ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
LAILA MEDINA
της 15ης Σεπτεμβρίου 2022 (1)
Υπόθεση C‑343/21
PV
κατά
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie»
[αίτηση του Varhoven administrativen sad
(Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, Βουλγαρία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινή Αγροτική Πολιτική – Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) – Μέτρα στήριξης για την αγροτική ανάπτυξη – Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις – Κανονισμός 1974/2006 – Άρθρο 45, παράγραφος 4 – Αναδασμός και μέτρα αναδασμού – Αδυναμία του δικαιούχου να εξακολουθήσει να συμμορφώνεται προς τις δεσμεύσεις που ανέλαβε – Απουσία των αναγκαίων μέτρων για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εγκατάστασης»
Εισαγωγή
1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 (2). Πριν την κατάργησή της (3), η διάταξη αυτή καθόριζε τις χρηματοοικονομικές συνέπειες που έχει για τους δικαιούχους γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων ο αναδασμός ή η επιβολή μέτρων αναδασμού στην εκμετάλλευσή τους κατά τη διάρκεια της περιόδου δέσμευσης δυνάμει του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (4).
2. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας μεταξύ ενός Βούλγαρου αγρότη και του Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (αναπληρωτή εκτελεστικού διευθυντή του οργανισμού πληρωμών του Κρατικού Γεωργικού Ταμείου, στο εξής: αρμόδια αρχή). Η ένδικη αυτή διαδικασία αφορά την προσφυγή που ασκήθηκε κατά της διοικητικής απόφασης με την οποία διατάχθηκε η επιστροφή μέρους των ενισχύσεων που είχε λάβει ο εν λόγω αγρότης λόγω της αδυναμίας του να συμμορφωθεί προς τη δέσμευση που είχε αναλάβει, δυνάμει του ΕΓΤΑΑ, να διασφαλίσει τη χρήση του συνόλου της αρχικώς δηλωθείσας έκτασης επί πέντε συναπτά έτη.
3. Η υπό κρίση υπόθεση επιτάσσει την ερμηνεία των όρων «αναδασμός» και «μέτρα αναδασμού» κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, προκειμένου να αποσαφηνισθεί εάν περιπτώσεις όπως αυτή της υπόθεσης της κύριας δίκης εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης. Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσον, εάν το κράτος μέλος δεν έχει λάβει τα αναγκαία μέτρα, η αδυναμία του δικαιούχου να εξακολουθήσει να συμμορφώνεται προς τις δεσμεύσεις που είχε αναλάβει για την καταβολή γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων συνιστά περίσταση που δικαιολογεί τη μη επιστροφή των ήδη εισπραχθέντων ποσών.
Νομικό πλαίσιο
Δίκαιο της Ένωσης
Κανονισμός 1698/2005
4. Το άρθρο 4 του κανονισμού 1698/2005, το οποίο επιγράφεται «Στόχοι», ορίζει τα εξής:
«1. Η στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης συμβάλλει στην επίτευξη των ακόλουθων στόχων:
α) βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας μέσω της παροχής στήριξης για αναδιάρθρωση, ανάπτυξη και καινοτομία·
β) βελτίωση του περιβάλλοντος και της υπαίθρου μέσω της παροχής στήριξης για τη διαχείριση της γης·
γ) βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και ενθάρρυνση της διαφοροποίησης της οικονομικής δραστηριότητας.
[…]»
5. Το άρθρο 36 του κανονισμού 1698/2005, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μέτρα», ορίζει τα εξής:
«Η στήριξη βάσει του παρόντος τμήματος αφορά τα ακόλουθα μέτρα:
α) Μέτρα που στοχεύουν στην αειφορική χρήση της γεωργικής γης μέσω:
[…]
iv) γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων·
[…]».
6. Το άρθρο 39 του κανονισμού 1698/2005, το οποίο επιγράφεται «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις», έχει ως ακολούθως:
«1. Τα κράτη μέλη καθιστούν διαθέσιμη τη στήριξη που προβλέπεται στο άρθρο 36, στοιχείο αʹ, σημείο iv, σε ολόκληρη την επικράτειά τους, σύμφωνα με τις ειδικές ανάγκες τους.
2. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις χορηγούνται σε γεωργούς οι οποίοι αναλαμβάνουν εθελοντικά γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Εάν δικαιολογείται για την επίτευξη περιβαλλοντικών στόχων, οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις μπορούν να χορηγούνται και σε άλλους διαχειριστές γης.
3. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις καλύπτουν μόνο τις δεσμεύσεις εκείνες που υπερβαίνουν τα σχετικά υποχρεωτικά πρότυπα, τα οποία θεσπίζονται σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 5 και τα παραρτήματα III και IV του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003, καθώς και τις ελάχιστες απαιτήσεις για τη χρήση λιπασμάτων και φυτοπροστατευτικών προϊόντων και τις άλλες σχετικές υποχρεωτικές απαιτήσεις, που θεσπίζονται από την εθνική νομοθεσία και προσδιορίζονται στο πρόγραμμα.
3. Οι δεσμεύσεις αυτές αναλαμβάνονται κατά γενικό κανόνα για περίοδο μεταξύ πέντε και επτά ετών. Όταν είναι αναγκαίο και δικαιολογημένο, καθορίζεται μεγαλύτερο διάστημα σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 90, παράγραφος 2, για ιδιαίτερους τύπους δεσμεύσεων.
[…]»
Κανονισμός 1974/2006
7. Οι αιτιολογικές σκέψεις 23 και 37 του κανονισμού 1974/2006 έχουν ως εξής:
«(23) Ως προς τη γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη […] οι ελάχιστες απαιτήσεις τις οποίες οφείλουν να τηρούν οι δικαιούχοι στο πλαίσιο των διαφόρων γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων […] πρέπει να διασφαλίζουν μια ισόρροπη εφαρμογή της στήριξης λαμβανομένων υπόψη των στόχων της, γεγονός που συμβάλλει στην αειφόρο αγροτική ανάπτυξη.
(37) Είναι αναγκαίο να θεσπιστούν κοινοί κανόνες για μια σειρά μέτρων, ιδίως όσον αφορά στην υλοποίηση ολοκληρωμένων πράξεων και επενδυτικών μέτρων, στη μεταβίβαση μιας εκμετάλλευσης κατά την περίοδο εκπλήρωσης μιας δέσμευσης που έχει αναληφθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση συνδρομής, στην αύξηση της έκτασης της εκμετάλλευσης και στον ορισμό των διαφόρων περιπτώσεων ανωτέρας βίας ή των εξαιρετικών περιπτώσεων.»
