LAILA MEDINA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. szeptember 15.(1)
C‑343/21. sz. ügy
PV
kontra
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”
(a Varhoven administrativen sad [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közös agrárpolitika – Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – Vidékfejlesztési támogatások – Agrár‑környezetvédelmi kifizetések – 1974/2006 rendelet – A 45. cikk (4) bekezdése – Tagosítás és tagosítási intézkedések – A kedvezményezettnek a vállalt kötelezettségei további teljesítésére való képtelensége – A kötelezettségvállalásoknak a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez való igazításához szükséges lépések hiánya”
Bevezetés
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az 1974/2006 rendelet(2) 45. cikke (4) bekezdésének értelmezésére vonatkozik. Ez a rendelkezés a hatályon kívül helyezését megelőzően(3) meghatározta az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettjét érintő pénzügyi következményeket abban az esetben, ha az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) keretében tett kötelezettségvállalás időszakában mezőgazdasági üzeme tagosításra került, vagy mezőgazdasági üzemét érintő tagosítási intézkedésre került sor.(4)
2. A kérelmet egy bolgár mezőgazdasági termelő és a Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (az állami mezőgazdasági alap ügyvezetőigazgató‑helyettese, Bulgária, a továbbiakban: alperes hatóság) közötti eljárásban nyújtották be. Az említett eljárás egy olyan közigazgatási határozattal szemben benyújtott keresethez kapcsolódik, amely a nevezett mezőgazdasági termelő által kapott kifizetés egy részének amiatt történő visszafizetését írta elő, hogy az előbbi már nem tudta teljesíteni az EMVA keretében tett azon kötelezettségvállalását, amely szerint öt egymást követő évben biztosítja az eredetileg bejelentett földterület egészének használatát.
3. A jelen ügyben a „tagosításnak” és a „tagosítási intézkedéseknek” az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében vett fogalmának értelmezése szükséges annak megállapítása érdekében, hogy az alapügyben fennállóhoz hasonló helyzet az említett rendelkezés hatálya alá tartozik‑e. Amennyiben erre igenlő választ kell adni, meg kell vizsgálni, hogy a tagállam által elfogadott szükséges lépések hiányában az, hogy a kedvezményezett már nem tudja teljesíteni az agrár‑környezetvédelmi kifizetésekkel kapcsolatban tett kötelezettségvállalásait, olyan körülménynek minősül‑e, amely indokolja a korábban kapott pénzeszközök vissza nem térítését.
Jogi keret
Az uniós jog
Az 1698/2005 rendelet
4. Az 1698/2005 rendelet „Célkitűzések” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A vidékfejlesztés támogatásának az alábbi célkitűzések eléréséhez kell hozzájárulnia:
a) a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítása a szerkezetátalakítás, a fejlesztés és az innováció támogatása révén;
b) a környezet és a vidék minőségének javítása a termőföld-hasznosítás támogatása révén;
c) az életminőség javítása a vidéki területeken és a gazdasági tevékenység diverzifikálásának ösztönzése.
[…]”.
5. Az 1698/2005 rendelet „Intézkedések” című 36. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az e szakasz szerinti támogatás a következőkre vonatkozik:
a) a mezőgazdasági földterületek fenntartható használatát célzó intézkedések az alábbiak révén:
[…]
iv. agrár‑környezetvédelmi kifizetések;
[…]”
6. Az 1698/2005 rendelet „Agrár‑környezetvédelmi kifizetések” című 39. cikke a következőképpen szól:
„(1) A tagállamok a 36. cikk a) pontjának iv. alpontjában előírt támogatást teljes területükön, az egyedi szükségleteiknek megfelelően elérhetővé teszik.
(2) Az agrár‑környezetvédelmi kifizetésekben azok a mezőgazdasági termelők részesülnek, akik önkéntes alapon agrár‑környezetvédelmi kötelezettségeket vállalnak. Amennyiben a környezeti célkitűzések elérése kellően indokolt, egyéb földhasználók is részesülhetnek agrár‑környezetvédelmi kifizetésekben.
(3) Az agrár‑környezetvédelmi kifizetések csak az 1782/2003/EK rendelet 4. és 5. cikke, valamint III. és IV. melléklete értelmében megállapított, vonatkozó kötelező érvényű előírásokon, valamint a trágya‑ és növényvédőszer‑használatra vonatkozó minimumkövetelményeken és a nemzeti jogszabályok által létrehozott és a programban meghatározott egyéb vonatkozó kötelező követelményeken túlmutató kötelezettségvállalásokra vonatkoznak.
E kötelezettségeket általános szabályként öttől hét évig terjedő időtartamra kell vállalni. Amennyiben szükséges és indokolt, bizonyos típusú kötelezettségvállalások esetében hosszabb időtartamot kell megállapítani a 90. cikk (2) bekezdésében említett eljárás szerint.
[…]”
Az 1974/2006 rendelet
7. Az 1974/2006 rendelet (23) és (37) preambulumbekezdése kimondja:
„(23) Az agrár‑környezetvédelmi […] támogatások tekintetében a különféle agrár‑környezetvédelmi […] kötelezettségvállalásokkal kapcsolatban a kedvezményezettek által teljesítendő minimumkövetelményeknek a támogatás olyan kiegyensúlyozott alkalmazását kell biztosítaniuk, amelyek figyelembe veszik a célkitűzéseket, továbbá ezáltal hozzá kell járulniuk a fenntartható vidékfejlesztéshez. […]
[…]
(37) Közös szabályokat kell megállapítani több intézkedés vonatkozásában, különösen a következők tekintetében: az integrált műveletek végrehajtása, beruházási intézkedések, mezőgazdasági üzem átadása egy olyan időszak során, amelyre vonatkozóan a segítségnyújtás feltételeként kötelezettségvállalást tettek, a gazdaság területének növelése és a vis maior vagy a kivételes körülmények különféle kategóriáinak meghatározása.”
