MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 15. rujna 2022.(1)
Predmet C‑343/21
PV
protiv
Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie”
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Mjere potpore ruralnom razvoju – Agrookolišna plaćanja – Uredba br. 1974/2006 – Članak 45. stavak 4. – Arondacija i mjere okrupnjavanja zemljišta – Nemogućnost korisnika da nastavi ispunjavati preuzete obveze – Nepostojanje potrebnih mjera za prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva”
Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006(2). Prije nego što je stavljena izvan snage(3), tom su odredbom bile predviđene financijske posljedice za korisnika agrookolišnih plaćanja za slučaj kada bi njegovo gospodarstvo tijekom trajanja obveze na temelju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) bilo obuhvaćeno arondacijom ili mjerom okrupnjavanja zemljišta(4).
2. Zahtjev je upućen u okviru postupka između bugarskog poljoprivrednika i Zamestnika izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie” (zamjenik izvršnog direktora državnog fonda za poljoprivredu, Bugarska; u daljnjem tekstu: druga stranka u kasacijskom postupku). Postupak se odnosi na pravni lijek protiv upravne odluke kojom je navedenom poljoprivredniku, zato što nije mogao ispunjavati obvezu na temelju EPFRR‑a da tijekom pet uzastopnih godina osigura korištenje čitavog prvotno prijavljenog zemljišta, naloženo da vrati dio plaćanja koje je primio.
3. Ovaj predmet zahtijeva tumačenje pojmova „arondacija” i „mjere okrupnjavanja zemljišta” u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006 kako bi se utvrdilo je li situacija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena područjem primjene te odredbe. U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje, morat će se utvrditi čini li, ako država članica nije poduzela potrebne mjere, nemogućnost korisnika da nastavi ispunjavati obveze koje je preuzeo u zamjenu za agrookolišna plaćanja okolnost koja opravdava nevraćanje primljenih sredstava.
Pravni okvir
Pravo Europske unije
Uredba br. 1698/2005
4. Članak 4. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Ciljevi”, propisuje:
„1. Potpora ruralnom razvoju doprinosi postizanju sljedećih ciljeva:
(a) poboljšanju konkurentnosti poljoprivrede i šumarstva podupiranjem restrukturiranja, razvoja i inovacija;
(b) poboljšanju okoliša i krajobraza podupiranjem upravljanja zemljištem;
(c) poboljšanju kvalitete života u ruralnim područjima i poticanju raznolikosti gospodarskih djelatnosti.
[…]”
5. Članak 36. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Mjere”, propisuje:
„Potpore iz ovog odjeljka tiču se:
(a) mjera usmjerenih održivom korištenju poljoprivrednog zemljišta putem:
[…]
iv. agroekoloških plaćanja;
[…]”
6. Članak 39. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Agro‑okolišna plaćanja”, predviđa:
„1. Države članice osiguravaju potporu navedenu u članku 36. točki (a) podtočki iv. na svim svojim teritorijima, u skladu [sa svojim] specifičnim potrebama.
2. Agro‑okolišna plaćanja odobravaju se poljoprivrednicima koji dragovoljno prihvate agro‑okolišne obveze. Ako je propisno opravdano postizanje okolišnih ciljeva [Ako su propisno opravdana postizanjem okolišnih ciljeva], agro‑okolišna plaćanja mogu se odobriti i drugim upraviteljima zemljišta.
3. Agro‑okolišna plaćanja pokrivaju samo one obveze preko relevantnih propisanih standarda utvrđenih u skladu s člancima 4. i 5. priloga III. i IV. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 kao i minimalne [zahtjeve u pogledu gnojiva i korištenja proizvoda za zaštitu bilja] i ostale relevantne obvezujuće zahtjeve utvrđene nacionalnim zakonodavstvom i prepoznate u programu.
Ove se obveze u pravilu preuzimaju za razdoblje između pet i sedam godina. Ako je nužno i opravdano, određuje se dulje razdoblje u skladu s postupkom opisanim u članku 90. stavku 2. za određene vrste obveza.
[…]”
Uredba br. 1974/2006
7. Uvodne izjave 23. i 37. Uredbe br. 1974/2006 glase:
„(23) Što se tiče potpore za agrookolišne mjere ([…]), minimalni uvjeti koje korisnici moraju ispunjavati u okviru različitih obveza vezanih uz agrookolišne mjere ([…]) trebaju osigurati uravnoteženu primjenu potpore pri čemu se uvažavaju postavljeni ciljevi i time pridonosi održivom ruralnom razvoju.
(37) Potrebno je utvrditi pravila koja su zajednička za različite mjere, posebno ona koja se odnose na provedbu združenih aktivnosti, investicijske mjere, prijenos gospodarstva u razdoblju izvršavanja obveze koja je uvedena kao uvjet za dodjeljivanje pomoći, povećanje površine gospodarstva i definiciju različitih kategorija više sile ili izuzetnih okolnosti.”
