundval av den bedömning som gjorts, ska den underrätta den behöriga myndigheten i tredjelandet om detta. Den behöriga myndigheten ska undersöka orsaken till den misstänkta oriktigheten eller överträdelsen och ska inom 30 kalenderdagar från kommissionens anmälan underrätta kommissionen och den berörda medlemsstaten om resultatet av utredningen och om de åtgärder som vidtagits.”
III. Bakgrund till tvisten i det nationella målet och tolkningsfrågorna
31. Herbaria tillverkar produkten Blutquick, som är en blandning av fruktjuicer och örtextrakt som härrör från ekologisk produktion. Icke-växtbaserade vitaminer och järnglukonat har tillsatts drycken som marknadsförs som kosttillskott. På förpackningen finns Europeiska unionens ekologiska logotyp, den nationella ekologiska märkningen samt en hänvisning till att ingredienserna härrör från ”kontrollerad ekologisk produktion”.
32. Genom beslut av den 18 januari 2012 förelade Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (den bayerska jordbruksmyndigheten) bland annat Herbaria att på etiketter och märkning samt vid reklam och marknadsföring av Blutquick upphöra med att hänvisa till en skyddad ekologisk produktionsmetod enligt artikel 23 i förordning nr 834/2007, med motiveringen att det enligt bestämmelserna i denna förordning och artikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 föreskrivs att vitaminer och mineraler endast får tillsättas bearbetade produkter som betecknas som ”ekologiska” om det är särskilt föreskrivet att de ska användas. Enligt den bayerska jordbruksmyndigheten är detta inte fallet när det gäller Blutquick.
33. Herbaria överklagade detta beslut till Verwaltungsgericht München (Förvaltningsdomstolen i München, Tyskland), som begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende tolkningen av nämnda artikel 27.1 f.
34. Efter att ha fått svar på sina frågor i domen i målet Herbaria I, avslog Verwaltungsgericht München (Förvaltningsdomstolen i München) Herbarias överklagande.
35. Överklagandet av detta utslag avslogs genom dom av den 29 juli 2001, vilken Herbaria har överklagat till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland), det vill säga den hänskjutande domstolen. Enligt sistnämnda domstol är förordning nr 834/2007 inte längre är tillämplig i tiden, eftersom den har ersatts av förordning 2018/848.
36. Herbaria bestrider inte längre att det på grund av tillsatsen av vitaminer och järnglukonat enligt förordning 2018/848 är förbjudet att hänvisa till ekologisk produktion när Blutquick släpps ut på marknaden. Enligt Herbarias tolkning av denna förordning är samma förbud emellertid inte tillämpligt på en produkt med samma egenskaper som importeras från Förenta staterna.
37. Till följd av ett avtal om likvärdighet mellan unionen och Förenta staterna får amerikanska produkter som konkurrerar med Blutquick enligt Herbaria nämligen saluföras i unionen som ekologiska produkter, med Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, på det enda villkoret att de uppfyller de regler för ekologisk produktion som gäller i Förenta staterna, och således även om de inte uppfyller alla de regler för ekologisk produktion som krävs enligt unionsrätten. Detta utgör en särbehandling som strider mot artikel 20 i stadgan.
38. Delstaten Bayern anser att Herbaria har gjort en felaktig tolkning av förordning 2018/848 och att en produkt från Förenta staterna i själva verket endast får bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion om den uppfyller de produktionsregler som föreskrivs i denna förordning. Det förekommer således inte någon särbehandling.
39. Den hänskjutande domstolen hyser för det första tvivel om huruvida en produkt som importerats från Förenta staterna, under de aktuella omständigheterna i det nationella målet, kan bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, trots att den inte uppfyller samtliga krav i förordning 2018/848.
40. Om så verkligen är fallet vill den hänskjutande domstolen vidare få klarhet i huruvida detta inte utgör en sådan särbehandling som är förbjuden enligt artikel 20 i stadgan och, i förekommande fall, huruvida en sådan särbehandling kan vara motiverad med hänsyn till att de aktuella produkterna har erkänts som likvärdiga eller anses underlätta handeln.
41. Den hänskjutande domstolen anser slutligen att en liknande fråga uppkommer när det gäller hänvisningen till ekologisk produktion i artikel 30.1 i förordning 2018/848, som Herbaria också förbjöds att använda.
