FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 15. september 2022(1)
Sag C-343/21
PV
mod
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie«
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – den fælles landbrugspolitik – Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne – betalinger for miljøvenligt landbrug – forordning nr. 1974/2006 – artikel 45, stk. 4 – jordfordeling og indgreb som led i fysisk planlægning – støttemodtageren ikke i stand til fortsat at opfylde de indgåede forpligtelser – mangel på de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation«
Indledning
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1974/2006 (2). Inden denne bestemmelse blev ophævet (3), fastsatte den de økonomiske konsekvenser for en modtager af betalinger for miljøvenligt landbrug, hvis der fandt jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning sted på hans eller hendes bedrift i løbet af forpligtelsesperioden under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (4).
2. Anmodningen er fremsat i en sag mellem en bulgarsk landbruger og Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« (viceadministrerende direktør for statens landbrugsfond, herefter »den sagsøgte myndighed«). Sagen vedrører en klage over en administrativ afgørelse, hvorved der blev krævet tilbagebetaling af en del af den betaling, som denne landbruger havde modtaget, fordi han ikke var i stand til at opfylde den forpligtelse, som han havde indgået under ELFUL, til at sikre udnyttelsen af hele det oprindeligt anmeldte areal i fem på hinanden følgende år.
3. Den foreliggende sag kræver en fortolkning af begreberne »jordfordeling« og »indgreb som led i fysisk planlægning« i den forstand, hvori de anvendes i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, med henblik på at fastslå, om en situation som den i hovedsagen omhandlede falder ind under denne bestemmelses anvendelsesområde. Hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, skal det afgøres, om støttemodtagerens manglende evne til fortsat at overholde de forpligtelser, der er indgået for betalinger for miljøvenligt landbrug, i mangel af medlemsstatens vedtagelse af de fornødne foranstaltninger, udgør en omstændighed, der berettiger, at de tidligere modtagne midler ikke skal tilbagebetales.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1698/2005
4. Artikel 4 i forordning nr. 1698/2005, der har overskriften »Mål«, bestemmer:
»1. Støtten til udvikling af landdistrikterne skal bidrage til at nå følgende mål:
a) forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne gennem støtte til omstrukturering, udvikling og innovation
b) forbedring af miljøet og landskabet gennem støtte til arealforvaltning
c) forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne og tilskyndelse til diversificering af den økonomiske aktivitet.
[…]«
5. Artikel 36 i forordning nr. 1698/2005, der har overskriften »Foranstaltninger«, har følgende ordlyd:
»Støtten ifølge denne afdeling vedrører:
a) foranstaltninger for bæredygtig udnyttelse af landbrugsarealer gennem:
[…]
iv) betalinger for miljøvenligt landbrug
[…]«
6. Artikel 39 i forordning nr. 1698/2005, der har overskriften »Betalinger for miljøvenligt landbrug«, er affattet således:
»1. Medlemsstaterne stiller støtte i henhold til artikel 36, litra a), nr. iv), til rådighed på hele deres område i overensstemmelse med de specifikke behov.
2. Betalinger for miljøvenligt landbrug ydes til landbrugere, som frivilligt påtager sig en forpligtelse om at drive miljøvenligt landbrug. Når det er behørigt begrundet for at nå mål på miljøområdet, kan der ydes betalinger for miljøvenligt landbrug til andre arealforvaltere.
3. Betalinger for miljøvenligt landbrug ydes kun for forpligtelser, der er mere vidtgående end de relevante obligatoriske normer i henhold til artikel 4 og 5 i og bilag III og IV til forordning (EF) nr. 1782/2003 og minimumskrav til brug af gødningsstoffer og plantebeskyttelsesmidler samt andre relevante obligatoriske krav, der er fastsat i national lovgivning og anført i programmet.
Forpligtelserne skal som hovedregel efterleves i en periode på mellem fem og syv år. Hvis det er nødvendigt og velbegrundet, fastlægges der efter proceduren i artikel 90, stk. 2, en længere periode for særlige former for forpligtelser.
[…]«
Forordning nr. 1974/2006
7. I 23. og 37. betragtning til forordning nr. 1974/2006 hedder det:
»(23) Hvad angår støtte til miljøvenligt landbrug […], bør fastlæggelsen af de minimumsbetingelser, støttemodtagerne skal opfylde i forbindelse med de forskellige forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug […], sikre en afbalanceret anvendelse af støtten under hensyntagen til dens målsætning og således bidrage til en bæredygtig udvikling af landdistrikterne. […]
[…]
(37) Der bør fastsættes fælles regler for flere foranstaltninger, navnlig på følgende områder: gennemførelse af integrerede operationer, investeringsforanstaltninger, overdragelse af en landbrugsbedrift i den periode, for hvilken der er indgået en forpligtelse som betingelse for at modtage støtte, forøgelse af bedriftens areal og fastlæggelse af forskellige kategorier af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.«
8. I forordningens artikel 44 fastsættes følgende:
»1. Hvis støttemodtageren i perioden for en forpligtelse, der er indgået som en betingelse for at modtage støtte, overdrager hele eller en del af bedriften til en anden, kan sidstnævnte overtage forpligtelsen for den resterende del af perioden. Overtages forpligtelsen ikke, skal støttemodtageren tilbagebetale den modtagne støtte.