8. Članak 44. te uredbe propisuje:
„1. Ako se cijelo gospodarstvo korisnika ili dio njegovoga gospodarstva prenese na drugu osobu u razdoblju izvršavanja obveze koja je preuzeta kao uvjet za dodjelu pomoći, ta druga osoba može na sebe preuzeti obvezu za preostali dio razdoblja. Ako se obveza ne preuzme, korisnik mora vratiti dodijeljenu pomoć.
2. Države članice mogu odlučiti da neće zahtijevati vraćanje sredstava iz stavka 1. u sljedećim slučajevima:
[…]
3. U slučaju manjih promjena stanja na gospodarstvu, države članice mogu poduzeti posebne mjere kako bi osigurale da zbog primjene stavka 1. ne dođe do neprimjerenih rezultata u pogledu preuzete obveze.
Smanjenje površine gospodarstva do 10 % površine iz obveze će se smatrati za manju [promjenu] u smislu prvog podstavka.”
9. Članak 45. Uredbe br. 1974/2006 propisuje:
„1. Ako u razdoblju izvršavanja obveze koja je preuzeta kao uvjet za dodjelu pomoći korisnik poveća površinu gospodarstva, države članice mogu predvidjeti proširivanje obveze tako da u preostalom razdoblju njenog izvršavanja obuhvaća i dodatnu površinu u skladu sa stavkom 2., ili zamjenu prvobitne obveze novom u skladu sa stavkom 3.
Navedena se zamjena može predvidjeti i za slučajeve kada se povećava površina gospodarstva koju obuhvaća obveza.
2. Proširivanje obveze o kojemu se govori u stavku 1. može se odobriti jedino pod sljedećim uvjetima:
[…]
3. Nova obveza iz stavka 1. pokriva cijelu površinu o kojoj je riječ, i to pod uvjetima koji su najmanje isto toliko strogi kao i uvjeti koji su se primjenjivali na prvobitnu obvezu.
4. Ako korisnik ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili državnim mjerama okrupnjavanja zemljišta ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna državna tijela [nadležna tijela javne vlasti], države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, obveza prestaje i ne zahtijeva se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.”
Uredba br. 65/2011
10. Članak 18. Uredbe br. 65/2011, naslovljen „Umanjenja i isključenja u slučaju neispunjavanja ostalih kriterija ispravnosti i prihvatljivosti za dobivanje potpora, obaveza i uz to povezanih dužnosti” propisuje:
„1. Zatražena potpora smanjuje se ili odbija ako nisu ispunjene sljedeće obaveze i kriteriji:
[…]
(b) ostali kriteriji ispravnosti i prihvatljivosti za dobivanje potpore osim onih koji se odnose na veličinu prijavljene površine ili broj stoke.
U slučaju višegodišnjih obaveza, smanjenja potpora, isključenja i povrati primjenjuju se na iznose već plaćene u prethodnim godinama za te obaveze.
2. Države članice zatražit će povrat i/ili odbiti potporu ili odrediti iznos umanjenja potpore, pogotovo na temelju ozbiljnosti, opsega i trajnijeg karaktera neispunjavanja uvjeta.
Ozbiljnost neispunjavanja uvjeta ovisi posebno o važnosti posljedica neispunjavanja, uzimajući u obzir ciljeve kriterija koji nisu ispunjeni.
Opseg neispunjavanja ovisi posebno o učincima na mjeru u cjelini.
Je li neispunjavanje trajnijeg karaktera, ovisi posebno o dužini vremenskog razdoblja u kojem traju učinci ili o mogućnosti zaustavljanja tih učinaka primjerenim sredstvima.
3. Ako neispunjavanje proizlazi iz namjerno počinjenih nepravilnosti, korisnik se isključuje iz pojedine mjere kako za kalendarsku godinu ustanovljenja tako i za sljedeću kalendarsku godinu.”
Bugarsko pravo
11. Članak 37.c Zakona za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Zakon o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta)(5) propisuje:
„1. Poljoprivredna zemljišta objedinjuju se sporazumom između vlasnikâ i/ili korisnikâ. Sklapanje sporazuma nadgleda komisija koja je nadležna za danu lokaciju na području općine, a koja se uspostavlja rješenjem ravnatelja regionalne uprave za poljoprivredu do 5. kolovoza relevantne godine. […]
2. Sporazum se sklapa prema modelu koji je utvrdio ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva […] Sporazum se sklapa i ažurira svake godine do 30. kolovoza za sljedeću poslovnu godinu u smislu članka 2. stavka 3. dopunskih odredbi Zakona za arendata v zemedelieto (Zakon o zakupu poljoprivrednog zemljišta). Ne smije obuhvaćati čestice koje su prijavljene kao namijenjene za obrađivanje unutar njihovih stvarnih granica niti čestice koje se trajno koriste kao pašnjaci, travnjaci i livade. Sporazum stupa na snagu ako pokriva barem dvije trećine ukupne površine objedinjenih zemljišta na relevantnoj lokaciji.