8. E rendelet 44. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Amennyiben egy adott támogatás feltételét képező kötelezettségvállalás fennállása alatt egy kedvezményezett a mezőgazdasági üzem egészét vagy egy részét másik személyre ruházza át, ez utóbbi személy az időszak fennmaradó részére átveheti a kötelezettségvállalást. Ha a kötelezettségvállalás átvétele elmarad, a kedvezményezettnek vissza kell térítenie a nyújtott támogatást.
(2) A tagállamok dönthetnek úgy, hogy a következő esetekben nem követelik meg az (1) bekezdésben említett visszatérítést:
[…]
(3) A mezőgazdasági üzem állapotában bekövetkezett kisebb változás esetén a tagállamok konkrét intézkedéseket hozhatnak annak biztosítására, hogy az (1) bekezdés alkalmazása a már folyamatban lévő kötelezettségvállalást ne befolyásolja kedvezőtlenül.
A mezőgazdasági üzem területében a kötelezettségvállalás által érintett terület legfeljebb 10 %‑áig bekövetkezett csökkenés az első albekezdés alkalmazásában kis változásnak tekintendő.”
9. Az 1974/2006 rendelet 45. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Arra az esetre, ha egy adott támogatás feltételét képező kötelezettségvállalás teljesítésének időtartama alatt a kedvezményezett megnöveli a mezőgazdasági üzem területét, a tagállamok rendelkezhetnek arról, hogy a (2) bekezdésnek megfelelően a kötelezettségvállalást az időtartamának hátralévő részében a hozzáadott területre is kiterjesszék, és arról, hogy a (3) bekezdésnek megfelelően az eredeti kötelezettségvállalás helyébe új lépjen.
Akkor is lehet rendelkezni a kötelezettségvállalás ilyen jellegű helyettesítéséről, ha a kötelezettségvállalás által érintett terület növelése a mezőgazdasági üzemen belül történik.
(2) Az (1) bekezdésben említett területnövelést csak a következő feltételek mellett lehet engedélyezni:
[…]
(3) Az (1) bekezdésben említett új kötelezettségvállalás az érintett terület egészére vonatkozik és legalább olyan szigorú feltételek mellett, mint az eredeti kötelezettségvállalás.
(4) Amennyiben a kedvezményezett már nem tudja teljesíteni az adott kötelezettségvállalásokat, a mezőgazdasági üzem tagosítása miatt, vagy azért, mert más hasonló, a hatáskörrel rendelkező hatóságok által jóváhagyott állami tagosítási intézkedések vonatkoznak rá, a tagállamok megteszik az ahhoz szükséges lépéseket, hogy a kötelezettségvállalásokat a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazítsák. Amennyiben ez a kiigazítás nem lehetséges, a kötelezettségvállalás megszűnik, és a kötelezettségvállalás érvényességének időtartamára nem követelhető visszatérítés.”
A 65/2011 rendelet
10. A 65/2011 rendelet „Támogatáscsökkentés és kizárás az egyéb támogathatósági feltételek és kötelezettségvállalások, illetve az azokhoz kapcsolódó kötelességek be nem tartása esetén” című 18. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A kérelmezett támogatást csökkenteni kell vagy meg kell tagadni abban az esetben, ha az alábbi kötelezettségek és feltételek nem teljesülnek:
[…]
b) a területnagysághoz és a kérelmezett állatlétszámhoz kapcsolódó támogathatósági feltételeken kívüli egyéb támogathatósági feltételek.
Többéves kötelezettségvállalások esetén a támogatáscsökkentések, a kizárások és a visszatérítések vonatkoznak azokra az összegekre is, melyeket a kötelezettségvállalásra a korábbi években fizettek ki.
(2) A tagállam visszatérítteti és/vagy megtagadja a támogatást, illetve – elsősorban a feltárt meg nem felelés súlyossága, mértéke és tartóssága alapján – meghatározza a támogatáscsökkentés összegét.
A meg nem felelés súlyosságát elsősorban az határozza meg, hogy – figyelemmel a betartatlan feltételek eredeti céljára – a meg nem felelés mennyire lényeges következményekkel jár.
A meg nem felelés mértéke elsősorban attól függ, hogy az a tevékenység egészére milyen hatást gyakorol.
Az, hogy valamely meg nem felelés tartós‑e, elsősorban attól függ, hogy a hatása mennyi ideig érezhető, illetve hogy ez a hatás ésszerű eszközökkel megszüntethető‑e.
(3) A tagállam visszatérítteti és/vagy megtagadja a támogatást, illetve – elsősorban a feltárt meg nem felelés súlyossága, mértéke és tartóssága alapján – meghatározza a támogatáscsökkentés összegét.”
