GENERALINĖS ADVOKATĖS
LAILA MEDINA IŠVADA,
pateikta 2022 m. rugsėjo 15 d.(1)
Byla C‑343/21
PV
prieš
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“
(Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Bendra žemės ūkio politika – Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) – Paramos kaimo plėtrai priemonės – Agrarinės aplinkosaugos išmokos – Reglamentas Nr. 1974/2006 – 45 straipsnio 4 dalis – Valdos padalijimas iš naujo ir žemės konsolidacijos priemonės – Paramos gavėjo negalėjimas toliau laikytis prisiimtų įsipareigojimų – Priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad įsipareigojimai galėtų būti suderinti su nauja padėtimi valdoje, nebuvimas“
Įvadas
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl Reglamento Nr. 1974/2006(2) 45 straipsnio 4 dalies. Prieš šią nuostatą panaikinant(3), joje buvo nustatytos finansinės pasekmės agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjui, kai jo valda įsipareigojimų pagal Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) programą vykdymo laikotarpiu buvo padalyta iš naujo arba joje buvo įgyvendinta žemės konsolidacijos priemonė, išaiškinimo(4).
2. Prašymas pateiktas byloje tarp Bulgarijos ūkininko ir Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ (Valstybinio žemės ūkio fondo vykdomojo direktoriaus pavaduotojas, toliau – institucija atsakovė). Joje nagrinėjamas apeliacinis skundas dėl administracinio sprendimo, kuriuo reikalaujama, kad ūkininkas grąžintų dalį gautos išmokos, atsižvelgiant į tai, kad jis negalėjo laikytis pagal EŽŪFKP prisiimto įsipareigojimo penkerius metus iš eilės užtikrinti viso iš pradžių deklaruoto žemės ploto naudojimo.
3. Šioje byloje prašoma išaiškinti sąvokas „valdos padalijimas iš naujo“ ir „žemių konsolidacijos priemonės“, kaip jos apibrėžtos Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje, siekiant nustatyti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija patenka į šios nuostatos taikymo sritį. Jei į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai, būtina nustatyti, ar tuo atveju, kai valstybė narė nepriėmė būtinų priemonių, paramos gavėjo negalėjimas toliau vykdyti prisiimtų įsipareigojimų dėl agrarinės aplinkosaugos išmokų yra aplinkybė, pateisinanti anksčiau gautų lėšų negrąžinimą.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Reglamentas Nr. 1698/2005
4. Reglamento Nr. 1698/2005 4 straipsnyje „Tikslai“ nustatyta:
„1. Parama kaimo plėtrai padedama siekti šių tikslų:
a) gerinti žemės ūkio ir miškų ūkio konkurencingumą remiant restruktūrizavimą, plėtrą ir inovacijas;
b) gerinti aplinką ir kraštovaizdį remiant žemės valdymą;
c) gerinti gyvenimo kokybę ir skatinti ekonominės veiklos įvairinimą kaimo vietovėse.
<…>“
5. Reglamento Nr. 1698/2005 36 straipsnyje „Priemonės“ nustatyta:
„Pagal šį skirsnį parama teikiama:
a) priemonėms, skirtoms tausojančiam žemės ūkio paskirties žemės naudojimui mokant:
<…>
iv) agrarinės aplinkosaugos išmokas;
<…>“
6. Reglamento Nr. 1698/2005 39 straipsnyje „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ nustatyta:
„1. Paramą, numatytą 36 straipsnio a punkto iv papunktyje, valstybės narės skiria visoms savo teritorijoms pagal konkrečius jų poreikius.
2. Agrarinės aplinkosaugos išmokos mokamos ūkininkams, savanoriškai prisiėmusiems agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimus. Tinkamai pagrindus aplinkosaugos tikslų siekį, agrarinės aplinkosaugos išmokos gali būti mokamos ir kitiems žemės valdytojams.
3. Agrarinės aplinkosaugos išmokos mokamos tik už tuos įsipareigojimus, kurie apima daugiau nei atitinkami privalomi standartai, nustatyti pagal Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 4 ir 5 straipsnius bei III ir IV priedus, taip pat būtiniausi trąšų ir augalų apsaugos priemonių naudojimo reikalavimai bei kiti atitinkami privalomi reikalavimai, nustatyti nacionalinės teisės aktuose ir apibrėžtus programoje.
Paprastai šie įsipareigojimai prisiimami penkerių–septynerių metų laikotarpiui. Būtinais ir pagrįstais atvejais 90 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka atskiroms įsipareigojimų rūšims nustatomas ilgesnis laikotarpis.
<…>“
Reglamentas Nr. 1974/2006
7. Reglamento Nr. 1974/2006 23 ir 37 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(23) Kalbant apie paramą agrarinei aplinkosaugai <…>, būtiniausi reikalavimai, kurių turi laikytis ūkininkai pagal įvairius agrarinės aplinkosaugos <…> įsipareigojimus, turėtų užtikrinti subalansuotą paramos, kuri pagrįsta atitinkamais tikslais ir prisideda prie subalansuotos kaimo plėtros, taikymą. <…>
<…>
(37) Turėtų būti nustatytos išsamios kelioms priemonėms taikomos bendrosios taisyklės, ypač dėl jungtinės veiklos vykdymo, investicinių priemonių, valdos perleidimo laikotarpio, kuriuo galioja įsipareigojimas, duotas kaip sąlyga paramai gauti, valdos teritorijos didinimo, įvairių force majeure ar išskirtinių aplinkybių apibrėžimo.“
8. Šio reglamento 44 straipsnyje nustatyta:
„1. Kai paramos gavėjas perduoda visą ar dalį valdos kitam asmeniui tuo laikotarpiu, kuriuo galioja įsipareigojimas, kurį įsipareigojus vykdyti buvo suteikta parama, perėmėjas gali perimti įsipareigojimą likusiai laikotarpio daliai. Jeigu įsipareigojimas neperimamas, paramos gavėjas privalo grąžinti suteiktą paramą.