42. Den hänskjutande domstolen slog nämligen fast att det är frågan olika behandling i den mening som avses i artikel 20 i stadgan när två företag producerar samma bearbetade livsmedel som uppfyller produktions- och kontrollreglerna från ett erkänt tredjeland enligt artikel 48.1 i förordning (EU) 2018/848, men inte – på grund av tillsättningen av vissa ingredienser – kraven i artikel 16.1 i denna förordning, jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till denna förordning, och vill saluföra de aktuella produkterna i unionen med hänvisning till ekologisk produktion, om situationerna i princip anses jämförbara. Det tillverkande företaget i unionen får enligt artikel 30.1 andra meningen i förordning (EU) 2018/848 nämligen inte förse sin produkt med någon hänvisning till ekologisk produktion vid marknadsföringen i unionen, medan det företag som är etablerat i ett tredjeland får märka sin produkt med denna hänvisning enligt artikel 48 i förordning (EU) 2018/848. Enligt artikel 45.1 b iii i förordning (EU) 2018/848 får en produkt som omfattas av denna förordning nämligen importeras från ett tredjeland i syfte att släppas ut på unionsmarknaden som ekologisk produkt om den, bland annat, härstammar från ett enligt artikel 48 i förordning (EU) 2018/848 erkänt tredjeland och uppfyller de likvärdiga produktions- och kontrollreglerna från detta tredjeland, vilket är fallet med en produkt som är likvärdig med Blutquick och som kan saluföras i Förenta staterna under beteckningen ”organic”, trots att vitaminer och näringsmineraler har tillsatts.
43. Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta domstolen) att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende följande frågor:
”1) Ska artikel 33.1 i förordning (EU) 2018/848 tolkas så, att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion får användas för ett bearbetat livsmedel som importeras i enlighet med villkoren i artikel 45.1 i förordning (EU) 2018/848 i syfte att släppas ut på marknaden i unionen som ekologisk produkt, men som emellertid inte uppfyller kraven i artikel 16.1 i förordning (EU) 2018/848 jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II, eftersom det utöver växtprodukter innehåller icke-växtbaserade mineraler och vitaminer?
2) Om svaret på fråga 1 är jakande: Följer det av artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion får användas för ett bearbetat livsmedel från Europeiska unionen som uppfyller de likvärdiga produktions- och kontrollreglerna från ett erkänt tredjeland enligt artikel 48.1 i förordning (EU) 2018/848, men inte kraven i artikel 16.1 i förordning (EU) 2018/848 jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II?
3) Följer det av artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att ett sådant bearbetat livsmedel från Europeiska unionen får märkas med hänvisning till ekologisk produktion enligt artikel 30.1 i förordning (EU) 2018/848 utan att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion används?”
44. Herbaria, Delstaten Bayern och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Tillsammans med Europeiska unionens råd och Europaparlamentet deltog de i den förhandling som hölls den 18 mars 2024, vid vilken de muntligen besvarade de frågor som domstolen ställt.
IV. Bedömning
45. Innan jag besvarar den hänskjutande domstolens frågor erinrar jag om att Herbaria inte har bestritt att Blutquick i enlighet med unionslagstiftningen inte får bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion.
46. I domen i målet Herbaria I slog domstolen nämligen fast att ”[a]rtikel 27.1 f i förordning nr 889/2008 ska tolkas så, att användningen av ett ämne som avses i den bestämmelsen endast är särskilt föreskriven om en unionsregel eller en nationell regel som är förenlig med unionsrätten direkt kräver att ämnena tillsätts för att livsmedlen över huvud taget ska kunna saluföras”. Domstolen tillade att ”[a]nvändningen av ett sådant ämne är inte särskilt föreskriven, i den mening som avses i den bestämmelsen, när ett livsmedel saluförs som kosttillskott, med ett närings- eller hälsopåstående eller som livsmedel för särskilt näringsändamål, trots att detta innebär att livsmedlet måste innehålla en viss mängd av det aktuella ämnet för att iaktta respektive bestämmelser om tillsättande av ämnen i livsmedel som återfinns i [vissa rättsakter]”.(14)
47. Även om domen i målet Herbaria I utgick från förordning nr 834/2007, är denna dom fortfarande aktuell efter antagandet av förordning 2018/848, eftersom artikel 16.1 och del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till den förordningen förbjuder tillsättning av mineraler, vitaminer, aminosyror och mikronäringsämnen, såvida det inte uttryckligen krävs att de ska användas i livsmedel enligt unionsrättsliga bestämmelser eller bestämmelser i nationell rätt som är förenliga med unionsrätten. Inte heller enligt denna förordning får Herbaria således anbringa Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion på Blutquick, som innehåller icke-växtbaserade vitaminer och järnglukonat som inte härrör från ekologiskt jordbruk.