8. Το άρθρο 44 του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«1. Εάν, κατά την περίοδο εκπλήρωσης μιας δέσμευσης που έχει αναληφθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση συνδρομής, ο δικαιούχος μεταβιβάσει εξ ολοκλήρου ή εν μέρει την εκμετάλλευση σε άλλο πρόσωπο, το πρόσωπο αυτό δύναται να τον υποκαταστήσει στη δέσμευση για το υπόλοιπο της περιόδου. Εάν αυτό δεν συμβεί, ο δικαιούχος υποχρεούται να επιστρέψει τις ενισχύσεις που έχει εισπράξει.
2. Τα κράτη μέλη δύνανται να μην απαιτήσουν την επιστροφή που αναφέρεται στην παράγραφο 1, στις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…]
3. Σε περίπτωση ήσσονος σημασίας μεταβολών στην κατάσταση της εκμετάλλευσης, τα κράτη μέλη δύνανται να λαμβάνουν ειδικά μέτρα ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι η εφαρμογή της παραγράφου 1 δεν παράγει αποτελέσματα ασυμβίβαστα προς την ανειλημμένη δέσμευση.
Η μείωση της έκτασης της εκμετάλλευσης έως 10 % της έκτασης που καλύπτεται από την ανάληψη δέσμευσης θεωρείται ήσσονος σημασίας μεταβολή για τους σκοπούς του πρώτου εδαφίου.»
9. Το άρθρο 45 του κανονισμού 1974/2006 ορίζει τα εξής:
«1. Εάν κατά την περίοδο εκπλήρωσης μιας δέσμευσης που έχει αναληφθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση συνδρομής ο δικαιούχος αυξήσει την έκταση της εκμετάλλευσής του, τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν την επέκταση της ανειλημμένης υποχρέωσης στην πρόσθετη έκταση για το υπόλοιπο της περιόδου ισχύος της δέσμευσης, σύμφωνα με την παράγραφο 2, ή την αντικατάσταση της αρχικής δέσμευσης του δικαιούχου από νέα δέσμευση, σύμφωνα με την παράγραφο 3.
Η εν λόγω αντικατάσταση μπορεί επίσης να προβλέπεται στις περιπτώσεις αύξησης της έκτασης της εκμετάλλευσης που καλύπτεται από την ανάληψη δέσμευσης.
2. Η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 επέκταση παρέχεται μόνον υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
[…]
3. Η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 νέα δέσμευση καλύπτει το σύνολο της σχετικής έκτασης, υπό όρους τουλάχιστον εξίσου αυστηρούς με εκείνους της αρχικής δέσμευσης.
4. Σε περίπτωση που ο δικαιούχος αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε λόγω του ότι η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο αναδασμού ή δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Εάν η προσαρμογή αποδειχθεί ανέφικτη, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.»
Κανονισμός 65/2011
10. Το άρθρο 18 του κανονισμού 65/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μειώσεις και αποκλεισμοί σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με άλλα κριτήρια επιλεξιμότητας, δεσμεύσεις και σχετικές υποχρεώσεις», ορίζει τα εξής:
«1. Η ενίσχυση για την οποία υποβλήθηκε αίτηση μειώνεται ή απορρίπτεται εφόσον δεν πληρούνται οι ακόλουθες υποχρεώσεις και κριτήρια:
[…]
β) τα κριτήρια επιλεξιμότητας, πλην εκείνων που αφορούν το μέγεθος της έκτασης ή τον αριθμό των ζώων που δηλώνονται.
Στην περίπτωση πολυετών δεσμεύσεων, οι μειώσεις των ενισχύσεων, οι αποκλεισμοί και οι ανακτήσεις εφαρμόζονται επίσης στα ποσά που έχουν ήδη καταβληθεί κατά τα προηγούμενα έτη για την εν λόγω δέσμευση.
2. Το κράτος μέλος ανακτά και/ή αρνείται να καταβάλει την ενίσχυση ή καθορίζει το ποσό της μείωσης της ενίσχυσης, ιδίως βάσει της σοβαρότητας, της έκτασης και της διάρκειας της διαπιστωθείσας μη συμμόρφωσης.
Η σοβαρότητα της μη συμμόρφωσης εξαρτάται ιδίως από τη σημασία των επιπτώσεων της μη συμμόρφωσης, λαμβανομένων υπόψη των στόχων των κριτηρίων που δεν τηρήθηκαν.
Η έκταση της μη συμμόρφωσης εξαρτάται ιδίως από την επίπτωση της παράβασης στο σύνολο της ενέργειας.
Το κατά πόσον η μη συμμόρφωση έχει διαρκή χαρακτήρα εξαρτάται ιδίως από τη χρονική διάρκεια των επιδράσεών της ή από τη δυνατότητα τερματισμού των εν λόγω επιδράσεων με εύλογα μέσα.
3. Σε περίπτωση που η μη συμμόρφωση προκύπτει από εκ προθέσεως παρατυπίες, ο δικαιούχος αποκλείεται από το υπό εξέταση μέτρο τόσο για το οικείο ημερολογιακό έτος όσο και για το επόμενο ημερολογιακό έτος.»
Βουλγαρικό δίκαιο
11. Το άρθρο 37c του Zakon za sobstvenostta i polsvaneto na zemzdelskite zemi (νόμου περί κυριότητας και χρήσης γεωργικών εκτάσεων) (5) ορίζει τα εξής:
«1. Ο αναδασμός των γεωργικών εκτάσεων με σκοπό την εκμετάλλευσή τους μπορεί να γίνεται βάσει συμφωνιών συναπτόμενων μεταξύ των κυρίων και/ή των χρηστών των εν λόγω εκτάσεων. Η σύναψη των συμφωνιών αυτών επιβλέπεται από μια επιτροπή για κάθε τοποθεσία στην περιφέρεια του οικείου δήμου, η οποία συστήνεται με διάταγμα που εκδίδει ο διευθυντής της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία” μέχρι τις 5 Αυγούστου εκάστου έτους […].
2. Η εν λόγω συμφωνία συνάπτεται σύμφωνα με το υπόδειγμα σύμβασης που καθορίζει ο Υπουργός Γεωργίας, Τροφίμων και Δασοκομίας, […]. Η συμφωνία συνάπτεται και επικαιροποιείται κάθε έτος μέχρι τις 30 Αυγούστου για το επόμενο φορολογικό έτος κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 3, των συμπληρωματικών διατάξεων του Zakon za arendata v zemedelieto (νόμου περί αγροτικών μισθώσεων). Ενδέχεται να μην περιλαμβάνει τις ιδιοκτησίες που έχουν δηλωθεί προς καλλιέργεια εντός των πραγματικών τους ορίων και τις ιδιοκτησίες που χρησιμοποιούνται μονίμως ως βοσκοτόπια, λιβάδια και χορτολιβαδικές εκτάσεις. Η συμφωνία τίθεται σε ισχύ υπό την προϋπόθεση ότι καλύπτει τουλάχιστον τα δύο τρίτα (2/3) του συνόλου των προς αναδασμό εκτάσεων στην οικεία περιοχή.