3. Ako korisnici ne mogu sklopiti sporazum u okolnostima opisanima u stavku 1. te također ako je riječ o zemljištu koje nije obuhvaćeno sporazumom, komisija do 15. rujna relevantne godine izrađuje prijedlog objedinjavanja zemljišta na sljedeći način:
1. pravo na korištenje pojedinačnog objedinjenog zemljišta dodjeljuje se korisniku koji u vlasništvu i/ili zakupu/najmu ima razmjerno najveću površinu u objedinjenom zemljištu;
2. površina poljoprivrednog zemljišta za koje nije sklopljen nikakav sporazum te za koje njegovi vlasnici nisu podnijeli nikakve prijave u skladu s člankom 37.b raspodjeljuje se među korisnicima razmjerno površini te u skladu s načinom na koji se vlasničko i/ili zakupljeno/unajmljeno poljoprivredno zemljište na danoj lokaciji trajno koristi razmjerno površini.
4. Komisija priprema izvješće za ravnatelja regionalne uprave za poljoprivredu, koje sadržava sklopljen sporazum, raspodjelu objedinjavanja zemljišta, informacije o zemljištima iz stavka 3. točke 2., s obzirom na njihove vlasnike i dugovanu zakupninu, i na temelju kojeg ravnatelj regionalne uprave za poljoprivredu izdaje nalog za raspodjelu objedinjavanja na zemljištu do 1. listopada predmetne godine.
[…]
14. Sporazum o objedinjavanju poljoprivrednih zemljišta ili o raspodjeli objedinjenog zemljišta čini pravnu osnovu za potrebe Zakona za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Zakon o potpori poljoprivrednicima), dok u odnosu na zemljište o kojemu je riječ u stavku 3. čini pravnu osnovu pod uvjetom da je za to zemljište izvršeno plaćanje.
15. Čestice koje su dio objedinjenog poljoprivrednog zemljišta te za koje je odobrena potpora u okviru mjere ‚Agrookolišna plaćanja’ iz Programa ruralnog razvoja 2007. – 2013. i/ili u okviru mjere ‚Poljoprivreda‑okoliš-klima’ i ‚Organska poljoprivreda’ iz Programa ruralnog razvoja 2014. – 2020. dodjeljuju se bez promjene lokacija osoba u odnosu na koje je potpora iz mjere odobrena ako:
1. čestice koje su te osobe stavile na raspolaganje u skladu s člankom 37.b radi sudjelovanja u postupku imaju površinu koja je veća od površine, ili jednaka površini, u odnosu na koju je potpora iz mjere odobrena, te ako su
2. vlasnici i korisnici čije su čestice stavljene na raspolaganje osobama u odnosu na koje je potpora iz mjere odobrena izrazile želju da s tim česticama sudjeluju u postupku objedinjavanja zemljišta u skladu s navedenim člankom.”
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
12. Osoba PV, žalitelj u kasacijskom postupku, poljoprivrednik je koji je podnio zahtjev za potporu u okviru „Mjere 214 – agro‑okolišna plaćanja iz Programa za ruralni razvoj 2007. do 2013.” (u daljnjem tekstu: Mjera 214).
13. Zahtjev je odobren te je osoba PV preuzela petogodišnju agrookolišnu obvezu u okviru navedene mjere. Jedan od uvjeta na čije se ispunjenje osoba PV obvezala bio je taj da aktivnosti navedene u zahtjevu provodi tijekom pet uzastopnih godina na istom poljoprivrednom zemljištu.
14. Površina tog poljoprivrednog zemljišta iznosila je 857 hektara, a osoba PV od 2012. njime se koristila na temelju sporazuma sklopljenih na temelju članka 37.c Zakona o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta. Ta je odredba, u bitnome, omogućavala da se za svaku poslovnu godinu između vlasnika i korisnika poljoprivrednih zemljišta smještenih u međusobnoj blizini sklapaju sporazumi radi njihova objedinjavanja. Prema bugarskom pravu, sporazumi o objedinjavanju zemljišta ili o njihovoj podjeli smatrali su se valjanom pravnom osnovom za potpore u korist poljoprivrednika.
15. Osoba PV je, sa zemljištima koja je zakupila, u tako stvorenim objedinjenim zemljištima bila uključena tijekom poslovnih godina 2012./2013., 2013./2014., 2014./2015. i 2015./2016. Na njezinu su gospodarstvu tijekom tih godina provedene sve obvezne administrativne kontrole i kontrole na terenu te su povodom njezinih zahtjeva za plaćanje u okviru Mjere 214 isplaćeni iznosi od ukupno 1 063 317,54 leva.
