ĢENERĀLADVOKĀTES LAILAS MEDINAS
SECINĀJUMI,
sniegti 2022. gada 15. septembrī(1)
Lieta C‑343/21
PV
pret
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond “Zemedelie”
(Varhoven administrativen sad (Augstākā administratīvā tiesa, Bulgārija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Kopējā lauksaimniecības politika – Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai (ELFLA) – Atbalsta pasākumi lauku attīstībai – Agrovides maksājumi – Regula Nr. 1974/2006 – 45. panta 4. punkts – Zemes platību pārdalīšanas un zemes konsolidācijas pasākumi – Atbalsta saņēmēja nespēja turpmāk nodrošināt atbilstību uzņemtajām saistībām – Vajadzīgo pasākumu, lai saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā, neesamība
Ievads
1. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par 45. panta 4. punkta interpretāciju Regulā Nr. 1974/2006 (2). Pirms tās atcelšanas (3) šajā tiesību normā bija noteiktas finansiālās sekas agrovides maksājumu saņēmējam, ja tā saimniecībā saskaņā ar Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai (ELFLA) uzņemto saistību laikposmā tika veikts zemes platību pārdalīšanas vai zemes konsolidācijas pasākums (4).
2. Lūgums tika iesniegts tiesvedībā starp Bulgārijas lauksaimnieku un Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond “Zemedelie” (Valsts Lauksaimniecības fonda izpilddirektora vietnieks, turpmāk tekstā – “atbildētāja iestāde”). Minētajā tiesvedībā tika pārsūdzēts administratīvs lēmums, ar kuru tika pieprasīts daļēji atmaksāt šī lauksaimnieka saņemto maksājumu, jo viņš nav spējis nodrošināt atbilstību saskaņā ar ELFLA uzņemtajām saistībām – nodrošināt, ka piecus gadus pēc kārtas tiek izmantota visa sākotnēji deklarētā zemes platība.
3. Šajā lietā ir jāinterpretē termini “zemes platību pārdalīšana” un “zemes konsolidācijas pasākumi” Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta izpratnē, lai noskaidrotu, vai tāda situācija kā pamatlietā ietilpst šīs tiesību normas piemērošanas jomā. Ja atbilde ir apstiprinoša, jānoskaidro, vai gadījumā, ja dalībvalsts nav pieņēmusi nepieciešamos pasākumus, atbalsta saņēmēja nespēja turpmāk nodrošināt atbilstību uzņemtajām saistībām, par kurām saņemti agrovides maksājumi, ir apstāklis, kas attaisno iepriekš saņemto līdzekļu neatmaksāšanu.
Atbilstošās tiesību normas
Eiropas Savienības tiesības
Regula Nr. 1698/2005
4. Regulas Nr. 1698/2005 4. pantā “Mērķi” ir noteikts:
“1. Atbalsts lauku attīstībai palīdz sasniegt šādus mērķus:
a) lauksaimniecības un mežsaimniecības konkurētspējas uzlabošanu, atbalstot pārstrukturēšanu, attīstību un inovāciju;
b) vides un lauku ainavas uzlabošanu, atbalstot zemes apsaimniekošanu;
c) dzīves kvalitātes uzlabošanu lauku apvidos un ekonomiskās aktivitātes dažādošanas veicināšanu.
[..].”
5. Regulas Nr. 1698/2005 36. pantā “Pasākumi” ir paredzēts:
“Atbalsts saskaņā ar šo iedaļu attiecas uz:
a) pasākumiem, kuru mērķis ir ilgtspējīga lauksaimniecības zemes lietošana, paredzot:
[..]
iv) agrovides maksājumus,
[..].”
6. Regulas Nr. 1698/2005 39. pantā “Agrovides maksājumi” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis 36. panta a) punkta iv) apakšpunktā paredzēto atbalstu dara pieejamu visā to teritorijā saskaņā ar to konkrētām vajadzībām.
2. Agrovides maksājumus piešķir lauksaimniekiem, kas brīvprātīgi uzņemas agrovides saistības. Ja tas ir attaisnojams vides mērķu sasniegšanai, agrovides maksājumus drīkst piešķirt citiem zemes apsaimniekotājiem.
3. Agrovides maksājumi sedz tikai tādas saistības, kas pārsniedz attiecīgos obligātos standartus, kuri ir noteikti saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1782/2003 4. un 5. pantu un III un IV pielikumu, kā arī minimālās mēslojuma un augu aizsardzības ražojumu lietošanas prasības un citas attiecīgas obligātās prasības, kuras ir paredzētas valsts tiesību aktos un noteiktas programmā.
Tādas saistības parasti uzņemas uz laiku no pieciem līdz septiņiem gadiem. Ja tas ir vajadzīgs un attaisnojams, ievērojot 90. panta 2. punktā minēto procedūru, konkrētām saistībām paredz ilgāku laiku.
[..]”
Regula Nr. 1974/2006
7. Regulas Nr. 1974/2006 23. un 37. apsvērumā ir norādīts:
“(23) Attiecībā uz agrovides [..] atbalstu, minimālajām prasībām, kas jāizpilda atbalsta saņēmējiem saistībā ar dažādām agrovides [..] saistībām, būtu jānodrošina līdzsvarota atbalsta piemērošana, ņemot vērā mērķus un tādējādi jāveicina ilgtspējīga lauku attīstība. [..]
[..]
(37) Būtu jāparedz vairākiem pasākumiem kopīgi noteikumi, jo īpaši saistībā ar integrētu darbību īstenošanu, investīciju pasākumiem, saimniecības nodošanu laika posmā, kurā ir spēkā saistības kā nosacījums atbalsta piešķiršanai, saimniecības platības palielināšanu un dažādu kategoriju nepārvaramās varas vai ārkārtas apstākļu noteikšanu.”
