CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 15 de septiembre de 2022 (1)
Asunto C‑343/21
PV
contra
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie»
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria)]
«Procedimiento prejudicial — Política agrícola común — Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Medidas de ayuda al desarrollo rural — Ayudas agroambientales — Reglamento (CE) n.o 1974/2006 — Artículo 45, apartado 4 — Concentración parcelaria e intervenciones de ordenación territorial — Incapacidad del beneficiario para seguir asumiendo los compromisos suscritos — Ausencia de medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación»
Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006. (2) Antes de ser derogado, (3) dicho artículo establecía las consecuencias financieras para un beneficiario de ayudas agroambientales cuando se llevase a cabo en su finca una concentración parcelaria o una intervención de ordenación territorial durante el período de compromiso con arreglo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). (4)
2. La petición se ha planteado en el marco de un procedimiento entre un agricultor búlgaro y el Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (director ejecutivo adjunto del Fondo Nacional de Agricultura; en lo sucesivo, «autoridad recurrida»). Dicho procedimiento versa sobre el recurso interpuesto contra una resolución administrativa por la que se ordenaba el reembolso de una parte de la subvención percibida por dicho agricultor, al no poder cumplir este los compromisos que suscribió con arreglo al Feader de garantizar la utilización de todas las superficies inicialmente declaradas durante cinco años consecutivos.
3. El presente asunto requiere la interpretación de los conceptos de «concentración parcelaria» e «intervenciones de ordenación territorial» en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, a fin de poder dilucidar si una situación como la del procedimiento principal está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha disposición. En caso de respuesta afirmativa, procede determinar si, a falta de la adopción de las medidas necesarias por parte del Estado miembro, el hecho de que el beneficiario no pueda seguir cumpliendo los compromisos suscritos para obtener las ayudas agroambientales constituye una circunstancia que justifica la no devolución de los fondos previamente recibidos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 1698/2005
4. El artículo 4 del Reglamento n.o 1698/2005, con la rúbrica «Objetivos», dispone lo siguiente:
«1. La ayuda al desarrollo rural contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos:
a) aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación;
b) mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las tierras;
c) mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la actividad económica.
[…]»
5. El artículo 36 del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Medidas», establece:
«La ayuda prevista en la presente sección afectará a:
a) medidas destinadas a la utilización sostenible de las tierras agrícolas a través de:
[…]
iv) ayudas agroambientales;
[…]».
6. El artículo 39 del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Ayudas agroambientales», establece:
«1. Los Estados miembros concederán las ayudas previstas en el artículo 36, letra a), inciso iv), en todo su territorio, en función de sus necesidades específicas.
2. Se concederán ayudas agroambientales a los agricultores que suscriban de forma voluntaria compromisos agroambientales. En caso de que el cumplimiento de objetivos medioambientales lo justifique, las ayudas agroambientales podrán concederse a otros responsables de la gestión de tierras.
3. Las ayudas agroambientales solo cubrirán los compromisos que impongan mayores exigencias que los requisitos obligatorios correspondientes establecidos en los artículos 4 y 5 y en los anexos III y IV del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, así como los requisitos mínimos que se establezcan en el programa en relación con la utilización de abonos y productos fitosanitarios y otros requisitos obligatorios pertinentes establecidos en la legislación nacional, señalados en el programa.
Dichos compromisos se suscribirán por norma general por un período de entre cinco y siete años. En casos de necesidad debidamente justificados, se establecerá un período más largo de acuerdo con el procedimiento a que se refiere el artículo 90, apartado 2, en el caso de determinados tipos de compromiso.
[…]»
Reglamento n.o 1974/2006
7. Los considerandos 23 y 37 del Reglamento n.o 1974/2006 señalan:
«(23) Los requisitos mínimos que han de reunir los beneficiarios en relación con los diversos compromisos contraídos para poder acogerse a las ayudas con fines agroambientales […] han de garantizar una aplicación equilibrada de la ayuda que se atenga a los objetivos previstos y contribuya de este modo a un desarrollo rural sostenible. […]
[…]
(37) Es preciso establecer disposiciones comunes a varias medidas, en particular en lo tocante a la ejecución de operaciones integradas, las medidas de inversión, la transferencia de una explotación durante el período por el que se ha suscrito un compromiso como condición para la concesión de ayuda, el incremento de la superficie de la explotación y la determinación de las diversas categorías de casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales.»