16. Međutim, za poslovnu godinu 2016./2017. nije sklopljen nikakav sporazum o korištenju svih zemljišta koja je osoba PV prijavila. Iako je osoba PV htjela sklopiti takav sporazum u skladu s člankom 37.c Zakona o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta, ostali sudionici ranijih sporazuma obavijestili su je da žele poljoprivredno zemljište obrađivati unutar stvarnih granica svojih čestica. U tim okolnostima, osoba PV bila je spriječena u korištenju poljoprivrednog zemljišta koje je obrađivala od 2012. te u ispunjenju obveze koju je preuzela u zamjenu za agrookolišna plaćanja(6).
17. Osoba PV obavijestila je 29. svibnja 2017. Daržaven fond „Zemedelie” (Nacionalni fond za poljoprivredu) u Trgovištu o prestanku svoje agrookolišne obveze. Ta je obavijest uslijedila gotovo 10 mjeseci nakon što je osoba PV spoznala da neće imati pravo koristiti, u poslovnoj godini 2016./2017., dio zemljišta koje je bilo temelj njezine obveze u okviru Mjere 214 i osam mjeseci nakon prestanka važenja posljednjeg sporazuma.
18. Osoba PV obaviještena je 17. kolovoza 2018. o prestanku svoje agrookolišne obveze u okviru Mjere 214 na temelju činjenice da nije ispunila primjenjive uvjete. Osoba PV nije pobijala tu odluku te je ona postala pravomoćna.
19. Slijedom toga, druga stranka u kasacijskom postupku pokrenula je 14. rujna 2018. postupak za donošenje odluke o utvrđivanju postojanja javnog duga (Akt za Ustanovjavane na Publično Daržavno Vsemane; u daljnjem tekstu: sporna odluka), u kojem zahtjeva da se osobi PV naloži da vrati 20 % subvencije koja joj je u okviru odnosne mjere isplaćena u razdoblju od 2012. do 2016. te da usto plati zatezne kamate.
20. U sporu pokrenutom protiv te odluke, prvostupanjski upravni sud utvrdio je da je odobrena potpora zakonito umanjena te da, u ovom slučaju, nije postojala viša sila u smislu članka 31. Uredbe br. 73/2009(7). Taj je sud stoga odbio tužbu osobe PV protiv sporne odluke.
21. Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska), koji razmatra kasacijsku žalbu protiv prvostupanjske presude, smatra da je za rješenje spora potrebno protumačiti pravo Unije. Konkretnije, ističe da se u članku 45. stavku 4. Uredbe br. 1974/2006 navode tri konkretna slučaja u kojima korisnik agrookolišnih plaćanja nije obvezan vratiti potporu koju je primio. To su slučajevi u kojima je njegovo poljoprivredno gospodarstvo obuhvaćeno (i.) arondacijom, (ii.) mjerama okrupnjavanja zemljišta ili (iii.) mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna tijela javne vlasti. Taj sud ističe da pravne posljedice prestanka agrookolišne obveze, ako bi se ovaj slučaj mogao podvesti pod jedan od slučajeva opisanih u navedenoj odredbi, ne bi uključivale obvezu vraćanja čitave ili dijela primljene potpore.
22. U tim okolnostima, Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti među ostalim, sljedeća dva prethodna pitanja:
„1. Može li se na temelju tumačenja članka 45. stavka 4. [Uredbe br. 1974/2006] pretpostaviti da je u slučaju kao što je ovaj riječ o ‚arondaciji’ ili ‚okrupnjavanju zemljišta’ zbog kojeg korisnik ne može ispunjavati preuzete obveze?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, opravdava li činjenica da država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih obveza novonastalom stanju gospodarstva to da se ne zahtijeva povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi?
[…]”
Analiza
23. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo se mišljenje bavi pitanjima kojima sud koji je uputio zahtjev pita, u bitnome, čini li slučaj poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku „arondaciju” ili „mjeru okrupnjavanja zemljišta” u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006 (prvo pitanje) te, ako čini, daje li činjenica da država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih obveza novonastalom stanju gospodarstva tom korisniku pravo da odbije vratiti sredstva koja je primio (drugo pitanje).
Prvo pitanje
24. Uvodno je važno podsjetiti na to da su, tijekom razdoblja na koje se odnosi činjenično stanje iz glavnog postupka, Unijine potpore iz EPFRR‑a namijenjene ruralnom razvoju bile uređene Uredbom br. 1698/2005(8). Tom su uredbom bila predviđena opća pravila o dodjeli potpora za poljoprivredne prakse usmjerene poboljšanju okoliša i ruralnih područja(9).