8. Šīs regulas 44. pantā ir noteikts:
“1. Ja atbalsta saņēmēja saimniecība pilnībā vai daļēji tiek nodota citai personai laika posmā, kurā ir spēkā saistības kā nosacījums atbalsta piešķiršanai, minētā cita persona var pārņemt saistības attiecībā uz atlikušo laika posmu. Ja saistības netiek pārņemtas, atbalsta saņēmējs atmaksā piešķirto summu.
2. Dalībvalstis var izvēlēties nepieprasīt 1. punktā minēto palīdzības atmaksu šādos gadījumos:
[..].
3. Ja saimniecības stāvoklis nedaudz mainās, dalībvalstis var veikt īpašus pasākumus, lai nodrošinātu, ka 1. punkta piemērošana nav iemesls neatbilstīgiem rezultātiem saistībā ar uzņemtajām saistībām.
Ja saimniecības platība samazinās par ne vairāk kā 10 % no platības, uz kuru attiecas saistības, tad pirmās daļas izpildes vajadzībām uzskata, ka stāvoklis mainās nedaudz.”
9. Regulas Nr. 1974/2006 45. pantā ir paredzēts:
“1. Ja atbalsta saņēmējs paplašina saimniecības teritoriju laika posmā, kurā ir spēkā saistības kā nosacījums atbalsta piešķiršanai, dalībvalstis saskaņā ar 2. punktu var paredzēt saistību piemērošanas paplašināšanu, lai aptvertu šo papildu teritoriju saistību piemērošanas laika posma atlikušajā daļā, vai atbilstīgi 3. punktam aizstāt sākotnējās saistības ar jaunām.
Var paredzēt arī noteikumus par šādu aizstāšanu gadījumos, ja teritoriju, uz ko attiecas saistības, paplašina vienas saimniecības ietvaros.
2. Šā panta 1. punktā minēto saistību piemērošanas paplašināšanu var atļaut tikai ar šādiem nosacījumiem:
[..]
3. Šā panta 1. punktā minēto jauno saistību rezultātā visai attiecīgajai teritorijai piemēro nosacījumus, kas ir vismaz tikpat stingri kā sākotnējo saistību nosacījumi.
4. Ja atbalsta saņēmējs nespēj turpmāk nodrošināt atbilstību uzņemtajām saistībām saimniecības zemes platību pārdalīšanas, valsts zemes konsolidācijas pasākumu vai kompetento valsts iestāžu apstiprinātu zemes konsolidācijas pasākumu dēļ, dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā. Ja šāda pielāgošana izrādās neiespējama, saistību piemērošanu pārtrauc, un par laika posmu, kurā saistības bija spēkā, atbalsta atmaksa netiek prasīta.”
Regula Nr. 65/2011
10. Regulas Nr. 65/2011 18. pantā “Samazinājumi un izslēgšana citu atbilstības kritēriju, saistību un saistīto pienākumu neievērošanas gadījumā” ir noteikts:
“1. Pieprasīto atbalstu samazina vai atsaka, ja nav izpildīti šādi pienākumi un kritēriji:
[..]
b) atbilstības kritēriji, kas nav ar deklarēto platības lielumu vai dzīvnieku skaitu saistītie kritēriji.
Daudzgadu saistību gadījumā atbalsta samazinājumi, neizmaksāšana un atgūšana attiecas arī uz summām, kas jau izmaksātas minēto saistību iepriekšējos gados.
2. Dalībvalsts atgūst un/vai atsaka atbalstu, vai nosaka atbalsta samazinājuma summu, jo īpaši pamatojoties uz konstatētās neatbilstības smagumu, apjomu un pastāvīgumu.
Neatbilstības smagums jo īpaši ir atkarīgs no neatbilstības seku nozīmīguma, ņemot vērā neizpildīto kritēriju mērķus.
Neatbilstības apjoms jo īpaši ir atkarīgs no tā, kāda šim pārkāpumam ir ietekme uz darbību kopumā.
Tas, vai neatbilstība ir pastāvīga, ir jo īpaši atkarīgs no tās ietekmes ilguma vai iespējām novērst tās ietekmi, izmantojot pieņemamus līdzekļus.
3. Ja neatbilstība ir radusies no tīšiem pārkāpumiem, saņēmējs konstatējuma kalendārajā gadā un nākamajā kalendārajā gadā tiek izslēgts no attiecīgā pasākuma.”
Bulgārijas tiesības
11. Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Lauksaimniecības zemes īpašumtiesību un tās izmantošanas likums) (5) 37.c pantā ir noteikts:
“1. Zemes īpašnieki un/vai lietotāji noslēdz vienošanos par lauksaimniecības zemes izmantošanas laukumu izveidošanu. Vienošanās noslēgšanu katrā pašvaldības teritorijas apvidū pārrauga komisija, kas izveidota ar apgabala direkcijas “Lauksaimniecība” direktora rīkojumu līdz attiecīgā gada 5. augustam. [..]
2. Vienošanos noslēdz atbilstoši Lauksaimniecības, pārtikas un mežsaimniecības ministra izstrādātam paraugam [..]. Vienošanos noslēdz un atjaunina katru gadu līdz 30. augustam uz nākamo finanšu gadu Zakon za arendata v zemedelieto (Lauksaimniecības zemes nomas likums) Papildu noteikumu 2. panta 3. punkta izpratnē. Tajā nedrīkst iekļaut īpašumus, kas deklarēti lauksaimniecībai tās faktiskajās robežās, un īpašumus, kas pastāvīgi tiek izmantoti kā ganības, zālāji un pļavas. Vienošanās stājas spēkā ar nosacījumu, ka tā aptver vismaz divas trešdaļas no zemes izmantošanas laukumu kopējās platības attiecīgajā apvidū.