8. El artículo 44 del mismo Reglamento establece:
«1. Cuando, durante el período de ejecución de un compromiso contraído como condición para la concesión de una ayuda, el beneficiario transfiera total o parcialmente su explotación a otra persona, esta podrá asumir el compromiso durante la parte restante de dicho período. De no asumirse el compromiso, el beneficiario estará obligado a reembolsar las ayudas percibidas.
2. Los Estados miembros tendrán la facultad de no exigir el reembolso contemplado en el apartado 1 en los siguientes casos:
[…]
3. Los Estados miembros podrán adoptar medidas específicas para evitar que, en caso de cambios insignificantes en la situación de una explotación, la aplicación del apartado 1 conduzca a resultados inadecuados en relación con el compromiso suscrito.
A efectos del párrafo primero, reducir la superficie de una explotación hasta un 10 % de la superficie sometida a compromiso se considerará un cambio insignificante.»
9. El artículo 45 del citado Reglamento n.o 1974/2006 dispone:
«1. En caso de que, durante el período de ejecución de un compromiso contraído como condición para la concesión de una ayuda, el beneficiario aumente la superficie de su explotación, los Estados miembros podrán ampliar el compromiso a la superficie adicional por el resto del período de ejecución del compromiso de conformidad con el apartado 2, o sustituir el compromiso inicial por un nuevo compromiso de conformidad con el apartado 3.
Asimismo, podrá preverse tal sustitución en caso de que se amplíe la superficie objeto de un compromiso dentro de la explotación.
2. La ampliación del compromiso a que se refiere el apartado 1 solo podrá concederse en las condiciones siguientes:
[…]
3. El nuevo compromiso a que se refiere el apartado 1 abarcará toda la superficie de que se trate en condiciones, como mínimo, tan rigurosas como las del compromiso inicial.
4. En caso de que el beneficiario no pueda seguir asumiendo los compromisos suscritos por ser su explotación objeto de una operación de concentración parcelaria o de otras intervenciones de ordenación territorial públicas o aprobadas por las autoridades competentes, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. Si dicha adaptación resulta imposible, el compromiso se dará por finalizado sin que se exija reembolso alguno por el período de compromiso efectivo.»
Reglamento n.o 65/2011
10. El artículo 18 del Reglamento n.o 65/2011, con el epígrafe «Reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento de otros criterios de admisibilidad, compromisos y obligaciones conexas», dispone lo siguiente:
«1. La ayuda solicitada se reducirá o denegará cuando no se cumplan las obligaciones y criterios siguientes:
[…]
b) los criterios de admisibilidad distintos de los relacionados con la extensión de la superficie o el número de animales declarados.
En caso de compromisos plurianuales, las reducciones, exclusiones y recuperaciones de ayuda también se aplicarán a las cantidades ya pagadas en los años anteriores por dichos compromisos.
2. El Estado miembro recuperará y/o rechazará la ayuda o determinará la reducción de la ayuda en función de la gravedad, alcance y persistencia del incumplimiento detectado.
La gravedad del incumplimiento dependerá, en especial, de la importancia de sus consecuencias, teniendo en cuenta los objetivos de los criterios que no se hayan cumplido.
El alcance del incumplimiento dependerá, en especial, de su efecto en la operación en su conjunto.
La persistencia del incumplimiento dependerá, en especial, de la duración de sus efectos o de la posibilidad de poner fin a dichos efectos por medios razonables.
3. Si el incumplimiento se debe a irregularidades cometidas intencionalmente, el beneficiario quedará excluido de la medida en cuestión durante el año natural correspondiente y durante el siguiente.»
Derecho búlgaro
11. El artículo 37c de la Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Ley sobre la Propiedad y la Explotación de Tierras Agrícolas) (5) establece:
«1. Las agrupaciones para el uso de terrenos agrícolas se crearán mediante acuerdo entre los propietarios y/o los usuarios. La celebración de los acuerdos será supervisada por una comisión para cada localidad del término municipal creada, a más tardar, el 5 de agosto del año correspondiente mediante orden del director del departamento regional “Agricultura”. […]
2. El acuerdo se redactará de conformidad con un modelo establecido por el ministro de Agricultura, Alimentación y Silvicultura […]. Se celebrará y actualizará, a más tardar, el 30 de agosto de cada año para el ejercicio financiero siguiente en el sentido del artículo 2, apartado 3, de las disposiciones adicionales de la Zakon za arendata v zemedelieto [(Ley de Arrendamientos Rústicos)]. No podrá comprender las fincas declaradas para la explotación agrícola dentro de sus límites reales, así como las que se utilicen de forma permanente como pastos, dehesas o praderas. El acuerdo será válido siempre que comprenda, al menos, las dos terceras partes de la superficie total de las agrupaciones de terrenos en la localidad de que se trate.