2. Valstybės narės gali pasirinkti nereikalauti tokio grąžinimo šiais atvejais:
<…>
3. Esant nedideliems padėties ūkyje pokyčiams valstybės narės gali imtis konkrečių priemonių siekdamos užtikrinti, kad pirmosios pastraipos taikymas neturėtų netinkamų padarinių prisiimto įsipareigojimo atžvilgiu.
Taikant pirmą pastraipą, nedideliu pokyčiu laikomas valdos ploto, kurio atžvilgiu taikomi įsipareigojimai, sumažinimas 10 %.“
9. Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnyje nustatyta:
„1. Kai paramos gavėjas tuo laikotarpiu, kai galioja įsipareigojimas, kuriuo remiantis suteikiama parama, padidina valdos teritoriją, valstybės narės pagal šio straipsnio 2 dalį gali numatyti galimybę išplėsti įsipareigojimą likusiam įsipareigojimo laikotarpiui aprėpiant papildomą teritoriją arba – pagal šio straipsnio 3 dalį – pradinį įsipareigojimą pakeisti nauju.
Taip pat gali būti numatyta tokio pakeitimo galimybė tais atvejais, kai išplečiama valdos, kuriai taikomas įsipareigojimas, teritorija.
2. Šio straipsnio 1 dalyje minimas išplėtimas gali būti suteikiamas tik tokiomis sąlygomis:
<…>
3. Šio straipsnio 1 dalyje minimas naujas įsipareigojimas turi aprėpti visą susijusią teritoriją pagal ne mažiau griežtus nei pradinio įsipareigojimo reikalavimus.
4. Kai paramos gavėjas nebegali toliau laikytis įsipareigojimų, nes valda yra iš naujo padalyta, arba jam taikomos panašios kompetentingų institucijų patvirtintos valstybinės žemių konsolidacijos priemonės, valstybės narės imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad įsipareigojimai galėtų būti suderinti su nauja padėtimi valdoje. Jei toks suderinimas neįmanomas, įsipareigojimas nutrūksta, o grąžinimo nereikalaujama už tą laikotarpį, kurį toks įsipareigojimas galiojo.“
Reglamentas Nr. 65/2011
10. Reglamento Nr. 65/2011 18 straipsnyje „Paramos sumažinimas arba neskyrimas kitų tinkamumo kriterijų, įsipareigojimų ir susijusių prievolių pažeidimo atveju“ nustatyta:
„1. Prašoma parama sumažinama arba neskiriama, jeigu nesilaikoma šių įsipareigojimų ir kriterijų:
<…>
b) tinkamumo kriterijų, išskyrus tuos, kurie susiję su deklaruoto ploto dydžiu arba gyvulių skaičiumi.
Daugiamečių įsipareigojimų atveju paramos sumažinimas, neskyrimas ir susigrąžinimas taip pat taikomi ir sumoms, jau išmokėtoms vykdant tą įsipareigojimą ankstesniais metais.
2. Valstybė narė susigrąžina ir (arba) atsisako skirti paramą arba nustato sumažintiną paramos sumą, visų pirma atsižvelgdama į nustatyto pažeidimo rimtumą, mastą ir nuolatinį pobūdį.
Reikalavimų pažeidimo rimtumas visų pirma priklauso nuo reikalavimų pažeidimo pasekmių svarbos atsižvelgiant į nesilaikytų kriterijų tikslus.
Reikalavimų pažeidimo mastas visų pirma priklauso nuo reikalavimų pažeidimo poveikio visai operacijai.
Ar reikalavimų pažeidimas yra nuolatinio pobūdžio, visų pirma priklauso nuo to, kiek trunka jo poveikis arba kiek laiko gali prireikti tam poveikiui nutraukti taikant tinkamas priemones.
3. Jeigu reikalavimai pažeidžiami sąmoningai, paramos gavėjui parama pagal atitinkamą priemonę tais kalendoriniais metais, kuriais buvo nustatytas pažeidimas, ir kitais kalendoriniais metais neskiriama.“
Bulgarijos teisė
11. Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Žemės ūkio paskirties žemės nuosavybės ir naudojimo įstatymas)(5) 37c straipsnyje nustatyta:
„1. Žemės ūkio paskirties žemės valdų junginiai sudaromi savininkų ir (arba) naudotojų susitarimu. Sudaromo susitarimo priežiūrą vykdo savivaldybės teritorinio skyriaus komisija, sudaryta rajono direktorato, atsakingo už žemės ūkį, direktoriaus įsakymu iki atitinkamų metų rugpjūčio 5 d. <…>
2. Susitarimas sudaromas pagal žemės ūkio, maisto ir miškininkystės ministro nustatytą pavyzdinę formą <…> Susitarimas sudaromas ir atnaujinamas kiekvienais metais iki rugpjūčio 30 d. kitiems finansiniams metams, kaip nustatyta Zakon za arendata v zemedelieto (Žemės ūkio nuomos įstatymas) papildomų nuostatų 2 straipsnio 3 dalyje. Į susitarimą negali būti įtrauktos valdos, deklaruotos ūkininkavimui pagal jų tikrąsias ribas, ir valdos, kurios nuolat naudojamos kaip ganyklos ir pievos. Susitarimas įsigalioja, jeigu jis taikomas ne mažiau kaip dviem trečdaliams viso atitinkamoje vietovėje esančių žemės valdų junginių ploto.