3. Ja lietotāji nevar vienoties 1. punktā noteiktajos apstākļos un arī attiecībā uz zemi, par kuru nav noslēgta vienošanās, komisija līdz attiecīgā gada 15. septembrim izstrādā zemes izmantošanas sadales projektu pa laukumiem šādā veidā:
1) tiesības izmantot atsevišķu laukumu piešķir lietotājam, kam pieder un/vai kurš nomā lielāko daļu no lauksaimniecības zemes šajā laukumā;
2) lauksaimniecības zemes platību, attiecībā uz kuru nav noslēgti līgumi un tās īpašnieki nav iesnieguši deklarāciju saskaņā ar 37.b pantu, lietotājiem iedala proporcionāli platībai un atbilstoši tam, kādā veidā īpašumā esošā un/vai nomātā lauksaimniecības zeme attiecīgajā apvidū tiek pastāvīgi izmantota.
4. Komisija sagatavo apgabala direkcijas “Lauksaimniecība” direktoram ziņojumu, kurš ietver noslēgto vienošanos, zemes laukumu piešķiršanu, informāciju par 3. panta 2. punktā minēto zemi attiecībā uz tās īpašniekiem un paredzētajiem nomas maksājumiem, pamatojoties uz kuru apgabala direkcijas “Lauksaimniecība” direktors izdod rīkojumu par laukumu piešķiršanu apvidū līdz attiecīgā gada 1. oktobrim.
[..]
14. Vienošanās par zemes izmantošanas laukumu izveidi vai zemes izmantošanas laukumu sadali ir juridiskais pamats attiecībā uz Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Atbalsta lauksaimniekiem likums), un daļā, kas attiecas uz 3. punktā minēto zemi, tas ir juridiskais pamats, ja ir veikts maksājums par šo zemi.
15. Lauksaimniecības zemi, kura iekļauta zemes izmantošanas laukumos un kurai apstiprināts atbalsts saskaņā ar Lauku attīstības programmas 2007.–2013. gadam pasākumu “Agrovides maksājumi” un/vai saskaņā ar Lauku attīstības programmas 2014.–2020. gadam pasākumu “Agrovide un klimats” un “Bioloģiskā lauksaimniecība”, sadala, nemainot saskaņā ar pasākumu apstiprināto personu atrašanās vietu, ja:
1) īpašumiem, ko šīs personas ir darījušas pieejamus saskaņā ar 37.b pantu dalībai procedūrā, platība ir vienāda ar vai lielāka par platību, kas apstiprināta atbalsta saņemšanai saskaņā ar pasākumu, un
2) īpašnieki un lietotāji, kuru īpašumi ir darīti pieejami personām, kas apstiprinātas saskaņā ar pasākumu, ir apliecinājuši, ka attiecībā uz šiem īpašumiem vēlas piedalīties procedūrā par zemes izmantošanas laukumu izveidi atbilstoši minētajam pantam.”
Fakti, tiesvedība un uzdotais jautājums
12. PV, prasītājs pamatlietā, ir lauksaimnieks, kas iesniedzis atbalsta pieteikumu Lauku attīstības programmas 2007.–2013. gadam pasākumam Nr. 214 “Agrovides maksājumi” (turpmāk tekstā – “pasākums Nr. 214”).
13. Pieteikums tika apstiprināts, un PV uz pieciem gadiem uzņēmās agrovides saistības saskaņā ar šo pasākumu. Viens no nosacījumiem, ko PV apņēmās pildīt, bija – veikt pieteikumā norādītās darbības tajā pašā lauksaimniecības platībā piecus gadus pēc kārtas.
14. Šīs platības lielums ir 857 ha lauksaimniecības zemes, un PV to izmantoja kopš 2012. gada, pamatojoties uz vienošanās dokumentiem, kas noslēgti saskaņā ar Lauksaimniecības zemes īpašumtiesību un tās izmantošanas likuma 37.c pantu. Būtībā saskaņā ar šo tiesību normu blakus esošo lauksaimniecības zemju īpašnieki un lietotāji katru finanšu gadu varēja noslēgt vienošanās par zemes laukumu izveidi. Saskaņā ar Bulgārijas tiesībām tika uzskatīts, ka vienošanās par zemes laukumu izveidi vai to sadali ir spēkā esošs juridiskais pamats, lai lauksaimnieki, kas tos izmanto, saņemtu atbalstu.
15. PV zemesgabals, kuru viņš nomāja, ietilpa šādi uz 2012./2013., 2013./2014., 2014./2015. un 2015./2016. finanšu gadu izveidotajos laukumos. Šajos gados viņa saimniecībā tika veiktas visas obligātās administratīvās pārbaudes un pārbaudes uz vietas, un atbilstoši viņa maksājuma pieteikumiem saskaņā ar pasākumu Nr. 214 viņam tika izmaksātas summas kopumā 1 063 317,54 levu (BGN) apmērā.
16. Tomēr attiecībā uz 2016./2017. finanšu gadu netika panākta vienošanās par visu PV deklarēto platību izmantošanu. Lai arī PV vēlējās noslēgt šo vienošanos saskaņā ar Lauksaimniecības zemes īpašumtiesību un tās izmantošanas likuma 37.c pantu, citi dalībnieki, kas bija noslēguši iepriekšējās vienošanās, viņu informēja, ka vēlas apstrādāt lauksaimniecības zemi savu īpašumu faktiskajās robežās. Tādējādi PV bija liegts izmantot lauksaimniecības zemi, kuras apsaimniekošanā viņš bija iesaistīts kopš 2012. gada, un nodrošināt atbilstību saistībām, ko viņš bija uzņēmies, lai saņemtu agrovides maksājumus (6).