A bolgár jog
11. A Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (a mezőgazdasági földterületek tulajdonjogáról és használatáról szóló törvény)(5) 37c. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A hasznosított mezőgazdasági földterületek csoportosításait a tulajdonosok és/vagy a használók megállapodással hozzák létre. A megállapodás megkötését minden egyes településen – annak területén – egy bizottság felügyeli, amelyet a kerületi mezőgazdasági igazgatóság igazgatójának a tárgyév augusztus 5‑ig kiadott rendeletével állítanak fel. […]
(2) A megállapodást a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter által elkészített minta alapján kell megkötni, […]. A megállapodást minden évben augusztus 30‑ig kell megkötni és aktualizálni a következő üzleti évre vonatkozóan a Zakon za arendata v zemedelieto (a mezőgazdasági bérletről szóló törvény) kiegészítő rendelkezései 2. cikkének (3) bekezdése értelmében. Ez nem terjedhet ki a tényleges határaikon belül mezőgazdasági művelésre bejelentett ingatlanokra, valamint azokra az ingatlanokra, amelyeket állandóan legelőként és rétként használnak. A megállapodás akkor lép hatályba, ha az az érintett településen a hasznosított területek csoportosításai által lefedett terület legalább kétharmadára kiterjed.
(3) Amennyiben a használók az (1) bekezdésben meghatározott körülmények között nem tudnak megállapodni, valamint a megállapodással nem érintett földterületek tekintetében a bizottság az adott év szeptember 15‑ig az alábbi módon elkészíti a hasznosított területek csoportosításainak felosztására vonatkozó tervezetet:
1. az egyedi csoportosítás használatának jogát annak a használónak kell biztosítani, aki a csoportosításon belül a legnagyobb arányban rendelkezik saját és/vagy bérelt mezőgazdasági földterülettel;
2. azon mezőgazdasági földterületek területét, amelyekre vonatkozóan nem kötöttek szerződést, és amelyek tulajdonosai nem nyújtottak be a 37b. cikk szerinti nyilatkozatokat, a használók között a terület arányában és az adott településen a saját tulajdonban lévő és/vagy bérelt mezőgazdasági földterület állandó használatának módjával összhangban kell felosztani.
[…]
4. A bizottság jelentést készít a kerületi mezőgazdasági igazgatóság igazgatója számára, amely tartalmazza a megkötött megállapodást, a terület‑csoportosítások felosztását, a tulajdonosok és a fizetendő bérleti díjak tekintetében a (3) bekezdés 2. pontjában foglalt, földterületekre vonatkozó információkat, amely alapján a kerületi mezőgazdasági igazgatóság igazgatója a tárgyév október 1-jéig kiadja a településen fekvő földcsoportok felosztásáról szóló rendeletet.
[…]
(14) A hasznosított területek csoportosításainak létrehozásáról vagy azok felosztásáról szóló megállapodás jogalapot képez a Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (a mezőgazdasági termelők támogatásáról szóló törvény) szempontjából, valamint a (3) bekezdésben említett földterületre vonatkozó rész tekintetében, feltéve hogy az adott földterület után kifizetést teljesítettek.
(15) A 2007–2013. évi időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program »Agrár‑környezetvédelmi kifizetések« elnevezésű intézkedése és/vagy a 2014–2020. évi időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program »Agrár‑környezetvédelem és éghajlatváltozás« és »Biogazdálkodás« elnevezésű intézkedése keretében támogatásra jóváhagyott, a hasznosított területek csoportosításaiba tartozó mezőgazdasági földterületeket az intézkedés alapján jóváhagyással rendelkező személyek tartózkodási helyének megváltoztatása nélkül kell kiosztani, amennyiben:
1. az általuk a 37b. cikk alapján az eljárásban való részvételhez rendelkezésre bocsátott ingatlanok területe nagyobb az intézkedés keretében támogatásra jóváhagyott területnél vagy azzal egyenlő, és
2. azok a tulajdonosok és használók, akiknek az ingatlanait az intézkedés alapján jóváhagyással rendelkező személyek rendelkezésére bocsátották, kinyilvánították azon szándékukat, hogy részt kívánnak venni az említett cikk szerinti, a hasznosított földterületek csoportosításainak létrehozására irányuló eljárásban ugyanazon ingatlanok tekintetében”.
A tényállás, az eljárás és előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
12. PV, az alapeljárás felperese mezőgazdasági termelő, aki támogatási kérelmet nyújtott be a „2007–2013. évi vidékfejlesztési program agrár‑környezetvédelmi kifizetések elnevezésű 214. intézkedése” (a továbbiakban: 214. intézkedés) keretében.
13. A kérelmet jóváhagyták, és PV az intézkedés keretében ötéves agrár‑környezetvédelmi kötelezettséget vállalt. A PV által teljesíteni vállalt feltételek egyike, hogy a kérelemben megjelölt tevékenységeket öt egymást követő éven keresztül végzi ugyanazon a mezőgazdasági földterületen.
14. Ez a terület egy 857 ha nagyságú mezőgazdasági földterületből állt, amelyet PV 2012‑től kezdve a mezőgazdasági földterület tulajdonjogáról és használatáról szóló törvény 37c. cikke alapján elfogadott megállapodások alapján használt. E rendelkezés lényegében lehetővé tette, hogy a közeli mezőgazdasági földterületek tulajdonosai és használói a terület‑csoportosítások létrehozása érdekében minden üzleti évre vonatkozóan megállapodásokat kössenek. A bolgár jog szerint a terület‑csoportosítások létrehozására vagy felosztására vonatkozó megállapodás képezi az e területeket használó mezőgazdasági termelőknek járó támogatások jogalapját.
15. A PV által bérelt földterületek az ily módon létrehozott terület‑csoportosítások részét képezik a 2012/2013‑as, 2013/2014‑es, 2014/2015‑ös és 2015/2016‑os üzleti évekre vonatkozóan. Ezen évek során minden szükséges igazgatási és helyszíni ellenőrzést elvégeztek a mezőgazdasági üzemében, és kifizetési kérelmei nyomán összesen 1 063 317,54 levát (BGN) fizettek ki részére a 214. intézkedés keretében.
