KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 15. septembril 2022(1)
Kohtuasi C‑343/21
PV
versus
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Ühine põllumajanduspoliitika – Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond (EAFRD) – Maaelu arengu toetusmeetmed – Põllumajanduslik keskkonnatoetus – Määrus (EÜ) nr 1974/2006 – Artikli 45 lõige 4 – Ümberkruntimine ja maakorralduse meetmed – Abisaaja suutmatus jätkata võetud kohustuste täitmist – Nende meetmete puudumine, mis on vajalikud kohustuste kohandamiseks põllumajandusettevõtte uue olukorraga
Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada määruse nr 1974/2006(2) artikli 45 lõiget 4. Enne selle kehtetuks tunnistamist(3) sätestas nimetatud säte finantstagajärjed põllumajandusliku keskkonnatoetuse saajale, kui tema põllumajandusettevõtte ümberkruntimine või selle suhtes maakorralduse meetmete kohaldamine toimus Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD)(4) kohustuste kehtivuse perioodil.
2. Eelotsusetaotlus on esitatud ühe Bulgaaria põllumajandustootja ja Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ (riikliku põllumajandusfondi tegevdirektori asetäitja; edaspidi „vastustaja“) vahelises kohtuvaidluses. See menetlus puudutab kaebust haldusotsuse peale, millega nõutakse kõnealusele põllumajandustootjale antud toetuse osalist tagastamist, kuna ta ei suuda täita EAFRD raames võetud kohustust tagada algul deklareeritud maa kogupindala kasutamine viiel järjestikusel aastal.
3. Käesolevas asjas on vaja tõlgendada määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses mõisteid „ümberkruntimine“ ja „maakorralduse meetmed“, et teha kindlaks, kas selline olukord nagu põhikohtuasjas kuulub nimetatud sätte kohaldamisalasse. Jaatava vastuse korral tuleb otsustada, kas olukorras, kus liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, kujutab abisaaja suutmatus jätkuvalt täita põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamiseks võetud kohustusi endast asjaolu, mis põhjendab varem saadud vahendite tagastamata jätmist.
Õiguslik raamistik
Euroopa Liidu õigus
Määrus nr 1698/2005
4. Määruse nr 1698/2005 artiklis 4 „Eesmärgid“ on sätestatud:
„1. Maaelu arengu toetus aitab kaasa järgmiste eesmärkide saavutamisele:
a) põllumajanduse ja metsanduse konkurentsivõime parandamine toetades ümberkorraldamist, arendamist ja innovatsiooni;
b) keskkonna ja paikkonna parandamine toetades maade hooldamist;
c) maapiirkondade elu kvaliteedi parandamine ja majandustegevuse mitmekesistamise soodustamine.
[…]“.
5. Määruse nr 1698/2005 artiklis 36 „Meetmed“ on sätestatud:
„Selle jao kohane toetus hõlmab:
a) põllumajandusmaa säästvale kasutusele suunatud meetmed järgmise kaudu:
[…]
iv) põllumajanduslik keskkonnatoetus;
[…]“.
6. Määruse nr 1698/2005 artiklis 39 „Põllumajanduslik keskkonnatoetus“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid teevad oma territooriumil kättesaadavaks artikli 36 punkti a alapunktis iv sätestatud toetuse vastavalt oma erivajadustele.
2. Põllumajanduslikku keskkonnatoetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad vabatahtlikult põllumajanduse keskkonnakohustusi. Kui see on keskkonnaeesmärkide saavutamiseks põhjendatud, võib põllumajanduslikku keskkonnatoetust anda ka teistele maa valdajatele.
3. Põllumajanduslik keskkonnatoetus hõlmab ainult neid kohustusi, mis ületavad määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklitega 4 ja 5 ning III ja IV lisaga kehtestatud vastavaid kohustuslikke nõudeid, minimaalseid väetiste ja taimekaitsevahendite kasutuse nõudeid ning muid asjakohaseid siseriiklike õigusaktidega kehtestatud ja programmis kindlaksmääratud kohustuslikke nõudeid.
Need kohustused võetakse tavaliselt viieks kuni seitsmeks aastaks. Vajaduse korral ja kui see on põhjendatud, võib konkreetset tüüpi kohustuste jaoks määrata pikema ajavahemiku vastavalt artikli 90 lõikes 2 nimetatud korrale.
[…]“.
Määrus nr 1974/2006
7. Määruse nr 1974/2006 põhjendustes 23 ja 37 on märgitud:
„(23) Seoses põllumajandusliku [keskkonnatoetusega] peaks miinimumnõuetega, mida abisaajad peaksid seoses põllumajanduskeskkonda […] käsitlevate eri kohustustega täitma, tagatama toetuste tasakaalustatud kohaldamine, mille puhul arvestatakse eesmärke ja mis peaks seetõttu kaasa aitama maaelu säästvale arengule. […]
[…]
(37) Kehtestada tuleks mitut meedet hõlmavad eeskirjad, eelkõige seoses järgmisega: ühendmeetmete rakendamine, investeerimismeetmed, põllumajandusettevõtte üleandmine ajavahemikul, mille kohta on võetud kohustus, millest sõltub toetuse saamine, põllumajandusettevõtte maa pindala suurendamine ning eri liiki vääramatu jõu või erandlike asjaolude määratlemine.“
8. Selle määruse artiklis 44 on sätestatud:
„1. Kui abisaaja annab toetuse määramise tingimusena võetud kohustuse kehtivusajal kogu oma põllumajandusettevõtte või selle osa üle teisele isikule, võib kõnealune teine isik kohustuse ülejäänud ajaks üle võtta. Kui kohustust üle ei võeta, tagastab abisaaja talle antud toetuse.