3. Jeigu naudotojai negali susitarti 1 dalyje nurodytomis sąlygomis, taip pat dėl žemės, kuri nebuvo įtraukta į susitarimą, komisija iki atitinkamų metų rugsėjo 15 d. parengia žemės valdų paskirstymo pagal junginius projektą tokia tvarka:
1) teisė naudotis atskiru žemės valdų junginiu suteikiama naudotojui, turinčiam didžiausią nuosavybės teise priklausančios ir (arba) nuomojamos žemės ūkio paskirties žemės dalį tame junginyje;
2) žemės ūkio paskirties žemės sklypas, dėl kurio nesudarytos sutartys ir savininkai nepateikė deklaracijų pagal 37b straipsnį, paskirstomas naudotojams proporcingai plotui ir pagal tai, kaip atitinkamoje vietovėje nuolat naudojama nuosavybės teise priklausanti ir (arba) nuomojama žemės ūkio paskirties žemė.
4. Komisija parengia rajono direktorato, atsakingo už žemės ūkį, direktoriui ataskaitą, kurioje nurodomas sudarytas susitarimas, žemės valdų junginių paskirstymas, informacija apie 3 dalies 2 punkte nurodytus žemės sklypus, jų savininkus ir mokėtiną nuomos mokestį, kuria remdamasis rajono direktorato, atsakingo už žemės ūkį, direktorius iki atitinkamų metų spalio 1 d. priima įsakymą dėl žemės valdų junginių paskirstymo vietovėje.
<…>
14. Susitarimas dėl žemės valdų junginių sudarymo arba žemės valdų junginių paskirstymo yra teisinis pagrindas, kaip apibrėžta Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Paramos ūkininkams įstatyme), o nuostatose dėl 3 dalyje nurodytos žemės tai yra teisinis pagrindas, jeigu už tą žemę buvo sumokėta išmoka.
15. Žemės ūkio paskirties žemė, įtraukta į žemės valdų junginius ir patvirtinta paramai pagal Kaimo plėtros 2007–2013 m. programos priemonę „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ ir (arba) pagal Kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonę „Agrarinė aplinkosauga ir klimatas“ ir priemonę „Ekologinis ūkininkavimas“, skirstoma nekeičiant pagal priemonę patvirtintų asmenų vietovių, kai:
1) jų pagal 37b straipsnį suteiktų valdų, siekiant dalyvauti procedūroje, plotas yra didesnis arba lygus pagal priemonę patvirtintam remti plotui; ir
2) savininkai ir naudotojai, kurių valdos buvo suteiktos pagal priemonę patvirtintiems asmenims, pareiškė norą dalyvauti žemės valdų junginių sudarymo procedūroje pagal tą straipsnį dėl tų pačių valdų.“
Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
12. PV, ieškovas pagrindinėje byloje, yra ūkininkas, kuris pateikė paramos paraišką pagal 2007–2013 m. kaimo plėtros programos 214 priemonę „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ (toliau – 214 priemonė).
13. Paraiška buvo patvirtinta ir PV prisiėmė penkerių metų agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimą pagal šią priemonę. Viena iš sąlygų, kurių sutiko laikytis PV, buvo penkerius metus iš eilės vykdyti paraiškoje nurodytą veiklą tame pačiame žemės ūkio paskirties sklype.
14. Šio sklypo plotas – 857 ha žemės ūkio paskirties žemės, kurią nuo 2012 m. PV naudojo remdamasis sutartimis, sudarytomis nuo 2012 m. pagal Žemės ūkio paskirties žemės nuosavybės ir naudojimo įstatymo 37c straipsnį. Iš esmės pagal šią nuostatą kiekvienais finansiniais metais buvo leidžiama sudaryti susitarimus tarp šalia esančių žemės ūkio paskirties žemės sklypų savininkų ir naudotojų, siekiant sudaryti žemės valdų junginius. Pagal Bulgarijos teisę susitarimas dėl žemės valdų junginių sudarymo arba jų padalijimo buvo laikomas galiojančiu teisiniu pagrindu teikti paramą jais besinaudojantiems ūkininkams.
15. PV, naudodamas savo nuomojamą žemę, dalyvavo tokiu būdu 2012–2013, 2013–2014, 2014–2015 ir 2015–2016 finansiniais metais sudarytuose junginiuose. Tais metais jo ūkyje buvo atliktos visos privalomos administracinės patikros ir patikrinimai vietoje, o pagal jo mokėjimo paraiškas pagal 214 priemonę buvo išmokėta iš viso 1 063 317,54 levų (BGN).
16. Vis dėlto 2016–2017 finansiniais metais nebuvo sudaryta jokių susitarimų dėl visos PV deklaruotos žemės naudojimo. Nors PV pageidavo sudaryti tokį susitarimą pagal Žemės ūkio paskirties žemės nuosavybės ir naudojimo įstatymo 37c straipsnį, kiti ankstesnių susitarimų dalyviai jį informavo, kad pageidauja žemės ūkio paskirties žemę dirbti faktinėse savo valdos ribose. Šiomis aplinkybėmis PV negalėjo naudoti nuo 2012 m. naudojamos žemės ūkio paskirties žemės ir laikytis įsipareigojimų, prisiimtų siekiant gauti agrarinės aplinkosaugos išmokas(6).