16. A 2016/2017‑es üzleti évre vonatkozóan azonban nem jött létre megállapodás a PV által bejelentett valamennyi földterület használatáról. Bár PV a mezőgazdasági földterületek tulajdonjogáról és használatáról szóló törvény 37c. cikke alapján megállapodást kívánt kötni, a korábbi megállapodások többi résztvevője arról tájékoztatta őt, hogy a mezőgazdasági földterületeket a tulajdonuk tényleges határain belül kívánják megművelni. Ebben az összefüggésben PV‑t megakadályozták abban, hogy a 2012 óta igénybe vett mezőgazdasági földterületeket hasznosítani tudja, és teljesítse az agrár‑környezetvédelmi kifizetések elnyerése érdekében vállalt kötelezettségét.(6)
17. 2017. május 29‑én PV értesítette a targovistei Darzhaven fond „Zemedelie” szervet (állami mezőgazdasági alap, Bulgária) agrár-környezetvédelmi kötelezettségvállalásának megszűnéséről. Erre az értesítésre közel 10 hónappal azután került sor, hogy tudomására jutott, hogy a 2016/2017‑es üzleti évben nem lesz jogosult azon földterületek egy részét használni, amelyekkel részt vett a 214. intézkedésben, és nyolc hónappal az utolsó megállapodás lejárta után.
18. 2018. augusztus 17‑én PV-t értesítették a 214. intézkedés keretében fennálló agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalásának az alkalmazandó feltételek teljesítésének elmulasztása miatti megszűnéséről. PV nem támadta meg a határozatot, és az jogerőre emelkedett.
19. Ennek eredményeként 2018. november 14-én az alperes hatóságeljárást indított az állammal szemben fennálló köztartozás megállapításáról szóló közigazgatási határozat (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, a továbbiakban: vitatott határozat) meghozatala iránt, amellyel a 2013 és 2016 közötti idényekre a mindenkori intézkedés keretében kifizetett támogatás 20%‑ának és a törvényes kamatoknak megfelelő összeg visszatérítését követelték PV‑től.
20. A kereset alapján az elsőfokú közigazgatási bíróság megállapította, hogy a nyújtott támogatás csökkentése jogszerű volt, és hogy a jelen esetben nem áll fenn a 73/2009/EK rendelet(7) 31. cikke értelmében vett vis maior. E bíróság ezért elutasította a PV által a vitatott határozattal szemben benyújtott keresetet.
21. Az első fokon hozott ítélet ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet elbíráló Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) úgy véli, hogy a jogvita eldöntése az uniós jog értelmezését igényli. Konkrétabban megjegyzi, hogy az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdése három konkrét esetet említ, amikor az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettje nem köteles a korábban kapott támogatásokat visszatéríteni. Ezek az esetek a következők: i. a mezőgazdasági üzemének tagosítása; ii. a mezőgazdasági üzeme állami iii. vagy a hatáskörrel rendelkező hatóságok által jóváhagyott tagosítási intézkedések tárgyát képezi. Az említett bíróság megjegyzi, hogy ha a jelen eset az e rendelkezés által szabályozott esetek körébe sorolható, akkor a kapott támogatás egészének vagy egy részének visszatérítésére vonatkozó kötelezettség nem tartozik az agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalás megszűnésének jogi következményei közé.
22. Ilyen körülmények között a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság) úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatalra többek között a következő két kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„1) Lehetővé teszi‑e az [1974/2006 rendelet] 45. cikke (4) bekezdésének értelmezése annak megállapítását, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló helyzetben »a mezőgazdasági üzem [olyan] tagosítása« vagy olyan »tagosítási intézkedések« állnak fenn, amelyek miatt a kedvezményezett már nem tudja teljesíteni az adott kötelezettségvállalásait?
2) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén az a körülmény, hogy a tagállam nem tette meg az ahhoz szükséges lépéseket, hogy a kötelezettségvállalásokat a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazítsa, jogosultságot teremt‑e arra, hogy a kötelezettségvállalás érvényességének időtartamára ne követeljék a pénzeszközök visszatérítését?
[…]”
Elemzés
23. A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány azokat a kérdéseket tárgyalja, amelyekkel az előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló eset az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „tagosításnak” vagy „tagosítási intézkedésnek” minősül‑e (első kérdés), és hogy igenlő válasz esetén az ahhoz szükséges lépések megtételének a tagállam által történő elmulasztása, hogy a kötelezettségvállalásokat a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazítsa, feljogosítja‑e a kedvezményezettet a kapott pénzeszközök visszatérítésének megtagadására (második kérdés).