2. Medlemsstaterne kan vælge ikke at kræve tilbagebetaling som nævnt i stk. 1 i følgende tilfælde:
[…]
3. Er der kun tale om mindre ændringer af forholdene på bedriften, kan medlemsstaterne træffe særlige foranstaltninger for at undgå, at anvendelsen af stk. 1 får urimelige følger i betragtning af den indgåede forpligtelse.
En reduktion af bedriftens areal på op til 10% af det forpligtede areal betragtes som en mindre ændring i forbindelse med første afsnit.«
9. Artikel 45 i forordning nr. 1974/2006 bestemmer:
»1. Hvis støttemodtageren i perioden for en forpligtelse, der er indgået som en betingelse for at modtage støtte, øger sin bedrifts areal, kan medlemsstaterne udvide forpligtelsen til også at omfatte tillægsarealet i den resterende del af forpligtelsesperioden i henhold til stk. 2 eller udskifte støttemodtagerens oprindelige forpligtelse med en ny forpligtelse i henhold til stk. 3.
Udskiftningen kan også finde anvendelse i tilfælde, hvor det af forpligtelsen omfattede areal udvides inden for bedriften.
2. Der kan kun gives tilladelse til udvidelsen omhandlet i stk. 1, hvis:
[…]
3. Den nye forpligtelse omhandlet i stk. 1 skal vedrøre hele det berørte areal, og vilkårene skal være mindst lige så strenge som under den oprindelige forpligtelse.
4. Hvis støttemodtageren ikke er i stand til fortsat at opfylde de indgåede forpligtelser, fordi bedriften er genstand for jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning, træffer medlemsstaten de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation for at gøre det muligt at tilpasse forpligtelserne til bedriftens nye situation. Er en sådan tilpasning ikke mulig, ophører forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.«
Forordning nr. 65/2011
10. Artikel 18 i forordning nr. 65/2011, der har overskriften »Nedsættelser og udelukkelser ved manglende overholdelse af andre støttekriterier, tilsagn og tilknyttede forpligtelser«, har følgende ordlyd:
»1. Den støtte, der anmodes om, reduceres eller afslås, hvis følgende forpligtelser og kriterier ikke er opfyldt:
[…]
b) andre støtteberettigelseskriterier end dem, der vedrører arealstørrelse eller antal anmeldte dyr.
I tilfælde af flerårige forpligtelser anvendes der også støttenedsættelse, udelukkelse og tilbagebetaling på beløb, der allerede er udbetalt de foregående år i forbindelse med den pågældende forpligtelse.
2. Medlemsstaten inddriver og/eller afslår støtte eller bestemmer, med hvor meget støtten skal nedsættes, især under hensyntagen til, hvor alvorlig, omfattende og varig den konstaterede misligholdelse er.
Spørgsmålet om, hvor alvorlig misligholdelsen er, afhænger især af misligholdelsens konsekvenser set i forhold til, hvad der er formålet med de kriterier, som ikke er overholdt.
Misligholdelsens omfang afhænger især af, hvilken virkning misligholdelsen har på operationen som helhed.
Om en misligholdelse har en varig karakter afhænger navnlig af, hvor længe dens virkninger gør sig gældende, eller muligheden for at bringe dens virkninger til ophør med rimelige midler.
3. Hvis der er tale om forsætlige uregelmæssigheder, udelukkes støttemodtageren fra den pågældende foranstaltning for både det kalenderår, hvor der er konstateret uregelmæssigheder, og for det følgende kalenderår.«
Bulgarsk ret
11. I artikel 37c i Zakon za sobstvenostta i polsvaneto na zemzdelskite zemi (lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer) (5) hedder det:
»1. Kombinationer for anvendelse af landbrugsarealer oprettes ved en aftale mellem ejerne og/eller brugerne. Indgåelsen af aftalen overvåges af en kommission for hver lokalitet på kommunens område, der nedsættes ved en bekendtgørelse fra direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug« senest den 5. august det pågældende år. […]
2. Aftalen indgås i overensstemmelse med en model, der er fastlagt af ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug, […] Aftalen indgås og ajourføres hvert år senest den 30. august for det følgende regnskabsår, jf. § 2, nr. 3, i tillægsbestemmelserne til Zakon za arendata v zemedelieto [(lov om forpagtning af landbrugsarealer)]. Den må ikke omfatte ejendomme, der er anmeldt som landbrugsejendomme inden for deres faktiske grænser, og ejendomme, der permanent anvendes som græsningsarealer, græsarealer og enge. Aftalen træder i kraft, forudsat at den dækker mindst to tredjedele af det samlede overfladeareal af arealanvendelseskombinationerne på den pågældende lokalitet.