3. Εάν οι χρήστες δεν μπορούν να καταλήξουν σε συμφωνία σύμφωνα με τις καθοριζόμενες στην παράγραφο 1 προϋποθέσεις καθώς και εάν υπάρχουν εκτάσεις που δεν καλύπτονται από τη συμφωνία, η επιτροπή καταρτίζει σχέδιο κατανομής των υπό αναδασμό εκτάσεων μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου του οικείου έτους κατά τον ακόλουθο τρόπο:
(1) το δικαίωμα χρήσεως των αναδιανεμόμενων εκτάσεων χορηγείται στον χρήστη με το μεγαλύτερο ποσοστό ιδιόκτητων και/ή μισθωμένων/ενοικιασμένων γεωργικών εκτάσεων στο σύνολο εκτάσεων που αναδιανέμονται·
(2) η γεωργική έκταση για την οποία δεν συνήφθησαν συμβάσεις και δεν υποβλήθηκαν δηλώσεις από τους κυρίους της δυνάμει του άρθρου 37b κατανέμεται μεταξύ των χρηστών ανάλογα με το εμβαδό που χρησιμοποιούν και σύμφωνα με τον τρόπο που χρησιμοποιούνται μονίμως οι ιδιόκτητες και/ή μισθωμένες/ενοικιασμένες αγροτικές εκτάσεις στη συγκεκριμένη περιοχή.
4. Η επιτροπή συντάσσει έκθεση προς τον διευθυντή της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία”, η οποία περιέχει τη συναφθείσα συμφωνία, την κατανομή των εκτάσεων που αναδιανέμονται προς εκμετάλλευση, πληροφορίες για τις εκτάσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 3, σημείο 2, όσον αφορά τους ιδιοκτήτες τους και την καταβολή των οφειλόμενων μισθωμάτων, βάσει των οποίων ο διευθυντής της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία” εκδίδει εντολή για την κατανομή των συνόλων εκτάσεων στη συγκεκριμένη περιοχή πριν από την 1η Οκτωβρίου του σχετικού έτους.
[…]
14. Η συμφωνία αναδασμού ή κατανομής των εκτάσεων που ανακατανέμονται με σκοπό την εκμετάλλευση συνιστά νόμιμη βάση για τους σκοπούς του Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (νόμου περί γεωργικών ενισχύσεων) και, κατά το μέρος που αφορά τις αναφερόμενες στην παράγραφο 3 εκτάσεις, συνιστά νόμιμη βάση υπό την προϋπόθεση ότι έχει πραγματοποιηθεί η καταβολή ενίσχυσης για την έκταση αυτή.
15. Οι αγροτικές εκτάσεις που περιλαμβάνονται στους αναδασμούς και έχουν εγκριθεί για τη χορήγηση ενισχύσεων δυνάμει του μέτρου “Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις” του Προγράμματος Αγροτικής Ανάπτυξης για την περίοδο 2007 έως 2013 και/ή δυνάμει του μέτρου “Γεωργοπεριβαλλοντικό κλίμα” και “Οργανικές καλλιέργειες” του Προγράμματος Αγροτικής Ανάπτυξης 2014 έως 2020, κατανέμονται χωρίς μεταβολή της τοποθεσίας των προσώπων που έχουν λάβει έγκριση υπαγωγής στα μέτρα αυτά εφόσον:
(1) οι ιδιοκτησίες που περιήλθαν στην κατοχή τους δυνάμει του άρθρου 37b προκειμένου να συμμετάσχουν στη διαδικασία έχουν συνολικό εμβαδό μεγαλύτερο ή ίσο με το εμβαδό των εκτάσεων που έχουν επιλεγεί προς ενίσχυση δυνάμει του εν λόγω μέτρου· και
(2) οι κύριοι και οι χρήστες των οποίων οι ιδιοκτησίες περιήλθαν στα πρόσωπα που έλαβαν έγκριση δυνάμει του εν λόγω μέτρου έχουν εκφράσει την επιθυμία τους να συμμετάσχουν στη διαδικασία αναδασμού σύμφωνα με το σχετικό άρθρο για τις ίδιες ως άνω ιδιοκτησίες.»
Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
12. Ο PV, ήτοι ο αναιρεσείων της υπόθεσης της κύριας δίκης, είναι αγρότης ο οποίος υπέβαλε αίτηση ενίσχυσης δυνάμει του προγράμματος «Μέτρο 214 – Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις για το Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης 2007–2013» (στο εξής: μέτρο 214).
13. Η αίτηση εγκρίθηκε και ο PV ανέλαβε, δυνάμει του εν λόγω μέτρου, γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις πενταετούς διάρκειας. Μία από τις δεσμεύσεις που ανέλαβε ο PV ήταν η εκτέλεση των δραστηριοτήτων που εξειδικεύονται στην αίτηση στην ίδια γεωργική έκταση επί πέντε συναπτά έτη.
14. Η έκταση αυτή συνίστατο σε 857 εκτάρια αγροτικής γης, η οποία εχρησιμοποιείτο από τον PV βάσει συμφωνιών που είχε συνάψει από το 2012 δυνάμει του άρθρου 37c του νόμου περί ιδιοκτησίας και χρήσεως αγροτικών εκτάσεων. Ουσιαστικά, η διάταξη αυτή παρέχει τη δυνατότητα συνάψεως συμφωνιών για κάθε οικονομικό έτος μεταξύ των ιδιοκτητών και των χρηστών παρακείμενων αγροτικών εκτάσεων με σκοπό τη δημιουργία συνόλων εκτάσεων. Κατά το βουλγαρικό δίκαιο, η συμφωνία για τη δημιουργία συνόλων εκτάσεων ή τη διαίρεσή τους λογίζεται ως έγκυρη νομική βάση για τη χορήγηση ενισχύσεων στους αγρότες που χρησιμοποιούν τις εκτάσεις αυτές.
15. Ο PV συμμετείχε, με τις εκτάσεις που είχε μισθώσει, στις εκτάσεις που είχαν ανακατανεμηθεί κατ’ αυτόν τον τρόπο για τα οικονομικά έτη 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 και 2015/2016. Κατά τη διάρκεια των ετών αυτών, πραγματοποιήθηκαν στην εκμετάλλευσή του όλοι οι υποχρεωτικοί διοικητικοί και επιτόπιοι έλεγχοι και του καταβλήθηκε συνολικό ποσό ύψους 1 063 317,54 βουλγαρικών λεβ (BGN) δυνάμει των αιτήσεων στήριξης που είχε υποβάλει στο πλαίσιο του μέτρου 214.