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
24. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az alapügy tényállásának tárgyát képező időszakban az 1698/2005 rendelet volt az a hatályos jogszabály, amely az EMVA‑ból finanszírozott vidékfejlesztés uniós támogatását szabályozta.(8) Az említett rendelet a környezet és a vidéki területek fejlesztését célzó mezőgazdasági gyakorlatokhoz nyújtott támogatás általános szabályait állapította meg.(9)
25. Az 1698/2005 rendelet az agrár‑környezetvédelmi kifizetéseket a mezőgazdasági földterületek fenntartható használatának előmozdítását célzó intézkedések közé sorolta.(10) Ezek a kifizetések a mezőgazdasági termelőknek évente nyújtott támogatások voltak, más mezőgazdasági kifizetéseken felül, feltéve hogy a mezőgazdasági termelők önkéntes alapon kötelezettségvállalásokat tettek a mezőgazdasági földterületek fenntartható használatának ösztönzésére.(11) A kötelezettségvállalásoknak túl kellett mutatniuk az uniós mezőgazdasági jogszabályok vonatkozó kötelező érvényű előírásain, valamint a tagállamok jogszabályai által létrehozott különös követelményeken.(12)
26. Amint azt az Európai Bizottság kifejti, az agrár‑környezetvédelmi kifizetések lényeges jellemzője az volt, hogy azok főszabály szerint a mezőgazdasági termelők által legalább ötéves időtartamra tett kötelezettségvállalásokat tartalmaztak.(13) Feltételezve, hogy a rövid időtartamú kötelezettségvállalások csökkentik e kifizetések pozitív hatását, a többéves kötelezettségvállalás követelményének célja az volt, hogy a mezőgazdasági termelőket arra ösztönözze, hogy mezőgazdasági földterületeiket a környezeti fenntarthatóság szempontjából kedvező hatások eléréséhez szükségesnek ítélt ideig használják.
27. Ez az oka annak, hogy az 1974/2006 rendelet az 1698/2005 rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításakor – más lényeges elemek mellett – kitért azokra az ingadozásokra, amelyek a mezőgazdasági termelők által az EMVA keretében tett kötelezettségvállalás ötéves időszaka alatt előfordulhatnak(14). Konkrétabban, az 1974/2006 rendelet meghatározta a tagállamok és az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettjeinek kötelezettségeit a mezőgazdasági üzem tulajdonjogának és/vagy használatának átruházás útján történő megváltozása,(15) illetve a mezőgazdasági üzem méretének – akár az üzem bővítése, akár csökkentése révén történő – megváltozása esetén.(16)
28. Megjegyzem, hogy az alapügy tárgyát képező eset a második kategóriába tartozik, amennyiben a mezőgazdasági termelő, aki kötelezettségvállalást tett egy meghatározott mezőgazdasági terület hasznosítására, az EMVA keretében tett kötelezettségvállalás utolsó évében nem tudta a 214. intézkedés szerinti kérelmében eredetileg bejelentett teljes területet hasznosítani. Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése tehát e körülmények között a mezőgazdasági termelőt érintő pénzügyi következmények meghatározásának kulcsfontosságú rendelkezése.
29. Amíg hatályban volt,(17) ez a cikk szabályozta azokat a helyzeteket, amikor az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettje öt egymást követő évben nem tudta teljesíteni az ugyanazon földterület hasznosítására vállalt kötelezettségét, mert i. az érintett mezőgazdasági üzemet tagosították, ii. a mezőgazdasági üzemet érintő állami tagosítási intézkedéseket fogadtak el, vagy iii. az illetékes hatóságok a mezőgazdasági üzemet érintő tagosítási intézkedéseket hagytak jóvá.
30. E három esetben, ha a tagállam nem tette meg a szükséges lépéseket ahhoz, hogy a kötelezettségvállalásokat a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazítsa, akkor az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettje nem köteles visszatéríteni a kötelezettségvállalás érvényességének időtartamára kapott támogatást.
31. Fontos kiemelni, hogy az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése egyedi kivételt vezetett be az általános szabály alól, amely kivétel azokra az esetekre alkalmazandó, amikor az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettjei nem teljesítik az EMVA keretében vállalt kötelezettségeket. A támogathatósági feltételek és kötelezettségvállalások, illetve az azokhoz kapcsolódó kötelezettségek be nem tartása ugyanis általában a támogatáscsökkentéseket, a kizárásokat és a visszatérítéseket vonja maga után.(18) Többéves kötelezettségvállalások esetén ezek a támogatáscsökkentések, kizárások és visszatérítések vonatkoznak azokra az összegekre is, melyeket a kötelezettségvállalásra a korábbi években fizettek ki.(19)
32. Ezzel szemben a jelen esetben, ha az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében vett tagosítás vagy tagosítási intézkedés közvetlen következményének kellene tekinteni azt, hogy a mezőgazdasági termelő nem tudta teljesíteni az ugyanazon földterület öt éven át tartó hasznosítására vonatkozó kötelezettségvállalását, akkor az alapügyben érintett mezőgazdasági termelőt mentesíteni lehetne a korábbi években kapott kifizetések egy részének visszatérítése alól, feltéve, hogy a nemzeti hatóságok nem tették meg a szükséges lépéseket a mezőgazdasági termelő kötelezettségvállalásának az új körülményekhez való igazítása érdekében.
33. Ki kell emelnem, hogy az uniós jogszabályok nem határozzák meg sem az „tagosítás”, sem a „tagosítási intézkedés” fogalmát. Mindazonáltal egyértelmű, hogy mindkét kifejezés olyan jogi eszközökre utal, amelyek konkrét meghatározása, tipológiája és követelményei tagállamonként eltérőek.(20)
34. Ilyen körülmények között az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdését az egész Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve nemcsak a szövegét, hanem az összefüggéseit, és azon szabályozás célkitűzéseit is, amelynek az részét képezi.(21)
35. Az 1974/2006/EK rendelet 45. cikke (4) bekezdésének szövegét tekintve a „tagosítás” kifejezés olyan intézkedésekre utal, amelyek a földparcellák közös határainak módosításából állnak, általában nagyobb mezőgazdasági üzemek létrehozása céljából. A tudományos szakemberek azt a földrendezés eszközeként határozzák meg, amelyet gyakran a földátszervezés, ‑átcsoportosítás, ‑újrafelosztás, ‑átrendezés és ‑újraelosztás kifejezések szinonimájaként használnak.(22) Tekintettel arra, hogy a tagosítás földcserével jár, e művelet sajátos jellemzője, hogy a tulajdonjog és/vagy a használat átrendezését nem csak a parcellák, hanem a jogok tekintetében is megköveteli. (23) Célja, hogy racionálisabb mezőgazdasági üzemek jöjjenek létre, amelyek így az átrendezett parcellák elhelyezkedése, mérete vagy alakja miatt hatékonyabban kezelhetők.