17. 2017 m. gegužės 29 d. PV pranešė Tergovištės Darzhaven fond „Zemedelie“ (Valstybinis žemės ūkio fondas), kad jo agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimas pasibaigė. Šis pranešimas buvo pateiktas praėjus beveik dešimčiai mėnesių po to, kai PV sužinojo, kad 2016–2017 finansiniais metais jis neturėjo teisės naudotis dalimi žemės, dėl kurios prisiėmė įsipareigojimus pagal 214 priemonę, ir praėjus aštuoniems mėnesiams po to, kai baigėsi paskutinės sutarties galiojimo terminas.
18. 2018 m. rugpjūčio 17 d. PV buvo informuotas, kad nutraukiami jo agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimai pagal 214 priemonę, nes jis nesilaikė taikomų sąlygų. PV šio sprendimo neginčijo ir jis tapo galutinis.
19. Taigi 2018 m. lapkričio 14 d. institucija atsakovė pradėjo administracinio sprendimo, kuriuo nustatoma valstybės skola, priėmimo procedūrą (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane; toliau – ginčijamas sprendimas); sprendime reikalaujama, kad PV grąžintų 20 % pagal atitinkamą priemonę gautos dotacijos už 2012–2016 finansinių metų kampanijas, įskaitant teisės aktuose nustatytas palūkanas.
20. Pirmosios instancijos administracinis teismas, nagrinėdamas apeliacinį skundą, konstatavo, kad suteikta parama buvo sumažinta teisėtai ir kad šioje byloje nebuvo force majeure aplinkybių, kaip jos suprantamos pagal Reglamento Nr. 73/2009(7) 31 straipsnį. Todėl tas teismas atmetė PV skundą dėl ginčijamo sprendimo.
21. Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija), kuris nagrinėja kasacinį skundą dėl pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo, laikosi nuomonės, kad ginčui išspręsti reikia išaiškinti Sąjungos teisę. Jis pažymi būtent tai, kad Reglamento 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje pateikiama nuoroda į tris konkrečius atvejus, kai agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjas neprivalo grąžinti anksčiau gautų paramos priemonių. Tai būtų tokie atvejai: i) kai gavėjo valda, kurioje jis vykdo žemės ūkio veiklą, padalijama iš naujo; ii) kai valdai taikomos valstybinės žemės konsolidacijos priemonės; arba iii) kai valdai taikomos kompetentingų valdžios institucijų patvirtintos žemės konsolidacijos priemonės. Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) nurodo, kad jei nagrinėjamą bylą būtų galima priskirti vienam iš šioje nuostatoje aprašytų atvejų, agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų nutraukimo teisinės pasekmės neapimtų pareigos grąžinti visą ar dalį gautos paramos.
22. Būtent šiomis aplinkybėmis Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui, be kita ko, šiuos du prejudicinius klausimus:
„1. Ar remiantis [Reglamento Nr. 1974/2006] 45 straipsnio 4 dalies aiškinimu galima daryti prielaidą, kad tokiu atveju, koks yra nagrinėjamas šioje byloje, „valda yra iš naujo padalyta“ arba „taikomos žemės konsolidacijos priemonės“, todėl paramos gavėjas negali įvykdyti prisiimtų įsipareigojimų?
2. Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar aplinkybė, kad valstybė narė nesiėmė priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad paramos gavėjo įsipareigojimai galėtų būti suderinti su nauja padėtimi valdoje, suteikia pagrindą nereikalauti grąžinti lėšų už laikotarpį, kurį toks įsipareigojimas faktiškai buvo vykdomas?
<…>“
Analizė
23. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo prašymą, šioje išvadoje nagrinėjami klausimai, kuriais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar toks atvejis, kuris nagrinėjamas pagrindinėje byloje, prilygsta „valdos padalijimui iš naujo“ arba „žemės konsolidacijos priemonei“, kaip apibrėžta Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje (pirmasis klausimas), ir, jei atsakymas būtų teigiamas, ar tai, kad valstybė narė nesiėmė priemonių, būtinų tam, kad paramos gavėjo įsipareigojimai būtų pritaikyti prie naujos padėties valdoje, suteikia teisę atsisakyti grąžinti gautas lėšas (antrasis klausimas).
Pirmasis klausimas
24. Pirmiausia svarbu priminti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamu laikotarpiu Reglamentas Nr. 1698/2005 buvo galiojantis teisės aktas, reglamentuojantis Sąjungos paramą kaimo plėtrai, finansuojamą iš EŽŪFKP(8). Šiame reglamente buvo nustatytos bendrosios taisyklės, pagal kurias buvo remiama žemės ūkio praktika, kuria siekiama gerinti aplinką ir kaimo vietoves(9).
25. Visų pirma Reglamente Nr. 1698/2005 agrarinės aplinkosaugos išmokos buvo išvardytos tarp priemonių, skirtų tvariam žemės ūkio paskirties žemės naudojimui skatinti(10). Šios išmokos buvo kasmet ūkininkams teikiama parama, papildanti kitas žemės ūkio išmokas, jei tie ūkininkai savanoriškai įsipareigojo skatinti tvarų žemės ūkio paskirties žemės naudojimą(11). Įsipareigojimai turėjo būti didesni, palyginti su atitinkamais Sąjungos žemės ūkio teisės aktuose nustatytais privalomais standartais, taip pat – su konkrečiais valstybių narių teisės aktuose nustatytais reikalavimais(12).
26. Kaip aiškina Europos Komisija, esminis agrarinės aplinkosaugos išmokų požymis buvo tas, kad jos paprastai reiškė įsipareigojimus, kuriuos ūkininkai turėjo prisiimti ne trumpesniam kaip penkerių metų laikotarpiui(13). Darant prielaidą, kad dėl trumpalaikių įsipareigojimų teigiamas šių išmokų poveikis sumažėjo, reikalavimu prisiimti daugiamečius įsipareigojimus buvo siekiama paskatinti ūkininkus naudoti savo žemę tokį laikotarpį, kuris atrodė būtinas siekiant teigiamo poveikio aplinkos tvarumui.