3. En caso de que los usuarios no lleguen a un acuerdo de conformidad con el apartado 1, y también en relación con los terrenos excluidos del acuerdo, la comisión elaborará, a más tardar el 15 de septiembre del año correspondiente, un proyecto de asignación del uso del terreno por agrupaciones del siguiente modo:
(1) el derecho de uso de cada agrupación se asignará al usuario que sea propietario o arrendatario de la mayor parte de terreno agrícola en la agrupación;
(2) la superficie del terreno agrícola respecto a la cual no se hayan celebrado contratos ni se hayan presentado declaraciones por parte de sus propietarios con arreglo al artículo 37b se asignará entre los usuarios en proporción a la superficie y de conformidad con el uso al que se destine permanentemente el terreno del que sean propietarios o arrendatarios en la localidad de que se trate.
4. La comisión elaborará un informe para el director del departamento regional “Agricultura” que contenga el acuerdo celebrado, la asignación de las agrupaciones de terrenos e información acerca de los terrenos a que se refiere el apartado 3, punto 2, relativa a sus propietarios y al pago de las rentas adeudadas, sobre la base del cual dicho director emitirá una orden para la asignación de las agrupaciones en la localidad de que se trate antes del 1 de octubre del año correspondiente.
[…]
14. El acuerdo para la creación de agrupaciones de terrenos o para la asignación de estas agrupaciones constituirá la base jurídica a efectos de la Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Ley de Ayuda a los Agricultores) y, en la parte relativa a los terrenos a los que se refiere el apartado 3, constituirá una base jurídica siempre que se haya efectuado un pago por dichos terrenos.
15. El terreno agrícola incluido en agrupaciones de terrenos y para el que se haya aprobado una ayuda con cargo a la medida “Pagos agroambientales” del Programa de Desarrollo Rural 2007‑2013 y/o con cargo a las medidas “Agroambiente y clima” y “Agricultura ecológica” del Programa de Desarrollo Rural 2014‑2020 se asignará sin modificar la localización de los beneficiarios, siempre que:
(1) las fincas que estos hayan puesto a disposición con arreglo al artículo 37b para la participación en el procedimiento presenten una superficie superior o igual a la superficie para la que se haya aprobado la ayuda en virtud de la medida, y
(2) los propietarios y los usuarios cuyas fincas se hayan puesto a disposición de las personas aprobadas en virtud de la medida hayan declarado su deseo de participar en el procedimiento de creación de agrupaciones de terrenos con arreglo a dicho artículo en relación con las mismas fincas.»
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
12. PV, recurrente en el procedimiento principal, es un agricultor que presentó una solicitud de ayuda con arreglo a la medida 214 «Ayudas agroambientales» del Programa de Desarrollo Rural 2007‑2013 (en lo sucesivo, «medida 214»).
13. La solicitud fue aprobada, y PV asumió un compromiso agroambiental de cinco años en el marco de dicha medida. Una de las condiciones que PV se comprometió a cumplir era la de llevar a cabo las actividades mencionadas en la solicitud durante cinco años consecutivos en la misma superficie agrícola.
14. Dicha superficie ascendía a 857 ha de terreno agrícola, que fue utilizado por PV desde 2012 en virtud de acuerdos celebrados de conformidad con el artículo 37c de la Ley sobre la Propiedad y la Explotación de Tierras Agrícolas. En esencia, dicha disposición permitía la celebración de acuerdos para cada ejercicio entre los propietarios y los usuarios de terrenos agrícolas cercanos, con el fin de crear agrupaciones de terrenos. Con arreglo al Derecho búlgaro, el acuerdo de creación de agrupaciones de terrenos o su división se consideraba una base jurídica válida de las ayudas a los agricultores que las utilizaban.
15. PV participó en las agrupaciones así creadas para los ejercicios 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 y 2015/2016, con terrenos de los que era arrendador. Durante esos años, su explotación se sometió todos los controles administrativos y sobre el terreno obligatorios y, a raíz de sus solicitudes de pago, se le abonaron cantidades por un importe total de 1 063 317,54 levas (BGN), en el marco de la medida 214.