25. Osobito, u Uredbi br. 1698/2005, među mjerama namijenjenima poticanju održivog korištenja poljoprivrednih zemljišta, bila su navedena agrookolišna plaćanja(10). Ta su plaćanja bila potpora koja se, uz ostala poljoprivredna plaćanja, godišnje odobravala poljoprivrednicima ako bi dragovoljno prihvatili obveze koje su poticale održivo korištenje poljoprivrednih zemljišta(11). Obveze su morale ići preko relevantnih propisanih standarda Unijina zakonodavstva o poljoprivredi kao i preko posebnih zahtjeva utvrđenih zakonodavstvom država članica(12).
26. Kako Europska komisija objašnjava, bitno obilježje agrookolišnih plaćanja bila je činjenica da su ona, načelno, podrazumijevala da poljoprivrednici preuzmu obveze u trajanju od najmanje pet godina(13). Budući da se pretpostavljalo da su kratkotrajni aranžmani smanjivali pozitivan utjecaj tih plaćanja, uvjet preuzimanja višegodišnje obveze služio je poticanju poljoprivrednika da svoje zemljište koriste tijekom razdoblja koje se smatralo potrebnim za ostvarenje pozitivnih učinaka za okolišnu održivost.
27. To je razlog zbog kojeg su Uredbom br. 1974/2006, prilikom utvrđivanja podrobnih pravila za primjenu Uredbe br. 1698/2005, uređene, među ostalim relevantnim elementima, poteškoće koje se mogu pojaviti tijekom trajanja petogodišnje obveze koju bi poljoprivrednici preuzeli u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a(14). Konkretnije, Uredbom br. 1974/2006 određene su obveze država članica i korisnika agrookolišnih plaćanja u slučajevima promjene u vlasništvu i/ili korištenju gospodarstva nastale njegovim prijenosom(15) ili u slučajevima promjene veličine gospodarstva, bilo da je riječ o njezinu povećanju ili smanjenju(16).
28. Ističem da slučaj koji se razmatra u glavnom postupku spada u drugu kategoriju, time što poljoprivrednik koji se obvezao obrađivati određeno poljoprivredno zemljište više nije mogao, u zadnjoj godini obveze u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a, obrađivati čitavo područje koje je prvotno prijavio u svojem zahtjevu u okviru Mjere 214. Kako sud koji je uputio zahtjev navodi, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 stoga je ključna odredba s obzirom na koju treba odrediti financijske posljedice za poljoprivrednika u takvim okolnostima.
29. Tim su člankom, dok je bio na snazi(17), bile uređene situacije u kojima bi korisnika agrookolišnih plaćanja – u izvršavanju obveze da tijekom pet uzastopnih godina obrađuje isto zemljište – sprječavala činjenica da je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno (i.) arondacijom, (ii.) javnim mjerama okrupnjavanja zemljišta ili (iii.) mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna tijela javne vlasti.
30. U tim trima scenarijima, ako država članica ne bi poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva, korisnik agrookolišnih plaćanja ne bi morao vratiti pomoć koju je primio za razdoblje u kojem je obveza bila na snazi.
31. Važno je istaknuti da je člankom 45. stavkom 4. Uredbe br. 1974/2006 predviđena jedina iznimka od općeg pravila koje se primjenjivalo na situacije u kojima korisnici agrookolišnih plaćanja ne bi ispunili obveze koje su preuzeli u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a. Naime, neispunjavanje kriterija ispravnosti i prihvatljivosti, preuzetih obveza i povezanih dužnosti obično je dovodilo do umanjenja, isključenja ili povrata dodijeljene potpore(18). U slučaju višegodišnjih obveza, ta su se umanjenja, isključenja i povrati primjenjivali i na iznose već plaćene u prethodnim godinama za određenu obvezu(19).
32. Nasuprot tomu, u ovom predmetu, ako bi se nemogućnost ispunjenja obveze obrađivanja istog zemljišta tijekom pet uzastopnih godina smatrala izravnom posljedicom arondacije ili mjere okrupnjavanja zemljišta u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006, poljoprivrednik koji je stranka glavnog postupka mogao bi biti oslobođen obveze vraćanja dijela plaćanja koja je primio u prethodnim godinama, pod uvjetom da nacionalna tijela nisu poduzela potrebne mjere za prilagođavanje poljoprivrednikove obveze novom kontekstu.
33. Moram naglasiti da u zakonodavstvu Unije nije definiran ni pojam „arondacija” („reparcelling”) ni pojam „mjera okrupnjavanja zemljišta” („land‑consolidation measure”). Unatoč tomu, jasno je da se oba pojma odnose na pravne instrumente čije se konkretne definicije, tipologija i pretpostavke razlikuju između pojedinih država članica(20).
34. U tim okolnostima, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, autonomno i ujednačeno tumačiti u čitavoj Europskoj uniji, uzimajući u obzir ne samo njegov tekst već i kontekst te ciljeve propisa čiji je dio(21).