27. Būtent dėl šios priežasties Reglamente Nr. 1974/2006, nustatančiame išsamias Reglamento Nr. 1698/2005 taikymo taisykles, be kitų svarbių aspektų, buvo aptarti pokyčiai, galintys įvykti per penkerių metų įsipareigojimų, kuriuos ūkininkai prisiėmė pagal EŽŪFKP(14), laikotarpį. Konkrečiau tariant, Reglamente Nr. 1974/2006 apibrėžtos valstybių narių ir agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjų pareigos, kai keičiasi valdos nuosavybė ir (arba) paskirtis ją perduodant(15) arba kai keičiasi tos valdos dydis ją didinant arba mažinant(16).
28. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas atvejis patenka į antrąją Reglamente Nr. 1974/2006 numatytą kategoriją, atsižvelgiant į tai, kad ūkininkas, kuris įsipareigojo naudoti konkretų žemės ūkio paskirties žemės sklypą, paskutiniaisiais įsipareigojimo pagal EŽŪFKP vykdymo metais nebegalėjo naudoti viso iš pradžių paraiškoje pagal 214 priemonę deklaruoto žemės sklypo ploto. Todėl, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis yra pagrindinė nuostata, kuria remiantis nustatomos tokiomis aplinkybėmis ūkininkui kylančios finansinės pasekmės.
29. Šiame straipsnyje, tuo metu, kai jis galiojo(17), buvo reguliuojamos situacijos, kai agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjas nebūtų galėjęs vykdyti įsipareigojimo penkerius metus iš eilės naudoti tą patį žemės sklypą dėl to, kad: i) atitinkama valda buvo padalyta iš naujo; ii) dėl tos valdos buvo priimtos valstybinės žemės konsolidacijos priemonės; arba iii) kompetentingos valdžios institucijos dėl tos pačios valdos patvirtino žemės konsolidacijos priemones.
30. Remiantis šiais trimis scenarijais, jei valstybė narė nesiėmė priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad įsipareigojimai galėtų būti suderinti su nauja padėtimi valdoje, agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjas neprivalėtų atlyginti paramos, gautos už laikotarpį, kuriuo galiojo įsipareigojimas.
31. Svarbu pažymėti, kad Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje buvo nustatyta vienintelė bendrosios taisyklės, taikomos tais atvejais, kai agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjai nevykdo pagal EŽŪFKP prisiimtų įsipareigojimų, išimtis. Iš tiesų tinkamumo kriterijų, įsipareigojimų ar susijusių pareigų nesilaikymo atveju suteikta parama sumažinama, neskiriama ar susigrąžinama(18). Daugiamečių įsipareigojimų atveju šios išmokos būtų mažinamos, nemokamos ar susigrąžinamos taip pat dėl sumų, kurios ankstesniais metais jau buvo sumokėtos dėl tam tikro įsipareigojimo(19).
32. Vis dėlto šioje byloje tuo atveju, jei negalėjimas laikytis įsipareigojimo penkerius metus naudoti tą patį žemės sklypą būtų laikomas tiesiogine valdos padalijimo iš naujo arba žemės konsolidacijos priemonės pasekme, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį, pagrindinėje byloje atitinkamas ūkininkas galėtų būti atleistas nuo dalies ankstesniais metais gautų išmokų grąžinimo, jei nacionalinės valdžios institucijos nesiėmė būtinų priemonių, kad ūkininko įsipareigojimas būtų pritaikytas prie naujų aplinkybių.
33. Privalau pažymėti, kad Sąjungos teisės aktuose neapibrėžta nei „valdos padalijimo iš naujo“, nei „žemės konsolidacijos priemonės“ sąvoka. Vis dėlto akivaizdu, kad abu terminai reiškia teisines priemones, kurių konkreti apibrėžtis, tipologija ir reikalavimai valstybėse narėse yra skirtingi(20).
34. Šiomis aplinkybėmis, remiantis suformuota jurisprudencija, būtina pateikti nepriklausomą ir visoje Sąjungoje vienodą Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalies išaiškinimą, atsižvelgiant ne tik į jos formuluotę, bet ir į kontekstą bei taisyklių, kurių dalis ji yra, tikslus(21).
35. Kalbant apie Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį, pažymėtina, kad sąvoka „valdos padalijimas iš naujo“ reiškia priemones, kuriomis keičiamos bendros žemės sklypų ribos, paprastai siekiant suformuoti didesnes valdas. Mokslininkai ją apibrėžia kaip žemės pertvarkymo priemonę, kuri dažnai naudojama kaip sąvokų „žemės reorganizavimas“, „žemės valdų pergrupavimas“, „žemės perdalijimas“, „žemės pertvarkymas“ ir „žemės perskirstymas“ sinonimas(22). Atsižvelgiant į tai, kad valdos padalijimas iš naujo yra susijęs su žemės pertvarkymu, vienintelis šios operacijos ypatumas yra tai, kad pagal ją reikalaujama pertvarkyti nuosavybę ir (arba) naudojimą ne tik atsižvelgiant į sklypus, bet ir teises(23). Šios operacijos tikslas – sudaryti sąlygas kurti racionalesnes valdas, kurias paskui būtų galima veiksmingiau valdyti atsižvelgiant į pertvarkytus sklypus, jų dydį ar formą.