16. No obstante, en el ejercicio 2016/2017 no se llegó a un acuerdo sobre la utilización del conjunto de las superficies declaradas por PV. Aunque PV deseaba celebrar tal acuerdo con arreglo al artículo 37c de la Ley sobre la Propiedad y la Explotación de Tierras Agrícolas, los demás participantes de los acuerdos anteriores le informaron de que tenían intención de cultivar los terrenos agrícolas dentro de los límites reales de sus fincas. De este modo, PV se vio en la imposibilidad de explotar el terreno agrícola comprometido desde 2012 y cumplir el compromiso suscrito para percibir las ayudas agroambientales. (6)
17. El 29 de mayo de 2017, PV notificó al Darzhaven fond «Zemedelie» (Fondo Nacional de Agricultura), en Targovishte, el fin de su compromiso agroambiental. Esta notificación se produjo casi diez meses después de que PV tuviese conocimiento de que durante el ejercicio 2016/2017 no tendría derecho a utilizar una parte de los terrenos en que se basaba su compromiso en virtud de la medida 214, y ocho meses después de la expiración del último acuerdo.
18. El 17 de agosto de 2018 se informó a PV del fin de su compromiso agroambiental en el marco de la medida 214, por incumplimiento de las condiciones aplicables. Dicha decisión no fue impugnada por PV y devino firme.
19. En consecuencia, el 14 de noviembre de 2018, la autoridad recurrida inició un procedimiento para la adopción de una resolución administrativa en la que se declarase la existencia de un crédito público a favor del Estado (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane; en lo sucesivo, «resolución impugnada») y se reclamase a PV el reembolso del 20 % de las ayudas desembolsadas en relación con las campañas 2012‑2016, más los intereses legales.
20. En el procedimiento de recurso, el tribunal de lo contencioso-administrativo de primera instancia consideró que la ayuda concedida había sido correctamente reducida y que en el presente asunto no concurría fuerza mayor en el sentido del artículo 31 del Reglamento n.o 73/2009. (7) Por consiguiente, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso de PV contra la resolución impugnada.
21. El Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria), que conoce del recurso de casación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, considera que la resolución del litigio requiere una interpretación del Derecho de la Unión. En concreto, observa que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 se refiere a tres supuestos concretos en que un beneficiario de ayudas agroambientales no está obligado a reembolsar ayudas previamente percibidas. Dichos supuestos son: i) cuando la explotación en que desarrolla sus actividades agrícolas sea objeto de una operación de concentración parcelaria; ii) cuando dicha explotación sea objeto de intervenciones de ordenación territorial públicas, y iii) cuando la explotación sea objeto de intervenciones de ordenación territorial aprobadas por las autoridades competentes. El referido tribunal observa que, si el caso de autos se pudiese asignar a alguno de los supuestos que se describen en dicha disposición, entre las consecuencias jurídicas de la extinción del acuerdo agroambiental no figuraría la obligación de reembolsar total o parcialmente la ayuda percibida.
22. En tales circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes dos cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Cabe una interpretación del artículo 45, apartado 4, del Reglamento [n.o 1974/2006] que autorice a considerar que, en un caso como el del presente asunto, existe una “operación de concentración parcelaria” o una “intervención de ordenación territorial” que impide al beneficiario seguir asumiendo los compromisos suscritos?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación de la explotación determina que pueda lícitamente no exigirse el reembolso de los fondos por el período de compromiso efectivo?
[…]»
Apreciación
23. Atendiendo a la petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se ocupan de las cuestiones mediante las cuales el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si un caso como el del procedimiento principal constituye una «operación de concentración parcelaria» o una «intervención de ordenación territorial» en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 (primera cuestión) y, en caso de respuesta afirmativa, si el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación de la explotación permite a dicho beneficiario no tener que hacer frente al reembolso de los fondos recibidos (segunda cuestión).
Sobre la primera cuestión prejudicial
24. A título preliminar, es importante señalar que, durante el período cubierto por los hechos del procedimiento principal, el Reglamento n.o 1698/2005 era la norma jurídica en vigor que regulaba las ayudas de la Unión al desarrollo rural financiadas por el Feader. (8) Este Reglamento establecía las reglas generales para la concesión de ayudas a prácticas agrícolas destinadas a la mejora del medio ambiente y de las zonas rurales. (9)
25. En particular, el Reglamento n.o 1698/2005 incluía las ayudas agroambientales entre las medidas dirigidas a promover la utilización sostenible de las tierras agrícolas. (10) Dichos pagos constituían ayudas concedidas anualmente a los agricultores, además de otras ayudas agrícolas, y se condicionaban a que los agricultores suscribiesen compromisos voluntarios para incentivar la utilización sostenible de las tierras agrícolas. (11) Se requería que los compromisos impusieran mayores exigencias que los requisitos obligatorios correspondientes con arreglo a la legislación agrícola de la Unión y que los requisitos concretos establecidos por la legislación de los Estados miembros. (12)
26. Tal como expone la Comisión Europea, una característica esencial de las ayudas agroambientales consistía en que, como regla general, estas exigían que los agricultores suscribiesen compromisos por un período de al menos cinco años. (13) Partiendo de la base de que unos compromisos de menor duración reducirían el efecto positivo de dichas ayudas, con la exigencia de un compromiso plurianual se pretendía incentivar a los agricultores para que utilizasen sus terrenos durante el tiempo que se consideraba necesario para conseguir unos efectos beneficiosos en la sostenibilidad medioambiental.