17. 2017. gada 29. maijā PV iesniedza paziņojumu par agrovides saistību izbeigšanu Darzhaven fond “Zemedelie” (Valsts Lauksaimniecības fonds) Targovištē. Šis paziņojums tika iesniegts gandrīz 10 mēnešus pēc tam, kad PV uzzināja, ka 2016./2017. finanšu gadā nebūs tiesīgs izmantot daļu no zemesgabala, kas ir viņa saskaņā ar pasākumu Nr. 214 uzņemto saistību pamats, un astoņu mēnešus pēc pēdējās vienošanās termiņa beigām.
18. 2018. gada 17. augustā PV tika informēts par viņa saskaņā ar pasākumu Nr. 214 uzņemto agrovides saistību izbeigšanu, pamatojoties uz to, ka viņš nav izpildījis piemērojamos nosacījumus. Šo lēmumu PV nepārsūdzēja, un tas kļuva galīgs.
19. Tā rezultātā 2018. gada 14. novembrī atbildētāja iestāde uzsāka procedūru, lai izdotu administratīvo lēmumu, ar kuru konstatē valsts prasījuma esamību (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”), pieprasot PV atmaksāt 20 % no subsīdijām, kas viņam izmaksātas saskaņā ar attiecīgo pasākumu 2012.–2016. gada programmās, kopā ar likumiskajiem procentiem.
20. Apelācijas tiesvedībā pirmās instances administratīvā tiesa konstatēja, ka piešķirtais atbalsts esot likumīgi samazināts un izskatāmajā lietā neesot konstatējams force majeure Regulas Nr. 73/2009 (7) 31. panta izpratnē. Tādēļ minētā tiesa noraidīja PV prasību pret apstrīdēto lēmumu.
21. Varhoven administrativen sad (Augstākā administratīvā tiesa, Bulgārija), kas izskata kasācijas sūdzību par pirmajā instancē pieņemto spriedumu, uzskata, ka strīda atrisināšanai ir nepieciešama Savienības tiesību interpretācija. Konkrētāk, tā norāda, ka Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā ir minēti trīs konkrēti gadījumi, kad agrovides maksājumu saņēmējam nav pienākuma atmaksāt iepriekš saņemtos atbalsta pasākumus. Šie gadījumi būtu – i) ja saimniecība, kurā viņš veic lauksaimniecības darbības, tiek pārdalīta, ii) ja saimniecībai piemēro valsts zemes konsolidācijas pasākumus vai iii) ja saimniecībai piemēro kompetento valsts iestāžu apstiprinātus zemes konsolidācijas pasākumus. Minētā tiesa atzīmē, ka, ja izskatāmo lietu ierindotu kādā no šajā tiesību normā norādītajiem gadījumiem, agrovides saistību izbeigšanas tiesiskās sekas neietvertu pienākumu pilnībā vai daļēji atmaksāt saņemto atbalstu.
22. Šajos apstākļos Varhoven administrativen sad (Augstākā administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai tostarp šādus divus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai [Regulas Nr. 1974/2006] 45. panta 4. punkta interpretācija ļauj pieņemt, ka tādā situācijā kā izskatāmajā gadījumā ir konstatējama “saimniecības zemes platību pārdalīšana” vai “zemes konsolidācijas pasākumi”, kā rezultātā atbalsta saņēmējs nespēj turpmāk nodrošināt atbilstību uzņemtajām saistībām?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša, vai fakts, ka dalībvalsts nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai atbalsta saņēmēja saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā, dod tiesības nepieprasīt atmaksāt līdzekļus par laikposmu, kurā saistības bija spēkā?
[..]”
Analīze
23. Saskaņā ar Tiesas lūgumu šajos secinājumos ir aplūkoti jautājumi, kuros iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai tāds gadījums kā pamatlietā ir “zemes platību pārdalīšana” vai “zemes konsolidācijas pasākums” Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta izpratnē (pirmais jautājums), un, ja atbilde ir apstiprinoša, vai tas, ka dalībvalsts nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai atbalsta saņēmēja saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā, dod viņam tiesības atteikties atmaksāt saņemtos līdzekļus (otrais jautājums).
Par pirmo jautājumu
24. Vispirms ir svarīgi atgādināt, ka laikposmā, uz kuru attiecas fakti pamatlietā, spēkā esošais tiesību akts bija Regula Nr. 1698/2005, kas reglamentēja ELFLA finansēto atbalstu lauku attīstībai (8). Minētajā regulā bija izklāstīti vispārējie noteikumi par palīdzības piešķiršanu tādai lauksaimniecības praksei, kuras mērķis ir vides un lauku apvidu uzlabošana (9).
25. It īpaši Regulā Nr. 1698/2005 kā pasākumi, kas paredzēti lauksaimniecības zemes ilgtspējīgas izmantošanas veicināšanai, bija minēti agrovides maksājumi (10). Šie maksājumi bija atbalsts, ko katru gadu piešķīra lauksaimniekiem papildus citiem lauksaimniecības maksājumiem, ar nosacījumu, ka šie lauksaimnieki brīvprātīgi uzņemas saistības, kas stimulē lauksaimniecības zemes ilgtspējīgu izmantošanu (11). Saistībām bija jābūt tādām, kas pārsniedz attiecīgos Savienības lauksaimniecības tiesību aktu obligātos standartus, kā arī dalībvalstu tiesību aktos noteiktās konkrētās prasības (12).