36. Taigi, sąvoka „žemės konsolidacija“ yra platesnio turinio. Nors anksčiau šis terminas reguliariai buvo vartojamas kaip termino „valdos padalijimas iš naujo“ atitikmuo, šiuo metu jis apibrėžiamas kaip išsamesnė žemės perskirstymo procedūra, kuri derinama su viešosios infrastruktūros įrengimu konkrečioje kaimo vietovėje(24). Šiuo požiūriu žemės konsolidacijos sąvoka reiškia ne tik fragmentuotų žemės sklypų pertvarkymą, iš esmės iš naujo padalijant valdas, bet ir specialųjį agrarinį planavimą, apimantį būtinos infrastruktūros – kelių, drėkinimo sistemų, drenažo sistemų, kraštovaizdžio formavimo, aplinkos tvarkymo, kaimų atnaujinimo, dirvožemio apsaugos ir kt. – kūrimą susijusiai žemės plėtrai(25).
37. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad, atmetus kiekvienai priemonių rūšiai būdingus ypatumus, iš Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalies išplaukiančios sąvokos „valdos padalijimas iš naujo“ ir „žemės konsolidacija“ reiškia operacijas, kurių tikslas – koreguoti ir pertvarkyti fragmentuotus žemės sklypus, paprastai naudojamus formuojant racionalesnes žemės valdas, kad būtų pagerinta kaimo infrastruktūra ir įgyvendinta plėtros ir aplinkosaugos politika.
38. Norėčiau pabrėžti, kad iš Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalies formuluotės taip pat matyti, kad sąvokos „valdos padalijimas iš naujo“ ir „žemės konsolidacija“, atsižvelgiant į tos nuostatos prasmę, buvo suprantamos kaip priemonės, susijusios su viešosios intervencijos elementu.
39. Tai akivaizdu, kalbant apie žemės konsolidacijos priemones, kurios pagal Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį turi būti viešo pobūdžio, o tai reiškia, kad šias priemones rengiant ir priimant turi visapusiškai dalyvauti kompetentingos valdžios institucijos, arba jos turi būti šių institucijų patvirtintos.
40. Dėl „valdos padalijimo iš naujo“ pažymėtina, kad Reglamento Nr. 1974/2006 versija anglų kalba šiuo atžvilgiu nėra tokia aiški. Tačiau skaitant versijas kitomis kalbomis, įskaitant versijas vokiečių ir ispanų kalbomis, galima manyti, kad viešosios intervencijos reikalavimas taip pat turi būti taikomas šios rūšies operacijoms(26). Iš tiesų šiose versijose pateikta nuoroda į valdos padalijimą iš naujo ir kitas valstybines žemės konsolidacijos priemones(27), t. y. formuluotė, kuri, kaip teisingai pažymi Komisija, buvo vartojama iki Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalies galiojusioje nuostatoje, būtent Reglamento Nr. 817/2004 38 straipsnyje(28), anglų kalba.
41. Nacionalinių valdžios institucijų dalyvavimas trijuose nurodytuose scenarijuose, mano manymu, yra patvirtinamas atsižvelgiant į kontekstinį Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio aiškinimą. Kaip jau pažymėjau, pagal šią nuostatą reglamentuojamos ne tik situacijos, kuriose žemės ūkio paskirties žemės sklypo plotas buvo sumažintas per penkerių metų įsipareigojimų laikotarpį. Pagal ją taip pat buvo reglamentuojamos situacijos, kai tas plotas buvo padidintas arba net jeigu valdą sudarančio sklypo plotas buvo padidintas. Vis dėlto, nors su ploto išplėtimu susiję atvejai yra aprašyti Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 1, 2 ir 3 dalyse, atsižvelgiant į savanoriškus veiksmus, kurių ėmėsi paramos gavėjas, to paties reglamento 45 straipsnio 4 dalyje pateikta nuoroda į žemės ūkio paskirties žemės ploto sumažėjimą dėl paramos gavėjo nekontroliuojamų priemonių, kuriomis siekiama remti viešąjį tikslą gerinti žemės ūkio struktūrą.
42. Vis dėlto tai nereiškia, kad valdžios institucija turi dalyvauti visuose valdos padalijimo iš naujo arba žemės konsolidacijos priemonės taikymo etapuose. Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje iš esmės kalbama tik apie priėmimą arba patvirtinimą, kuris tokiu atveju tampa nuoroda į minimalų valstybės dalyvavimą, kuris reikalingas tam, kad nacionalinė priemonė būtų laikoma patenkančia į šios nuostatos taikymo sritį. Dėl tos pačios priežasties Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama taip, kad ja nedraudžiamos valdos padalijimo iš naujo ir žemės konsolidacijos priemonės, kurias inicijavo privatūs subjektai, ir suderintų procedūrų naudojimas, jeigu valdžios institucijos išlaiko kompetenciją bent jau galutinai patvirtinti šių rūšių operacijas(29). Galiausiai valstybės dalyvavimas valdos padalijimo iš naujo operacijose ar taikant žemės konsolidacijos priemones yra pateisinamas dėl būtinybės, pvz., užtikrinti viešųjų tikslų laikymąsi, tinkamą teisių pertvarkymą keičiant žemės sklypus ir šių priemonių įgyvendinimą išvengiant pavojaus, kurį gali sukelti kai kurių atitinkamų savininkų ar naudotojų nesutarimas.