27. Este es el motivo por el que el Reglamento n.o 1974/2006, al establecer las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005, abordó, entre otros elementos importantes, las vicisitudes que podrían producirse durante el período de cinco años de compromiso suscrito por los agricultores en virtud del Feader. (14) En concreto, el Reglamento n.o 1974/2006 definía las obligaciones de los Estados miembros y de los beneficiarios de ayudas agroambientales en los casos de cambio de propiedad y/o utilización de la explotación mediante transferencia, (15) o de cambio en el tamaño de la explotación, bien para ampliarla o para reducirla. (16)
28. Quisiera observar que el procedimiento principal pertenece a este segundo supuesto, ya que el agricultor que se había comprometido a explotar una determinada superficie de terreno agrícola se vio, en el último año de compromiso en virtud del Feader, en la imposibilidad de explotar la totalidad de la superficie inicialmente declarada en su solicitud con arreglo a la medida 214. Tal como señala el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 es pues la disposición fundamental para determinar las consecuencias financieras que ha de soportar un agricultor en tales circunstancias.
29. Dicho artículo, mientras estuvo en vigor, (17) regulaba las situaciones en las que un beneficiario de ayudas agroambientales no pudiese atender a su compromiso de explotar la misma superficie de terreno durante cinco años consecutivos debido a: i) una operación de concentración parcelaria en la explotación afectada; ii) la adopción de intervenciones de ordenación territorial públicas sobre dicha explotación, o iii) la aprobación de intervenciones de ordenación territorial por las autoridades competentes sobre la misma explotación.
30. En estos tres casos, si el Estado miembro no adoptaba las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación, no se exigía al beneficiario de los pagos agroambientales el reembolso de la ayuda percibida por el período de compromiso efectivo.
31. Es importante señalar que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 introdujo una excepción singular a la regla general aplicable a las situaciones en las que los beneficiarios de ayudas agroambientales no cumpliesen los compromisos suscritos en virtud del Feader. En efecto, el incumplimiento de los criterios de subvencionabilidad, de los compromisos o de obligaciones conexas normalmente implicaba reducciones, exclusiones o recuperaciones de las ayudas prestadas. (18) En el caso de los compromisos plurianuales, dichas reducciones, exclusiones y recuperaciones también se aplicaban a las cantidades ya pagadas en años anteriores en relación con un compromiso determinado. (19)
32. En cambio, en el presente asunto, si la imposibilidad de cumplir el compromiso de explotar la misma superficie de terreno durante cinco años hubiera de considerarse una consecuencia directa de una concentración parcelaria o de una intervención de ordenación territorial en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, el agricultor de que se trata en el procedimiento principal podría quedar exento de reembolsar una parte de las ayudas percibidas en los años anteriores, siempre que las autoridades nacionales no hubiesen adoptado las medidas necesarias para adaptar el compromiso de ese agricultor a la nueva situación.
33. Debo señalar que la legislación de la Unión no define el concepto de «concentración parcelaria» ni el de «intervención de ordenación territorial». No obstante, es evidente que ambos se refieren a instrumentos jurídicos cuya definición concreta, tipología y requisitos varían de un Estado miembro a otro. (20)
34. En tales circunstancias, según reiterada jurisprudencia, es necesario dar al artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión Europea, teniendo en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte. (21)
35. Atendiendo al tenor del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, la expresión «concentración parcelaria» se refiere a medidas consistentes en la modificación de las lindes comunes de las fincas rústicas, generalmente con el fin de formar explotaciones mayores. La doctrina define dicho concepto como un instrumento de reajuste del terreno, frecuentemente utilizado como sinónimo de «reorganización», «reagrupación», «reparcelación», «reconfiguración» y «redistribución» del terreno. (22) Dado que la concentración parcelaria implica intercambios de tierras, una característica propia de esta operación consiste en que requiere la reordenación de la propiedad o del uso, no solo en cuanto a las parcelas, sino también en cuanto a los derechos. (23) Su objetivo es lograr unas explotaciones más racionales, que puedan gestionarse con mayor eficiencia merced a la situación de las parcelas reconfiguradas, a su tamaño o a su forma.
