CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 15 september 2022 (1)
Zaak C‑343/21
PV
tegen
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”
[verzoek van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling – Agromilieubetalingen – Verordening (EG) nr. 1974/2006 – Artikel 45, lid 4 – Herverkaveling en ruilverkaveling – Onvermogen van de begunstigde om aangegane verbintenissen te blijven nakomen – Ontbreken van de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast”
Inleiding
1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45, lid 4, van verordening (EG) nr. 1974/2006(2). Vóór intrekking(3) stelde deze bepaling vast welke financiële gevolgen voor een begunstigde van agromilieubetalingen waren gekoppeld aan een herverkaveling of ruilverkaveling van zijn bedrijf gedurende de looptijd van de verbintenis die hij in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) was aangegaan.(4)
2. Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen een Bulgaarse landbouwer en de Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (plaatsvervangend uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds; hierna: „verwerende instantie”). In het hoofdgeding is beroep ingesteld tegen een bestuurlijk besluit waarmee terugbetaling werd verlangd van een deel van de steun die deze landbouwer had ontvangen, aangezien hij de door hem in het kader van het Elfpo aangegane verbintenis niet kon blijven nakomen en niet kon waarborgen dat hij alle aanvankelijk aangegeven percelen grond gedurende vijf opeenvolgende jaren zou gebruiken.
3. In de onderhavige zaak moeten de begrippen „herverkaveling” en „ruilverkaveling” in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 worden uitgelegd om na te gaan of een situatie als die in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van die bepaling valt. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, moet worden nagegaan of, bij gebreke van door de lidstaat genomen noodzakelijke maatregelen, het feit dat de begunstigde de in het kader van de agromilieubetalingen aangegane verbintenissen niet kon blijven nakomen, een rechtvaardiging vormt om de terugbetaling van de eerder ontvangen middelen te weigeren.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1698/2005
4. Artikel 4 van verordening nr. 1698/2005, met het opschrift „Doelstellingen”, bepaalt:
„1. De steun voor plattelandsontwikkeling draagt bij tot de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:
a) verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw door steun te verlenen voor herstructurering, ontwikkeling en innovatie;
b) verbetering van het milieu en het platteland door steunverlening voor landbeheer;
c) verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de economische bedrijvigheid.
[…]”
5. Artikel 36 van verordening nr. 1698/2005, met het opschrift „Maatregelen”, bepaalt:
„De steun in het kader van deze afdeling betreft:
a) maatregelen om een duurzaam gebruik van landbouwgrond te bevorderen door:
[…]
iv) agromilieubetalingen,
[…]
[…]”
6. Artikel 39 van verordening nr. 1698/2005, met het opschrift „Agromilieubetalingen”, luidt:
„1. De lidstaten stellen de in artikel 36, onder a), iv), bedoelde steun op hun gehele grondgebied beschikbaar in overeenstemming met hun specifieke behoeften.
2. Agromilieubetalingen worden verleend aan landbouwers die op vrijwillige basis agromilieuverbintenissen aangaan. Agromilieubetalingen kunnen aan andere grondbeheerders worden verleend wanneer dit naar behoren gerechtvaardigd is om milieudoelstellingen te bereiken.
3. Agromilieubetalingen worden slechts verleend voor verbintenissen die verder gaan dan de relevante dwingende normen als bedoeld in de artikelen 4 en 5 en de bijlagen III en IV van verordening (EG) nr. 1782/2003 en de minimumeisen inzake het gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen en van andere relevante dwingende eisen die in nationale wetgeving zijn vastgesteld en in het programma zijn vermeld.
De verbintenissen worden in de regel aangegaan voor een periode van tussen de vijf en zeven jaar. Waar dat noodzakelijk en gerechtvaardigd is, wordt voor specifieke typen van verbintenissen volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure een langere periode vastgesteld.