43. Galiausiai teleologiniu požiūriu, manau, akivaizdu, kad Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis, kaip nurodo Komisija, buvo priimta siekiant išvengti sankcijų ūkininkams, kai dėl nuo jų nepriklausančios valdos padalijimo iš naujo arba žemės konsolidacijos priemonės taikymo jie negalėjo vykdyti EŽŪFKP įsipareigojimo penkerius metus iš eilės naudoti tą patį žemės ūkio paskirties žemės sklypą. Priešingu atveju ūkininkai tikriausiai būtų atgrasyti nuo agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų prisiėmimo, kurie, kaip minėta, yra atitinkamos priemonės, kuriomis siekiama gerinti žemės nuosavybės struktūrą, didinti žemės ūkio sektoriaus konkurencingumą ir skatinti žemės plėtrą laikantis aplinkos ir kaimo politikos. Manau, kad būtent dėl šios priežasties pagal Reglamento 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį reikalaujama, kad valstybės narės suderintų įsipareigojimą su nauja padėtimi ūkyje arba, jei toks suderinimas neįmanomas, atleistų paramos gavėją nuo pareigos grąžinti paramą.
44. Pagrindinėje byloje iš tiesų nacionalinis teismas turi įvertinti, ar nagrinėjamame nacionalinės teisės akte aprašyta procedūra apima valdos padalijimą iš naujo arba žemės konsolidacijos priemonę, todėl jai taikoma Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis.
45. Vis dėlto iš prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktos informacijos matyti, kad, pirma, taikydami tame nacionalinės teisės akte nustatytą procedūrą savininkai ir naudotojai gali susitarti dėl žemės ūkio paskirties žemės sklypų junginių sudarymo arba perskirstymo. Net jei tai nėra aiškiai nurodyta, atsižvelgiant į šios bylos aplinkybes, pagrįsta manyti, kad šie susitarimai sudaromi siekiant pertvarkyti valdas žemės efektyvumo tikslais. Antra, pagal šį teisės aktą susitarimo sudarymą turi administruoti kiekvienos savivaldybės teritorijoje esanti komisija, kuri paskiriama kompetentingo regioninio direktorato sprendimu. Ši komisija taip pat gali parengti pasiūlymą dėl žemės pergrupavimo tuo atveju, kai ūkininkams nepavyksta susitarti. Trečia, remdamasis šios komisijos parengta ir pateikta ataskaita, kurioje, be kita ko, nurodomas sudarytas susitarimas, regioninės žemės ūkio valdybos direktorius priima įsakymą dėl žemės sklypų paskirstymo vietovėje.
46. Manau, kad toks kaip pagrindinėje byloje nagrinėjamas nacionalinės teisės aktas, kuriame, viena vertus, sudaromos sąlygos susitarimams dėl žemės pergrupavimo ir, kita vertus, nustatoma, jog tam, kad galiotų, juos turi patvirtinti kompetentingos valdžios institucijos, kaip teigia ieškovas, turi būti vertinamas kaip susijęs su valdos padalijimu iš naujo, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį. Kaip jau paaiškinta, faktas, kad toks valdos padalijimas iš naujo yra pagrįstas privačių savininkų ar naudotojų savanoriškai sudarytais susitarimais ir tie susitarimai neapima nuosavybės teisių perleidimo, nėra pagrindas abejoti tokia išvada, atsižvelgiant į tai, kad viešumo elementą lemia kompetentingos institucijos galutinis patvirtinimo aktas.
47. Bulgarijos Respublika iš esmės teigia, kad pagrindinėje byloje ūkininko žemės ūkio paskirties žemė paskutiniais jo įsipareigojimų metais buvo susijusi ne su valdos padalijimo iš naujo operacija, o būtent su tuo, kad tokia padalijimo iš naujo priemonė nuo pradžių naudojamai žemės ūkio paskirties žemei nebuvo taikoma, nes kitų savininkų žemės sklypų dabartinės ribos nepakito. Remdamasi Bulgarijos pirmosios instancijos administracinio teismo sprendimu, Bulgarijos Respublika taip pat mano, jog šis ūkininkas negalėjo turėti teisėtų lūkesčių, kad tų žemės sklypų savininkai vėliau atnaujins pagal Žemės ūkio paskirties žemės nuosavybės ir naudojimo įstatymo 37c straipsnį sudarytas sutartis pasibaigus jų vienerių metų terminui. Todėl, anot jos, ūkininko sutikimas gauti agrarinės aplinkosaugos išmokas laikantis nacionalinės teisės aktuose nustatyto režimo reiškė tai, kad jis prisiėmė riziką neįvykdyti įsipareigojimo; tokios rizikos negali prisiimti valdžios institucijos.
48. Vis dėlto manau, pirma, jog akivaizdu, kad, kiek tai susiję su žemės ūkio paskirties žeme, kurią ūkininkas naudoja finansiniais metais, valdos padalijimas iš naujo gali būti laikomas įvykusiu iš karto po to, kai šios žemės sklypų struktūra pertvarkoma pagal procedūrą, apimančią valstybės intervenciją. Be to, ūkininkas, kuris dalyvauja agrarinės aplinkosaugos išmokų sistemoje, naudodamas iš naujo padalytas valdas, ir taip remia Sąjungos teisės aktuose nustatytus tikslus, susijusius su žemės struktūros ir žemės plėtros gerinimu, neturi būti baudžiamas tuo atveju, kai dėl susitarimo su tos žemės savininkais nebuvimo jis negali naudoti viso iš pradžių deklaruoto žemės ploto ir, atitinkamai, įvykdyti pagal EŽŪFKP prisiimto įsipareigojimo. Šį požiūrį patvirtina šios išvados 43 punkte nurodyti teleologiniai argumentai.