36. Por su parte, la expresión «ordenación territorial» hace referencia a un concepto más extenso. Si bien en el pasado se utilizaba con frecuencia como sinónimo de «concentración parcelaria», hoy en día se define como un procedimiento de reasignación de terrenos más amplio, combinado con la prestación de servicios públicos en el caso de una determinada zona rural. (24) Desde esta perspectiva, el concepto de ordenación territorial implica no solo la reordenación de parcelas fragmentadas, principalmente mediante concentración parcelaria, sino también una planificación agrícola especial que comprende la creación de la infraestructura necesaria (carreteras, sistemas de riego y de drenaje, modificación del paisaje, gestión medioambiental, renovación de pueblos, conservación del suelo, etc.) para el desarrollo del suelo en cuestión. (25)
37. De las anteriores consideraciones se deduce que, al margen de las características concretas que revista cada tipo de medida, los conceptos de «concentración parcelaria» y «ordenación territorial» utilizados por el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 se refieren a operaciones dirigidas al reajuste y reordenación de parcelas de terreno fragmentadas, generalmente con el fin de formar explotaciones más racionales y mejorar así la infraestructura rural y aplicar políticas de desarrollo y medio ambiente.
38. Quisiera destacar que el tenor del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 también da a entender que la «concentración parcelaria» y la «ordenación territorial» se concebían, a efectos de dicha disposición, como medidas que implicaban un elemento de intervención pública.
39. Esto queda de relieve respecto a las intervenciones de ordenación territorial, que, a tenor del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, deben ser de carácter público, —lo que sugiere que las autoridades competentes participen plenamente en la concepción y la adopción de tales medidas— o ser aprobadas por dichas autoridades.
40. Respecto a la «concentración parcelaria», la versión inglesa del Reglamento n.o 1974/2006 no es explícita a este respecto. Sin embargo, la lectura de otras versiones lingüísticas, incluidas las versiones alemana y española, lleva a considerar que la necesidad de intervención pública también ha de estar presente en este tipo de operaciones. (26) En efecto, dichas versiones hablan de concentración parcelaria y «otras intervenciones de ordenación territorial públicas», (27) fórmula que, como correctamente señala la Comisión, se utilizó también en la versión inglesa de la disposición predecesora del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006, es decir, el artículo 38 del Reglamento (CE) n.o 817/2004. (28)
41. La intervención de las autoridades nacionales en los tres supuestos mencionados se ve también confirmada, a mi entender, por una interpretación literal del artículo 45 del Reglamento n.o 1974/2006. Como ya he señalado, esta disposición no se limitaba a regular los casos en que se redujese la superficie del terreno agrícola durante el período de compromiso de cinco años, sino que también se aplicaba a las situaciones en que dicha superficie se ampliase, o incluso cuando dentro de una misma explotación se incrementase el terreno sujeto al compromiso. Sin embargo, mientras que en el artículo 45, apartados 1, 2 y 3, del Reglamento n.o 1974/2006 los casos de extensión de la superficie se describen como una consecuencia de actos voluntarios del beneficiario, el apartado 4 del mismo artículo se refiere a las reducciones de la superficie del terreno agrícola como el resultado de medidas ajenas al control del beneficiario, especialmente las dirigidas a alcanzar el objetivo público de mejorar la estructura agrícola.
42. Pero esto no significa que la intervención de las autoridades públicas deba estar presente en todas las fases de la concentración parcelaria o de la intervención de ordenación territorial. El artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 habla esencialmente de la adopción o la aprobación, lo que es indicativo de la intervención pública mínima que se requiere para que una medida nacional se considere comprendida en el ámbito de aplicación de esta disposición. Por este mismo motivo, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe entenderse en el sentido de que no excluye la concentración parcelaria y las intervenciones de ordenación territorial emprendidas por iniciativa privada, ni tampoco el recurso a procedimientos concertados, siempre que, cuando menos, las autoridades públicas se reserven la aprobación final de este tipo de operaciones. (29) A fin de cuentas, la intervención pública en las operaciones de concentración parcelaria o en las intervenciones de ordenación territorial se justifica, en último término, por ejemplo, por la necesidad de garantizar el respeto de los objetivos públicos, la adecuada reordenación de los derechos en caso de intercambio de tierras y que la aplicación de estas medidas no se vea obstaculizada por la renuencia de algunos de los propietarios o usuarios afectados.