[…]”
Verordening nr. 1974/2006
7. In de overwegingen 23 en 37 van verordening nr. 1974/2006 staat te lezen:
„(23) Wat de steun op [agromilieugebied] betreft, moet door de vaststelling van minimumvoorwaarden waaraan de begunstigden in het kader van de verschillende verbintenissen op [agromilieugebied] dienen te voldoen, worden gezorgd voor een evenwichtige toepassing van de steun gelet op de doelstellingen ervan, zodat wordt bijgedragen tot een duurzame plattelandsontwikkeling.
[…]
(37) Voor verscheidene maatregelen geldende bepalingen dienen te worden vastgesteld op het gebied van met name de uitvoering van geïntegreerde concrete acties, investeringsmaatregelen, de overdracht van het bedrijf gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, de uitbreiding van de oppervlakte van het bedrijf en de bepaling van verschillende categorieën van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.”
8. Artikel 44 van deze verordening luidt:
„1. Wanneer het bedrijf van de begunstigde geheel of gedeeltelijk aan een andere persoon wordt overgedragen gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, kan die andere persoon de verbintenis voor de resterende looptijd overnemen. Wordt de verbintenis niet overgenomen, dan moet de begunstigde de ontvangen steun terugbetalen.
2. De lidstaten kunnen van de in lid 1 bedoelde terugbetaling afzien in de volgende gevallen:
[…]
3. De lidstaten kunnen specifieke maatregelen nemen om er in geval van geringe veranderingen van de bedrijfssituatie voor te zorgen dat de toepassing van lid 1 niet leidt tot resultaten die in het licht van de aangegane verbintenis niet passend zijn.
Met het oog op de toepassing van de eerste alinea wordt een reductie van de bedrijfsoppervlakte waarvoor een verbintenis is aangegaan, met ten hoogste 10 % als een geringe verandering beschouwd.”
9. Artikel 45 van verordening nr. 1974/2006 bepaalt:
„1. Wanneer een begunstigde gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, de oppervlakte van zijn bedrijf vergroot, kunnen de lidstaten een regeling treffen om de verbintenis voor het resterende deel van de looptijd ervan overeenkomstig lid 2 tot de extra oppervlakte uit te breiden of om de oorspronkelijke verbintenis van de begunstigde overeenkomstig lid 3 door een nieuwe verbintenis te vervangen.
Een dergelijke vervanging is ook mogelijk wanneer de oppervlakte waarop een verbintenis betrekking heeft, binnen het bedrijf wordt vergroot.
2. De in lid 1 bedoelde uitbreiding kan alleen onder de volgende voorwaarden worden toegestaan:
[…]
3. De in lid 1 bedoelde nieuwe verbintenis geldt voor de gehele betrokken oppervlakte onder voorwaarden die ten minste even streng zijn als die van de oorspronkelijke verbintenis.
4. In het geval dat een begunstigde een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen doordat zijn bedrijf wordt herverkaveld of binnen een ruilverkaveling van overheidswege of een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling valt, neemt de lidstaat de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verbintenis aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast. Is een dergelijke aanpassing onmogelijk, dan eindigt de verbintenis en wordt geen terugbetaling verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.”
Verordening nr. 65/2011
10. Artikel 18 van verordening nr. 65/2011, met het opschrift „Verlagingen en uitsluitingen in geval van niet-inachtneming van andere subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en daarmee samenhangende verplichtingen”, bepaalt:
„1. De aangevraagde steun wordt verlaagd of geweigerd wanneer niet aan de volgende verplichtingen en criteria is voldaan:
[…]
b) andere subsidiabiliteitscriteria dan die welke betrekking hebben op de aangegeven oppervlakte of het aangegeven aantal dieren.
Bij meerjarige verbintenissen zijn verlagingen, uitsluitingen en terugvorderingen van steun ook van toepassing op de bedragen die al in de voorgaande jaren in het kader van die verbintenis zijn betaald.
2. De lidstaat vordert de steun terug en/of weigert de steun of bepaalt het bedrag waarmee de steun wordt verlaagd, met name op basis van de ernst, de omvang en het permanente karakter van de vastgestelde niet-naleving.
De ernst van de niet-naleving hangt met name af van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op het doel van de [niet in acht genomen] criteria.