2. Liikmesriigid võivad lõikes 1 osutatud tagasimaksmist mitte nõuda järgmistel juhtudel:
[…]
3. Väiksemate muutuste korral põllumajandusettevõtte olukorras võivad liikmesriigid võtta erimeetmeid selle tagamiseks, et lõike 1 kohaldamine ei tooks võetud kohustusega seoses kaasa sobimatuid tulemusi.
Põllumajandusettevõtte pindala vähendamist kuni 10% kohustusega hõlmatud pindalast käsitatakse esimese lõigu kohaldamisel väikse muutusena.“
9. Määruse nr 1974/2006 artiklis 45 on sätestatud:
„1. Kui abisaaja suurendab toetuse määramise tingimusena võetud kohustuse kehtivusajal oma põllumajandusettevõtte pindala, võivad liikmesriigid ette näha kohustuse laiendamise ülejäänud kehtivusajaks ka lisandunud alale vastavalt lõikele 2 või esialgse kohustuse asendamise uuega vastavalt lõikele 3.
Sellise asendamise võib ette näha ka juhul, kui kohustusega hõlmatud pindala laiendatakse põllumajandusettevõtte siseselt.
2. Lõikes 1 osutatud laiendamist lubatakse üksnes juhul, kui see:
[…]
3. Lõikes 1 osutatud uus kohustus hõlmab kogu asjaomast ala ja selle tingimused on vähemalt sama ranged nagu esialgsel kohustusel.
4. Kui abisaaja ei saa jätkata võetud kohustuste täitmist seetõttu, et tema põllumajandusettevõtet krunditakse ümber või selle suhtes kohaldatakse riiklikke maapiirkondade maakorralduse meetmeid või pädevate riigiasutuste kinnitatud maapiirkondade maakorralduse meetmeid, võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et võetud kohustusi oleks võimalik kohandada vastavalt põllumajandusettevõtte uuele olukorrale. Kui selline kohandamine osutub võimatuks, siis võetud kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimaksu aja eest, mil kohustus kehtis.“
Määrus nr 65/2011
10. Määruse nr 65/2011 artiklis 18 „Vähendamised ja väljaarvamised juhul, kui ei täideta abikõlblikkuse kriteeriume, maksekohustusi ja seotud kohustusi“, on sätestatud:
„1. Taotletud toetust vähendatakse või selle maksmisest keeldutakse, kui ei täideta järgmisi kohustusi või kriteeriume:
[…]
b) muud kui deklareeritud pindala suuruse või loomade arvuga seotud abikõlblikkuse kriteeriumid.
Mitmeaastaste kohustuste puhul kohaldatakse toetuse vähendamisi, väljaarvamisi ja tagasinõudmisi ka nende summade suhtes, mis on kõnealuse kohustusega seoses juba makstud eelnevatel aastatel.
2. Liikmesriik nõuab toetuse tagasi ja/või keeldub toetuse andmisest või määrab kindlaks toetuse vähendamise summa eelkõige kindlakstehtud kohustuste täitmata jätmise tõsiduse, ulatuse ja püsivuse põhjal.
Täitmata jätmise tõsidus sõltub eelkõige selle tagajärgede olulisusest, võttes arvesse nende kriteeriumide taotletavat eesmärki, mida ei ole järgitud.
Täitmata jätmise ulatus sõltub eelkõige selle mõjust kogu tegevusele.
Kas täitmata jätmise laad on püsiv, sõltub eelkõige selle mõju ajalisest ulatusest või sellest, kas seda mõju on võimalik mõistlike vahenditega lõpetada.
3. Kui täitmata jätmine tuleneb tahtlikust eeskirjade eiramisest, arvatakse abisaaja kõnealuse meetme raames toetuse saajate hulgast välja nii sel kalendriaastal, mil rikkumine avastati, kui ka sellele järgneval kalendriaastal.“
Bulgaaria õigus
11. Põllumajandusmaa omandi ja kasutamise seaduse (Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi)(5) artiklis 37c on sätestatud:
„1. Omanike ja/või kasutajate vahelise kokkuleppega luuakse põllumajandusmaa ühendmassiivid põllumajandusmaa kasutamiseks. Lepingu sõlmimise üle teostab järelevalvet kohaliku omavalitsusüksuse territooriumi iga paikkonna eest vastutav komisjon, mis moodustatakse piirkondliku põllumajandusdirektoraadi „Põllumajandus“ direktori käskkirjaga vastava aasta 5. augustiks. […]
2. Leping sõlmitakse vastavalt põllumajandus-, toidu- ja metsandusministri kehtestatud näidisele […]. Leping sõlmitakse ja seda ajakohastatakse igal aastal 30. augustiks järgnevaks majandusaastaks põllumajandusmaa rendile andmise seaduse [(Zakon za isndata v zemedelieto)] lisasätete § 2 lõike 3 tähenduses. Leping ei või hõlmata kinnistuid, mis on deklareeritud põllumajanduslikuks kasutamiseks nende tegelikes piirides, ega kinnistuid, mida kasutatakse alaliselt karjamaadena, rohumaadena ja heinamaadena. Leping jõustub tingimusel, et see hõlmab vähemalt kahte kolmandikku ühendmassiivide kogupindalast asjaomases paikkonnas.