36. A „tagosítási intézkedés” viszont egy tágabb fogalmat takar. Míg a múltban ezt a kifejezést rendszeresen használták a „tagosítás” kifejezés megfelelőjeként, ma már egy átfogóbb, egy meghatározott vidéki terület közhasznú létesítményekkel való ellátásával kombinált földterület‑újraosztási eljárásként határozzák meg.(24) Ebből a szempontból a tagosítási intézkedés fogalma nemcsak a széttagolt földparcellák újrarendezését jelenti, elsősorban tagosítás révén, hanem egy olyan speciális agrártervezést is, amely magában foglalja a szükséges infrastruktúra, mint például utak, öntözőrendszerek, vízelvezető rendszerek, tereprendezés, környezetgazdálkodás, falumegújítás, talajvédelem stb. biztosítását az érintett területfejlesztéshez.(25)
37. A fentiekből az következik, hogy az egyes intézkedéstípusokat jellemző sajátosságoktól eltekintve az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdéséből eredő „tagosítás” és „tagosítási intézkedések” kifejezések az elaprózott földparcellák rendezésére és átrendezésére irányuló műveletekre utalnak, amelyeket általában a vidéki infrastruktúra javítása, valamint a fejlesztési és környezetvédelmi politikák végrehajtása érdekében a racionálisabb mezőgazdasági üzemek kialakítása érdekében alkalmaznak.
38. Szeretném kiemelni, hogy az 1974/2006 rendelet 45. cikke (4) bekezdésének szövegéből az is következik, hogy a „tagosítás” és a „tagosítási intézkedések” e rendelkezés értelmében olyan intézkedéseknek minősülnek, amelyek állami beavatkozási elemmel járnak.
39. Ez nyilvánvaló a tagosítási intézkedések tekintetében, amelyeknek az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében közhatalmi jellegűnek kell lenniük – ami arra utal, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok teljes mértékben részt vesznek az intézkedések kialakításában és elfogadásában –, illetve azokat a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak jóvá kell hagyniuk.
40. Az 1974/2006 rendelet angol nyelvű változata a „tagosítás” tekintetében nem ilyen egyértelmű. Más nyelvi változatok – köztük a német és a spanyol változat – olvasata azonban arra enged következtetni, hogy az állami beavatkozás követelményének az ilyen típusú műveleteken belül is jelen kell lennie.(26) E változatok ugyanis a tagosításra és „egyéb állami tagosítási intézkedésekre”(27) hivatkoznak, amely megfogalmazás – amint arra a Bizottság helyesen rámutat – már az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdését megelőző rendelkezés, azaz a 817/2004 rendelet 38. cikkének angol nyelvű változatában is szerepel.(28)
41. A nemzeti hatóságoknak a jelzett három forgatókönyv esetén való közreműködését véleményem szerint az 1974/2006 rendelet 45. cikkének rendszertani értelmezése is megerősíti. Amint már utaltam rá, ez a rendelkezés nem csupán azokra a helyzetekre vonatkozik, amikor a mezőgazdasági terület nagysága a kötelezettségvállalás ötéves időtartama alatt csökkent; a rendelet olyan helyzeteket is szabályozott, amikor az említett területet kiterjesztették, vagy akár a mezőgazdasági üzemen belül érintett területet is megnövelték. Míg azonban az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (1), (2) és (3) bekezdése a területbővítésre vonatkozó eseteket a kedvezményezett önkéntes fellépésének következményeként írja le, ugyanezen rendelet 45. cikkének (4) bekezdése a mezőgazdasági területnek a kedvezményezett által nem befolyásolható, különösen a mezőgazdasági szerkezet javítására irányuló közcél támogatására szolgáló intézkedések következtében bekövetkező csökkentésére vonatkozik.
42. Ennek figyelembevétele azonban nem jelenti azt, hogy a hatósági közreműködésnek a tagosítás vagy a tagosítási intézkedés minden szakaszában jelen kell lennie. Az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése lényegében az elfogadásról vagy jóváhagyásról szól, amely így az ahhoz szükséges minimális hatósági közreműködésre utal, hogy egy nemzeti intézkedés e rendelkezés hatálya alá tartozónak minősüljön. Ugyanezen okból az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem zárja ki a magánkezdeményezések által előidézett tagosítást és tagosítási intézkedéseket, sem az összehangolt eljárások alkalmazását, feltéve hogy a hatóságok legalább a végső jóváhagyást megtartják az ilyen típusú műveletek tekintetében.(29) Végül is a tagosítási műveletekben vagy a tagosítási intézkedésekben való állami közreműködést végső soron az indokolja, hogy biztosítani kell például a közcélok tiszteletben tartását, a földcsere során a jogok megfelelő elrendezését és az említett intézkedések végrehajtásának biztosítását anélkül, hogy egyes érintett tulajdonosok vagy használók egyet nem értése ezt veszélyeztetné.