De omvang van de niet-naleving hangt met name af van het effect ervan op de concrete actie als geheel.
Of de niet-naleving een ‚permanent karakter’ draagt, is met name afhankelijk van de duur van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheid om dit effect met redelijke middelen te beëindigen.
3. Indien de niet-naleving het gevolg is van opzettelijke onregelmatigheden, wordt de begunstigde voor zowel het kalenderjaar van de bevinding als het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken maatregel uitgesloten.”
Bulgaars recht
11. Artikel 37c van de Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (wet inzake de eigendom en het gebruik van landbouwgrond; hierna: „ZSPZZ”)(5) bepaalt:
„(1) Samenvoegingen van percelen voor het gebruik van landbouwgrond worden tot stand gebracht door een overeenkomst tussen de eigenaren en/of de gebruikers. Op het sluiten van die overeenkomst wordt toezicht gehouden door een commissie voor elke plaats op het grondgebied van de gemeente, die uiterlijk op 5 augustus van het betrokken jaar wordt ingesteld bij besluit van de directeur van het districtsdirectoraat ‚Landbouw’. […]
(2) De overeenkomst wordt gesloten overeenkomstig een door de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw opgesteld model, […]. De overeenkomst wordt elk jaar uiterlijk op 30 augustus gesloten en bijgewerkt voor het volgende boekjaar in de zin van § 2, punt 3, van de aanvullende bepalingen bij de Zakon za arendata v zemedelieto [(wet inzake landbouwpacht)]. De overeenkomst mag geen betrekking hebben op percelen die voor landbouwdoeleinden binnen hun werkelijke grenzen zijn aangegeven en evenmin op percelen die permanent als weidegronden en graslanden worden gebruikt. De overeenkomst treedt in werking op voorwaarde dat zij betrekking heeft op ten minste twee derde van de totale oppervlakte van de samengevoegde percelen in de betrokken plaats.
(3) Wanneer de gebruikers in de in lid 1 genoemde omstandigheden geen overeenkomst kunnen bereiken, stelt de commissie, ook met betrekking tot de niet onder de overeenkomst vallende percelen, uiterlijk op 15 september van het betrokken jaar een ontwerp op voor de toewijzing van samengevoegde percelen, en wel op de volgende wijze:
1. het gebruiksrecht voor elke afzonderlijke samenvoeging van percelen wordt toegekend aan de gebruiker met het grootste aandeel in eigendom gehouden en/of gepachte/gehuurde landbouwgrond in de samenvoeging;
2. de oppervlakte van de landbouwgrond waarvoor geen overeenkomst is gesloten en waarvoor geen aangiften zijn ingediend door de eigenaren ervan overeenkomstig artikel 37b, wordt onder de gebruikers verdeeld naar rato van de oppervlakte en overeenkomstig de wijze waarop de in eigendom gehouden en/of gepachte/gehuurde landbouwgronden in de betrokken plaats permanent worden gebruikt.
(4) De Commissie bereidt ten behoeve van de directeur van het districtsdirectoraat ‚Landbouw’ een verslag voor, met daarin de gesloten overeenkomst, de toewijzing van de samengevoegde percelen, informatie over de percelen als bedoeld in lid 3, punt 2, met betrekking tot de eigenaren ervan en de betaling van verschuldigde pacht-/huurgelden, op basis waarvan de directeur van het districtsdirectoraat ‚Landbouw’ voor 1 oktober van het desbetreffende jaar een bevel tot toewijzing van de samenvoegingen zal uitvaardigen.
[…]
(14) De overeenkomst waarbij percelen grond worden samengevoegd of de samengevoegde percelen worden toegewezen, vormt een rechtsgrondslag voor de toepassing van de Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (wet betreffende steun voor landbouwers), en in het deel betreffende de in lid 3 bedoelde grond vormt zij een rechtsgrondslag mits voor die grond een betaling is verricht.