3. Juhul, kui kasutajad ei jõua lõikes 1 sätestatud asjaoludel kokkuleppele, ja lepinguga hõlmamata maa suhtes koostab komisjon asjaomase aasta 15. septembriks ühendmassiivide kaupa maakasutuse jaotuskava järgmisel viisil:
(1) konkreetse ühendmassiivi kasutusõigus antakse kasutajale, kellele kuulub suurim osa ühendmassiivi kuuluvast omatavast ja/või liisitud/renditud põllumajandusmaast;
(2) sellise põllumajandusmaa pindala, mille kohta ei ole sõlmitud lepinguid ja mille omanikud ei ole esitanud artikli 37b kohaseid deklaratsioone, jaotatakse kasutajate vahel proportsionaalselt pindalaga ja vastavalt sellele, kuidas asjaomases paikkonnas omatavat ja/või liisitud/renditud põllumajandusmaad püsivalt kasutatakse.
4. Komisjon koostab piirkondliku põllumajandusdirektoraadi „Põllumajandus“ direktorile aruande, mis sisaldab sõlmitud lepingut, maakasutuse jaotust ühendmassiivide kaupa ja teavet lõike 3 punktis 2 nimetatud maa kohta, mis puudutab selle maa omanikke ja sissenõutava rendi tasumist, mille alusel piirkondliku põllumajandusdirektoraadi „Põllumajandus“ direktor annab käskkirja asjaomases paikkonnas ühendmassiivide kaupa maakasutuse jaotuse kohta enne vastava aasta 1. oktoobrit.
[…]
14. Põllumajandustootjate toetuse seaduse [(Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli)] jaoks on õiguslikuks aluseks põllumajanduslike ühendmassiivide moodustamise leping või ühendmassiivide jaotus ning lõikes 3 osutatud maad käsitlevas osas kujutab see endast õiguslikku alust tingimusel, et selle maa eest on tehtud makse.
15. Põllumajandusmaa, mis kuulub ühendmassiivi ja on heaks kiidetud toetuse saamiseks maaelu arengukava 2007–2013 meetme „Põllumajanduslikud keskkonnatoetused“ raames ja/või maaelu arengukava 2014–2020 meetmete „Põllumajandus-keskkond-kliima“ ja „Mahepõllumajandus“ raames, jaotatakse ilma meetme raames heakskiidetud isikute asukohta muutmata, juhul kui:
(1) nende poolt menetluses osalemiseks artikli 37b kohaselt kättesaadavaks tehtud maade pindala on suurem kui meetme raames toetuse saamiseks heakskiidetud pindala või sellega võrdne ning
(2) omanikud ja kasutajad, kelle maad on meetme raames heaks kiidetud isikutele üle antud, on teatanud oma soovist osaleda samade maatükkide osas käesoleva artikli alusel ühendmassiivide moodustamise menetluses.“
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
12. Põhikohtuasja kaebaja PV on põllumajandustootja, kes esitas taotluse maaelu arengukava 2007–2013 meetme 214 „Põllumajanduslikud keskkonnatoetused“ (edaspidi „meede 214“) raames toetuse saamiseks.
13. Taotlus rahuldati ja PV võttis nimetatud meetme raames viieks aastaks põllumajandusliku keskkonnakohustuse. Üks tingimustest, mida PV kohustus täitma, seisnes selles, et taotluses nimetatud tegevust tuli viie järjestikuse aasta vältel teostada samal põllumajandusalal.
14. See ala koosnes 857 hektarist põllumajandusmaast, mida PV kasutas alates 2012. aastast põllumajandusmaa omandi ja kasutamise seaduse artikli 37c kohaselt sõlmitud lepingute alusel. Sisuliselt võimaldas see säte sõlmida igaks majandusaastaks kokkuleppeid lähestikku asuva põllumajandusmaa omanike ja kasutajate vahel ühendmassiivide loomiseks. Bulgaaria õiguse kohaselt peeti ühendmassiivide loomise või nende jagamise lepingut kehtivaks õiguslikuks aluseks abi andmisel põllumajandustootjatele, kes neid kasutasid.
15. PV osales tema poolt renditud maaga sel viisil eelarveaastateks 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 ja 2015/2016 loodud ühendmassiivides. Nende aastate jooksul viidi tema põllumajandusettevõttes läbi kõik kohustuslikud halduskontrollid ja kohapealsed kontrollid ning meetme 214 raames esitatud maksetaotluste alusel maksti välja kokku 1 063 317,54 Bulgaaria leevi (BGN).