3. Hvis brugerne ikke kan nå til enighed under de i stk. 1 nævnte omstændigheder, og også for så vidt angår de arealer, der ikke er omfattet af aftalen, udarbejder kommissionen senest den 15. september i det pågældende år et udkast til fordeling af arealanvendelsen efter kombinationer på følgende måde:
1) retten til at anvende den enkelte kombination tildeles den bruger, der har den største andel af de ejede og/eller forpagtede/lejede landbrugsarealer i kombinationen
2) overfladearealet af de landbrugsarealer, for hvilke der ikke er indgået aftaler, og for hvilke der ikke er indgivet erklæringer fra ejerne i henhold til artikel 37b, fordeles mellem brugerne i forhold til overfladearealet og i overensstemmelse med den måde, hvorpå de ejede og/eller forpagtede/lejede landbrugsarealer på den pågældende lokalitet permanent anvendes.
4. Kommissionen udarbejder en rapport til direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug«, som indeholder den indgåede aftale, fordelingen af kombinationerne af landbrugsarealer, oplysninger om de arealer, hvortil der henvises i stk. 3, nr. 2), med hensyn til ejere og betalinger af forfalden leje, på grundlag af hvilken direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug« udsteder en bekendtgørelse om fordelingen af kombinationerne på lokaliteten inden den 1. oktober det pågældende år.
[…]
14. Aftalen om oprettelse af kombinationer af arealanvendelse eller fordelingen af kombinationerne af arealanvendelse udgør et retsgrundlag med henblik på Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(lov om støtte til landbrugere)], og i den del, der vedrører de i stk. 3 omhandlede arealer, udgør den et retsgrundlag, forudsat at der er foretaget en betaling for de pågældende arealer.
15. Landbrugsarealer, der indgår i arealanvendelseskombinationer og er godkendt til støtte under foranstaltningen vedrørende »betalinger for miljøvenligt landbrug« i programmet for udvikling af landdistrikterne for perioden 2007-2013 og/eller under foranstaltningen vedrørende »miljø- og klimavenligt landbrug« og »økologisk landbrug« i programmet for udvikling af landdistrikterne 2014-2020, fordeles uden at ændre lokaliteten for de personer, der er godkendt under foranstaltningen, hvis:
1) de ejendomme, som de har stillet til rådighed i henhold til artikel 37b med henblik på deltagelse i proceduren, har et overfladeareal, der er større end eller lig med det overfladeareal, der er godkendt til støtte under foranstaltningen, og
2) de ejere og brugere, hvis ejendomme er blevet stillet til rådighed for de personer, der er godkendt i henhold til foranstaltningen, har erklæret, at de ønsker at deltage i proceduren for oprettelse af arealanvendelseskombinationer i henhold til nævnte artikel for de samme ejendomme.«
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
12. PV, der er sagsøger i hovedsagen, er en landbruger, der indgav en ansøgning om støtte i henhold til »foranstaltning 214 – betalinger for miljøvenligt landbrug under programmet for udvikling af landdistrikterne 2007-2013« (herefter »foranstaltning 214«).
13. Ansøgningen blev godkendt, og PV påtog sig en femårig forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug inden for rammerne af denne foranstaltning. En af de betingelser, som PV forpligtede sig til at opfylde, bestod i at udføre de aktiviteter, der nævnes i ansøgningen, på det samme landbrugsareal i fem på hinanden følgende år.
14. Dette areal udgør 857 ha landbrugsjord, som PV har anvendt siden 2012 på grundlag af aftaler indgået i henhold til artikel 37c i loven om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer. Denne bestemmelse gjorde det i det væsentlige muligt at indgå aftaler for hvert regnskabsår mellem ejere og brugere af nærliggende landbrugsarealer med henblik på at oprette arealkombinationer. I henhold til bulgarsk ret blev aftalen om oprettelse af arealkombinationer eller underinddeling heraf betragtet som et gyldigt retsgrundlag for støtte til de landbrugere, der benyttede dem.
15. PV deltog med arealer, som han havde forpagtet, i de kombinationer, der blev oprettet på denne måde for regnskabsår 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 og 2015/2016. I disse år blev alle de obligatoriske administrative kontroller og kontroller på stedet foretaget på hans bedrift, og der blev udbetalt beløb på i alt 1 063 317,54 bulgarske leva (BGN) i henhold til hans betalingsanmodninger under foranstaltning 214.
16. For regnskabsåret 2016/2017 blev der imidlertid ikke indgået nogen aftale om udnyttelse af alle de arealer, som PV havde anmeldt. Selv om PV ønskede at indgå en sådan aftale i henhold til artikel 37c i loven om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer, meddelte de andre deltagere i de tidligere aftaler ham, at de ønskede at dyrke landbrugsjorden inden for de faktiske grænser af deres ejendomme. Herved blev PV forhindret i at udnytte de landbrugsarealer, som han siden 2012 havde anmeldt, og i at overholde den forpligtelse, der var indgået for at modtage betalinger for miljøvenligt landbrug (6).