35. Što se tiče teksta članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006, pojam „arondacija” odnosi se na mjere koje se sastoje u promjeni granica između zemljišnih čestica, obično s ciljem stvaranja većih gospodarstava. Teoretičari je definiraju kao alat za prilagodbu zemljišta, a često se koristi kao sinonim za „reorganizaciju zemljišta”, „pregrupiranje zemljišta”, „preraspodjelu, zemljišta”, „rekonfiguraciju zemljišta” i „redistribuciju zemljišta”(22). Budući da arondacija uključuje razmjenu zemljišta, jedinstveno obilježje tog postupka jest da zahtijeva preustroj vlasništva i/ili korištenja ne samo u smislu čestica, nego i u smislu pravâ(23). Cilj joj je stvoriti racionalnija gospodarstva kojima će se, kao takvima, moći učinkovitije upravljati zbog lokacije rekonfiguriranih čestica, njihove veličine i oblika.
36. Pojam „okrupnjavanje zemljišta” je pak širi. Dok se u prošlosti uobičajeno koristio kao ekvivalent pojmu „arondacija”, danas ga se definira kao sveobuhvatniji postupak preraspodjele zemljišta koji je popraćen osiguravanjem javnih sadržaja za definirano ruralno područje(24). Iz te perspektive, pojam okrupnjavanja zemljišta podrazumijeva ne samo preustroj rascjepkanih zemljišnih čestica, nego i posebno poljoprivredno planiranje koje uključuje osiguravanje nužne infrastrukture – kao što su ceste, sustavi navodnjavanja, sustavi odvodnje, oblikovanje krajobraza, upravljanje okolišem, obnova sela, očuvanje tla itd. – za prostor o kojem je riječ(25).
37. Iz navedenog proizlazi da se pojmovi „arondacija” i „okrupnjavanje zemljišta” iz članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006, ostavljajući po strani njihove pojedinačne specifičnosti, odnose na postupke namijenjene prilagodbi i preustroju rascjepkanih zemljišnih čestica koji se obično koriste kako bi se stvorila racionalnija zemljišna gospodarstva radi poboljšanja ruralne infrastrukture i provedbe razvojnih i okolišnih politika.
38. Htjela bih istaknuti da iz članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006 proizlazi i to da su „arondacija” i „okrupnjavanje zemljišta” zamišljeni, u smislu te odredbe, kao mjere s elementom javne intervencije.
39. To je očito kada su u pitanju mjere okrupnjavanja zemljišta, koje, u skladu s člankom 45. stavkom 4. Uredbe br. 1974/2006, moraju biti javne prirode – što sugerira potpunu uključenost nadležnih tijela javne vlasti u njihovu oblikovanju i donošenju – ili to da ih ta tijela moraju odobriti.
40. Kada je riječ o „arondaciji”, engleska verzija Uredbe br. 1974/2006 nije jednako očita u tom pogledu. Međutim, uvid u druge jezične verzije – uključujući njemačku i španjolsku verziju – navodi me na zaključak da element javne intervencije mora biti prisutan i u okviru te vrste postupka(26). Naime, u tim se verzijama govori o arondaciji i „drugim javnim mjerama okrupnjavanja zemljišta”(27), što je formulacija koja je, kako Komisija pravilno ističe, upotrijebljena čak i u engleskoj verziji odredbe koja je prethodila članku 45. stavku 4. Uredbe br. 1974/2006, to jest u članku 38. Uredbe br. 817/2004(28).
41. Postojanju intervencije nacionalnih tijela u trima opisanim scenarijima u prilog dodatno ide, prema mojemu mišljenju, kontekstualno tumačenje članka 45. Uredbe br. 1974/2006. Kako sam već navela, ta je odredba uređivala više od situacija u kojima se tijekom petogodišnje obveze smanjivala površina poljoprivrednog zemljišta. Uređivala je i situacije u kojima se ta površina proširivala pa i one u kojima se površina unutar gospodarstva povećavala. Međutim, dok su slučajevi povećanja površina opisani, u članku 45. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1974/2006, kao posljedica dragovoljne radnje korisnika, smanjenje površine poljoprivrednog zemljišta shvaća se u članku 45. stavku 4. iste uredbe kao posljedica mjere koja je izvan korisnikove kontrole, a koja je prvenstveno namijenjena javnom cilju da se poboljša poljoprivredna struktura.
42. Ipak, takvo shvaćanje ne znači da tijelo javne vlasti mora sudjelovati u svim fazama arondacije ili mjere okrupnjavanja zemljišta. Članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 u bitnome govori o poduzimanju ili odobravanju, što upućuje na to da je minimalno javno sudjelovanje dovoljno da bi se nacionalnu mjeru smatralo obuhvaćenom područjem primjene te odredbe. Zbog tog istog razloga, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da ne isključuje mjere arondacije i okrupnjavanja zemljišta koje su privatno pokrenute, kao ni primjenu usklađenih postupaka, pod uvjetom da tijela javne vlasti zadrže barem ovlast konačnog odobravanja takvih vrsta mjera(29). Uostalom, javno sudjelovanje u mjerama arondacije ili okrupnjavanja zemljišta u konačnici je opravdano nužnošću da se, primjerice, osigura pravilna preraspodjela prava na razmijenjenim zemljištima i provedba tih mjera na način da ih ne dovede u pitanje neslaganje između pojedinih uključenih vlasnika ili korisnika.