16. Eelarveaastal 2016/2017 ei jõutud aga kokkuleppele kogu PV deklareeritud maa kasutamises. Kuigi PV soovis sõlmida sellise lepingu põllumajandusmaa omandi ja kasutamise seaduse artikli 37c alusel, teatasid teised varasemate lepingute osalised talle, et nad soovivad harida põllumajandusmaad oma kinnistute tegelikes piirides. Sellega seoses ei saanud PV alates 2012. aastast asjaomast põllumajandusmaad kasutada ja põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamiseks võetud kohustust täita.(6)
17. PV teatas 29. mail 2017 oma põllumajandusliku keskkonnakohustuse lõpetamisest Bulgaaria makseasutuse piirkondlikule talitusele (Darzhaven fond „Zemedelie“) asukohaga Targovishtes. Teadet sisaldav kiri saadeti peaaegu kümme kuud pärast seda, kui PV oli saanud teada, et tal ei ole majandusaastal 2016/2017 õigust kasutada osa maast, mis oli aluseks tema meetme 214 kohasele kohustusele, ja kaheksa kuud pärast viimase lepingu lõppemist.
18. 17. augustil 2018 teatati PV-le meetme 214 kohase põllumajandusliku keskkonnakohustuse lõpetamisest, kuna ta ei vastanud kohaldatavatele tingimustele. PV ei vaidlustanud seda otsust ja see muutus lõplikuks.
19. Sellest tulenevalt algatas vastustajaks olev ametiasutus 14. novembril 2018 menetluse, et teha riigi nõude kindlaksmääramise haldusotsus (Akt za Ustanovyavane na publichno Darzhavno Vsemane; edaspidi „vaidlustatud otsus“), millega nõutakse PV-lt tagasi 20% kõnealuse meetme 2012.–2016. aasta taotlusvoorudest välja makstud toetusest, millele lisandub seadusjärgne viivis.
20. Halduskohtumenetluses leidis esimese astme halduskohus, et antud toetust on õiguspäraselt vähendatud ja et käesoleval juhul ei ole tegemist vääramatu jõuga määruse nr 73/2009(7) artikli 31 tähenduses. Seetõttu jättis see kohus PV kaebuse vaidlustatud otsuse peale rahuldamata.
21. Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus), kellele on esitatud kassatsioonkaebus esimese astme kohtu otsuse peale, leiab, et vaidluse lahendamiseks on vaja tõlgendada liidu õigust. Täpsemalt märgib ta, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 viitab kolmele konkreetsele olukorrale, kus põllumajandusliku keskkonnatoetuse saaja ei ole kohustatud varem saadud toetusi tagasi maksma. Need on järgmised: 1) põllumajandusettevõte krunditakse ümber, 2) põllumajandusettevõtte suhtes kohaldatakse riiklikke maakorralduse meetmeid või 3) põllumajandusettevõtte suhtes kohaldatakse pädevate riigiasutuste kinnitatud maakorralduse meetmeid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui käesolev kohtuasi kuulub mõne selles sättes kirjeldatud juhtumi alla, ei hõlmaks põllumajandusliku keskkonnakohustuse lõpetamise õiguslikud tagajärjed kohustust tagastada saadud toetus täielikult või osaliselt.
22. Neil asjaoludel otsustas Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule muu hulgas järgmised kaks eelotsuse küsimust:
„1. Kas [määruse nr 1974/2006] artikli 45 lõikele 4 antud tõlgendus lubab eeldada, et sellisel juhul nagu käesolev on tegemist „ümberkruntimise“ või „maapiirkondade maakorralduse“ meetmetega, mille tagajärjel ei suuda abisaaja võetud kohustusi täita?
2. Kas juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, võimaldab asjaolu, et liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et võetud kohustusi oleks võimalik kohandada põllumajandusettevõtte uue olukorraga, loobuda tagasimaksmise nõudmisest aja eest, mil kohustus kehtis?
[…]“.
Analüüs
23. Vastavalt Euroopa Kohtu soovile käsitletakse käesolevas ettepanekus küsimusi, millega eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas selline juhtum nagu põhikohtuasjas kujutab endast „ümberkruntimist“ või „maakorralduse meedet“ määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses (esimene küsimus), ja jaatava vastuse korral, kas asjaolu, et liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et kohandada abisaaja kohustusi põllumajandusettevõtte uue olukorraga, annab asjaomasele ettevõtjale õiguse keelduda saadud vahendite tagasimaksmisest (teine küsimus).
Esimene küsimus
24. Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et põhikohtuasja asjaoludega hõlmatud ajavahemikul oli määrus nr 1698/2005 kehtiv õigusakt, mis reguleeris EAFRDst rahastatavat liidu toetust maaelu arendamiseks.(8) Selle määrusega oli kehtestatud üldeeskirjad selliste põllumajanduspraktikate jaoks antava abi kohta, mille eesmärk on keskkonna ja maapiirkondade parandamine.(9)
25. Sealhulgas loetleti määruses nr 1698/2005 põllumajanduslikud keskkonnatoetused nende meetmete hulgas, mille eesmärk on edendada põllumajandusmaa säästvat kasutamist.(10) Tegemist oli igal aastal lisaks muudele põllumajandustoetustele põllumajandustootjatele antava toetusega, tingimusel et need põllumajandustootjad võtavad vabatahtlikult kohustusi, mis soodustavad põllumajandusmaa säästvat kasutamist.(11) Need kohustused pidid ületama liidu põllumajandusalaste õigusaktide asjakohaseid kohustuslikke standardeid ning liikmesriikide õigusaktidega kehtestatud kohustuslikke nõudeid.(12)
26. Euroopa Komisjoni selgituse kohaselt oli põllumajandusliku keskkonnatoetuse oluline tunnus see, et need hõlmasid üldreeglina kohustusi, mida põllumajandustootjad peavad võtma vähemalt viieks aastaks.(13) Eeldades, et lühiajalised kohustused vähendavad selle toetuse positiivset mõju, oli mitmeaastase kohustuse nõude eesmärk motiveerida põllumajandustootjaid kasutama oma maad ajavahemikul, mida peetakse vajalikuks, et saavutada positiivne mõju keskkonnasäästlikkusele.