48. Redan i samband det förfarande som avgjordes genom domen i målet Herbaria I hade Herbaria i sitt skriftliga yttrande tagit upp risken för att Blutquick skulle särbehandlas jämfört en konkurrerande produkt från Förenta staterna som enligt Herbaria fick använda Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion. Generaladvokaten Sharpston ansåg i sitt förslag till avgörande att EU-domstolen inte behövde besvara denna fråga, eftersom den hänskjutande domstolen inte hade formulerat någon sådan fråga.(15) Domstolen följde samma resonemang och uttalade sig inte om den problematik som den hänskjutande domstolen inte hade tagit upp.(16)
49. För att få rätt att använda Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion på en produkt, trots att denna inte uppfyller alla krav i unionslagstiftningen om ekologisk produktion, har Herbaria vid den hänskjutande domstolen på nytt gjort gällande att Blutquick inte behandlas likadant som en produkt som importerats från ett tredjeland (Förenta staterna) som enligt artikel 48 i förordning 2018/848 jämförd med artikel 33.2 i förordning nr 834/2007 erkänts som likvärdigt, och som därför får bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion.
50. Herbaria har med andra ord grundat sin argumentation på att denna logotyp får användas på en sådan amerikansk produkt och att Blutquick därför särbehandlas, eftersom Blutquick inte kan förses med nämnda logotyp, trots att produkten uppfyller de amerikanska normerna för ekologisk produktion.
A. Den första tolkningsfrågan
51. Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion får anbringas på en produkt som importerats i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 45.1 i förordning 2018/848, men som inte uppfyller kraven i artikel 16.1 i denna förordning, jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till samma förordning.
52. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att fastställa dels vilken importordning som är tillämplig, dels vilken förordning som är tillämplig på denna typ av importerad produkt.
53. Vad för det första gäller den tillämpliga importordningen föreskrivs i artikel 45.1 i förordning 2018/848, som den hänskjutande domstolens frågor avser, tre importvillkor som beskrivs närmare i punkt 1 b i den artikeln. Det första villkoret avser produkter som överensstämmer med de kapitel i förordningen som rör målen och principerna för ekologisk produktion, produktionsregler och märkning (produktens överensstämmelse).(17) Det andra villkoret gäller produkter från tredjeländer vars produktionssystem unionen i ett handelsavtal har erkänt uppfyller samma mål och principer genom tillämpning av regler som garanterar samma nivå av efterlevnad som unionen (likvärdighet inom ramen för handelsavtal).(18) Det tredje villkoret avser produkter som uppfyller motsvarande regler för det tredjeland som kommissionen ensidigt har erkänt i enlighet med artikel 48 i den förordningen med avseende på produktion och kontroll.(19) Det sistnämnda villkoret motsvarar det villkor som införts genom artikel 33.2 i förordning nr 834/2007 (ensidig likvärdighet inom ramen för förordning nr 834/2007).
54. Herbaria har påstått att importen av amerikanska produkter regleras av ett handelsavtal och således omfattas av artikel 45.1 b ii i förordning 2018/848.
55. Även om det förekom skriftväxling mellan United States Department of Agriculture (Förenta staternas jordbruksministerium) och kommissionen, ägde denna skriftväxling rum inom ramen för offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning den 15 februari 2012 av genomförandeförordning nr 126/2012, genom vilken kommissionens förordning nr 1235/2008 ändrades genom att Förenta staterna lades till i förteckningen i bilaga III till förordningen i egenskap av tredjeland vars produktionssystem motsvarar de principer och regler som föreskrivs i avdelningarna II, III och IV i förordning nr 834/2007 och vars kontrollåtgärder är lika effektiva som dem som föreskrivs i avdelning V i denna förordning. Genomförandeförordning nr 126/2012 trädde i kraft den 1 juni 2012.
56. Tillståndet att importera ekologiska produkter från Förenta staterna som produkter som kommer från ett tredjeland vars produktions- och kontrollregler är likvärdiga har således i praktiken beviljats med tillämpning av artikel 33.2 i förordning nr 834/2007, det vill säga med stöd av en likvärdighet som ensidigt erkänts av kommissionen. Kommissionen bekräftade detta i sin rapport om tillämpningen av artikel 49 i förordning 2018/848.(20)
57. Vad för det andra gäller de bestämmelser som är tillämpliga på den importerade produkten råder det inte något tvivel om att förordning 2018/848 framdeles är tillämplig på unionsprodukter och att Blutquick, för att kunna omfattas av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, måste uppfylla kraven i denna förordning. Svaret är mindre tydligt för produkter som importeras från tredjeländer vars produktions- och kontrollregler erkänns som likvärdiga.