(15) Landbouwgrond die deel uitmaakt van samengevoegde percelen grond en waarvoor steun is goedgekeurd in het kader van de maatregel ‚Agromilieubetalingen’ van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2007‑2013 en/of in het kader van de maatregelen ‚Agromilieu- en klimaatsteun’ en ‚Biologische landbouw’ van het programma voor plattelandsontwikkeling 2014‑2020, wordt toegewezen zonder de locaties te wijzigen van de personen die in het kader van de maatregel zijn goedgekeurd, wanneer:
1. de percelen die zij overeenkomstig artikel 37b voor deelneming aan de procedure ter beschikking hebben gesteld, een oppervlakte hebben die groter is dan of gelijk is aan de oppervlakte die voor steun in het kader van de maatregel is goedgekeurd, en
2. de eigenaren en gebruikers van wie de percelen ter beschikking zijn gesteld van de personen die in het kader van de maatregel zijn goedgekeurd, hebben verklaard dat zij met betrekking tot die percelen wensen deel te nemen aan de procedure voor het samenvoegen van percelen overeenkomstig dat artikel.”
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
12. PV, verzoeker in het hoofdgeding, is een landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend in het kader van „maatregel 214 – Agromilieubetalingen uit het plattelandsontwikkelingsprogramma voor de periode 2007‑2013” (hierna: „maatregel 214”).
13. De aanvraag werd goedgekeurd en PV is in het kader van deze maatregel een vijfjarige agromilieuverbintenis aangegaan. Een van de verbintenissen die PV is aangegaan, bestond erin dat hij de in de aanvraag aangegeven activiteiten gedurende vijf opeenvolgende jaren op dezelfde landbouwgrond moest uitvoeren.
14. Het ging met name om 857 hectare landbouwgrond, die vanaf 2012 door PV werd gebruikt op grond van overeenkomsten die krachtens artikel 37c ZSPZZ waren gesloten. In wezen bood deze bepaling de mogelijkheid om voor elk boekjaar overeenkomsten te sluiten tussen de eigenaren en de gebruikers van nabijgelegen landbouwgrond met het oog op de samenvoeging van percelen. Naar Bulgaars recht gold de overeenkomst waarbij percelen grond worden samengevoegd of opgesplitst, als een geldige rechtsgrondslag voor steun aan de landbouwers die daarvan gebruikmaakten.
15. De aldus samengevoegde percelen grond omvatten gedurende de boekjaren 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 en 2015/2016 een aantal door PV gepachte percelen. In die jaren zijn alle verplichte administratieve controles en controles ter plaatse bij PV verricht en aan de hand van zijn betalingsaanvragen zijn in het kader van maatregel 214 bedragen ter hoogte van in totaal 1 063 317,54 Bulgaarse lev (BGN) uitbetaald.
16. Voor het boekjaar 2016/2017 werd echter geen overeenkomst bereikt over het gebruik van alle door PV aangegeven percelen grond. Hoewel PV een dergelijke overeenkomst krachtens artikel 37c ZSPZZ wilde sluiten, hebben de andere deelnemers aan de eerdere overeenkomsten hem meegedeeld dat zij de landbouwgrond wensten te bewerken binnen de feitelijke grenzen van hun bedrijven. Bijgevolg bevond PV zich in de onmogelijkheid om op de sinds 2012 in gebruik genomen landbouwgronden activiteiten uit te voeren en de verbintenis na te komen die hij was aangegaan om agromilieubetalingen te ontvangen.(6)
17. Op 29 mei 2017 heeft PV de Darzhaven fond „Zemedelie” (lokale afdeling van het Bulgaarse betaalorgaan) in Targovishte schriftelijk kennisgegeven van de beëindiging van zijn agromilieuverbintenis. Dat is dus bijna tien maanden nadat PV ervan kennis had gekregen dat hij in het boekjaar 2016/2017 geen gebruik zou mogen maken van een aantal percelen waarmee hij betrokken was bij maatregel 214, en acht maanden na afloop van de laatste overeenkomst.
18. Op 17 augustus 2018 is PV in kennis gesteld van het besluit tot beëindiging van zijn agromilieuverbintenis in het kader van maatregel 214 wegens niet-nakoming van de toepasselijke voorwaarden. Dit besluit is niet aangevochten door PV en is definitief geworden.