17. Den 29. maj 2017 underrettede PV Darzhaven fond »Zemedelie« (statens landbrugsfond) i Targovishte om, at hans forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug var ophørt. Denne underretning fandt sted næsten ti måneder efter, at PV havde fået kendskab til, at han i regnskabsåret 2016/2017 ikke ville være berettiget til at udnytte en del af den jord, som var grundlaget for hans forpligtelse i henhold til foranstaltning 214, og otte måneder efter udløbet af den sidste aftale.
18. Den 17. august 2018 blev PV underrettet om, at hans forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug inden for rammerne af foranstaltning 214 var ophørt som følge af manglende opfyldelse af de relevante betingelser. Denne afgørelse blev ikke anfægtet af PV og blev endelig.
19. Som følge heraf indledte den sagsøgte myndighed den 14. november 2018 en procedure med henblik på udstedelse af en administrativ afgørelse om fastsættelse af en offentlig gæld (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, herefter »den omtvistede afgørelse«), som af PV krævede tilbagebetaling af 20% af det tilskud, der var udbetalt i henhold til den pågældende foranstaltning for kampagnerne vedrørende 2012-2016, med tillæg af lovbestemte renter.
20. I forbindelse med appelsagen fastslog forvaltningsdomstolen i første instans, at den ydede støtte var blevet nedsat lovligt, og at der i den foreliggende sag ikke forelå force majeure i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 31 i forordning nr. 73/2009 (7). Denne domstol afviste derfor PV’s søgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse.
21. Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien), som behandler kassationsappellen vedrørende dommen afsagt i første instans, er af den opfattelse, at løsningen af tvisten kræver en fortolkning af EU-retten. Mere specifikt har den konstateret, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 henviser til tre specifikke tilfælde, hvor en modtager af betalinger for miljøvenligt landbrug ikke er forpligtet til at tilbagebetale tidligere modtagne støtteforanstaltninger. Disse tilfælde ville være, i) når landbrugsbedriften er genstand for jordfordeling, ii) når bedriften er genstand for offentlige indgreb som led i fysisk planlægning, eller iii) når bedriften er genstand for af kompetente offentlige myndigheder godkendte indgreb som led i fysisk planlægning. Den pågældende domstol har fastslået, at hvis den foreliggende sag kunne henføres til et af de tilfælde, der er beskrevet i denne bestemmelse, ville retsvirkningerne af ophævelsen af forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug ikke omfatte en forpligtelse til at tilbagebetale hele eller en del af den modtagne støtte.
22. Under disse omstændigheder har Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og bl.a. at forelægge Domstolen følgende to præjudicielle spørgsmål:
»1) Tillader fortolkningen af artikel 45, stk. 4, i [forordning nr. 1974/2006], at det lægges til grund, at der i en sag som den foreliggende er tale om en »jordfordeling« eller et »indgreb som led i fysisk planlægning«, som følge af hvilke støttemodtageren ikke er i stand til at opfylde de indgåede forpligtelser?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan den omstændighed, at en medlemsstat ikke har truffet de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser kan tilpasses bedriftens nye situation, da begrunde, at der ikke kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren?
[…]«
Bedømmelse
23. I overensstemmelse med Domstolens anmodning behandler jeg i dette forslag til afgørelse de spørgsmål, hvorved den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om et forhold som det i hovedsagen omhandlede udgør en »jordfordeling« eller et »indgreb som led i fysisk planlægning« som omhandlet i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 (det første spørgsmål), og, i bekræftende fald, om en medlemsstats manglende vedtagelse af de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser kan tilpasses bedriftens nye situation, giver sidstnævnte ret til at afslå tilbagebetaling af de modtagne midler (det andet spørgsmål).
Det første spørgsmål
24. Indledningsvis er det vigtigt at erindre, at forordning nr. 1698/2005 i den periode, der er omfattet af de faktiske omstændigheder i hovedsagen, var den gældende lovgivning om EU-støtte til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af ELFUL (8). Denne forordning fastsætter de almindelige regler for ydelse af støtte til landbrugsmetoder, der tager sigte på at forbedre miljøet og landdistrikterne (9).
25. Navnlig i forordning nr. 1698/2005 var betalinger for miljøvenligt landbrug opført blandt de foranstaltninger, der har til formål at fremme en bæredygtig anvendelse af landbrugsarealer (10). Disse betalinger var støtte, der blev ydet årligt til landbrugerne ud over andre landbrugsbetalinger, forudsat at landbrugerne frivilligt påtog sig en forpligtelse til at fremme bæredygtig anvendelse af landbrugsarealer (11). Forpligtelserne skulle være mere vidtgående end de relevante obligatoriske regler i de EU-landbrugslovgivningen samt de særlige krav, der er fastsat i medlemsstaternes lovgivning (12).