58. Även om förordning nr 834/2007 upphävdes genom förordning 2018/848 fortsätter den nämligen att tillämpas i syfte att avsluta granskningen av pågående ansökningar från tredjeländer.(21) I artikel 58 i denna förordning bekräftas att den upphävda förordningen nr 834/2007 är tillämplig på granskningen av ansökningar från tredje länder som har lämnats in enligt artikel 33.2 i den förordningen och som fortfarande är under handläggning den 17 juni 2018.
59. I skäl 3 i delegerad förordning 2021/1342 anges uttryckligen att ekologiska produkter som importeras enligt den importordning som föreskrivs i artikel 48.1 i förordning 2018/848 fram till övergångsperiodens utgång måste produceras i enlighet med produktionsreglerna och omfattas av kontrollsystem som är likvärdiga med dem som fastställs i förordning nr 834/2007. På samma sätt hänvisas det artikel 1.1 d och e i denna delegerade förordning till likvärdigheten med de produktions- och kontrollregler som uppställs i förordning nr 834/2007.
60. Den tveksamhet som råder kan i själva verket härröra från de olika formuleringar som används i artikel 33.2 i förordning nr 834/2007, som skapat denna mekanism för ensidig likvärdighet för tredjeländer, och artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848, som återger denna mekanism.
61. Även om det i artikel 33.2 i förordning nr 834/2007 anges att ”kommissionen får … erkänna de tredjeländer vilkas produktionssystem är förenliga med principer och produktionsregler som är likvärdiga med dem som föreskrivs i avdelningarna II [(22)], III [(23)] och IV [(24)] och vilkas kontrollåtgärder har en effektivitet likvärdig med de kontrollåtgärder som föreskrivs i avdelning V [(25)] samt upprätta en förteckning över dessa länder”, anges det i artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848 att ”produkten är förenlig med detta tredjelands likvärdiga produktions- och kontrollregler”.
62. Vid första anblicken förefaller den likvärdighet som eftersträvas inte vara densamma i dessa två artiklar, eftersom det i artikel 45 i förordning nr 2018/848 inte uttryckligen hänvisas till bestämmelserna om märkning.
63. Denna skillnad i lydelse, som kan förklaras av att denna del av artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848 är ett resultat av ett ändringsförslag från parlamentet,(26) får emellertid inte leda till att nämnda artiklar tolkas olika vad gäller likvärdighetsvillkoret. Enligt den ursprungliga lydelsen ingår nämligen reglerna om märkning i produktionsprinciperna och produktionsreglerna. Vad gäller produktionsreglerna i artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848 ingår följaktligen reglerna för märkning i dessa, i motsats till vad kommissionen hävdade i sitt skriftliga yttrande.
64. För att besvara den första tolkningsfrågan anser jag att det är nödvändigt att skilja mellan en situation där produkten överensstämmer med bestämmelserna i förordning 2018/848(27) och de två andra fall av import där det hänvisas till en mekanism för likvärdighet inom ramen för ett handelsavtal(28) eller förordning nr 834/2007.(29)
65. Vad gäller produkter som uppfyller kraven i förordning 2018/848 finns det inget som hindrar att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion används, eftersom det i artikel 33.1 i denna förordning anges att denna logotyp får användas för märkning, presentation och marknadsföring av produkter som överensstämmer med denna förordning.
66. Vad gäller produkter som importeras grundat på likvärdighet inom ramen för ett handelsavtal eller med stöd av förordning nr 834/2007, trots att de förstnämnda produkternas användning av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion omfattas av artikel 33.1 i förordning 2018/848 och de sistnämnda produkternas användning omfattas av artikel 25 i förordning nr 834/2007,(30) eftersom lydelsen i båda dessa artiklar hänvisar till uppfyllandet av kraven i den tillämpliga förordningen, föreslår jag att frågan om hur dessa två artiklar ska tolkas ska behandlas tillsammans. Detta gäller i än högre grad då systemet för ensidig likvärdighet enligt förordning nr 834/2007, även om det kommer att upphöra att gälla den 31 december 2026,(31) är tänkt att ersättas av den nya ordning för likvärdighet som grundas på handelsavtal, eftersom rådet har gett kommissionen förhandlingsdirektiv inför ingåendet av sådana avtal(32) och tolkningen av ett av avtalen kommer att gälla för de andra på grund av att liknande formuleringar används.