19. Dientengevolge heeft de verwerende autoriteit op 14 november 2018 een procedure ingeleid tot uitvaardiging van een besluit tot vaststelling van een publiekrechtelijke vordering (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane; hierna: „bestreden besluit”), waarmee van PV terugbetaling werd verlangd van 20 % van de in het kader van de desbetreffende maatregel betaalde subsidie voor de campagnes 2012‑2016, plus wettelijke rente.
20. In beroep heeft de bestuursrechter in eerste aanleg geoordeeld dat de toegekende steun rechtmatig was verlaagd en dat er in het onderhavige geval geen sprake was van overmacht in de zin van artikel 31 van verordening (EG) nr. 73/2009(7). Bijgevolg heeft die rechter het beroep van PV tegen het bestreden besluit verworpen.
21. De Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije), waarbij cassatieberoep is ingesteld tegen de uitspraak in eerste aanleg, is van oordeel dat voor de beslechting van het geschil uitlegging van het Unierecht vereist is. Meer in het bijzonder merkt deze rechter op dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 verwijst naar drie specifieke gevallen waarin een begunstigde van agromilieubetalingen niet verplicht is om eerder ontvangen steun terug te betalen: ten eerste wanneer zijn landbouwbedrijf wordt herverkaveld, ten tweede wanneer het bedrijf binnen een ruilverkaveling van overheidswege valt, of ten derde wanneer het bedrijf binnen een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling valt. De Varhoven administrativen sad merkt op dat, indien de situatie van PV onder een van de in deze bepaling beschreven gevallen zou vallen, de beëindiging van de agromilieuverbintenis niet als rechtsgevolg zou hebben dat de ontvangen steun geheel of gedeeltelijk moet worden terugbetaald.
22. Tegen deze achtergrond heeft de Varhoven administrativen sad de behandeling van de zaak geschorst en onder meer de volgende twee prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:
„1) Kan, op grond van de uitlegging van artikel 45, lid 4, van verordening [nr. 1974/2006], ervan worden uitgegaan dat er in een geval als het onderhavige sprake is van ‚herverkaveling’ of ‚ruilverkaveling’, waardoor een begunstigde een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, vormt het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenis van een begunstigde aan de nieuwe bedrijfssituatie wordt aangepast, een rechtvaardiging om geen terugbetaling van de middelen te verlangen voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen?”
Analyse
23. Overeenkomstig het verzoek van het Hof gaat deze conclusie in op de vragen waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of er in een geval als dat in het hoofdgeding sprake is van „herverkaveling” of „ruilverkaveling” in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 (eerste vraag) en, zo ja, of het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen van de begunstigde aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast, hem het recht geeft de terugbetaling van de ontvangen middelen te weigeren (tweede vraag).
Eerste vraag
24. Vooraf zij eraan herinnerd dat de feiten van het hoofdgeding zich hebben voorgedaan toen de Europese steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo door verordening nr. 1698/2005 werd geregeld.(8) In die verordening zijn de algemene regels vastgesteld voor de toekenning van steun voor landbouwpraktijken die ten doel hebben het milieu en het platteland te verbeteren.(9)
25. In verordening nr. 1698/2005 werden agromilieubetalingen met name genoemd als een van de maatregelen om een duurzaam gebruik van landbouwgrond te bevorderen.(10) Bij deze betalingen ging het om steun die, naast andere landbouwbetalingen, jaarlijks aan landbouwers werd toegekend op voorwaarde dat deze landbouwers op vrijwillige basis verbintenissen aangingen om het duurzame gebruik van landbouwgrond te bevorderen.(11) De verbintenissen moesten verder gaan dan de relevante dwingende normen van de landbouwwetgeving van de Unie en de bijzondere eisen die in de wetgeving van de lidstaten zijn vastgesteld.(12)
26. Zoals de Europese Commissie uiteenzet, was het een essentieel kenmerk van de agromilieubetalingen dat zij als algemene regel verbintenissen inhielden die landbouwers voor een periode van ten minste vijf jaar moesten aangaan.(13) Omdat ervan werd uitgegaan dat verbintenissen van korte duur het positieve effect van die betalingen verminderden, had de eis van een meerjarige verbintenis tot doel landbouwers ertoe aan te zetten hun grond te gebruiken gedurende een periode die noodzakelijk werd geacht om gunstige effecten voor de duurzaamheid van het milieu te bereiken.