27. See on põhjus, miks määruse nr 1698/2005 kohaldamise üksikasjalikke eeskirju sätestades käsitleti määruses nr 1974/2006 muude asjakohaste elementide hulgas muutusi, mis võivad tekkida põllumajandustootjate poolt EAFRD raames võetud kohustuste viieaastasel perioodil.(14) Täpsemalt määrati määruses nr 1974/2006 kindlaks liikmesriikide ja põllumajandusliku keskkonnatoetuse saajate kohustused põllumajandusettevõtte omandi ja/või kasutamise muutumise korral seoses selle üleandmisega(15) või ettevõtte suuruse muutumise korral kas selle laienemise või vähenemise teel(16).
28. Täheldan, et põhikohtuasjas käsitletav kohtuasi kuulub teise kategooriasse, kuna põllumajandustootja, kes oli võtnud kohustuse kasutada teatavat konkreetse pindalaga põllumajandusmaad, ei saanud viimasel EAFRD raames võetud kohustuse aastal kasutada kogu pindala, mis oli algul deklareeritud meetme 214 alusel esitatud taotluses. Nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, muutub määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 seega põhisätteks, mille alusel määratakse kindlaks põllumajandustootjale sellistel asjaoludel kaasnevad finantstagajärjed.
29. See tollal kehtinud artikkel(17) reguleeris olukordi, kus põllumajandusliku keskkonnatoetuse saajal ei ole võimalik täita kohustust kasutada sama maa-ala viie järjestikuse aasta jooksul 1) asjaomase põllumajandusettevõtte ümberkruntimise, 2) selle põllumajandusettevõtte suhtes riiklike maakorralduse meetmete kohaldamise või 3) sama põllumajandusettevõtte suhtes pädevate riigiasutuste kinnitatud maakorralduse meetmete kohaldamise tõttu.
30. Nende kolme stsenaariumi puhul kehtis reegel, et kui liikmesriik ei võta vajalikke meetmeid, et võetud kohustusi oleks võimalik kohandada põllumajandusettevõtte uue olukorraga, ei ole põllumajandusliku keskkonnatoetuse saaja kohustatud tagasi maksma selle ajavahemiku eest saadud toetust, mil kohustus kehtis.
31. Oluline on rõhutada, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikega 4 kehtestati ainus erand üldreeglist, mida kohaldatakse olukordades, kus põllumajandusliku keskkonnatoetuse saajad ei täida EAFRD raames võetud kohustusi. Abikõlblikkuse kriteeriumide, kohustuste või seotud kohustuste täitmata jätmine tooks tavaliselt kaasa antud toetuse vähendamise, toetuse maksmisest keeldumise ja väljamakstud toetuse tagasinõudmise.(18) Mitmeaastaste kohustuste puhul kohaldatakse neid vähendamisi, väljaarvamisi ja tagasinõudmisi ka varasematel aastatel seoses teatava kohustusega juba makstud summade suhtes.(19)
32. Seevastu käesolevas asjas, juhul kui leitakse, et võimatus täita kohustust kasutada sama maa-ala viie aasta jooksul on määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses ümberkruntimise või maakorralduse meetme otsene tagajärg, võib põhikohtuasjas kõne all olev põllumajandustootja vabaneda osa varasematel aastatel saadud toetuste tagasimaksmisest, tingimusel et riigi ametiasutused ei ole võtnud vajalikke meetmeid põllumajandustootja kohustuse kohandamiseks uue olukorraga.
33. Pean toonitama, et liidu õigusaktides ei ole määratletud mõistet „ümberkruntimine“ ega mõistet „maakorralduse meede“. Siiski on selge, et mõlemad terminid viitavad õigusaktidele, mille konkreetne määratlus, tüpoloogia ja nõuded on liikmesriigiti erinevad.(20)
34. Selles kontekstis tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tõlgendada määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 kogu liidus autonoomselt ja ühetaoliselt, võttes arvesse mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on.(21)
35. Mis puudutab määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 sõnastust, siis viitab mõiste „ümberkruntimine“ meetmetele, mis seisnevad maatükkide ühiste piiride muutmises, mille eesmärk on tavaliselt suuremate põllumajandusettevõtete loomine. Teadlased määratlevad seda maakorralduse vahendina, mida sageli kasutatakse terminite „maa ümberkorraldamine“, „ümberrühmitamine“, „ümberjaotamine“, „ümberkujundamine“ ja „ümberjagamine“ sünonüümina.(22) Kuivõrd ümberkruntimine hõlmab maadevahetust, on selle toimingu eripäraks see, et see nõuab omandi ja/või kasutamise ümberkorraldamist mitte ainult maatükkide, vaid ka õiguste osas.(23) Selle eesmärk on luua ratsionaalsemad põllumajandusettevõtted, mida saab tõhusamalt hallata ümberkujundatud maatükkide asukoha, suuruse või kuju tõttu.