16. Ωστόσο, για το οικονομικό έτος 2016/2017 δεν επιτεύχθηκε συμφωνία για τη χρήση του συνόλου της έκτασης που είχε δηλωθεί από τον PV. Μολονότι ο PV επιθυμούσε τη σύναψη της σχετικής συμφωνίας δυνάμει του άρθρου 37c του νόμου περί ιδιοκτησίας και χρήσεως αγροτικών εκτάσεων, οι λοιποί μετέχοντες στις προαναφερθείσες συμφωνίες τον ενημέρωσαν ότι επιθυμούσαν να καλλιεργήσουν οι ίδιοι τις αγροτικές εκτάσεις εντός των πραγματικών ορίων των ιδιοκτησιών τους. Στο πλαίσιο αυτό, ο PV δεν κατέστη δυνατό να εκμεταλλευθεί τις αγροτικές εκτάσεις που καλλιεργούσε από το 2012 και να συμμορφωθεί προς τις δεσμεύσεις που είχε αναλάβει προκειμένου να λάβει τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις.
17. Στις 29 Μαΐου 2017 ο PV γνωστοποίησε την παύση ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής του δέσμευσης στο Darzhaven fond «Zemedelie» στο Targovishte (Κρατικό Γεωργικό Ταμείο). Η κοινοποίηση αυτή έλαβε χώρα σχεδόν δέκα μήνες αφότου ο PV έμαθε ότι δεν θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει, για το οικονομικό έτος 2016/2017, τμήμα της έκτασης που αποτελούσε τη βάση για τη δέσμευσή του δυνάμει του μέτρου 214, και οκτώ μήνες μετά τη λήξη της τελευταίας συμφωνίας(6).
18. Στις 17 Αυγούστου 2018 ο PV ενημερώθηκε για την παύση ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής του δέσμευσης δυνάμει του μέτρου 214, λόγω της αδυναμίας του να συμμορφωθεί προς τις εφαρμοστέες προϋποθέσεις. Η απόφαση αυτή δεν προσβλήθηκε από τον PV και κατέστη οριστική.
19. Κατόπιν τούτου, η αρμόδια αρχή κίνησε στις 14 Νοεμβρίου 2018 τη διαδικασία για την έκδοση διοικητικής απόφασης βεβαίωσης οφειλής (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), αξιώνοντας από τον PV επιστροφή ποσοστού 20 % των ενισχύσεων που είχαν καταβληθεί δυνάμει του σχετικού μέτρου για τις περιόδους από το 2012 έως το 2016, πλέον νομίμων τόκων.
20. Κατόπιν ασκήσεως προσφυγής, το πρωτοβάθμιο διοικητικό δικαστήριο έκρινε ότι οι χορηγηθείσες ενισχύσεις μειώθηκαν νομίμως και ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, δεν συντρέχει ανωτέρα βία κατά την έννοια του άρθρου 31 του κανονισμού 73/2009 (7). Ως εκ τούτου, το δικαστήριο αυτό απέρριψε την προσφυγή του PV έναντι της προσβαλλομένης αποφάσεως.
21. Το Varhoven administrativen sad (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Βουλγαρία), το οποίο επιλήφθηκε της αιτήσεως αναιρέσεως που ασκήθηκε κατά της πρωτόδικης αποφάσεως, φρονεί ότι προκειμένου να αποφανθεί επί της υποθέσεως απαιτείται η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα, παρατηρεί ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 παραπέμπει σε τρεις επιμέρους περιπτώσεις στις οποίες ο δικαιούχος γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων δεν υποχρεούται να επιστρέψει τα ήδη εισπραχθέντα μέτρα στήριξης. Οι περιπτώσεις αυτές είναι όταν η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο i) αναδασμού, ii) δημοσίων μέτρων αναδασμού ή iii) μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές. Το δικαστήριο αυτό επισημαίνει ότι εφόσον γίνει δεκτό ότι η υπό κρίση υπόθεση υπάγεται σε μία από τις περιπτώσεις που περιγράφονται στην οικεία διάταξη, η υποχρέωση επιστροφής του συνόλου ή μέρους των ενισχύσεων που ελήφθησαν δεν περιλαμβάνεται στις έννομες συνέπειες της παύσης ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης.
22. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, το Varhoven administrativen sad (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Βουλγαρία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο, μεταξύ άλλων, τα δύο ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 45, παράγραφος 4, του [κανονισμού 1974/2006] την έννοια ότι σε περίπτωση όπως η υπό κρίση υφίσταται “διαδικασία αναδασμού” ή “μέτρα αναδασμού”, με αποτέλεσμα ο δικαιούχος να αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, πρέπει να θεωρηθεί ότι το γεγονός ότι κράτος μέλος δεν έχει λάβει τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμεταλλεύσεως παρέχει δικαίωμα απαλλαγής από την επιστροφή των ποσών για την περίοδο κατά την οποία η δέσμευση ίσχυσε;
[…]»
Ανάλυση
23. Σύμφωνα με τη σχετική υπόδειξη του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο των παρουσών προτάσεων θα εξεταστούν τα ερωτήματα με τα οποία το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν μια υπόθεση όπως αυτή της κύριας δίκης συνιστά «αναδασμό» ή «μέτρα αναδασμού» κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 (πρώτο προδικαστικό ερώτημα) και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, εάν η παράλειψη κράτους μέλους να λάβει τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση της εγκατάστασης παρέχει σε αυτόν ή αυτήν το δικαίωμα να αρνηθεί την επιστροφή των ποσών που εισέπραξε (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα).
Πρώτο προδικαστικό ερώτημα
24. Καταρχάς, είναι σημαντικό να υπενθυμιστεί ότι, κατά τη διάρκεια της χρονικής περιόδου που καλύπτεται από τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης, ο κανονισμός 1698/2005 ήταν η ισχύουσα νομοθεσία που διείπε τη στήριξη της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη που χρηματοδοτείται από το ΕΓΤΑΑ (8). Ο κανονισμός αυτός θέσπιζε τους γενικούς κανόνες για τη χορήγηση ενισχύσεων για αγροτικές πρακτικές που σκοπούν στη βελτίωση του περιβάλλοντος και των αγροτικών περιοχών (9).
25. Πιο συγκεκριμένα, ο κανονισμός 1698/2005 απαριθμεί τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις μεταξύ των μέτρων που αποσκοπούν στην προώθηση της αειφορικής χρήσης της γεωργικής γης (10). Οι ενισχύσεις αυτές αποτελούν ενισχύσεις που καταβάλλονται ετησίως στους αγρότες, σε συνδυασμό με άλλες γεωργικές ενισχύσεις, υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω αγρότες έχουν αναλάβει οικειοθελώς δεσμεύσεις που προωθούν την αειφορική χρήση της γεωργικής γης (11). Οι δεσμεύσεις απαιτείται να υπερβαίνουν τα σχετικά υποχρεωτικά πρότυπα της αγροτικής νομοθεσίας της Ένωσης καθώς και τις ιδιαίτερες απαιτήσεις που θεσπίζονται από τη νομοθεσία των κρατών μελών (12).