27. Om die reden is in verordening nr. 1974/2006, bij de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005, naast aan andere relevante elementen, ook aandacht besteed aan de veranderende omstandigheden die zich kunnen voordoen tijdens de vijfjarige looptijd van de verbintenis die de landbouwers in het kader van het Elfpo aangaan.(14) Meer in het bijzonder werden in verordening nr. 1974/2006 de verplichtingen van de lidstaten en de begunstigden van agromilieubetalingen vastgesteld in geval van een wijziging in de eigendomssituatie en/of gebruik van het bedrijf, door middel van een overdracht(15), of in geval van een uitbreiding of reductie van de bedrijfsoppervlakte(16).
28. Naar mijn oordeel valt de zaak in het hoofdgeding onder deze tweede categorie, aangezien de landbouwer die zich ertoe had verbonden om op een bepaalde oppervlakte landbouwgrond activiteiten uit te voeren, in het laatste jaar van zijn verbintenis in het kader van het Elfpo niet in staat bleek dit te doen op alle percelen die hij aanvankelijk bij zijn steunaanvraag in het kader van maatregel 214 had aangegeven. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, wordt artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 dus de belangrijkste bepaling om de financiële gevolgen voor die landbouwer in dergelijke omstandigheden te bepalen.
29. Toen dit artikel van kracht was(17), regelde het situaties waarin een begunstigde van agromilieubetalingen zijn verbintenis om gedurende vijf opeenvolgende jaren op dezelfde landbouwgrond activiteiten uit te voeren, niet kon blijven nakomen omdat het betrokken bedrijf i) werd herverkaveld, ii) binnen een ruilverkaveling van overheidswege viel of iii) binnen een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling viel.
30. In deze drie scenario’s geldt dat indien de lidstaat niet de nodige maatregelen had genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen aan de nieuwe bedrijfssituatie werden aangepast, de begunstigde van de agromilieubetalingen niet verplicht was tot terugbetaling van de steun die hij had ontvangen voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk was nagekomen.
31. Het is van belang erop te wijzen dat bij artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 een bijzondere uitzondering is ingevoerd op de algemene regel die van toepassing is op situaties waarin begunstigden van agromilieubetalingen de in het kader van het Elfpo aangegane verbintenissen niet zijn nagekomen. Die uitzondering houdt met name in dat de niet-inachtneming van subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen of daarmee samenhangende verplichtingen normaliter leidt tot verlagingen, uitsluitingen en terugvorderingen van de verleende steun.(18) Bij meerjarige verbintenissen zijn die verlagingen en terugvorderingen van steun ook van toepassing op de bedragen die al in de voorgaande jaren in het kader van een specifieke verbintenis zijn betaald.(19)
32. Indien in de onderhavige zaak daarentegen wordt geoordeeld dat de onmogelijkheid tot nakoming van de verbintenis om de activiteiten gedurende vijf opeenvolgende jaren op dezelfde landbouwgrond uit te voeren, het rechtstreekse gevolg is van een herverkaveling of ruilverkaveling van het bedrijf in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006, zou de betrokken landbouwer kunnen worden vrijgesteld van de verplichting om een deel van de in de voorgaande jaren ontvangen betalingen terug te betalen, voor zover de nationale autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenis van de landbouwer aan de nieuwe context werd aangepast.