26. Kā skaidro Eiropas Komisija, agrovides maksājumu pamatiezīme bija tā, ka maksājumi nozīmēja, ka lauksaimniekiem parasti bija jāuzņemas saistības vismaz uz pieciem gadiem (13). Pieņemot, ka īss saistību periods mazinātu šo maksājumu pozitīvo ietekmi, prasība uzņemties saistības uz vairākiem gadiem bija paredzēta, lai stimulētu lauksaimniekus izmantot savu zemi laikposmā, kas tika uzskatīts par nepieciešamu, lai sasniegtu vides ilgtspējai labvēlīgu ietekmi.
27. Šā iemesla dēļ Regulā Nr. 1974/2006, nosakot sīki izstrādātus Regulas Nr. 1698/2005 piemērošanas noteikumus, citu attiecīgo elementu vidū bija aplūkotas likstas, kas var gadīties piecu gadu laikā, kurā lauksaimnieki ir uzņēmušies saistības saskaņā ar ELFLA (14). Konkrētāk, Regulā Nr. 1974/2006 bija noteikti pienākumi dalībvalstīm un agrovides maksājumu saņēmējiem gadījumos, ja nodošanas rezultātā mainās saimniecības īpašumtiesības un/vai izmantojums (15), vai ja mainās saimniecības lielums – tā vai nu tiek paplašināta, vai samazināta (16).
28. Jānorāda, ka izskatāmais jautājums pamatlietā attiecas uz šo otro gadījumu, jo lauksaimnieks, kas bija uzņēmies apsaimniekot konkrētu lauksaimniecības zemes platību, saskaņā ar ELFLA uzņemto saistību pēdējā gadā konstatēja, ka nespēj apsaimniekot visu platību, ko sākotnēji bija deklarējis savā pieteikumā saskaņā ar pasākumu Nr. 214. Kā norāda iesniedzējtiesa, Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts tādējādi kļūst par galveno tiesību normu, lai noskaidrotu finansiālās sekas lauksaimniekam šādos apstākļos.
29. Minētajā pantā, kamēr tas bija spēkā (17), tika reglamentēts, kādās situācijās agrovides maksājumu saņēmējs nespētu pildīt uzņemtās saistības apsaimniekot vienu un to pašu zemes platību piecus gadus pēc kārtas: i) zemes platību pārdalīšanas dēļ attiecīgajā saimniecībā, ii) valsts zemes konsolidācijas pasākumu dēļ attiecībā uz šo saimniecību vai iii) kompetento valsts iestāžu apstiprinātu zemes konsolidācijas pasākumu dēļ attiecībā uz šo pašu saimniecību.
30. Saskaņā ar šiem trim scenārijiem, ja dalībvalsts nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā, agrovides maksājumu saņēmējam netiktu prasīts atmaksāt atbalstu, kas saņemts attiecībā uz laikposmu, kurā saistības bija spēkā.
31. Svarīgi norādīt, ka Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā ir ieviests viens izņēmums no vispārējā noteikuma, kas piemērojams situācijām, kurās agrovides maksājumu saņēmēji nav izpildījuši saskaņā ar ELFLA uzņemtās saistības. Patiešām, ja netiek izpildīti atbilstības kritēriji, saistības vai saistītie pienākumi, parasti tas izraisītu piešķirtā atbalsta samazināšanu, neizmaksāšanu un atgūšanu (18). Daudzgadu saistību gadījumā šie samazinājumi un atgūšana attiektos arī uz summām, kas attiecībā uz konkrētām saistībām jau izmaksātas iepriekšējos gados (19).
32. Savukārt šajā lietā, ja būtu uzskatāms, ka nespēja pildīt saistības apsaimniekot vienu un to pašu zemes platību piecus gadus ir tiešas sekas zemes platību pārdalīšanai vai zemes konsolidācijas pasākumam Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta izpratnē, attiecīgo lauksaimnieku pamatlietā varētu atbrīvot no prasības atmaksāt daļu no maksājumiem, kas saņemti iepriekšējos gados, ar nosacījumu, ka valsts iestādes nav veikušas vajadzīgos pasākumus, lai pielāgotu lauksaimnieka saistības jaunajai situācijai.
33. Jāuzsver, ka Savienības tiesību aktos nav definēts ne jēdziens “zemes platību pārdalīšana”, ne “zemes konsolidācijas pasākums”. Tomēr ir skaidrs, ka abi termini attiecas uz tiesību aktiem, kuru konkrētā definīcija, tipoloģija un prasības dalībvalstīs ir atšķirīgas (20).
34. Šādos apstākļos saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ir nepieciešams sniegt Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta autonomu un vienveidīgu interpretāciju visā Savienībā, ņemot vērā ne tikai tā tekstu, bet arī tā kontekstu un šo normu ietverošā tiesiskā regulējuma mērķus (21).
35. Saistībā ar Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta tekstu termins “zemes platību pārdalīšana” attiecas uz pasākumiem, ar kuriem tiek pārveidotas zemes gabalu kopīgās robežas, parasti ar mērķi izveidot lielākas saimniecības. Zinātniskajās aprindās to definē kā rīku zemes pārkārtošanai, ko bieži vien lieto kā sinonīmu terminiem “zemes reorganizācija”, “zemes pārgrupēšana”, “zemes konsolidācija”, “zemes rekonfigurācija” un “zemes pārdale” (22). Tā kā zemes platību pārdalīšana paredz zemes platību apmaiņu, viena šādas darbības īpašība ir tā, ka ir jāpārkārto īpašumtiesības un/vai lietojums ne tikai attiecībā uz zemes gabaliem, bet arī uz tiesībām (23). Tās mērķis ir izveidot racionālākas saimniecības, kuras tādējādi var vadīt efektīvāk, ņemot vērā pārkonfigurēto zemes gabalu atrašanās vietu, to lielumu vai kontūru.