36. Mõiste „maakorralduse meetmed“ hõlmab omakorda laiemat nähtust. Kui varem kasutati seda mõistet tavapäraselt mõiste „ümberkruntimine“ vastena, siis tänapäeval määratletakse seda kui ulatuslikumat maa ümberjaotamise menetlust, mis on kombineeritud avaliku taristu pakkumisega teatavas maapiirkonnas.(24) Sellest vaatenurgast ei tähenda mõiste „maakorralduse meetmed“ mitte ainult killustunud maatükkide ümberkorraldamist peamiselt ümberkruntimise teel, vaid ka põllumajanduslikku eriplaneerimist, mis hõlmab asjaomase maa arendamiseks vajaliku taristu – nagu teed, niisutussüsteemid, kuivendussüsteemid, maastikukujundus, keskkonnakorraldus, külade uuendamine, mullakaitse jne – pakkumist.(25)
37. Eelöeldust tuleneb, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4 kasutatud mõisted „ümberkruntimine“ ja „maakorralduse meetmed“ viitavad – jättes kõrvale igale meetmeliigile iseloomulikud eripärad – tegevustele, mille eesmärk on killustunud maatükkide ümberkujundamine ja ümberkorraldamine, mida tavaliselt kasutatakse ratsionaalsemate põllumajandusettevõtete moodustamiseks, et parandada maapiirkondade taristut ning rakendada arengu- ja keskkonnapoliitikat.
38. Rõhutan, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 sõnastusest tuleneb samuti, et „ümberkruntimine“ ja „maakorralduse meetmed“ on selle sätte tähenduses mõeldud meetmetena, mis sisaldavad ametiasutuste sekkumise elementi.
39. See on ilmne maakorralduse meetmete puhul, mis peavad määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 kohaselt olema oma olemuselt avalikud – mis viitab pädevate ametiasutuste täielikule osalemisele nende meetmete kavandamises ja vastuvõtmises – või pädevate ametiasutuste poolt kinnitatud.
40. Määruse nr 1974/2006 ingliskeelses versioonis kasutatud termini reparcelling suhtes ei ole see nii ilmne. Teiste keeleversioonide, sealhulgas saksa- ja hispaaniakeelse versiooni lugemine viib siiski järeldusele, et ametiasutuste sekkumise nõue peab sisalduma ka seda liiki toimingutes.(26) Nimelt viitavad need versioonid ümberkruntimisele ja „muudele avalikele maakorralduse meetmetele“,(27) millist sõnastust – nagu komisjon õigesti märgib – kasutati ka määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikele 4 eelnenud sätte, nimelt määruse nr 817/2004(28) artikli 38 ingliskeelses versioonis.
41. Seda, et kolme kirjeldatud stsenaariumi puhul on silmas peetud liikmesriigi ametiasutuste osalemist, kinnitab minu arvates ka määruse nr 1974/2006 artikli 45 kontekstipõhine tõlgendamine. Nagu ma juba märkisin, ei reguleerinud see säte pelgalt olukordi, kus põllumajandusmaa pindala viie aasta jooksul vähendatakse, vaid hõlmas ka olukordi, kus seda ala suurendatakse või kus kohustusega hõlmatud pindala laiendatakse põllumajandusettevõtte siseselt. Kui aga määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõigetes 1, 2 ja 3 on kirjeldatud pindala laiendamise juhtumeid abisaaja tahtliku tegevuse tulemusena, siis sama määruse artikli 45 lõige 4 viitab põllumajandusmaa pindala vähenemisele, mis tuleneb abisaaja tahtest sõltumatutest meetmetest, mille eesmärk on eelkõige toetada avalikku eesmärki parandada põllumajanduse struktuuri.
42. See kaalutlus ei tähenda siiski, et avaliku võimu osalemine peab toimuma ümberkruntimise või maakorralduse meetme kõikides etappides. Määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4 viidatakse peamiselt vastuvõtmisele või kinnitamisele, mis seega osutab ametiasutuste minimaalsele osalemisele, mis on nõutav selleks, et riigisisest meedet saaks pidada selle sätte kohaldamisalasse kuuluvaks. Selsamal põhjusel tuleb määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tõlgendada nii, et see ei välista eraalgatustest lähtuvaid ümberkruntimise ja maakorralduse meetmeid ega kooskõlastatud menetlusi, tingimusel et ametiasutustele kuulub vähemalt seda liiki toimingute lõpliku kinnitamise õigus.(29) Nimelt on ametiasutuste osalemine ümberkruntimise toimingutes või maakorralduse meetmetes lõppkokkuvõttes põhjendatud näiteks vajadusega tagada avalike eesmärkide järgimine, õiguste nõuetekohane ümberkorraldamine maadevahetusel ja nende meetmete rakendamine, ilma et seda takistaksid osade asjaomaste omanike või kasutajate erimeelsused.