26. Όπως διευκρινίζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ουσιώδες γνώρισμα των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων είναι ότι συνεπάγονται, κατά γενικό κανόνα, την ανάληψη δεσμεύσεων από τους αγρότες για περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών (13). Εάν γίνει δεκτό ότι οι δεσμεύσεις μικρής διάρκειας μειώνουν τον θετικό αντίκτυπο των εν λόγω ενισχύσεων, η απαίτηση πολυετών δεσμεύσεων έχει ως στόχο να ενθαρρύνει τους αγρότες να χρησιμοποιούν τις εκτάσεις τους για το χρονικό διάστημα που θεωρείται αναγκαίο για την επίτευξη ευεργετικών αποτελεσμάτων στην περιβαλλοντική αειφορία.
27. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο κανονισμός 1974/2006, θεσπίζοντας τους λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή του κανονισμού 1698/2005, ρύθμισε, μεταξύ άλλων κρίσιμων στοιχείων, τις αντιξοότητες που μπορούν να ανακύψουν κατά τη διάρκεια της πενταετούς περιόδου των δεσμεύσεων που αναλαμβάνουν οι αγρότες δυνάμει του ΕΓΤΑΑ (14). Πιο συγκεκριμένα, ο κανονισμός 1974/2006 ορίζει τις υποχρεώσεις των κρατών μελών και των δικαιούχων γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων σε περίπτωση αλλαγής ιδιοκτησίας και/ή χρήσης της αγροτικής εκμετάλλευσης λόγω μεταβίβασης (15) ή σε περίπτωση αλλαγής της έκτασης της εν λόγω εκμετάλλευσης, είτε μέσω της αύξησης είτε μέσω της μείωσής της (16).
28. Παρατηρώ ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη υπόθεση υπάγεται στη δεύτερη ως άνω κατηγορία, στο μέτρο που ο αγρότης ο οποίος ανέλαβε τη δέσμευση να εκμεταλλευθεί συγκεκριμένη έκταση βρέθηκε, κατά το τελευταίο έτος της ανειλημμένης δυνάμει του ΕΓΤΑΑ δέσμευσης, σε αδυναμία να εκμεταλλευτεί το σύνολο της έκτασης που είχε δηλώσει αρχικώς στην αίτησή του δυνάμει του μέτρου 214. Συνεπώς, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 αποτελεί την καίρια διάταξη για τον καθορισμό των χρηματοοικονομικών συνεπειών για τους υπό παρόμοιες περιστάσεις ευρισκόμενους αγρότες.
29. Το άρθρο αυτό, για το χρονικό διάστημα που ίσχυε (17), ρύθμιζε τις περιπτώσεις στις οποίες ο δικαιούχος γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων αδυνατούσε να συνεχίσει την εκπλήρωση της δέσμευσης που είχε αναλάβει να εκμεταλλεύεται την ίδια έκταση επί πέντε συναπτά έτη λόγω i) του ότι η εκμετάλλευση αποτέλεσε αντικείμενο αναδασμού, ή λόγω ii) της λήψης δημοσίων μέτρων αναδασμού για την εν λόγω εκμετάλλευση ή λόγω iii) της λήψης μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές για την ίδια αυτή εκμετάλλευση.
30. Σε αυτές τις τρεις υποθετικές περιπτώσεις, εάν το κράτος μέλος δεν λάβει τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εγκατάστασης, ο δικαιούχος των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων δεν υποχρεούται να επιστρέψει τη στήριξη που έλαβε για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε η δέσμευση.
31. Είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 εισάγει μία μοναδική εξαίρεση στον γενικό κανόνα που έχει εφαρμογή σε περιπτώσεις στις οποίες ο δικαιούχος γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων δεν εκπληρώνει τις ανειλημμένες δυνάμει του ΕΓΤΑΑ δεσμεύσεις. Πράγματι, η μη συμμόρφωση προς τα κριτήρια επιλεξιμότητας, τις δεσμεύσεις ή τις σχετικές υποχρεώσεις συνεπάγεται, συνήθως, τις μειώσεις, τους αποκλεισμούς και τις ανακτήσεις της καταβληθείσας ενίσχυσης (18). Στις περιπτώσεις πολυετών δεσμεύσεων, οι μειώσεις και οι ανακτήσεις αυτές εφαρμόζονται επίσης στα ποσά που έχουν ήδη καταβληθεί κατά τα προηγούμενα έτη για τη συγκεκριμένη δέσμευση (19).
32. Κατ’ αντιδιαστολή, στην υπό κρίση υπόθεση, εάν θεωρηθεί ότι η αδυναμία τήρησης της δέσμευσης για εκμετάλλευση της ίδιας αγροτικής έκτασης για περίοδο πέντε ετών αποτελεί άμεση συνέπεια επιβολής αναδασμού ή μέτρων αναδασμού, κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, ο επίμαχος στην υπόθεση της κύριας δίκης αγρότης μπορεί να απαλλαγεί από την υποχρέωση επιστροφής μέρους των ενισχύσεων που έλαβε κατά τα προηγούμενα έτη, υπό την προϋπόθεση ότι οι εθνικές αρχές δεν έλαβαν τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή της δέσμευσής του στο νέο πλαίσιο.
33. Πρέπει να υπογραμμίσω ότι η νομοθεσία της Ένωσης δεν περιέχει τον ορισμό ούτε του «αναδασμού» ούτε των «μέτρων αναδασμού». Παρά ταύτα, είναι σαφές ότι αμφότεροι οι εν λόγω όροι παραπέμπουν σε νομικές πράξεις των οποίων ο συγκεκριμένος ορισμός, η τυπολογία και οι απαιτήσεις ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών (20).
34. Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο αυτοτελή και ομοιόμορφο σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση, λαμβάνοντας υπόψη όχι μόνο το γράμμα της ως άνω διάταξης αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται καθώς και τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (21).
35. Όσον αφορά το γράμμα του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, ο όρος «αναδασμός» αναφέρεται σε μέτρα τα οποία συνίστανται στην τροποποίηση των κοινών ορίων αγροτεμαχίων με σκοπό, συνήθως, τη δημιουργία μεγαλύτερων εκμεταλλεύσεων. Από τη θεωρία χαρακτηρίζεται ως εργαλείο/μέσο χωροταξικής αναδιάρθρωσης και χρησιμοποιείται συχνά ως συνώνυμο των όρων χωροταξική αναδιάταξη, συνένωση, ανακατανομή, αναδιαμόρφωση και αναδιανομή (22). Λαμβανομένου υπόψη ότι ο αναδασμός συνεπάγεται την ανταλλαγή εκτάσεων, ένα μοναδικό χαρακτηριστικό της συγκεκριμένης κατάστασης είναι ότι απαιτεί την αναδιανομή της ιδιοκτησίας και/ή της χρήσης όχι μόνο των αγροτεμαχίων αλλά και των επ’ αυτών δικαιωμάτων (23). Ο σκοπός του συνίσταται στη δημιουργία ορθολογικότερων εκμεταλλεύσεων, οι οποίες, κατά συνέπεια, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο διαχείρισης κατά τρόπο αποτελεσματικότερο λόγω της τοποθεσίας των αναδιαμορφωμένων αγροτεμαχίων, του μεγέθους ή του σχήματός τους.