67. Eftersom Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion endast får användas för märkning, presentation och marknadsföring av produkter som överensstämmer med den tillämpliga förordningen, leder en bokstavstolkning av artikel 33.1 i förordning 2018/848 och artikel 25 i förordning nr 834/2007 till att denna logotyp endast får användas för produkter som uppfyller kraven (och inte för likvärdiga produkter).
68. Om detta var den förhärskande tolkningen skulle logotypen ha utformats som CE-märkning eller EU-miljömärket, som är de märken som visar att unionens harmoniseringsregler efterlevs, grundat på produktens överensstämmelse med dessa regler.
69. CE-märkningen är nämligen den enda märkning som intygar att produkten överensstämmer med tillämpliga krav som fastställs i relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning som föreskriver om märkningen.(33) Genom att anbringa eller låta anbringa CE-märkningen visar tillverkaren att denne tar ansvaret för att produkten överensstämmer med alla tillämpliga krav som fastställs i relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning som föreskriver om märkningen.(34) De produkter från tredjeländer som förs in på unionsmarknaden måste uppfylla alla tillämpliga unionskrav.(35)
70. Även om EU-miljömärket(36) är frivilligt får denna märkning endast användas för produkter som uppfyller tillämpliga kriterier för EU-miljömärket för de berörda produkterna och för vilka EU-miljömärket har tilldelats.(37) Om en produkt har sitt ursprung utanför unionen ska ansökan om tilldelning av märkningen lämnas in till ett av de behöriga organen i en av de medlemsstater där produkten ska släppas ut eller har släppts ut på marknaden.(38) Det finns inte några andra kriterier för tilldelning av märkningen för produkter som importeras till unionen.
71. En bokstavstolkning av artikel 33.1 i förordning 2018/848 och artikel 25 i förordning nr 834/2007, enligt vilken Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion är förbehållen produkter som överensstämmer med den tillämpliga förordningen, kan vara motiverad, även om det finns importerade produkter som inte uppfyller kraven men som överensstämmer med ursprungslandets bestämmelser om ekologiska produkter.
72. I artikel 25.2 i förordning nr 834/2007 och i artikel 33.5 i förordning 2018/848 föreskrivs nämligen att nationella och privata logotyper får användas för märkning, presentation och marknadsföring av produkter som uppfyller kraven i den tillämpliga förordningen, och att användningen av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion ska vara frivillig vad gäller produkter som importeras från tredjeländer.(39) Det går därför att tänka sig, vid import grundat på likvärdighet, att dessa nationella eller privata logotyper, som intygar att de nationella eller privata bestämmelser som de importerade produkterna bör uppfylla i ursprungslandet har efterlevts, godtas inom unionen grundat på ömsesidigt erkännande, men att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion är förbehållen produkter som uppfyller kraven i den tillämpliga förordningen, för att skapa enhetlighet och tydlighet för konsumenterna i unionen.
73. Ett sådant ömsesidigt erkännande som är kopplat till användningen av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion för produkter som uppfyller kraven strider inte heller mot bestämmelserna i avtalet om tekniska handelshinder,(40) eftersom endast tekniska föreskrifter,(41) standarder(42) och förfaranden för bedömning av överensstämmelse(43) som säkerställer en mindre förmånlig behandling av importerade produkter jämfört med inhemska produkter är förbjudna. I förevarande mål är det emellertid inte importören som klagar på en mindre förmånlig behandling, utan EU-tillverkaren som klagar på att en importerad produkt har beviljats en mer gynnsam behandling.
74. En teleologisk tolkning kan även leda till att användningen av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion förbehålls produkter som överensstämmer med den tillämpliga förordningen. Såväl förordning nr 834/2007 som förordning 2018/848 lyfter nämligen fram behovet av att konsumenterna känner förtroende för den ekologiska produktionen när det kommer till märkning och öppenhet.(44)
75. Hur lockande en sådan tolkning än må vara, strider den bokstavliga och teleologiska tolkningen emellertid mot unionslagstiftarens avsikt, vilken tydligt framgår av olika handlingar, bland annat förarbetena till förordning 2018/848.