26. Som Europa-Kommissionen har forklaret, var et væsentligt træk ved betalingerne for miljøvenligt landbrug, at de som hovedregel indebar forpligtelser, som landbrugerne skulle påtage sig i en periode på mindst fem år (13). Idet det antages, at kortvarige forpligtelser reducerede den positive effekt af disse betalinger, havde kravet om en flerårig forpligtelse til formål at tilskynde landbrugerne til at anvende deres jord i en periode, der blev anset for fornøden til at opnå positive virkninger for den miljømæssige bæredygtighed.
27. Dette er grunden til, at forordning nr. 1974/2006, da den fastsatte gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005, blandt andre relevante elementer behandlede de udsving, der kunne forekomme i løbet af den femårige forpligtelsesperiode, som landbrugerne havde påtaget sig i forbindelse med ELFUL (14). Mere specifikt definerede forordning nr. 1974/2006 forpligtelserne for medlemsstaterne og modtagerne af betalinger for miljøvenligt landbrug i tilfælde af ændring af ejerskab og/eller anvendelse af bedriften ved overdragelse (15) eller ved ændring af bedriftens størrelse enten ved at udvide eller mindske den (16).
28. Jeg konstaterer, at hovedsagens genstand henhører under den pågældende anden kategori, for så vidt som en landbruger, der havde forpligtet sig til at udnytte et bestemt landbrugsareal, i det sidste år af forpligtelsen under ELFUL fandt sig ude af stand til at udnytte hele det areal, som han oprindeligt havde anmeldt i sin ansøgning under foranstaltning 214. Som den forelæggende ret har påpeget, bliver artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 således den afgørende bestemmelse for at afgøre de økonomiske konsekvenser for en landbruger under sådanne omstændigheder.
29. Mens denne artikel var i kraft (17), regulerede den situationer, hvor en modtager af betalinger for miljøvenligt landbrug ville være forhindret i at opfylde sin forpligtelse til at udnytte det samme areal i fem på hinanden følgende år på grund af i) jordfordeling af den pågældende bedrift, ii) vedtagelse af offentlige indgreb som led i fysisk planlægning for denne bedrift eller iii) kompetente offentlige myndigheders godkendelse af indgreb som led i fysisk planlægning for den pågældende bedrift.
30. I disse tre tilfælde, såfremt medlemsstaten ikke har truffet de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation, vil modtageren af betalinger for miljøvenligt landbrug ikke være forpligtet til at tilbagebetale den modtagne støtte for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.
31. Det er vigtigt at påpege, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 indførte en bemærkelsesværdig undtagelse fra den almindelige regel, der gælder for situationer, hvor modtagere af betalinger for miljøvenligt landbrug ikke har opfyldt de forpligtelser, de har indgået i henhold til ELFUL. Manglende overholdelse af støtteberettigelseskriterier, forpligtelser eller tilknyttede forpligtelser vil normalt medføre nedsættelser, udelukkelser og inddrivelse af den ydede støtte (18). I tilfælde af flerårige forpligtelser gælder disse nedsættelser, udelukkelser og inddrivelser også for beløb, der allerede er betalt i tidligere år i forbindelse med en bestemt forpligtelse (19).
32. I den foreliggende sag kan den i hovedsagen omhandlede landbruger derimod, hvis den omstændighed, at det ikke er muligt at opfylde forpligtelsen til at anvende det samme areal i en periode på fem år, skal anses for at være en direkte følge af jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning som omhandlet i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, fritages for tilbagebetaling af en del af de betalinger, som han har modtaget i de foregående år, såfremt de nationale myndigheder ikke havde truffet de fornødne foranstaltninger til, at landbrugerens forpligtelse kunne tilpasses den nye situation.
33. Det skal påpeges, at EU-lovgivningen hverken definerer begrebet »jordfordeling« eller begrebet »indgreb som led i fysisk planlægning«. Det er dog klart, at begge begreber henviser til retlige instrumenter, hvis konkrete definition, typologi og krav varierer fra medlemsstat til medlemsstat (20).
34. I denne forbindelse er det ifølge fast retspraksis nødvendigt at fortolke artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 uafhængigt og ensartet i hele Den Europæiske Union, idet der ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den er en del af (21).
35. Hvad angår ordlyden af artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, henviser udtrykket »jordfordeling« (»reparcelling«) til foranstaltninger, der består i en ændring af de fælles grænser for jordlodder, normalt med henblik på at oprette større bedrifter. Forskere definerer det som et redskab til arealtilpasning (»land readjustment«), der ofte anvendes som synonym for begreberne »land reorganisation« (omorganisering af arealer), »land regrouping« (omgruppering af arealer), »land reallotment« (fornyet tildeling af arealer), »land reconfiguration« (omstrukturering af arealer) og »land redistribution« (omfordeling af arealer) (22). Da jordfordeling indebærer arealbytte, er det et særligt kendetegn ved denne operation, at den kræver en omfordeling af ejendomsretten og/eller anvendelsen ikke alene med hensyn til jordlodder, men også med hensyn til rettigheder (23). Formålet er at skabe mere rationelle bedrifter, som således kan forvaltes mere effektivt på grund af de omstrukturerede jordlodders beliggenhed, størrelse eller form.