36. Savukārt termins “zemes konsolidācija” ietver plašāku jēdzienu. Ja agrāk šis jēdziens tika regulāri lietots kā termina “zemes platību pārdalīšana” ekvivalents, mūsdienās to definē kā visaptverošāku zemes pārdalīšanas procedūru, kas ir apvienota ar komunālo būvju nodrošināšanu noteiktai lauku teritorijai (24). Raugoties no šāda skatupunkta, zemes konsolidācijas jēdziens ir ne tikai sadrumstalotu zemes gabalu pārkārtošana, galvenokārt tos pārdalot, bet arī īpaša agrāra plānošana, kas ietver nepieciešamās infrastruktūras – piemēram, ceļu, apūdeņošanas sistēmu, drenāžas sistēmu, ainavu veidošanas, vidiskās pārvaldības, ciematu atjaunošanas, augsnes saglabāšanas utt. – nodrošināšanu attiecīgajai zemes attīstīšanai (25).
37. No iepriekš teiktā izriet, ka, neaplūkojot īpašās iezīmes, kas raksturo katru pasākuma veidu, Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā norādītie termini “zemes platību pārdalīšana” un “zemes konsolidācija” attiecas uz darbībām, kuru mērķis ir sakārtot un pārkārtot sadrumstalotus zemes gabalus, ko parasti izmanto racionālāku zemes saimniecību veidošanai, lai uzlabotu lauku infrastruktūru un īstenotu attīstības un vides politiku.
38. Vēlos uzsvērt, ka no Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta formulējuma arī izriet, ka “zemes platību pārdalīšana” un “zemes konsolidācija” šīs tiesību normas izpratnē tika uztverti kā pasākumi, kas ietver valsts intervences elementu.
39. Tas ir skaidri redzams attiecībā uz zemes konsolidācijas pasākumiem, kuriem saskaņā ar Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktu ir jābūt publiskiem – jo tas liecina par to, ka kompetentās valsts iestādes ir pilnībā iesaistītas šo pasākumu izstrādē un pieņemšanā – vai tie ir jāapstiprina šīm iestādēm.
40. Attiecībā uz terminu “zemes platību pārdalīšana” Regulas Nr. 1974/2006 angļu valodas versijā šajā ziņā tas nav tik acīmredzami. Tomēr citu valodu versiju – tostarp vācu un spāņu valodas versiju – izskatīšana vedina uzskatīt, ka šāda veida darbībās arī ir jābūt prasībai par valsts intervenci (26). Minētajās versijās patiešām ir minēta zemes platību pārdalīšana un “citi valsts zemes konsolidācijas pasākumi” (27) – formulējums, kas, kā pareizi norāda Komisija, tika lietots pat angļu valodas versijā tiesību normā, kas bija priekštece Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktam, proti, Regulas Nr. 817/2004 38. pantā (28).
41. Valsts iestāžu publisku iesaisti šajos trijos minētajos scenārijos, manuprāt, turklāt apstiprina Regulas Nr. 1974/2006 45. panta sistēmiskā interpretācija. Kā jau norādīju, minētā tiesību norma reglamentēja ne tikai situācijas, kad tiek samazināts lauksaimniecības zemes platības lielums piecu gadu saistību periodā – tā reglamentēja arī situācijas, kad šī platība tiek paplašināta vai pat kad tiek palielināta platība, kas tiek izmantota pašā saimniecībā. Tomēr, ja gadījumi saistībā ar platības paplašināšanu, kas aprakstīti Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 1., 2. un 3. punktā, ir atbalsta saņēmēja brīvprātīgas darbības rezultāts, šīs pašas regulas 45. panta 4. punktā ir norādīts lauksaimniecības zemes platību samazinājums tādu pasākumu rezultātā, kurus atbalsta saņēmējs nespēj ietekmēt un kuru konkrētais mērķis ir atbalstīt sabiedrības mērķi uzlabot lauksaimniecības struktūru.
42. Šis apsvērums tomēr nenozīmē, ka valsts iestādei ir jābūt iesaistītai visos zemes platību pārdalīšanas vai zemes konsolidācijas pasākuma posmos. Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā būtībā ir teikts par pieņemšanu vai apstiprināšanu, tātad tas liecina par minimālu valsts iesaisti, kas nepieciešama, lai varētu uzskatīt, ka valsts pasākums ietilpst šīs tiesību normas piemērošanas jomā. Šā paša iemesla dēļ Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts ir jāsaprot tādējādi, ka tas neizslēdz zemes platību pārdalīšanas un zemes konsolidācijas pasākumus, kas tiek ierosināti ar privātu iniciatīvu, ne arī saskaņotu procedūru izmantošanu, ar nosacījumu, ka valsts iestādes attiecībā uz šādu veidu darbībām izdod vismaz galīgo apstiprinājumu (29). Visbeidzot, valsts iesaiste zemes platību pārdalīšanas darbībās vai zemes konsolidācijas pasākumos galu galā tiek attaisnota ar vajadzību, piemēram, nodrošināt valsts mērķu izpildi, tiesību pareizu pārkārtošanu pēc zemes platību apmaiņas un šo pasākumu īstenošanu, lai to neapdraudētu dažu attiecīgo īpašnieku vai lietotāju domstarpības.