76. Redan år 2004 framgick det nämligen av förordning (EG) nr 392/2004(45) att den logotyp som angav att produkterna omfattades av det kontrollsystem som föreskrevs i den dåvarande gemenskapslagstiftningen kunde anbringas på produkter som importerats från tredjeland.(46) Samma år uppgav kommissionen i åtgärd 19 i den europeiska handlingsplanen för ekologiska livsmedel och ekologiskt jordbruk,(47) som syftade till att öka ansträngningarna att ta upp tredjeländer i likvärdighetsförteckningen, inklusive utvärderingar på platsen, att den planerade att ge alla importerade produkter tillgång till EU-logotypen grundat på likvärdighet. Kommissionen bekräftade denna ståndpunkt i bilagan till handlingsplanen och angav att åtgärd 19 syftade till att i större utsträckning använda logotypen på importerade produkter.(48)
77. I konsekvensbedömningen av det utkast till förordning som senare blev förordning 2018/848 angav kommissionen år 2014, efter att ha redogjort för de olika importsystemen grundat på överensstämmelse eller likvärdighet, att alla importerade produkter kunde bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion.(49)
78. Det är därför tydligt att det finns eller har funnits flera importsystem, ett som bygger på överensstämmelse och ett som bygger på likvärdighet, men att alla inte är eller inte har varit avsedda att göra det möjligt att använda Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion.
79. I detta avseende ses överensstämmelsen inte bara som överensstämmelse med unionsbestämmelserna, utan även som överensstämmelse med de bestämmelser i det berörda handelsavtalet, tredjelandets bestämmelser eller kontrollorganet bestämmelser som har bedömts vara likvärdiga. När det i artikel 25.1 i förordning nr 834/2007 och i artikel 33.1 i förordning nr 2018/848 hänvisas till överensstämmelse med den tillämpliga förordningen, ska detta följaktligen förstås som ett krav på överensstämmelse med de produktions- och kontrollregler som anses likvärdiga med produktions- och kontrollreglerna i den tillämpliga förordningen.
80. Information till konsumenterna saknas inte i det val som unionslagstiftaren har gjort.
81. Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion är visserligen densamma för alla importerade eller icke-importerade ekologiska produkter, men de obligatoriska uppgifter som åtföljer logotypen skiljer sig åt beroende på råvarans ursprung och platsen för kontrollen av att de ekologiska standarderna är uppfyllda.
82. I artikel 24.1 c i förordning nr 834/2007 och i artikel 32.2 i förordning 2018/848 föreskrivs således att när logotypen används ska det i samma synfält anges en uppgift om framställningsplatsen för de jordbruksråvaror som produkten består av och ska denna, i förekommande fall, ha någon av följande utformningar: ”EU-jordbruk”, ”Icke-EU-jordbruk” och ”EU/Icke-EU-jordbruk”.
83. På samma sätt föreskrivs det både i punkt 1 i del B i bilaga XI till förordning nr 889/2008 [i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 271/2010 av den 24 mars 2010(50)], i tillämpningsförordningen för förordning nr 834/2007 och i punkt 2 a i bilaga V till förordning nr 2018/848, att logotypen ska åtföljas av kodnummer vars första två bokstäver motsvarar ISO-koden för det land där kontrollerna av överensstämmelse sker.
84. Granskningen av logotypen och de obligatoriska uppgifterna gör det således möjligt att fastställa dels att råvarorna till de produkter som bär Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion med beteckningen ”EU-jordbruk” har odlats i enlighet med unionsstandarderna, dels att reglerna för ekologisk produktion i det land som anges i landskoden har kontrollerats, med preciseringen att den behöriga kontrollmyndigheten eller det behöriga kontrollorganet är den aktör som har genomfört den senaste produktions- eller beredningsåtgärden.(51)
85. Den produkt som konkurrerar med Blutquick är således försedd med följande obligatoriska uppgifter: ”US” och ”Icke-EU-jordbruk”. Om det hade varit tillåtet för Blutquick att bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion borde produkten ha burit logotypen tillsammans med uppgifterna ”DE” och ”EU-jordbruk”.
86. Vid förhandlingen tog Herbaria upp fallet med en produkt som består av råvaror som framställts i unionen och som exporteras till Förenta staterna för att bearbetas där. En sådan bearbetad produkt skulle, om den uppfyller de amerikanska reglerna för ekologisk produktion, kunna få Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion när den importeras till unionen. Logotypen skulle emellertid åtföljas av uppgifterna ”US” och ”EU-jordbruk”.
87. Jag anser att det är i detta skede av resonemanget som frågan om den aktuella lagstiftningens giltighet ska bedömas. Denna fråga togs upp vid förhandlingen till följd av en fråga för muntligt svar från referenten som rörde artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848 och ledde till att parlamentet och rådet intervenerade i förfarandet.