36. Begrebet »indgreb som led i fysisk planlægning« er til gengæld et bredere begreb. Mens dette begreb tidligere ofte blev anvendt som en pendant til begrebet »jordfordeling«, defineres det i dag som en mere omfattende arealomfordelingsprocedure, der kombineres med tilvejebringelse af offentlige faciliteter for et defineret landdistrikt (24). Ud fra dette synspunkt indebærer begrebet indgreb som led i fysisk planlægning ikke blot en omfordeling af fragmenterede jordlodder, hovedsagelig gennem jordfordeling, men også en særlig landbrugsplanlægning, der omfatter tilvejebringelse af den nødvendige infrastruktur – såsom veje, vandingssystemer, dræningssystemer, landskabspleje, miljøforvaltning, landsbyfornyelse, jordbundsbevaring osv. – til den pågældende arealudvikling (25).
37. Det følger af det ovenstående, at når der ses bort fra de særlige karakteristika, der kendetegner de enkelte typer af foranstaltninger, henviser udtrykkene »jordfordeling« og »indgreb som følge af fysisk planlægning«, der fremgår af artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, til foranstaltninger med sigte på at tilpasse og omlægge fragmenterede jordlodder, som normalt anvendes for at skabe mere rationelle jordbesiddelser med henblik på at forbedre infrastrukturen i landdistrikterne og gennemføre udviklings- og miljøpolitik.
38. Jeg vil gerne påpege, at det også fremgår af ordlyden af artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, at »jordfordeling« og »indgreb som følge af fysisk planlægning« i denne bestemmelses forstand oprindeligt var tænkt som foranstaltninger, der indebærer et element af offentlig intervention.
39. Dette er åbenbart med hensyn til indgreb som led i fysisk planlægning, der i henhold til artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 skal være af offentlig karakter – hvilket indebærer fuld involvering af kompetente offentlige myndigheder i udformningen og vedtagelsen af sådanne foranstaltninger – eller at de godkendes af de pågældende myndigheder.
40. Med hensyn til jordfordeling (»reparcelling«) er den engelske udgave af forordning nr. 1974/2006 ikke så tydelig i denne henseende. Læsning af andre sprogversioner – herunder den tyske og den spanske – giver imidlertid anledning til den betragtning, at kravet om offentlig intervention også skal være til stede ved denne type operationer (26). I disse versioner henvises der nemlig til jordfordeling og »andre offentlige indgreb som led i fysisk planlægning« (27), en formulering, der, som Kommissionen med rette har påpeget, endog blev anvendt i den engelske version af den bestemmelse, der gik forud for artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, nemlig artikel 38 i forordning nr. 817/2004 (28).
41. De nationale myndigheders inddragelse i de tre nævnte scenarier bekræftes efter min opfattelse yderligere af en fortolkning af artikel 45 i forordning nr. 1974/2006 i den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår. Som jeg allerede har fastslået, omfattede denne bestemmelse ikke kun situationer, hvor landbrugsarealets størrelse blev mindsket i løbet af den femårige forpligtelsesperiode, den omfattede også situationer, hvor arealet blev udvidet, eller endda hvor det anmeldte areal inden for en bedrift blev udvidet. Mens tilfælde af arealudvidelser imidlertid i artikel 45, stk. 1, 2 og 3, i forordning nr. 1974/2006 beskrives som en følge af frivillige foranstaltninger truffet af støttemodtageren, omhandler samme forordnings artikel 45, stk. 4, en reduktion af landbrugsarealet som følge af foranstaltninger uden for støttemodtagerens kontrol, der navnlig har til formål at støtte det offentlige mål om at forbedre landbrugsstrukturen.
42. Dette betyder dog ikke, at de offentlige myndigheder skal være involveret i alle faser af jordfordelingen eller indgrebet som led i fysisk planlægning. I artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 er der i al væsentlighed tale om vedtagelse eller godkendelse, hvilket således udgør en indikation af den mindst mulige offentlige inddragelse, der kræves, for at en national foranstaltning kan anses for at være omfattet af denne bestemmelse. Af samme grund skal artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 læses således, at den ikke udelukker jordfordelingsforanstaltninger og indgreb som led i fysisk planlægning, der følger af private initiativer eller anvendelsen af samordnede procedurer, forudsat at de offentlige myndigheder som minimum bevarer den endelige godkendelse af disse typer operationer (29). Offentlig inddragelse i jordfordelingsoperationer eller indgreb som led i fysisk planlægning er således i sidste ende begrundet med nødvendigheden af f.eks. at sikre overholdelse af offentlige mål, en korrekt omfordeling af rettighederne ved arealbytte og gennemførelsen af disse foranstaltninger uden at blive kompromitteret af uenighed blandt visse af de berørte ejere eller brugere.