33. Opgemerkt zij dat in de Uniewetgeving noch het begrip „herverkaveling”, noch het begrip „ruilverkaveling” wordt gedefinieerd. Het is evenwel duidelijk dat beide termen verwijzen naar rechtsinstrumenten waarvan de concrete definitie, typologie en vereisten van lidstaat tot lidstaat verschillen.(20)
34. In deze omstandigheden moet artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006, volgens vaste rechtspraak, in de gehele Europese Unie op onafhankelijke en eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(21)
35. Wat de bewoordingen van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 betreft, verwijst de term „herverkaveling” naar maatregelen die bestaan in een wijziging van de gemeenschappelijke grenzen van percelen grond, gewoonlijk met het oog op het creëren van grotere bedrijven. De term wordt door academici omschreven als een instrument voor de herordening van grond en wordt vaak gebruikt als synoniem van de termen reorganisatie, hergroepering, herschikking, herindeling en herverdeling van grond.(22) Aangezien herverkaveling gepaard gaat met grondruil, heeft dit proces als bijzonder kenmerk dat daarbij een herschikking van eigendom en/of gebruik vereist is, niet alleen wat de percelen, maar ook wat de rechten betreft.(23) Het doel ervan is te komen tot rationelere bedrijven, die aldus efficiënter kunnen worden beheerd dankzij de ligging, grootte of vorm van de heringedeelde percelen.
36. De term „ruilverkaveling” slaat op een ruimer begrip. In het verleden werd deze term geregeld gebruikt als equivalent van „herverkaveling”, maar tegenwoordig wordt de term gedefinieerd als een meer omvattende procedure waarbij percelen worden herverdeeld in combinatie met de aanleg van openbare voorzieningen voor een bepaald plattelandsgebied.(24) Vanuit dat oogpunt impliceert het begrip ruilverkaveling niet alleen de herschikking van versnipperde percelen, hoofdzakelijk door herverkaveling, maar ook een bijzondere agrarische planning die de aanleg van de nodige infrastructuur – zoals wegen, irrigatiesystemen, drainagesystemen, landschapsinrichting, milieubeheer, dorpsvernieuwing, bodembehoud enz. – voor het betrokken project omvat.(25)
37. Los van de specifieke kenmerken van elk type maatregel, volgt hieruit dat de termen „herverkaveling” en „ruilverkaveling” in artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 verwijzen naar processen die tot doel hebben versnipperde percelen te herordenen en te herschikken, doorgaans met het oog op meer rationele landbouwbedrijven teneinde de plattelandsinfrastructuur te verbeteren en het ontwikkelings- en milieubeleid uit te voeren.
38. Ook wil ik benadrukken dat uit de bewoordingen van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 eveneens volgt dat „herverkaveling” en „ruilverkaveling” in de zin van deze bepaling zijn opgevat als maatregelen die een interventie van overheidswege inhouden.
39. Dat is overduidelijk bij ruilverkavelingen, die overeenkomstig artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 openbaar van aard moeten zijn – hetgeen betekent dat de bevoegde overheidsinstanties ten volle betrokken zijn bij het ontwerp en de vaststelling van deze maatregelen – of door deze autoriteiten moeten worden goedgekeurd.
40. Wat „herverkavelingen” betreft, is de Engelse versie van verordening nr. 1974/2006 op dat punt niet zo duidelijk. Uit de lezing van andere taalversies, waaronder de Duitse en de Spaanse, volgt evenwel dat er ook bij herverkaveling sprake moet zijn van een interventie van overheidswege.(26) In die versies is immers sprake van herverkaveling en een „soortgelijke ruilverkaveling van overheidswege”(27), een formulering die, zoals de Commissie terecht aangeeft, zelfs is gebruikt in de Engelse versie van de bepaling die voorafging aan artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006, namelijk artikel 38 van verordening (EG) nr. 817/2004.(28)
41. De betrokkenheid van de nationale autoriteiten in de drie genoemde scenario’s wordt mijns inziens ook nog bevestigd door een contextuele uitlegging van artikel 45 van verordening nr. 1974/2006. Zoals ik reeds heb aangegeven, regelde deze bepaling niet alleen situaties waarin de oppervlakte van de landbouwgrond gedurende de vijfjarige verbintenisperiode werd gereduceerd; zij zag ook op situaties waarin die oppervlakte werd uitgebreid of zelfs waarin de oppervlakte waarop een verbintenis betrekking had, binnen het bedrijf werd vergroot. Terwijl de gevallen met betrekking tot een uitbreiding van de oppervlakte in artikel 45, leden 1, 2 en 3, van verordening nr. 1974/2006 worden omschreven als het gevolg van een vrijwillige actie van de begunstigde, wordt de reductie van de oppervlakte landbouwgrond in artikel 45, lid 4, van deze verordening echter omschreven als het gevolg van maatregelen buiten de wil van de begunstigde, die met name tot doel hebben de openbare doelstelling van een betere landbouwstructuur te helpen verwezenlijken.