43. Por último, desde una perspectiva teleológica, entiendo que, como señala la Comisión, es evidente que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 se introdujo para evitar penalizar a los agricultores cuando una concentración parcelaria o una intervención de ordenación territorial que escapase de su control les impidiese cumplir el compromiso suscrito en virtud del Feader de explotar la misma superficie agrícola durante cinco años consecutivos. De otro modo, los agricultores serían reacios a asumir compromisos agroambientales, que, como se ha explicado, constituyen importantes instrumentos para mejorar la estructura de la tenencia del terreno, incrementar la competitividad del sector agrícola y promover el desarrollo del suelo en consonancia con las políticas de medio ambiente y rural. A mi parecer, esta es, en definitiva, la razón por la que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 exige a los Estados miembros adaptar el compromiso a las nuevas situaciones de la explotación o, si esta adaptación es imposible, eximir al beneficiario de la obligación de devolver la ayuda.
44. En relación con el procedimiento principal, sin duda incumbe al órgano jurisdiccional nacional interpretar si el procedimiento establecido en la legislación nacional controvertida constituye una concentración parcelaria o una intervención de ordenación territorial, quedando así comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006.
45. No obstante, de la información proporcionada en la resolución de remisión se desprende, en primer lugar, que, con el procedimiento establecido en la legislación nacional, propietarios y usuarios pueden ponerse de acuerdo en la reagrupación o reasignación de los terrenos agrícolas. Aunque no se afirme expresamente, es lícito presumir, habida cuenta de los hechos del presente asunto, que tales acuerdos se celebran con el fin de reajustar las explotaciones para hacerlas más eficientes. En segundo lugar, con arreglo a dicha legislación, una comisión debe gestionar la celebración del acuerdo, comisión que ha de estar situada en cada término municipal y que se constituye por decisión de la dirección regional competente. Asimismo, la comisión está facultada para redactar una propuesta de reagrupación del terreno, en caso de que los agricultores no lleguen a un acuerdo. En tercer lugar, basándose en un informe redactado y presentado por dicha comisión, que ha de incluir, en particular, el acuerdo alcanzado, el director del departamento regional de agricultura adopta un decreto de asignación del terreno en la localidad.
46. A mi parecer, legislación nacional como la controvertida en el caso de autos, que, por un lado, pretende promover acuerdos de reagrupación del terreno y, por otro, exige que dichos acuerdos sean aprobados por las autoridades competentes para que entren en vigor, debe considerarse, como sostiene el recurrente, una concentración parcelaria a efectos del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006. Como ya he expuesto, esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que tal concentración parcelaria se base en acuerdos voluntarios alcanzados por propietarios o usuarios particulares y que dichos acuerdos no conlleven una transferencia del derecho de propiedad, ya que el elemento de intervención pública está presente en el acto final de aprobación por la autoridad competente.
47. La República de Bulgaria alega, en esencia, que el terreno agrícola del agricultor de que se trata en el procedimiento principal no se vio afectado, en el último año de compromiso, por una operación de concentración parcelaria, sino precisamente por la ausencia de concentración parcelaria en los terrenos inicialmente comprometidos, puesto que las parcelas del resto de los propietarios permanecieron dentro de sus límites reales. También considera, siguiendo la sentencia dictada por que el tribunal de lo contencioso-administrativo de primera instancia búlgaro, que el agricultor no podía legítimamente esperar que los propietarios de dichas parcelas renovarían posteriormente los acuerdos adoptados en virtud del artículo 37c de la Ley sobre la Propiedad y la Explotación de Tierras Agrícolas después de que expirase el plazo de un año. En consecuencia, según la República de Bulgaria, al aceptar las ayudas agroambientales basadas en el régimen establecido en la legislación nacional, el agricultor asumió el riesgo de no poder cumplir con su compromiso, riesgo que no corresponde asumir las autoridades.
48. Sin embargo, a mi parecer, en primer lugar, es evidente que, en lo que respecta a los terrenos agrícolas que un agricultor explote durante un ejercicio, puede considerarse que se ha producido una concentración parcelaria tan pronto como se reconfigure la estructura de esos terrenos en el marco de un procedimiento que suponga una intervención pública. Asimismo, un agricultor que participe en el sistema de ayudas agroambientales utilizando terrenos objeto de concentración parcelaria, contribuyendo así a los objetivos de la legislación de la Unión en cuanto a mejora de la estructura y desarrollo del suelo, no debe verse penalizado si la falta de acuerdo con los propietarios del terreno le impide acumular toda la superficie declarada inicialmente y cumplir, en consecuencia, el compromiso suscrito en virtud del Feader. Las consideraciones teleológicas expuestas en el punto 43 de las presentes conclusiones corroboran esta postura.