43. Végül teleológiai szempontból úgy gondolom, egyértelmű, hogy az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdését – amint arra a Bizottság rámutat – azért fogadták el, hogy elkerüljék a mezőgazdasági termelők abban az esetben történő szankcionálását, ha a mezőgazdasági üzem tagosítása vagy a rajtuk kívül álló tagosítási intézkedés megakadályozza őket abban, hogy teljesítsék az EMVA keretében vállalt azon kötelezettségüket, hogy öt egymást követő évben ugyanazt a mezőgazdasági területet fogják hasznosítani. Ellenkező esetben a mezőgazdasági termelők úgy éreznék, hogy elriasztják őket attól, hogy agrár‑környezetvédelmi kötelezettségeket vállaljanak, amelyek – amint már kifejtettem – a földbirtokszerkezet javítása, a mezőgazdasági ágazat versenyképességének növelése, valamint a környezetvédelmi és vidékpolitikával összhangban álló területfejlesztés előmozdítása szempontjából fontos eszközöknek minősülnek. Véleményem szerint végső soron ez az oka annak, hogy az 1974/2006 rendelet 45. cikk (4) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy a kötelezettségvállalást a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazítsák, vagy ha ez a kiigazítás nem lehetséges, mentesítsék a kedvezményezettet a támogatás visszafizetésének kötelezettsége alól.
44. Ami az alapeljárást illeti, a nemzeti bíróságnak kell értékelnie, hogy az e szabályozásban leírt eljárás tagosítást vagy tagosítási intézkedést eredményez‑e, és így az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése hatálya alá tartozik‑e.
45. Mindazonáltal az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben közölt információkból kitűnik, hogy először is az említett nemzeti szabályozásban előírt eljárás alapján a tulajdonosok és a használók megállapodhatnak a mezőgazdasági földterületek átcsoportosításáról vagy újrafelosztásáról. A jelen ügy tényállását figyelembe véve, még ha nincs is ilyen kifejezett rendelkezés, észszerű feltételezni, hogy e megállapodásokat a mezőgazdasági üzemek hatékonysági célú átrendezése érdekében kötötték. Másodszor, e szabályozás szerint a megállapodás megkötését a település területén található, az illetékes regionális igazgatóság határozatával felállított bizottságnak kell felügyelnie. Az említett bizottság is kidolgozhat javaslatot a földterületek átcsoportosítására, amennyiben a mezőgazdasági termelők nem jutnak megállapodásra. Harmadszor, az említett bizottság által készített és benyújtott jelentés alapján, amely többek között tartalmazza a megkötött megállapodást, a regionális mezőgazdasági igazgatóság igazgatója rendeletet ad ki a település földterületeinek felosztásáról.
46. Álláspontom szerint az adott ügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozást, amely egyrészt a földterületek átcsoportosítására irányuló megállapodások elősegítésére irányul, másrészt pedig előírja, hogy e megállapodások hatálybalépéséhez azokat az illetékes hatóságoknak jóvá kell hagyniuk, a felperes állításával egyezően az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében vett tagosításnak kell tekinteni. Amint azt már kifejtettem, az a tény, hogy az ilyen tagosítás magántulajdonosok vagy ‑használók által önkéntes alapon kötött megállapodásokon alapul, és ezek a megállapodások nem járnak együtt tulajdonjog-átruházással, nem kérdőjelezi meg ezt a megállapítást, mivel az állami beavatkozás eleme az illetékes hatóság végső jóváhagyó aktusán alapul.
47. A Bolgár Köztársaság lényegében azt állítja, hogy az alapeljárásban szereplő mezőgazdasági termelő mezőgazdasági földterületét a kötelezettségvállalás utolsó évében nem tagosítási művelet, hanem éppen az eredetileg lekötött mezőgazdasági földterület tagosításának elmaradása érintette, mivel a többi tulajdonos földterületei a jelenlegi határokon belül maradtak. Az első fokon eljáró bolgár közigazgatási bíróság ítéletével összhangban úgy véli továbbá, hogy az adott mezőgazdasági termelő nem számíthatott jogosan arra, hogy a többi földtulajdonos a későbbiekben a mezőgazdasági földterületek tulajdonjogáról és használatáról szóló törvény 37c. cikke alapján kötött megállapodásokat az egyéves időtartamuk lejárta után meg fogja újítani. Következésképpen a Bolgár Köztársaság szerint a mezőgazdasági termelő a nemzeti jogszabályokban meghatározott rendszer alapján történő agrár‑környezetvédelmi kifizetések elfogadásával maga vállalta a kötelezettségvállalás nemteljesítésének kockázatát, amelyet nem az állami hatóságoknak kell viselniük.
48. Álláspontom szerint azonban először is nyilvánvaló, hogy a mezőgazdasági termelő által az adott pénzügyi év során hasznosítani kívánt mezőgazdasági földterület tekintetében úgy kell tekinteni, hogy tagosításra kerül sor, amikor a földterület szerkezetét állami beavatkozást igénylő eljárás keretében átalakítják. Ezen túlmenően nem büntethető az a mezőgazdasági termelő, aki a tagosított földterületek hasznosításával részt vesz az agrár‑környezetvédelmi kifizetések rendszerében, és ezáltal előmozdítja az uniós jogszabályok által a földbirtokszerkezet javítására és a területfejlesztésre vonatkozóan kitűzött célokat, ha a földtulajdonosokkal való megállapodás hiánya miatt nem tudja összegyűjteni az eredetileg bejelentett földterület teljes egészét, és ebből következően nem tudja teljesíteni az EMVA keretében vállalt kötelezettségét. A jelen vélemény 43. pontjában kifejtett teleológiai megfontolások alátámasztják ezt a megközelítést.