43. Naposljetku, smatram da iz teleološke perspektive jasno proizlazi da je članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 usvojen, kako Komisija ističe, kako bi se izbjeglo da arondacija gospodarstva ili mjera okrupnjavanja zemljišta izvan njihove kontrole dovede poljoprivrednike u nepovoljan položaj uslijed nemogućnosti da ispune obvezu obrađivanja istog poljoprivrednog zemljišta tijekom pet uzastopnih godina, koju su preuzeli u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a. Poljoprivrednike bi se u suprotnom odvratilo od preuzimanja agrookolišnih obveza, koje su, kao što je objašnjeno, važan alat za poboljšanje strukture poljoprivrednih gospodarstava, povećanje konkurentnosti poljoprivrednog sektora i poticanje unapređivanja zemljišta u skladu s okolišnim i ruralnim politikama. Prema mojemu mišljenju, to je u konačnici razlog zbog kojeg članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 zahtijeva od država članica da obvezu prilagode novonastalom stanju gospodarstva ili da, ako takva prilagodba nije moguća, oslobode korisnika od obveze vraćanja potpore.
44. Kada je riječ o ovom predmetu, svakako je na nacionalnom sudu da ocijeni čini li postupak opisan u nacionalnom zakonodavstvu o kojem je riječ u glavnom postupku arondaciju ili mjeru okrupnjavanja zemljišta, u kojem slučaju bi spadao u područje primjene članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006.
45. Ipak, iz informacija sadržanih u odluci kojom je upućen zahtjev proizlazi, kao prvo, da se, sukladno postupku predviđenom u tom nacionalnom zakonodavstvu, vlasnici i korisnici mogu sporazumjeti o pregrupiranju i preraspodjeli poljoprivrednog zemljišta. Iako to nije izričito predviđeno, razumno je pretpostaviti, uzimajući u obzir činjenično stanje ovog predmeta, da se ti sporazumi sklapaju radi prilagodbe gospodarstva s ciljem učinkovitijeg korištenja zemljišta. Kao drugo, to zakonodavstvo propisuje da sklapanjem sporazuma upravlja komisija smještena na području dane općine, koju postavlja nadležna regionalna uprava. Ta komisija može i izraditi prijedlog pregrupiranja ako se poljoprivrednici ne uspiju sporazumjeti. Kao treće, ravnatelj regionalne uprave za poljoprivredu na temelju izvješća te komisije, koje može sadržavati i informacije o postignutom sporazumu, donosi rješenje o dodjeli zemljišta na danoj lokaciji.
46. Prema mojemu mišljenju, nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koje, s jedne strane, nastoji promicati sporazume o pregrupiranju zemljišta i, s druge strane, propisuje da je za primjenjivost tih ugovora potrebno da ih odobre nadležna tijela javne vlasti, mora smatrati, kako tvrdi žalitelj u kasacijskom postupku, arondacijom u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006. Kako je već objašnjeno, činjenica da se takva arondacija temelji na dragovoljnim sporazumima između privatnih vlasnika i korisnika i da ti sporazumi ne podrazumijevaju prijenos prava vlasništva ne dovodi taj zaključak u pitanje, time što element javne intervencije postoji ako nadležno tijelo ima ovlast davanja konačnog odobrenja.
47. Republika Bugarska u bitnome tvrdi da poljoprivredno zemljište poljoprivrednika koji je stranka glavnog postupka nije, u zadnjoj godini trajanja obveze, bilo predmet postupka arondacije, nego upravo nearondacije prvotno zahvaćenog zemljišta, s obzirom na to da su zemljišne čestice ostalih vlasnika ostale u svojim postojećim granicama. Ona također smatra, u skladu s presudom koju je donio bugarski prvostupanjski upravni sud, da taj poljoprivrednik nije mogao legitimno očekivati da će vlasnici tih zemljišta naknadno obnoviti ugovore sklopljene na temelju članka 37.c Zakona o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta nakon isteka jednogodišnjeg roka. Posljedično, prema mišljenju Republike Bugarske, prihvaćanjem agrookolišnih plaćanja koja se temelje na sustavu uspostavljenom nacionalnim zakonodavstvom, poljoprivrednik je preuzeo rizik neispunjenja svoje obveze, koji nije moralo preuzeti javno tijelo.