36. Με τη σειρά του, ο όρος «μέτρα αναδασμού» ενσωματώνει μια ευρύτερη έννοια. Μολονότι κατά το παρελθόν ο όρος αυτός εχρησιμοποιείτο συχνά ως ταυτόσημος με τον όρο «αναδασμός», σήμερα πλέον γίνεται δεκτό ότι ορίζει μια πιο ολοκληρωμένη διαδικασία ανακατανομής εκτάσεων η οποία συνδυάζεται με την πρόβλεψη δημιουργίας δημοσίων υποδομών για καθορισμένη αγροτική περιοχή (24). Υπ’ αυτή τη σκοπιά, η έννοια των μέτρων αναδασμού συνεπάγεται όχι μόνο την αναδιάταξη κατακερματισμένων αγροτεμαχίων, κυρίως μέσω αναδασμού, αλλά επίσης και τον ειδικό αγροτικό σχεδιασμό που συνεπάγεται τη δημιουργία των αναγκαίων υποδομών –όπως οι δρόμοι, τα δίκτυα άρδευσης, τα συστήματα αποστράγγισης, η διαμόρφωση τοπίου, η περιβαλλοντική διαχείριση, η ανάπλαση χωριών, η προστασία των εδαφών, κ.λπ.– για τη σχετική χωροταξική ανάπτυξη (25).
37. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι, πέραν των ειδικών γνωρισμάτων που χαρακτηρίζουν κάθε κατηγορία μέτρων, οι όροι «αναδασμός» και «μέτρα αναδασμού» που αναφέρονται στο άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 παραπέμπουν σε διαδικασίες οι οποίες αποβλέπουν στην ανακατανομή και την αναδιάταξη κατακερματισμένων αγροτεμαχίων και εφαρμόζονται, συνήθως, ώστε να σχηματιστούν ορθολογικότερες εκμεταλλεύσεις προκειμένου να βελτιωθούν οι αγροτικές υποδομές και να εφαρμοστούν αναπτυξιακές και περιβαλλοντικές πολιτικές.
38. Θα ήθελα να υπογραμμίσω ότι, από το γράμμα του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, συνάγεται επίσης ότι ο «αναδασμός» και τα «μέτρα αναδασμού» γίνονται αντιληπτά, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, ως μέτρα τα οποία εμπεριέχουν το στοιχείο της δημόσιας παρέμβασης.
39. Τούτο είναι προφανές όσον αφορά τα μέτρα αναδασμού, τα οποία, κατά το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, πρέπει να έχουν δημόσιο χαρακτήρα –γεγονός που υποδηλώνει την πλήρη συμμετοχή των αρμόδιων δημόσιων αρχών στον σχεδιασμό και τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων– ή να εγκρίνονται από τις εν λόγω αρχές.
40. Όσον αφορά τον «αναδασμό», η εκδοχή του κανονισμού 1974/2006 στην αγγλική γλώσσα δεν είναι τόσο σαφής ως προς τον συγκεκριμένο όρο. Ωστόσο, από την απόδοσή του σε άλλες γλώσσες –μεταξύ των οποίων τη γερμανική και την ισπανική– συνάγεται το συμπέρασμα ότι η απαίτηση δημόσιας παρέμβασης υφίσταται επίσης και σε αυτού του είδους τις διαδικασίες (26). Πράγματι, οι γλωσσικές αυτές εκδοχές παραπέμπουν στον αναδασμό και σε «άλλα δημόσια μέτρα αναδασμού» (27), υιοθετώντας μια διατύπωση η οποία, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, χρησιμοποιείται επίσης απόδοση της διάταξης στην αγγλική γλώσσα που αποτέλεσε τον πρόδρομο του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, δηλαδή το άρθρο 38 του κανονισμού 817/2004 (28).
41. Η εμπλοκή των εθνικών αρχών στις τρεις προαναφερθείσες υποθετικές περιπτώσεις επιβεβαιώνεται έτι περαιτέρω, κατά τη γνώμη μου, από την εννοιολογική ερμηνεία του άρθρου 45 του κανονισμού 1974/2006. Όπως έχω επισημάνει, η συγκεκριμένη διάταξη δεν ρυθμίζει απλώς καταστάσεις στις οποίες το μέγεθος της αγροτικής έκτασης μειώθηκε κατά την πενταετή περίοδο της δεσμεύσεως. Διέπει επίσης περιπτώσεις στις οποίες η έκταση αυτή επεκτάθηκε ή ακόμη και περιπτώσεις στις οποίες διευρύνθηκε η έκταση εντός της εκμετάλλευσης. Ωστόσο, καίτοι οι περιπτώσεις που αφορούν την επέκταση εκτάσεων περιγράφονται στο άρθρο 45, παράγραφοι 1, 2 και 3, του κανονισμού 1974/2006 ως συνέπεια της οικειοθελούς δράσης του δικαιούχου, εντούτοις, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του ίδιου κανονισμού αναφέρεται σε μειώσεις που υπέστη η αγροτική έκταση συνεπεία μέτρων εκτός του ελέγχου του δικαιούχου, τα οποία αποβλέπουν ειδικώς στην επίτευξη του δημόσιου στόχου που συνίσταται στη βελτίωση των αγροτικών υποδομών.
42. Παρά ταύτα, η ανωτέρω διαπίστωση δεν σημαίνει ότι η παρέμβαση των δημοσίων αρχών πρέπει να γίνεται σε όλα τα στάδια της διαδικασίας αναδασμού ή των μέτρων αναδασμού. Το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 αναφέρεται απλώς στη θέσπιση ή την έγκριση των μέτρων αυτών, η οποία, ως εκ τούτου, αποτελεί ένδειξη της ελάχιστης δημόσιας παρέμβασης που απαιτείται προκειμένου ένα εθνικό μέτρο να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης. Για τον ίδιο ακριβώς λόγο, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν εξαιρεί τον αναδασμό και τα μέτρα αναδασμού που οφείλονται σε ιδιωτικές πρωτοβουλίες ούτε τη χρήση εναρμονισμένων διαδικασιών, υπό την προϋπόθεση ότι οι δημόσιες αρχές διατηρούν, τουλάχιστον, την τελική έγκριση για αυτού του είδους τις διαδικασίες (29). Σε τελική ανάλυση, η δημόσια παρέμβαση στις διαδικασίες αναδασμού ή λήψεως μέτρων αναδασμού δικαιολογείται πρωτίστως από την αναγκαιότητα, για παράδειγμα, διασφάλισης της τήρησης των δημόσιων σκοπών, της ορθής ανακατανομής των δικαιωμάτων επί των εκτάσεων που ανταλλάσσονται και της εφαρμογής των μέτρων αυτών χωρίς να υπονομεύονται από τις διαφωνίες ορισμένων από τους ενδιαφερόμενους ιδιοκτήτες ή χρήστες.