49. Másodszor szeretném hangsúlyozni, hogy – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben is megjegyzi – az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése nem határoz meg olyan konkrét indokokat az eredetileg bejelentett mezőgazdasági földterületek tagosítására vonatkozóan, amelyek az EMVA keretében korábban kapott pénzeszközök visszafizetésének elmaradását eredményezhetik. Emiatt arra a következtetésre jutok, hogy a teljes földterület hasznosítására vállalt kötelezettség be nem tartását objektív értékelésnek kell alávetni, függetlenül attól a nemzeti jogalaptól, amely alapján a mezőgazdasági termelő az EMVA keretében kötelezettséget vállal.
50. Továbbá szeretném hangsúlyozni, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás kifejezetten elismeri a mezőgazdasági földterületek önkéntes alapon történő tagosítását, mint az EMVA keretében nyújtott pénzügyi támogatás igénylésének érvényes jogalapját. Ez azt jelenti, hogy az agrár‑környezetvédelmi kifizetések alkalmazásának jóváhagyásával az illetékes hatóságok jóváhagyják azt a jogi eszközt, amellyel a mezőgazdasági termelők a kötelezettségvállalásaikat az e kifizetések teljesítéséért járó ellentételezésként határozzák meg. Ilyen körülmények között nem osztom azt az álláspontot, hogy az alapügyhöz hasonló esetben a kockázatot a mezőgazdasági termelőnek kellene viselnie.
51. Ebből az következik, hogy a Bolgár Köztársaság által felhozott érvek egyikével sem cáfolható az a következtetés, hogy a szóban forgóhoz hasonló nemzeti jogszabályokat úgy kell tekinteni, mint amelyek az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdése értelmében tagosítást eredményeznek.
52. A fentiekre tekintettel és az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben kifejtett tényállásra tekintettel úgy ítélem meg, hogy az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az az alapügyhöz hasonló esetben alkalmazandó, ha az, hogy a mezőgazdasági termelő nem tudja teljesíteni az EMVA‑ból eredő kötelezettségeit, az illetékes hatóságok által jóváhagyott, a mezőgazdasági üzem szerkezetét érintő tagosításra vezethető vissza, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
53. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az, hogy valamely tagállam nem tette meg a kedvezményezett kötelezettségvállalásainak a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez való igazításához szükséges lépéseket, feljogosítja‑e a kedvezményezettet a kapott pénzeszközök visszatérítésének megtagadására.
54. E tekintetben elegendő megjegyezni, hogy az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben az agrár‑környezetvédelmi kifizetések kedvezményezettje nem tudja teljesíteni a kötelezettségvállalásait arra tekintettel, hogy a mezőgazdasági üzemét tagosították, a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a kötelezettségvállalásokat az üzem új helyzetéhez igazítsák. Ha ez a kiigazítás lehetetlennek bizonyul, a kötelezettségvállalás érvényét veszti, és a kötelezettségvállalás érvényességének időtartama tekintetében nem követelhető visszatérítés.
55. Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben megállapítja, a jelen esetben azt kell értékelni, hogy az érintett tagállam az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően tett‑e lépéseket a kedvezményezett kötelezettségvállalásainak kiigazítására. Mivel azonban a kedvezményezettnek a kötelezettségvállalás érvényességének időtartama alatt kapott támogatás bizonyos százalékát vissza kellett fizetnie, úgy tűnik, hogy ilyen lépésre nem került sor.
56. Ha a tagállam nem tette meg a szükséges lépéseket ahhoz, hogy a kedvezményezett kötelezettségvállalásait az új helyzethez igazítsa, ebből az következik, hogy az 1974/2006/EK rendelet 45. cikkének (4) bekezdésével ellentétes a köztartozás megállapításáról szóló azon határozat, amely a kötelezettségvállalás első négy éve alatt kapott támogatás egy részének visszafizetését írja elő.
57. Ennélfogva az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló körülmények között, amikor a kedvezményezett mezőgazdasági üzeme területének csökkenése, amely lehetetlenné teszi az ötéves agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalás teljesítését, a tagosítás eredményeként következik be, a tagállamnak meg kell tennie a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a kötelezettségvállalások a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazodjanak. Ilyen lépések hiányában a kötelezettségvállalás megszűnik, és a kötelezettségvállalás érvényességének időtartamára nem követelhető visszatérítés.
Végkövetkeztetések
58. A fenti elemzés alapján azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) által előterjesztett első két kérdésre:
(1) Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15‑i 1974/2006/EK bizottsági rendelet 45. cikkének (4) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
az az alapeljárás tárgyát képező jogvita tényállására alkalmazandó, amennyiben az, hogy a mezőgazdasági termelő nem tudja teljesíteni kötelezettségeit, a mezőgazdasági üzem szerkezetét érintő, az illetékes hatóságok által jóváhagyott tagosításra vezethető vissza, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
(2) Az 1974/2006 rendelet 45. cikkének (4) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
az alapügyben szereplőhöz hasonló körülmények között, amikor a kedvezményezett mezőgazdasági üzeme területének csökkenése, amely lehetetlenné teszi az ötéves agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalás teljesítését, tagosítás eredményeként következik be, a tagállamnak meg kell tennie a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a kötelezettségvállalások a mezőgazdasági üzem új helyzetéhez igazodjanak. Ilyen lépések hiányában a kötelezettségvállalás megszűnik, és a kötelezettségvállalás érvényességének időtartamára nem követelhető visszatérítés.