88. Jag erinrar om att unionslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som följer av artiklarna 40 och 43 FEUF, och att domstolen vid upprepade tillfällen har funnit att lagenligheten av en rättsakt på detta område endast kan påverkas om rättsakten är uppenbart olämplig, i förhållande till det syfte som den behöriga institutionen avser att eftersträva.(52)
89. Det är ostridigt att den lagstiftning som är tillämplig i förevarande fall omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. I dessa bestämmelser anges att den ekologiska produktionen har ett dubbelt syfte. Dels ska den försörja en särskild marknad som svar på konsumenternas efterfrågan på ekologiska produkter, dels ska den leverera offentligt tillgängliga varor som bidrar till miljö- och djurskyddet och landsbygdsutvecklingen.(53) Import av ekologiska produkter uppfyller således detta dubbla syfte. Import enligt en ordning om likvärdighet gör det också möjligt att utveckla marknaden för ekologiska produkter och främja ett miljövänligare jordbruk utanför unionen.
90. I förordningarna nr 834/2007 och 2018/848 anges även konsumenternas förtroende(54) och lojal konkurrens(55) som mål. Även om syftet är att uppnå dessa mål anser jag, i likhet med rådet och parlamentet, att unionslagstiftarens val att tillåta importerade ekologiska produkter att på vissa villkor bära Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, tillsammans med obligatoriska uppgifter om råvarornas ursprung och i vilket land kontrollen av överensstämmelse skedde, gör det möjligt att säkerställa att konsumenterna får tillräcklig information och att det råder en tillräckligt sund konkurrens.
91. Vad gäller sund konkurrens visar bland annat förarbetena till förordning nr 834/2007(56) att unionslagstiftaren var fullt medveten om risken för illojal konkurrens, eftersom ett antal delegationer hade kritiserat tillämpningen av systemet med likvärdighet inom gränserna för Codex Alimentarius-riktlinjerna(57) och uttryckt farhågor för att konsumenternas förtroende skulle gå förlorat och konsumentskyddet minska.
92. Som påpekats ovan säkerställs dock konsumentinformationen genom att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion har försetts med ovannämnda obligatoriska uppgifter.
93. Även om andra metoder hade kunnat väljas, är den valda metoden inte uppenbart olämplig, och den enda som kan påverka standardens lagenlighet.
94. Erkännandet av likvärdighet för tredjeländer överlåts inte heller till kommissionens godtycke. Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning begränsas nämligen av artikel 33.2 i förordning nr 834/2007(58) och kommissionen ska beakta Codex Alimentarius-riktlinjerna CAC/GL 32.
95. Den bestämmelse vars lagenlighet har ifrågasatts är under alla omständigheter inte artikel 45.1 b iii i förordning 2018/848, utan genomförandeförordning nr 126/2012, genom vilken Förenta staterna lades till i förteckningen över tredjeländer vars system erkänns vara likvärdigt, och endast i den mån förordningen gjorde det möjligt att importera produkter med tillsats av icke-växtbaserade vitaminer och järnglukonat som inte härrör från ekologiskt jordbruk.
96. Jag föreslår därför att den hänskjutande domstolens första fråga rörande produkter som importeras grundat på likvärdighet enligt förordning nr 834/2007, i enlighet med artikel 45.1 b iii i förordning 2018/8484, ska besvaras på följande sätt: artikel 25.1 i förordning nr 834/2007 ska tolkas så, att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, åtföljd av de obligatoriska uppgifter som föreskrivs i artikel 24 i denna förordning, får anbringas på produkter som importerats från ett tredjeland med stöd av artiklarna 45.1 b iii, 48.1 och 58 i förordning 2018/848, om dessa produkter överensstämmer med det landets produktions- och kontrollregler enligt förteckningen i bilaga III till förordning nr 1235/2008.
B. Den andra och den tredje tolkningsfrågan
97. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 20 i stadgan innebär att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion eller termer som hänvisar till ekologisk produktion i enlighet med artikel 30.1 i förordning 2018/848 får användas för bearbetade livsmedel som har sitt ursprung i unionen och uppfyller likvärdiga produktions- och kontrollregler i ett tredjeland som är erkänt i enlighet med artikel 48.1 i denna förordning, men inte uppfyller villkoren i artikel 16.1 i förordningen, jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II till samma förordning.
98. Jag erinrar om att Blutquick måste uppfylla villkoren i de nya bestämmelserna, det vill säga förordning 2018/848, för att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion ska kunna användas.
99. Vad gäller användningen av termer som hänvisar till ekologisk produktion föreskrivs i artikel 30.1 i förordning 2018/848 att endast produkter som framställts i enlighet med denna förordning får användas. Den överensstämmelse som krävs är samma överensstämmelse som enligt artikel 33.1 i den förordningen krävs för att få använda sig av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion. Bedömningen av huruvida likhetsprincipen har iakttagits ska således vara densamma.