43. Τέλος, από τελολογικής απόψεως, φρονώ ότι είναι σαφές ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 θεσπίστηκε, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, προκειμένου να αποφευχθεί η επιβολή κυρώσεων στους αγρότες όταν ο αναδασμός μιας εκμετάλλευσης ή τα μέτρα αναδασμού που είναι πέραν του ελέγχου τους δεν τους επιτρέπουν να εκπληρώσουν την ανειλημμένη δυνάμει του ΕΓΤΑΑ δέσμευση να εκμεταλλευθούν την ίδια αγροτική έκταση επί πέντε συναπτά έτη. Ειδάλλως, οι αγρότες θα αποθαρρύνονταν να αναλάβουν γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις οι οποίες, όπως εξηγήθηκε, αποτελούν χρήσιμα μέσα για τη βελτίωση της διάρθρωσης της ιδιοκτησίας εκτάσεων, αυξάνοντας την ανταγωνιστικότητα του αγροτικού τομέα και προωθώντας τη χωροταξική ανάπτυξη σύμφωνα με τις περιβαλλοντικές και αγροτικές πολιτικές. Κατά τη γνώμη μου, αυτός είναι εν τέλει ο λόγος για τον οποίο το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 απαιτεί από τα κράτη μέλη να προσαρμόζουν τις δεσμεύσεις στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης ή εάν η προσαρμογή αυτή είναι αδύνατη, να απαλλάσσουν τον δικαιούχο από την υποχρέωση επιστροφής των ενισχύσεων.
44. Όσον αφορά την υπόθεση της κύριας δίκης, εναπόκειται ασφαλώς στον εθνικό δικαστή να εξετάσει εάν η περιγραφόμενη στη εν λόγω εθνική νομοθεσία διαδικασία έχει ως αποτέλεσμα τον αναδασμό ή τη λήψη μέτρων αναδασμού και, ως εκ τούτου, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006.
45. Ωστόσο, είναι προφανές από τα πληροφοριακά στοιχεία που παρατίθενται στη διάταξη περί παραπομπής, πρώτον, ότι, από τη διαδικασία που προβλέπεται από την εθνική νομοθεσία, οι κύριοι και οι χρήστες μπορούν να συμφωνήσουν για τη συνένωση ή την ανακατανομή αγροτικών εκτάσεων. Παρά το γεγονός ότι δεν αναφέρεται ρητώς, μπορεί ευλόγως να υποτεθεί, λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως, ότι οι συμφωνίες αυτές συνάπτονται προκειμένου να αναδιαρθρωθούν οι εκμεταλλεύσεις για λόγους αποτελεσματικότητας. Δεύτερον, κατά τη νομοθεσία αυτή, η σύναψη της συμφωνίας ελέγχεται από μια επιτροπή η οποία εδρεύει στην περιφέρεια κάθε δήμου και διορίζεται με απόφαση της αρμόδιας περιφερειακής διεύθυνσης. Η επιτροπή αυτή μπορεί επίσης να καταθέσει πρόταση για τη συνένωση των εκτάσεων στην περίπτωση που οι αγρότες αδυνατούν να καταλήξουν σε συμφωνία. Τρίτον, με βάση την έκθεση που καταρτίζεται και υποβάλλεται από την επιτροπή αυτή, στην οποία περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η συμφωνία που επιτεύχθηκε, ο διευθυντής της περιφερειακής διεύθυνσης γεωργίας εκδίδει διάταγμα για την κατανομή των εκτάσεων τοπικώς.
46. Κατά τη γνώμη μου, εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη, η οποία, αφενός, αποσκοπεί στην προώθηση της σύναψης συμφωνιών συνένωσης εκτάσεων και, αφετέρου, προβλέπει ότι για να τεθούν σε ισχύ οι συμφωνίες αυτές χρειάζεται να εγκριθούν από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, πρέπει να θεωρηθεί, όπως προβάλλει ο αναιρεσείων, ότι αποτελεί αναδασμό κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006. Όπως έχει διευκρινιστεί, το γεγονός ότι ο αναδασμός αυτός στηρίζεται σε οικειοθελείς συμφωνίες που έχουν συναφθεί μεταξύ ιδιωτών κυρίων ή νομέων και οι συμφωνίες αυτές δεν συνεπάγονται μεταβίβαση δικαιωμάτων κυριότητας δεν θέτει υπό αμφισβήτηση το συγκεκριμένο συμπέρασμα, στον βαθμό που το στοιχείο της δημόσιας παρέμβασης εξακολουθεί να υπάρχει στην τελική πράξη έγκρισης από την αρμόδια αρχή.
47. Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η αγροτική έκταση του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης αγρότη δεν εθίγη, κατά το τελευταίο έτος της δέσμευσής του, από οποιαδήποτε διαδικασία αναδασμού αλλά, αντιθέτως, από τον μη αναδασμό της αρχικώς δηλωθείσας αγροτικής έκτασης, καθόσον τα αγροτεμάχια των υπολοίπων ιδιοκτητών παρέμειναν στα πραγματικά τους όρια. Φρονεί επίσης, ευθυγραμμιζόμενη με την απόφαση του βουλγαρικού πρωτοβάθμιου διοικητικού δικαστηρίου, ότι ο αγρότης δεν μπορούσε εύλογα να προσδοκά ότι οι κύριοι αυτών των αγροτεμαχίων θα ανανέωναν στη συνέχεια τις συμφωνίες που εγκρίθηκαν δυνάμει του άρθρου 37c του νόμου περί κυριότητας και χρήσης γεωργικών εκτάσεων μετά τη λήξη της μονοετούς διάρκειάς τους. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, ο εν λόγω αγρότης, στον βαθμό που αποδέχτηκε να εισπράξει τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις που στηρίζονται στο καθεστώς που θέσπισε η εθνική νομοθεσία, ανέλαβε τον κίνδυνο να μην τηρήσει τη δέσμευσή του, τον οποίο δεν οφείλουν να αναλάβουν οι δημόσιες αρχές.