43. Endelig er det min opfattelse, at det ud fra et teleologisk synspunkt er klart, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006, som Kommissionen har påpeget, blev indført for at undgå at straffe landbrugere, når jordfordeling, der påvirker en bedrift, eller et indgreb som led i fysisk planlægning, som landbrugeren ikke har kontrol over, forhindrer dem i at opfylde forpligtelsen i henhold til ELFUL til at udnytte det samme landbrugsareal i fem på hinanden følgende år. I modsat fald ville landbrugerne føle sig afskrækket fra at indgå forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, der som nævnt er relevante redskaber med henblik på at forbedre jordbesiddelsesstrukturen, øge landbrugssektorens konkurrenceevne og fremme en arealudvikling i overensstemmelse med miljø- og landdistriktspolitikken. Det er efter min opfattelse i sidste ende grunden til, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 kræver, at medlemsstaterne tilpasser forpligtelsen bedriftens nye situation eller, hvis en sådan tilpasning ikke er mulig, fritager støttemodtageren for forpligtelsen til at tilbagebetale støtten.
44. For så vidt angår hovedsagen tilkommer det bestemt den nationale ret at vurdere, hvorvidt den procedure, der er beskrevet i den nationale lovgivning, fører til en jordfordelingsforanstaltning eller et indgreb som led i fysisk planlægning og dermed falder ind under anvendelsesområdet for artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006.
45. Det fremgår imidlertid af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen for det første, at ejere og brugere efter den procedure, der er fastsat i denne nationale lovgivning, kan aftale omgruppering eller omfordeling af landbrugsarealer. Selv om det ikke udtrykkeligt er anført, er det under hensyn til de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag rimeligt at antage, at disse aftaler er indgået med henblik på at tilpasse bedrifter af hensyn til effektiv udnyttelse af arealerne. For det andet skal indgåelsen af aftalen ifølge denne lovgivning forvaltes af en kommission inden for hver kommunes område, som er udpeget ved afgørelse truffet af det kompetente regionale direktorat. Denne kommission kan også udarbejde et forslag til omgruppering af arealer, hvis landbrugerne ikke kan nå til enighed. For det tredje udsteder direktøren for det regionale landbrugsdirektorat på grundlag af en rapport, der er udarbejdet og forelagt af den pågældende kommission, herunder bl.a. den indgåede aftale, et dekret om tildeling af jord på lokaliteten.
46. Efter min opfattelse skal en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, der på den ene side har til formål at fremme aftaler om omgruppering af arealer og på den anden side foreskriver, at disse aftaler skal godkendes af de kompetente offentlige myndigheder for at være gældende, anses, som sagsøgeren har gjort gældende, for at være jordfordeling i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006. Som forklaret tidligere er den omstændighed, at en sådan jordfordeling er baseret på frivillige aftaler indgået af private ejere eller brugere, og at sådanne aftaler ikke indebærer overdragelse af ejendomsrettigheder, ikke til hinder for denne konklusion, eftersom elementet af offentlig intervention beror på den kompetente myndigheds endelige godkendelsesakt.
47. Republikken Bulgarien har i det væsentlige gjort gældende, at med hensyn til hovedsagen var den pågældende landbrugers landbrugsareal i det sidste forpligtelsesår ikke berørt af en jordfordelingsoperation, men netop af manglende jordfordeling af det oprindeligt anmeldte landbrugsareal, eftersom de resterende ejeres jordlodder forblev inden for deres faktiske grænser. Den er ligeledes af den opfattelse, at i overensstemmelse med dommen afsagt af den bulgarske forvaltningsdomstol i første instans kunne den pågældende landbruger ikke med rette forvente, at ejerne af de berørte jordlodder efterfølgende ville forny de aftaler, der var vedtaget i henhold til artikel 37c i loven om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer efter de etårige aftalers udløb. Ifølge Republikken Bulgarien har landbrugeren ved at acceptere at modtage betalinger for miljøvenligt landbrug på grundlag af den ordning, der er fastsat i den nationale lovgivning, påtaget sig en risiko for ikke at kunne opfylde sin forpligtelse, hvilken det ikke tilkommer de offentlige myndigheder at påtage sig.
48. Det er efter min opfattelse imidlertid for det første indlysende, at jordfordeling kan anses for at have fundet sted, for så vidt angår landbrugsarealer, som en landbruger ville udnytte i et regnskabsår, så snart dette areals struktur er omstruktureret inden for rammerne af en procedure, som indebærer offentlig intervention. Desuden må en landbruger, der deltager i ordningen for betalinger for miljøvenligt landbrug ved at anvende arealer, der er genstand for jordfordeling, og dermed fremme de mål, der er fastsat i EU-lovgivningen med hensyn til forbedring af arealstruktur og arealudvikling, ikke straffes, når en mangel på aftale med ejerne af de pågældende arealer forhindrer ham i at samle hele det oprindeligt anmeldte areal og dermed i at opfylde den forpligtelse, han har indgået inden for rammerne af ELFUL. De teleologiske overvejelser, der er anført i punkt 43 i dette forslag til afgørelse, støtter denne tilgang.