48. Međutim, smatram, kao prvo, da je očito da, kad je riječ o poljoprivrednom zemljištu koje će poljoprivrednik iskorištavati tijekom financijske godine, može se smatrati da je provedena arondacija čim je struktura tog zemljišta rekonfigurirana u okviru postupka koji uključuje javnu intervenciju. Nadalje, poljoprivrednika koji sudjeluje u sustavu agrookolišnih plaćanja koristeći arondirano zemljište, čime doprinosi ostvarenju ciljeva zakonodavstva Unije koji se odnose na poboljšanje strukture i unapređenje zemljišta, ne bi se smjelo dovesti u nepovoljan položaj kada ga nepostojanje sporazuma s vlasnicima tog zemljišta sprječava u ispunjenju obveze koju je preuzeo u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a. Tom pristupu u prilog idu teološka razmatranja iznesena u točki 43. ovog mišljenja.
49. Kao drugo, htjela bih naglasiti da, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom ga je uputio, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 pobliže ne određuje konkretne razloge za arondaciju izvorno prijavljenog poljoprivrednog zemljišta zbog kojih bi moglo doći do toga da ne budu vraćena sredstva koja su ranije primljena u okviru EPFRR‑a. To me navodi na zaključak da bi nepostupanje u skladu s obvezom iskorištavanja čitave površine zemljišta trebalo biti predmet objektive procjene, neovisne o nacionalnoj pravnoj osnovi na temelju koje se poljoprivrednik obvezuje u okviru EPFRR‑a.
50. Nadalje, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ izričito priznaje dragovoljnu arondaciju poljoprivrednog zemljišta kao valjanu pravnu osnovu za primjenu financijske potpore iz EPFRR‑a. To znači da nadležna tijela odobravanjem primjene agrookolišnih plaćanja podupiru pravni instrument kojim poljoprivrednici definiraju svoje obveze kao protučinidbu za dodjelu tih plaćanja. S obzirom na to, ne slažem se sa stajalištem da rizik u slučaju poput onog koji se razmatra u glavnom postupku treba snositi poljoprivrednik.
51. Iz toga slijedi da niti jedan argument Republike Bugarske ne dovodi u pitanje zaključak da nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ dovodi do arondacije u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006.
52. S obzirom na navedeno te na činjenično stanje kako je opisano u odluci kojom je upućen zahtjev, zaključujem da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da se primjenjuje u slučaju poput onog o kojem riječ u glavnom postupku ako je nemogućnost poljoprivrednika da ispuni obveze koje je preuzeo u okviru mjere financirane iz EPFRR‑a posljedica arondacije koju su odobrila nadležna tijela javne vlasti, a koja utječe na strukturu gospodarstva, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Drugo pitanje
53. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u biti pita daje li činjenica da država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih obveza novonastalom stanju gospodarstva tom korisniku pravo da odbije vratiti sredstva koja je primio.
54. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 propisuje da države članice, ako korisnik agrookolišnih plaćanja ne može ispuniti svoje obveze zbog činjenice da je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom, moraju poduzeti potrebne mjere kako bi omogućile prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, obveza mora prestati, a da se ne zahtijeva povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.
55. Kako sud koji je uputio zahtjev navodi u odluci kojom je uputio zahtjev, u ovom je predmetu potrebno ocijeniti je li država članica poduzela mjere za prilagođavanje korisnikovih obveza, kako zahtijeva članak 45. stavak 4 Uredbe br. 1974/2006. Međutim, s obzirom na to da je korisniku naloženo vraćanje određenog postotka potpore koju je primio za razdoblje dok je obveza bila na snazi, čini se da takve mjere nisu poduzete.
56. Ako država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi se korisnikove obveze prilagodile novonastaloj situaciji, odluka o postojanju javnog duga kojom se nalaže povrat dijela potpore primljene tijekom prve četiri godine trajanja obveze protivi se članku 45. stavku 4. Uredbe br. 1974/2006.
57. Stoga, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da, u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, kada je smanjenje površine korisnikova gospodarstva koje onemogućuje ispunjenje petogodišnje agrookolišne obveze posljedica arondacije, država članica mora poduzeti potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje te obveze novonastalom stanju gospodarstva. Ako se takve mjere ne poduzmu, obveza prestaje, a da se ne zahtijeva povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.
Zaključak
58. Na temelju gore izložene analize predlažem da Sud na prva dva pitanja koja je uputio Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 45. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)
treba tumačiti na način da se:
primjenjuje na činjenično stanje spora u glavnom postupku ako je nemogućnost poljoprivrednika da ispuni svoje obveze posljedica arondacije koju su odobrila nadležna tijela javne vlasti, a koja utječe na strukturu gospodarstva, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
2. Članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006
treba tumačiti na način da:
u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, kada je smanjenje površine korisnikova gospodarstva koje onemogućuje ispunjenje petogodišnje agrookolišne obveze posljedica arondacije, država članica mora poduzeti potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje te obveze novonastalom stanju gospodarstva. Ako se takve mjere ne poduzmu, obveza prestaje, a da se ne zahtijeva povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.