43. Visbeidzot, no teleoloģiskā skatupunkta, domāju, ir skaidrs, ka Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts, kā norāda Komisija, tika izstrādāts, lai izvairītos no tā, ka tiek sodīti lauksaimnieki, ja tiek īstenots saimniecības zemes platību pārdalīšanas vai zemes konsolidācijas pasākums, kas ir ārpus to kontroles, liedzot tiem pildīt saskaņā ar ELFLA uzņemtās saistības apsaimniekot vienu un to pašu lauksaimniecības zemes platību piecus gadus pēc kārtas. Pretējā gadījumā lauksaimnieki varētu atturēties uzņemties agrovides saistības, kuras, kā paskaidrots, ir būtisks rīks, lai uzlabotu zemes lietošanas struktūru, palielinātu lauksaimniecības nozares konkurētspēju un veicinātu zemes attīstību saskaņā ar vides un lauku politiku. Manuprāt, tas galu galā ir iemesls, kāpēc Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā ir iekļauta prasība dalībvalstīm pielāgot saistības jaunajai situācijai saimniecībā vai, ja šāda pielāgošana nav iespējama, atbrīvot atbalsta saņēmēju no pienākuma atmaksāt atbalstu.
44. Attiecībā uz pamatlietu katrā ziņā valsts tiesa ir tā, kurai ir jānovērtē, vai aplūkotajā valsts tiesiskajā regulējumā aprakstītās procedūras rezultāts ir zemes platību pārdalīšanas vai zemes konsolidācijas pasākums, kas tādējādi ietilpst Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta piemērošanas jomā.
45. Tomēr no iesniedzējtiesas nolēmumā sniegtās informācijas izriet, ka, pirmkārt, saskaņā ar minētajā valsts tiesību aktā izklāstīto procedūru īpašnieki un lietotāji var vienoties par lauksaimniecības zemes pārgrupēšanu vai pārdalīšanu. Pat ja nav skaidri norādīts, ņemot vērā šīs lietas faktus, ir pamats pieņemt, ka šādas vienošanās ir noslēgtas, lai saimniecības pielāgotu zemes efektivitātes mērķiem. Otrkārt, saskaņā ar šo tiesību aktu vienošanās noslēgšanu vada komisija, kas ir izvietota katras pašvaldības teritorijā un iecelta ar kompetentās reģionālās direkcijas lēmumu. Šī komisija var arī izstrādāt zemes pārgrupēšanas priekšlikumu, ja lauksaimnieki nepanāk vienošanos. Treškārt, pamatojoties uz šīs komisijas sagatavoto un iesniegto ziņojumu, kurā tostarp iekļauta panāktā vienošanās, lauksaimniecības reģionālās direkcijas direktors izdod dekrētu par zemes sadali apvidū.
46. Manuprāt, tāds valsts tiesību akts kā aplūkotais, kas, no vienas puses, ir paredzēts, lai veicinātu vienošanās par zemes pārgrupēšanu un, no otras puses, paredz, ka šīs vienošanās ir jāapstiprina kompetentajām valsts iestādēm, lai tās būtu spēkā, ir jāuzskata, kā apgalvo prasītājs, par zemes platību pārdalīšanu Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta izpratnē. Kā jau tika paskaidrots, tas, ka šāda zemes platību pārdalīšana ir veikta, pamatojoties uz brīvprātīgu vienošanos, ko noslēguši privāti īpašnieki vai lietotāji, un tas, ka šādas vienošanās, kuras neietver īpašumtiesību nodošanu, neliek apšaubīt šo secinājumu, jo valsts intervences elements balstās uz kompetentās iestādes galīgo apstiprinājuma aktu.
47. Bulgārijas Republika būtībā apgalvo, ka pamatlietā lauksaimnieka lauksaimniecības zeme pēdējā saistību gadā bija saistīta nevis ar zemes platību pārdalīšanas darbību, bet gan tieši ar sākotnēji iesaistītās lauksaimniecības zemes platības nepārdalīšanu, ciktāl pārējo īpašnieku zemesgabali palika to faktiskajās robežās. Tā arī uzskata, ka atbilstoši Bulgārijas administratīvās tiesas pirmās instances spriedumam šis lauksaimnieks nevarēja tiesiski paļauties uz to, ka šo zemesgabalu īpašnieki pēc tam atjaunos vienošanās, kas noslēgtas saskaņā ar Lauksaimniecības zemes īpašumtiesību un tās izmantošanas likuma 37.c pantu pēc to viena gada termiņa beigām. Tātad Bulgārijas Republikas skatījumā lauksaimnieks, piekrītot saņemt agrovides maksājumus, pamatojoties uz valsts tiesību aktā noteikto režīmu, uzņēmās risku, ka netiks nodrošināta atbilstība viņa saistībām, kas valsts iestādēm tad nebūtu jāuzņemas.
48. Tomēr, manuprāt, pirmkārt, ir acīmredzams, ka attiecībā uz lauksaimniecības zemi, ko lauksaimnieks apsaimniekotu finanšu gada laikā, var uzskatīt, ka zemes platību pārdalīšana ir notikusi, tiklīdz šīs zemes struktūra tika rekonfigurēta saskaņā ar procedūru, kas ietver valsts intervenci. Turklāt lauksaimnieku, kas piedalās agrovides maksājumu sistēmā, izmantojot pārdalītu zemi un tādējādi veicinot Savienības tiesību aktos noteiktos mērķus saistībā ar zemes struktūras uzlabošanu un zemes attīstīšanu, nedrīkst sodīt, ja tāpēc, ka ar šīs zemes īpašniekiem nav noslēgta vienošanās, šis lauksaimnieks nevar palielināt visu sākotnēji deklarēto zemes platību un tādējādi izpildīt saskaņā ar ELFLA uzņemtās saistības. Šo pieeju apstiprina teleoloģiskie apsvērumi, kas sniegti šo secinājumu 43. punktā.