100. Vad vidare gäller iakttagandet av likhetsprincipen, som stadfästs i artikel 20 i stadgan, har domstolen konsekvent slagit fast att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(59)
101. Trots Herbarias påståenden är de situationer som är i fråga i förevarande fall inte jämförbara och de behandlas inte på samma sätt i föregående marknadsled. Under alla omständigheter kan det, även sett ur konsumentens synvinkel, vara motiverat med en sådan särbehandling.
102. Om man beaktar jämförbarheten mellan de situationer som rådde före marknadstillträdet ska Blutquick överensstämma med unionens bestämmelser, medan den amerikanska produkten ska iaktta de amerikanska bestämmelserna. Överensstämmelsen ska dessutom kontrolleras av ett kontrollorgan som är behörigt för det berörda landet. Unionsprodukter får automatiskt tillträde till unionsmarknaden, medan amerikanska produkter ska importeras i enlighet med artikel 45 i förordning 2018/848. Anbringandet av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion är endast frivilligt när det gäller den amerikanska produkten. Situationerna är således inte jämförbara och kan behandlas olika.
103. Ur konsumentens synvinkel är de två produkterna däremot jämförbara, eftersom de båda innehåller icke-växtbaserade vitaminer och järnglukonat som inte härrör från ekologiskt jordbruk. De behandlas emellertid inte på samma sätt i lagstiftningen, eftersom den amerikanska produkten bär Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion med en hänvisning till i vilket land kontrollen av överensstämmelse skedde och uppgiften ”US” och ”Icke-EU-jordbruk”, medan Blutquick inte får bära denna logotyp, inte ens med andra hänvisningar. Ur konsumentens synvinkel skiljer sig följaktligen behandlingen åt.
104. Den eventuella skillnaden i behandling motiveras dock av följande omständigheter.
105. Om erhållandet av Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion för unionens produkter anpassades till bestämmelser som erkänts som likvärdiga, även om de skiljer sig åt i vissa avseenden, skulle detta för det första innebära att unionslagstiftningen om ekologiskt jordbruk fråntogs all verkan inom unionen.
106. För det andra har denna lagstiftning fördelar inte bara för konsumenter, som kan äta livsmedel av högre kvalitet, utan även för jordarna och miljön i unionen vars ekologiska produktion kommer att bli mer miljövänlig, vilket kommer att gynna alla invånare i unionen, inbegripet dem som inte konsumerar ekologiska produkter. Lagstiftningen tryggar således konsumentskydd och miljöskydd i enlighet med artiklarna 37 och 38 i stadgan.
107. För det tredje kan möjligheten att importera ekologiska produkter, inbegripet grundat på likvärdighet, dels öka konsumenternas tillgång till ekologiska produkter, dels främja miljövänliga produktionsmetoder i andra geografiska områden.
108. Följaktligen föreslår jag att den hänskjutande domstolens fråga ska besvaras så, att artikel 20 i stadgan inte utgör hinder för att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion enligt artikel 33.1 i förordning 2018/848, eller termer som hänvisar till ekologisk produktion enligt artikel 30.1 i denna förordning, inte kan användas för bearbetade livsmedel som har sitt ursprung i unionen och uppfyller de likvärdiga produktions- och kontrollreglerna från ett erkänt tredjeland enligt artikel 48.1 i förordning (EU) 2018/848, men inte kraven i artikel 16.1 i denna förordning, jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II.
V. Förslag till avgörande
109. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) på följande sätt:
1) Artikel 25.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91
ska tolkas så, att
Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, åtföljd av de obligatoriska uppgifter som föreskrivs i artikel 24 i denna förordning, får anbringas på produkter som importerats från ett tredjeland med stöd av artiklarna 45.1 b iii, 48.1 och 58 i Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2018 2018/848 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007, om dessa produkter överensstämmer med det landets produktions- och kontrollregler enligt förteckningen i bilaga III till kommissionens förordning nr 1235/2008 av den 8 december 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från tredjeländer.
2) Artikel 20 i stadgan utgör inte hinder för att Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion enligt artikel 33.1 i förordning 2018/848, eller termer som hänvisar till ekologisk produktion enligt artikel 30.1 i denna förordning, inte kan användas för bearbetade livsmedel som har sitt ursprung i unionen och uppfyller de likvärdiga produktions- och kontrollreglerna från ett erkänt tredjeland enligt artikel 48.1 i förordning (EU) 2018/848, men inte kraven i artikel 16.1 i denna förordning, jämförd med del IV punkt 2.2.2 f i bilaga II.