43. Lõpuks leian teleoloogilisest seisukohast, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 kehtestati selleks, et vältida põllumajandustootjate karistamist olukorras, kus põllumajandusettevõtte ümberkruntimine või nende kontrolli alt väljuv maakorralduse meede ei võimaldanud neil täita EAFRDst tulenevat kohustust kasutada sama põllumajandusmaad viiel järjestikusel aastal. Vastasel juhul hoiduksid põllumajandustootjad põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustuste võtmisest, mis on, nagu eespool selgitatud, asjakohased vahendid maaomandi struktuuri parandamiseks, põllumajandussektori konkurentsivõime suurendamiseks ja maapiirkondade arengu edendamiseks kooskõlas keskkonna- ja maaelupoliitikaga. Minu arvates on see lõppkokkuvõttes põhjus, miks määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõige 4 kohustab liikmesriike kohandama kõnealust kohustust põllumajandusettevõtte uue olukorraga või – kui selline kohandamine ei ole võimalik – vabastama abisaaja abi tagasimaksmise kohustusest.
44. Mis puudutab põhikohtuasja, siis on muidugi eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, kas niisugustes õigusnormides kirjeldatud menetlus kujutab endast ümberkruntimist või maakorralduse meedet, kuuludes seega määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 kohaldamisalasse.
45. Eelotsusetaotluses esitatud teabest nähtub siiski esiteks, et kõnealustes riigisisestes õigusnormides ette nähtud menetluse kohaselt võivad omanikud ja kasutajad kokku leppida põllumajandusmassiivi ümberrühmitamises või ümberjaotamises. Isegi kui seda ei ole sõnaselgelt märgitud, on käesoleva kohtuasja asjaolusid arvesse võttes mõistlik eeldada, et asjaomased lepingud on sõlmitud selleks, et kohandada põllumajandusettevõtteid maakasutuse tõhususe huvides. Teiseks korraldab nende õigusnormide kohaselt lepingu sõlmimist komisjon, mis tegutseb iga omavalitsusüksuse territooriumil ja määratakse pädeva piirkondliku direktoraadi otsusega. Kõnealune komisjon võib samuti koostada ettepaneku massiivide ümberrühmitamiseks juhul, kui põllumajandustootjad ei jõua kokkuleppele. Kolmandaks, tuginedes selle komisjoni koostatud ja esitatud aruandele, mis sisaldab muu hulgas saavutatud kokkulepet, annab piirkondliku põllumajandusdirektoraadi direktor välja dekreedi maa jaotuse kohta vastavas piirkonnas.
46. Minu arvates tuleb selliseid riigisiseseid õigusnorme, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis ühelt poolt on mõeldud soodustama maamassiivide ümberrühmitamise kokkuleppeid ja teiselt poolt näevad ette, et nende lepingute kehtivuseks peab need kinnitama pädev ametiasutus, pidada vastavalt kaebaja väidetele ümberkruntimiseks määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses. Nagu juba selgitatud, ei sea asjaolu, et selline ümberkruntimine põhineb eraomanike või -kasutajate sõlmitud vabatahtlikel kokkulepetel ja nende kokkulepete sisuks ei ole omandi üleminek, seda järeldust kahtluse alla, kuna avaliku võimu sekkumise element seisneb pädeva asutuse lõpliku kinnituse andmises.
47. Bulgaaria Vabariik väidab, et põhikohtuasjas kõne all oleva põllumajandustootja põllumajandusmaa puhul ei olnud tema kohustuste kehtivuse viimasel aastal tegemist ümberkruntimisega, vaid just algul kasutatud põllumajandusmaa ümberkruntimata jätmisega, kuna ülejäänud omanike kinnistud jäid oma tegelikesse piiridesse. Ta leiab samuti nagu ka Bulgaaria esimese astme halduskohus oma otsuses, et vastav põllumajandustootja ei saanud õiguspäraselt eeldada, et nende kinnistute omanikud ajakohastavad pärast seda üheaastase tähtaja järel kokkuleppeid põllumajandusmaa omandi ja kasutamise seaduse artikli 37c tähenduses. Sellest tulenevalt leiab Bulgaaria Vabariik, et nõustudes saama põllumajanduslikku keskkonnatoetust riigisiseste õigusnormidega kehtestatud korra alusel, võttis põllumajandustootja kohustuse täitmata jätmise riski, mida ametiasutused ei pea enda kanda võtma.
48. Arvan siiski, et esiteks on ilmne, et põllumajandusmaa puhul, mida põllumajandustootja kasutab majandusaasta jooksul, võib ümberkruntimist lugeda toimunuks niipea, kui selle maa struktuur on ümber kujundatud menetluse raames, mis tagab avaliku sekkumise. Pealegi ei tohi karistada põllumajandustootjat, kes osaleb põllumajandusliku keskkonnatoetuse süsteemis ümberkrunditud maaga, edendades nii liidu õigusnormidega maakasutuse parandamisele ja maaelu arengule seatud eesmärke, kui selle maa omanikega kokkuleppe puudumine takistab tal saamast kokku kogu maa-ala, mis on algul deklareeritud, ja sellest tulenevalt täitmast EAFRD raames võetud kohustust. Seda lähenemist toetavad käesoleva ettepaneku punktis 43 esitatud teleoloogilised kaalutlused.