49. Antra, norėčiau pabrėžti, kad kaip nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodo šį prašymą pateikęs teismas, Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje nenustatyti konkretūs iš pradžių deklaruotos žemės ūkio žemės valdos padalijimo iš naujo pagrindai, dėl kurių galėtų būti negrąžinamos anksčiau pagal EŽŪFKP gautos lėšos. Todėl manau, kad prisiimto įsipareigojimo naudoti visą šios žemės plotą nesilaikymas turėtų būti objektyviai įvertintas, neatsižvelgiant į nacionalinį teisinį pagrindą, kuriuo grindžiamas ūkininko įsipareigojimas pagal EŽŪFKP.
50. Be to, nagrinėjamame nacionalinės teisės akte savanoriškas žemės ūkio paskirties žemės valdos padalijimas iš naujo aiškiai pripažįstamas kaip galiojantis teisinis pagrindas, kuriuo remiantis teikiama EŽŪFKP finansinė parama. Tai reiškia, kad kompetentingos institucijos, patvirtindamos agrarinės aplinkosaugos išmokų skyrimą, pritaria teisinei priemonei, kuria ūkininkai apibrėžia savo įsipareigojimus kaip kompensaciją už šių išmokų skyrimą. Šiomis aplinkybėmis nesutinku, kad tokiu atveju, kuris nagrinėjamas pagrindinėje byloje, riziką turėtų prisiimti ūkininkas.
51. Vadinasi, nė vienas iš Bulgarijos Respublikos pateiktų argumentų nėra pakankamas, kad paneigtų išvadą, jog nacionalinės teisės aktas, kuris nagrinėjamas pagrindinėje byloje, turėtų būti laikomas sudarančiu pagrindą valdos padalijimui iš naujo, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį.
52. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, ir į prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytas faktines aplinkybes, darau išvadą, kad Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama kaip taikoma tokiu atveju, kuris nagrinėjamas pagrindinėje byloje, jei ūkininko negalėjimą vykdyti pareigų pagal EŽŪFKP lemia kompetentingų valdžios institucijų patvirtintas valdos padalijimas iš naujo, turintis įtakos ūkio struktūrai, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Antrasis klausimas
53. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar tai, kad valstybė narė nesiėmė priemonių, būtinų tam, kad paramos gavėjo įsipareigojimai būtų pritaikyti prie naujos ūkio padėties, suteikia teisę atsisakyti grąžinti gautas lėšas.
54. Šiuo atžvilgiu pakanka pažymėti, kad Reglamento 1974/2006 45 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad jei agrarinės aplinkosaugos išmokų gavėjas negali vykdyti prisiimtų įsipareigojimų dėl to, kad jo valda padalyta iš naujo, valstybės narės turi imtis būtinų priemonių, kad įsipareigojimus būtų galima suderinti su nauja padėtimi valdoje. Paaiškėjus, kad toks suderinimas neįmanomas, įsipareigojimas turi nustoti galioti, nereikalaujant išmokos už laikotarpį, kuriuo įsipareigojimas faktiškai galiojo.
55. Kaip nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodo šį prašymą pateikęs teismas, būtina įvertinti, ar atitinkama valstybė narė iki šios bylos iškėlimo priėmė priemones, skirtas paramos gavėjo pareigoms suderinti, kaip to reikalaujama pagal Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalį. Vis dėlto, kadangi iš paramos gavėjo buvo reikalaujama grąžinti tam tikrą procentinę dalį paramos, kurią jis gavo įsipareigojimo galiojimo laikotarpiu, atrodo, kad tokios priemonės nebuvo priimtos.
56. Jeigu valstybė narė nesiėmė priemonių, būtinų paramos gavėjo įsipareigojimams suderinti su nauja padėtimi, vadinasi, valstybės skolos deklaracija, pagal kurią reikalaujama susigrąžinti dalį paramos, gautos per pirmuosius ketverius įsipareigojimo metus, prieštarauja Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 daliai.
57. Taigi Reglamento 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama kaip reiškianti, kad tokiomis aplinkybėmis, kurios susiklostė pagrindinėje byloje, kai dėl valdos padalijimo iš naujo paramos gavėjo valdos plotas sumažėjo, todėl jam neįmanoma laikytis penkerių metų agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimo, valstybė narė turi imtis priemonių būtinų tam, kad įsipareigojimai būtų pritaikyti prie naujos padėties ūkyje. Jei tokių priemonių nesiimama, įsipareigojimas nustoja galioti ir nereikalaujama kompensacijos už laikotarpį, kuriuo įsipareigojimas galiojo.
Išvada
58. Remdamasi pateikta analize siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į du Varhoven administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas, Bulgarija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1974/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles, 45 straipsnio 4 dalis
turi būti aiškinama:
kaip taikytina pagrindinėje byloje kilusio ginčo faktinėms aplinkybėms tiek, kiek ūkininko negalėjimą vykdyti įsipareigojimo lėmė valdos padalijimas iš naujo, kurį patvirtino kompetentingos valdžios institucijos ir kuris daro poveikį valdos struktūrai, ir šią faktinę aplinkybę turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
2. Reglamento Nr. 1974/2006 45 straipsnio 4 dalis
turi būti aiškinama kaip reiškianti, kad:
tokiomis aplinkybėmis, kurios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kai dėl valdos padalijimo iš naujo sumažėja paramos gavėjo ūkio plotas ir dėl to neįmanoma laikytis penkerių metų agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų, valstybė narė turi imtis priemonių, būtinų tam, kad įsipareigojimus būtų galima suderinti su nauja padėtimi ūkyje. Jei tokių priemonių nesiimama, įsipareigojimas nustoja galioti ir nereikalaujama kompensacijos už laikotarpį, kuriuo įsipareigojimas galiojo.