49. For det andet vil jeg gerne påpege, som den forelæggende ret har gjort i forelæggelsesafgørelsen, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 ikke fastsætter konkrete grunde til jordfordeling af de oprindeligt anmeldte landbrugsarealer, hvilket kunne føre til manglende tilbagebetaling af tidligere modtagne midler inden for rammerne af ELFUL. Det fører mig frem til den overvejelse, at den manglende opfyldelse af den indgåede forpligtelse til at udnytte hele det pågældende landbrugsareal bør underkastes en objektiv vurdering uafhængigt af det nationale retsgrundlag, der har været gældende for landbrugerens indgåelse af forpligtelser inden for rammerne af ELFUL.
50. Desuden anerkender den omhandlede nationale lovgivning udtrykkeligt frivillig jordfordeling af landbrugsarealer som et gyldigt retsgrundlag for anvendelse af finansiel støtte fra ELFUL. Dette betyder, at de kompetente myndigheder ved at godkende anvendelsen af betalinger for miljøvenligt landbrug anerkender det retlige instrument, hvormed landbrugerne definerer deres forpligtelser som kompensation for tildelingen af disse betalinger. Under disse omstændigheder er jeg ikke enig i, at risikoen i en sag som den i hovedsagen omhandlede bør bæres af landbrugeren.
51. Det fremgår heraf, at ingen af de argumenter, som Republikken Bulgarien har fremført, er tilstrækkelige til at modsige den konklusion, at en national ordning som den i hovedsagen omhandlede bør anses for at give anledning til jordfordeling i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006.
52. På baggrund af det ovenstående og under hensyn til de faktiske omstændigheder, der er anført i forelæggelsesafgørelsen, konkluderer jeg, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 bør fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse på et forhold som det i hovedsagen omhandlede, hvis landbrugerens manglende evne til at opfylde sine forpligtelser i henhold til ELFUL skyldes en jordfordeling, der er godkendt af de kompetente offentlige myndigheder, og som påvirker bedriftens struktur, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
53. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en medlemsstats undladelse af at vedtage de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser tilpasses bedriftens nye situation berettiger sidstnævnte til at afslå at tilbagebetale de modtagne midler.
54. I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at fastslå, at det i artikel 45, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1974/2006 er fastsat, at hvis en modtager af betalinger for miljøvenligt landbrug ikke er i stand til at opfylde indgåede forpligtelser som følge af, at hans eller hendes bedrift bliver genstand for jordfordeling, skal medlemsstaterne træffe de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation. Er en sådan tilpasning ikke mulig, ophører forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen faktisk påhvilede støttemodtageren.
55. Som den forelæggende ret har anført i forelæggelsesafgørelsen, skal det i den foreliggende sag vurderes, om den pågældende medlemsstat har truffet foranstaltninger med henblik på at tilpasse støttemodtagerens forpligtelser, således som det kræves i henhold til artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006. Da støttemodtageren imidlertid har været forpligtet til at tilbagebetale en vis procentdel af den modtagne støtte for den periode, hvor forpligtelsen var gældende, forekommer sådanne foranstaltninger ikke at være blevet truffet.
56. Hvis medlemsstaten ikke har truffet de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser kan tilpasses den nye situation, er erklæringen om offentlig gæld, der kræver tilbagebetaling af en del af den støtte, der blev modtaget i de første fire år af forpligtelsen, i strid med artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006.
57. Artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 skal derfor fortolkes således, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor en reduktion af arealet af støttemodtagerens bedrift, der gør det umuligt at overholde den femårige forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, er en følge af jordfordeling, skal medlemsstaten træffe de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation. Hvis der ikke træffes sådanne foranstaltninger, udløber forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.
Forslag til afgørelse
58. På grundlag af ovenstående analyse foreslår jeg, at Domstolen besvarer de to første spørgsmål, der er forelagt af Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien), som følger:
»1) Artikel 45, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
skal fortolkes således, at
bestemmelsen finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, for så vidt som landbrugerens manglende evne til at opfylde sine forpligtelser skyldes en jordfordeling, der er godkendt af de kompetente offentlige myndigheder, og som påvirker bedriftens struktur, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
(2) Artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006
skal fortolkes således, at
under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor en reduktion af arealet af støttemodtagerens bedrift, der gør det umuligt at overholde den femårige forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, er en følge af jordfordeling, skal medlemsstaten træffe de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation. Hvis der ikke træffes sådanne foranstaltninger, udløber forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.«