49. Teiseks tahaksin rõhutada, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluses märgib, ei tooda määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4 välja konkreetseid aluseid algul deklareeritud põllumajandusmaa ümberkruntimiseks, mis võiks kaasa tuua varem EAFRD raames saadud vahendite tagastamata jätmise. See sunnib mind arvama, et kogu selle maa-ala kasutamise kohustuse täitmata jätmist tuleks hinnata objektiivselt, sõltumata riigisisesest õiguslikust alusest, mille alusel põllumajandustootja võtab endale EAFRD raames kohustusi.
50. Peale selle tunnustavad vaidlusalused riigisisesed õigusnormid sõnaselgelt põllumajandusmaa vabatahtlikku ümberkruntimist kui kehtivat õiguslikku alust EAFRDst rahalise abi taotlemiseks. See tähendab, et põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlust heaks kiites kinnitavad pädevad asutused õigusliku instrumendi, millega põllumajandustootjad määravad kindlaks oma kohustused vastutasuna kõnealuse toetuse andmise eest. Neil asjaoludel ei jaga ma seisukohta, et sellisel juhul nagu põhikohtuasjas peaks riski kandma põllumajandustootja.
51. Sellest järeldub, et ühestki Bulgaaria Vabariigi esitatud argumendist ei piisa lükkamaks ümber järeldust, et selliseid riigisiseseid õigusnorme, nagu on vaidluse all käesolevas asjas, tuleb pidada ümberkruntimiseks määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõike 4 tähenduses.
52. Eeltoodut arvestades ja võttes arvesse eelotsusetaotluses esitatud asjaolusid, järeldan, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see on sellises olukorras, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, kohaldatav juhul, kui põllumajandustootja suutmatus täita EAFRDst tulenevaid kohustusi tuleneb pädeva riigiasutuse poolt kinnitatud ümberkruntimisest, mis mõjutab põllumajandusettevõtte struktuuri, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Teine küsimus
53. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas asjaolu, et liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et abisaaja võetud kohustusi oleks võimalik kohandada põllumajandusettevõtte uue olukorraga, annab talle õiguse keelduda saadud vahendite tagasimaksmisest.
54. Sellega seoses piisab märkimisest, et määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4 on sätestatud, et kui põllumajandusliku keskkonnatoetuse saaja ei suuda täita võetud kohustusi tema põllumajandusettevõtte ümberkruntimise tõttu, võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et neid kohustusi oleks võimalik kohandada põllumajandusettevõtte uue olukorraga. Kui selline kohandamine osutub võimatuks, siis võetud kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimaksu aja eest, mil kohustus kehtis.
55. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluses märgib, tuleb käesoleval juhul hinnata, kas käesolevas asjas kõne all olev liikmesriik on võtnud meetmed abisaaja kohustuste kohandamiseks, nagu on nõutud määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikes 4. Kuivõrd abisaajalt siiski nõuti, et ta maksaks tagasi teatava osa kohustuse kehtivusajal saadud abist, siis näib, et selliseid meetmeid ei ole võetud.
56. Kui liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid abisaaja kohustuste kohandamiseks uue olukorraga, siis tuleneb sellest, et riigi nõude tuvastamise otsus, milles nõutakse kohustuse esimese nelja aasta jooksul saadud abi osalist tagastamist, on vastuolus määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõikega 4.
57. Seetõttu tuleb määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4 tõlgendada nii, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, mille puhul abisaaja põllumajandusettevõtte pindala vähenemine, mis muudab viieaastase põllumajandusliku keskkonnakohustuse täitmise võimatuks, tuleneb ümberkruntimisest, peab liikmesriik võtma vajalikud meetmed kohustuste kohandamiseks põllumajandusettevõtte uue olukorraga. Selliste meetmete puudumisel kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimakset aja eest, mil kohustus kehtis.
Ettepanek
58. Eelesitatud analüüsi alusel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Varhoven administrativen sadi (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) kahele esimesele küsimusele järgmiselt:
1. Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad, artikli 45 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
see on põhikohtuasja vaidluse asjaoludel kohaldatav juhul, kui põllumajandustootja suutmatus täita oma kohustusi tulenes pädeva riigiasutuse poolt kinnitatud ümberkruntimisest, mis mõjutas põllumajandusettevõtte struktuuri, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
2. Määruse nr 1974/2006 artikli 45 lõiget 4
tuleb tõlgendada nii, et
niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, mille puhul abisaaja põllumajandusettevõtte pindala vähenemine, mis muudab viieaastase põllumajandusliku keskkonnakohustuse täitmise võimatuks, tuleneb ümberkruntimisest, peab liikmesriik võtma vajalikud meetmed kohustuste kohandamiseks põllumajandusettevõtte uue olukorraga. Selliste meetmete puudumisel kohustus lõpeb, ilma et nõutaks tagasimakset aja eest, mil kohustus kehtis.