49. En segundo lugar, quisiera subrayar que, como señala el órgano jurisdiccional remitente en la resolución de remisión, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 no establece motivos concretos para la concentración parcelaria del terreno agrícola inicialmente declarado que puedan dar lugar a que no se devuelvan los fondos previamente recibidos en virtud del Feader. Ello me lleva a considerar que el incumplimiento del compromiso adquirido de explotar toda la superficie de ese terreno debería ser objeto de una apreciación objetiva, con independencia de la base jurídica nacional con arreglo a la cual el agricultor se haya comprometido en virtud del Feader.
50. Además, la legislación nacional de que se trata reconoce expresamente la concentración parcelaria voluntaria como base jurídica válida para la solicitud de ayudas financieras con cargo al Feader. Esto significa que, al aprobar la solicitud de las ayudas agroambientales, las autoridades competentes respaldan el instrumento jurídico por el cual los agricultores definen sus compromisos como compensación por la concesión de dichas ayudas. En tales circunstancias, no comparto la opinión de que en un caso como el del litigio principal el riesgo lo deba asumir el agricultor.
51. En consecuencia, ninguno de los argumentos expuestos por la República de Bulgaria logra desvirtuar la conclusión según la cual debe considerarse que una legislación nacional como la controvertida da lugar a una concentración parcelaria en el sentido del artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006.
52. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, y en atención a los hechos expuestos en la resolución de remisión, llego a la conclusión de que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que es aplicable a un caso como el del litigio principal si la incapacidad de un agricultor de cumplir con las obligaciones que le incumben en virtud del Feader se debe a una concentración parcelaria aprobada por las autoridades competentes que afecte a la estructura de la explotación, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
53. Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación de la explotación permite a dicho beneficiario negarse a reembolsar los fondos recibidos.
54. A este respecto, baste señalar que el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 dispone que, si un beneficiario de ayudas agroambientales se ve en la imposibilidad de cumplir los compromisos suscritos por ser su explotación objeto de una operación de concentración parcelaria, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. Si dicha adaptación resulta imposible, el compromiso se ha de dar por finalizado, sin que se exija reembolso alguno por el período durante el cual el compromiso fuera efectivo.
55. Tal como afirma el órgano jurisdiccional remitente en la resolución de remisión, en el presente asunto es preciso valorar si el Estado miembro de que se trata ha adoptado medidas dirigidas a adaptar las obligaciones del beneficiario, como exige el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006. Sin embargo, dado que se ha requerido al beneficiario el reembolso de un cierto porcentaje de la ayuda recibida por el período durante el cual era efectivo el compromiso, da la impresión de que no se han adoptado tales medidas.
56. Si el Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para adaptar los compromisos del beneficiario a la nueva situación, se deduce que la resolución en que se declara la existencia de un crédito público y se ordena la devolución de parte de la ayuda recibida durante los cuatro primeros años del compromiso es contraria al artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006.
57. Por lo tanto, el artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006 debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del procedimiento principal, en las que la reducción de la superficie de la explotación del beneficiario, que hace imposible cumplir el compromiso agroambiental de cinco años, es consecuencia de una concentración parcelaria, el Estado miembro debe adoptar las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. En ausencia de tales medidas, el compromiso se ha de dar por finalizado, sin que se exija reembolso alguno por el período durante el cual el compromiso fue efectivo.
Conclusión
58. Basándome en el análisis que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las primeras dos cuestiones planteadas por el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria):
«1) El artículo 45, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader),
debe interpretarse en el sentido de que
es aplicable a los hechos controvertidos en el procedimiento principal en la medida en que la incapacidad del agricultor de cumplir con sus obligaciones se deba a una concentración parcelaria aprobada por las autoridades competentes que afecte a la estructura de la explotación, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
2) El artículo 45, apartado 4, del Reglamento n.o 1974/2006
debe interpretarse en el sentido de que
en circunstancias como las del procedimiento principal, en las que la reducción de la superficie de la explotación del beneficiario, que hace imposible cumplir el compromiso agroambiental de cinco años, es consecuencia de una concentración parcelaria, el Estado miembro debe adoptar las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. En ausencia de tales medidas, el compromiso se ha de dar por finalizado, sin que se exija reembolso alguno por el período durante el cual el compromiso fue efectivo.»