49. Otrkārt, vēlos uzsvērt – kā iesniedzējtiesas nolēmumā norāda iesniedzējtiesa, Regulas 1974/2006 45. panta 4. punktā nav noteikti konkrēti iemesli sākotnēji deklarētās lauksaimniecības zemes pārdalīšanai, kā rezultātā iepriekš saskaņā ar ELFLA saņemtie līdzekļi varētu tikt neatmaksāti. Tas man liek uzskatīt, ka uzņemto saistību apsaimniekot visu šīs zemes platību neizpilde būtu jāizvērtē objektīvi neatkarīgi no valsts līmeņa juridiskā pamata, balstoties uz kuru lauksaimnieks uzņemas saistības saskaņā ar ELFLA.
50. Turklāt attiecīgajā valsts tiesību aktā ir skaidri atzīts, ka lauksaimniecības zemes platību brīvprātīga pārdalīšana ir spēkā esošs juridisks pamats, lai piemērotu finanšu atbalstu saskaņā ar ELFLA. Tas nozīmē, ka kompetentās iestādes, apstiprinot agrovides maksājumu piemērošanu, apstiprina tiesību aktu, ar kuru lauksaimnieki nosaka, ka viņu iesaistīšanās ir kompensācija par šo maksājumu piešķiršanu. Šajos apstākļos es nepiekrītu viedoklim, ka tāds risks kā pamatlietā būtu jāuzņemas lauksaimniekam.
51. Tas nozīmē, ka neviens no Bulgārijas Republikas izvirzītajiem argumentiem nav pietiekams, lai atspēkotu secinājumu, ka zemes platību pārdalīšana Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkta izpratnē izriet no tāda valsts tiesību akta kā šeit aplūkotais.
52. Ņemot vērā iepriekš minēto un faktus, kas izklāstīti iesniedzējtiesas nolēmumā, secinu, ka Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts būtu jāinterpretē tādējādi, ka tas ir piemērojams tādā lietā kā pamatlietā, ja lauksaimnieks nespēj izpildīt savas saskaņā ar ELFLA uzņemtās saistības tāpēc, ka valsts kompetentās iestādes ir apstiprinājušas zemes platību pārdalīšanu, ietekmējot saimniecības struktūru, un to pārbauda iesniedzējtiesa.
Par otro jautājumu
53. Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai tas, ka dalībvalsts nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai atbalsta saņēmēja saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā, dod tiesības šim saņēmējam atteikties atmaksāt saņemtos līdzekļus.
54. Šajā sakarā pietiek atzīmēt, ka Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā ir noteikts, ka gadījumā, ja agrovides maksājumu saņēmējs nespēj pildīt uzņemtās saistības tāpēc, ka ir pārdalīta viņa saimniecība, dalībvalsts pienākums ir veikt vajadzīgos pasākumus, lai saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā. Ja šāda pielāgošana izrādās neiespējama, saistībām ir jāizbeidzas, nepieprasot atmaksu par laikposmu, kurā šīs saistības faktiski bija spēkā.
55. Kā iesniedzējtiesas nolēmumā norāda iesniedzējtiesa, šajā lietā būtu jānovērtē, vai attiecīgā dalībvalsts ir pieņēmusi pasākumus, kas paredzēti atbalsta saņēmēja saistību pielāgošanai, kā tas prasīts Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktā. Tomēr, tā kā saņēmējam tika prasīts atmaksāt noteiktu procentuālo daļu no atbalsta, kas tika saņemts par laikposmu, kurā saistības bija spēkā, šķiet, ka šādi pasākumi nebija pieņemti.
56. Ja dalībvalsts nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai atbalsta saņēmēja saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai, tas nozīmē, ka paziņojums par valsts prasījumu, ar kuru tiek prasīts atgūt daļu no atbalsta, kas saņemts uzņemto saistību pirmajos četros gados, ir pretrunā Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punktam.
57. Tāpēc Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tādos apstākļos kā pamatlietā, ja zemes platību pārdalīšanas dēļ tiek samazināta atbalsta saņēmēja saimniecības platība un tādējādi nav iespējams pildīt uz pieciem gadiem uzņemtās agrovides saistības, dalībvalstij ir jāveic vajadzīgie pasākumi, lai šīs saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā. Ja šādi pasākumi netiek veikti, saistības izbeidzas, un atmaksa par laikposmu, kurā šīs saistības bija spēkā, netiek prasīta.
Secinājumi
58. Pamatojoties uz iepriekš sniegto analīzi, ierosinu Tiesai uz Varhoven administrativen sad (Augstākā administratīvā tiesa, Bulgārija) uzdotajiem pirmajiem diviem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) 45. panta 4. punkts Komisijas Regulā (EK) Nr. 1974/2006 (2006. gada 15. decembris), ar ko paredz sīki izstrādātus piemērošanas noteikumus Padomes Regulai (EK) Nr. 1698/2005 par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA,)
ir jāinterpretē tādējādi, ka:
tas ir piemērojams pamatlietas faktiem, ciktāl lauksaimnieks savas saistības nav spējis pildīt tādēļ, ka zemes platību pārdalīšana, ko apstiprinājušas kompetentās valsts iestādes, ir ietekmējusi saimniecības struktūru, un to pārbauda iesniedzējtiesa.
2) Regulas Nr. 1974/2006 45. panta 4. punkts
ir jāinterpretē tādējādi, ka:
tādos apstākļos kā pamatlietā, ja zemes platību pārdalīšanas dēļ tiek samazināta atbalsta saņēmēja saimniecības platība un tādējādi nav iespējams pildīt uz pieciem gadiem uzņemtās agrovides saistības, dalībvalstij ir jāveic vajadzīgie pasākumi, lai šīs saistības varētu pielāgot jaunajai situācijai saimniecībā. Ja šādi pasākumi netiek veikti, saistības izbeidzas, un atmaksa par laikposmu, kurā šīs saistības bija spēkā, netiek prasīta.