48. Ωστόσο, φρονώ, πρώτον, ότι είναι προφανές ότι, όσον αφορά τη γεωργική έκταση που θα εκμεταλλευόταν ένας αγρότης κατά τη διάρκεια ενός οικονομικού έτους, μπορεί να θεωρηθεί ότι ο αναδασμός πραγματοποιείται μόλις αναδιαμορφωθεί η δομή αυτής της έκτασης στο πλαίσιο μιας διαδικασίας που απαιτεί δημόσια παρέμβαση. Εξάλλου, οι αγρότες που μετέχουν στο σύστημα των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων χρησιμοποιώντας εκτάσεις που αποτελούν το αντικείμενο αναδασμού, προωθώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο τους σκοπούς που καθορίζονται από τη νομοθεσία της Ένωσης όσον αφορά τη βελτίωση της χωροταξικής διάρθρωσης και ανάπτυξης, δεν πρέπει να υπόκεινται σε κυρώσεις στην περίπτωση που η μη σύναψη συμφωνίας με τους κυρίους των εκτάσεων αυτών δεν τους επιτρέπει να συγκεντρώσουν ολόκληρη την αρχικά δηλωθείσα έκταση και να εκπληρώσουν επομένως τις δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει δυνάμει του ΕΓΤΑΑ. Οι τελολογικές παρατηρήσεις που εκτίθενται στο σημείο 43 των παρουσών προτάσεων συνηγορούν υπέρ αυτής της προσέγγισης.
49. Δεύτερον, θέλω να υπογραμμίσω ότι, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο στη διάταξη περί παραπομπής, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 δεν θέτει συγκεκριμένους λόγους για τον αναδασμό της γεωργικής έκτασης που είχε αρχικά δηλωθεί, γεγονός που θα μπορούσε να οδηγήσει στη μη επιστροφή των κεφαλαίων που είχαν καταβληθεί προηγουμένως δυνάμει του ΕΓΤΑΑ. Τούτο με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι για τη μη τήρηση της δέσμευσης που αναλήφθηκε για την εκμετάλλευση ολόκληρης της επιφάνειας αυτών των εκτάσεων πρέπει να γίνει αντικειμενική αξιολόγηση, ανεξάρτητα από την εθνική νομική βάση σύμφωνα με την οποία ο γεωργός δεσμεύεται βάσει του ΕΓΤΑΑ.
50. Περαιτέρω, η επίμαχη εθνική νομοθεσία αναγνωρίζει ρητώς τον οικειοθελή αναδασμό αγροτικών εκτάσεων ως έγκυρη νομική βάση για την υποβολή αίτησης χρηματοοικονομικής ενίσχυσης δυνάμει του ΕΓΤΑΑ. Τούτο σημαίνει ότι, εγκρίνοντας την αίτηση για την καταβολή γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, οι αρμόδιες αρχές αποδέχονται το νομικό μέσο με το οποίο οι αγρότες ορίζουν τις δεσμεύσεις τους ως αποζημίωση για τη χορήγηση των εν λόγω ενισχύσεων. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, δεν συμμερίζομαι την άποψη ότι σε μια υπόθεση όπως αυτή της κύριας δίκης ο αγρότης είναι αυτός που φέρει τον σχετικό κίνδυνο.
51. Κατά συνέπεια, κανένα από τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας δεν είναι ικανό να αντικρούσει το συμπέρασμα ότι εθνική νομοθετική ρύθμιση όπως η επίμαχη πρέπει να θεωρηθεί ότι δικαιολογεί τον αναδασμό, κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006.
52. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω και λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών που εκτίθενται στη διάταξη περί παραπομπής, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει εφαρμογή σε υπόθεση όπως αυτή της κύριας δίκης στην περίπτωση που η αδυναμία του αγρότη να εκπληρώσει τις απορρέουσες από το ΕΓΤΑΑ υποχρεώσεις του οφείλεται σε αναδασμό εγκεκριμένο από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές ο οποίος επηρεάζει τη δομή της αγροτικής εκμετάλλευσης, γεγονός το οποίο υπόκειται σε επαλήθευση εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου.
Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
53. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, κατ’ ουσίαν, εάν η παράλειψη του κράτους μέλους να λάβει τα μέτρα που είναι αναγκαία προκειμένου να καταστεί δυνατή η προσαρμογή των δεσμεύσεων που ανέλαβε ο δικαιούχος στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης παρέχει σε αυτόν το δικαίωμα να αρνηθεί την επιστροφή των ποσών που εισέπραξε.
54. Συναφώς, αρκεί να σημειωθεί ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 ορίζει ότι εάν ο δικαιούχος γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων αδυνατεί να εκπληρώσει τις δεσμεύσεις που ανέλαβε λόγω του γεγονότος ότι η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο αναδασμού, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Εάν αυτή η προσαρμογή αποδειχθεί ανέφικτη, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.
55. Όπως επισημαίνει στη διάταξη περί παραπομπής το αιτούν δικαστήριο, στην υπό κρίση υπόθεση επιβάλλεται να εξετασθεί εάν το επίμαχο εν προκειμένω κράτος μέλος έλαβε μέτρα με σκοπό την προσαρμογή των υποχρεώσεων του δικαιούχου, όπως απαιτείται από το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006. Ωστόσο, αφ’ ης στιγμής ο δικαιούχος καλείται να επιστρέψει ένα συγκεκριμένο ποσοστό της ενίσχυσης που έλαβε για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ίσχυσε η δέσμευση φαίνεται ότι δεν ελήφθησαν τέτοιου είδους μέτρα.
56. Εφόσον το κράτος μέλος δεν έλαβε τα μέτρα που είναι αναγκαία για την προσαρμογή των δεσμεύσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση, συνάγεται ότι η βεβαίωση οφειλής που απαιτεί την επιστροφή μέρους των ενισχύσεων που ελήφθησαν κατά τα πρώτα τέσσερα έτη της δεσμεύσεως αντίκειται στο άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006.
57. Ως εκ τούτου, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, υπό περιστάσεις όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης, κατά τις οποίες η μείωση της έκτασης της εκμετάλλευσης, η οποία καθιστά αδύνατη τη συμμόρφωση προς την πενταετή γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση, οφείλεται σε αναδασμό, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα μέτρα που είναι αναγκαία για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Σε περίπτωση απουσίας τέτοιου είδους μέτρων, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.
Πρόταση
58. Με βάση την προεκτεθείσα ανάλυση, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Varhoven administrativen sad (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Βουλγαρία) ως εξής:
1) Το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ),
έχει την έννοια ότι:
τυγχάνει εφαρμογής στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης στο μέτρο που η αδυναμία του αγρότη να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του οφείλεται σε αναδασμό εγκεκριμένο από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, ο οποίος επηρέασε τη δομή της εκμετάλλευσής του, γεγονός το οποίο υπόκειται σε επαλήθευση εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου.
2) Το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006
έχει την έννοια ότι:
υπό περιστάσεις όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης, κατά τις οποίες η μείωση της έκτασης της εκμετάλλευσης του δικαιούχου, η οποία καθιστά ανέφικτη τη συμμόρφωση προς την πενταετή γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση, οφείλεται σε αναδασμό, το κράτος μέλος υποχρεούται να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Σε περίπτωση απουσίας τέτοιου είδους μέτρων, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.