42. Dit betekent evenwel niet dat de overheid doorheen alle fasen van de herverkaveling of ruilverkaveling betrokken moet zijn. In artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 is immers in wezen sprake van de vaststelling of goedkeuring ervan, wat erop wijst dat de betrokkenheid van de overheid slecht minimaal hoeft te zijn opdat een nationale maatregel kan worden geacht binnen de werkingssfeer van deze bepaling te vallen. Om diezelfde reden moet artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus worden gelezen dat het een door particuliere initiatieven in gang gezette herverkaveling of ruilverkaveling of het gebruik van gecoördineerde procedures niet uitsluit, voor zover deze op zijn minst door de overheid definitief worden goedgekeurd.(29) De betrokkenheid van de overheid bij herverkavelingen of ruilverkavelingen wordt immers uiteindelijk gerechtvaardigd aan de hand van de noodzaak om bijvoorbeeld de eerbiediging van doelstellingen van algemeen belang, de correcte herverdeling van rechten bij grondruil en de uitvoering van die maatregelen te waarborgen zonder dat dit in gevaar wordt gebracht door onenigheid tussen een deel van de betrokken eigenaren of gebruikers.
43. Tot slot lijkt het mij vanuit teleologisch oogpunt duidelijk dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006, zoals de Commissie opmerkt, is ingevoerd om te voorkomen dat landbouwers worden benadeeld wanneer een herverkaveling of een ruilverkaveling buiten hun wil om hen verhinderde om hun in het kader van het Elfpo aangegane verbintenis te blijven nakomen om gedurende vijf opeenvolgende jaren activiteiten op dezelfde landbouwgrond uit te voeren. Anders zouden landbouwers zich ontmoedigd voelen om agromilieuverbintenissen aan te gaan, die – zoals is uitgelegd – relevante instrumenten zijn om de structuur van het landbezit te verbeteren, het concurrentievermogen van de landbouwsector te vergroten en landontwikkeling te bevorderen in overeenstemming met het milieu- en plattelandsbeleid. Volgens mij is dat uiteindelijk de reden waarom artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 de lidstaten ertoe verplicht om de verbintenis aan te passen aan de nieuwe bedrijfssituatie of, indien een dergelijke aanpassing onmogelijk is, de begunstigde te ontslaan van de verplichting om de steun terug te betalen.
44. Wat het hoofdgeding betreft, staat het zonder twijfel aan de nationale rechter om na te gaan of de in de betrokken nationale wetgeving beschreven procedure leidt tot een herverkaveling of ruilverkaveling, die aldus binnen de werkingssfeer van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 valt.
45. Uit de informatie in de verwijzingsbeslissing blijkt echter ten eerste dat eigenaren en gebruikers volgens de in de nationale wetgeving vastgestelde procedure een overeenkomst kunnen sluiten over de samenvoeging of herverdeling van landbouwpercelen. Gelet op de feiten in de onderhavige zaak kan redelijkerwijs worden aangenomen dat deze overeenkomsten worden gesloten om de landbouwbedrijven aan te passen met het oog op een doelmatiger gebruik van de landbouwgronden, ook al wordt dit niet uitdrukkelijk vermeld. Ten tweede bepaalt de desbetreffende wetgeving dat het sluiten van deze overeenkomsten wordt beheerd door een commissie, die op het grondgebied van elke gemeente wordt ingesteld en wordt benoemd bij besluit van het bevoegde districtsdirectoraat. Die commissie kan ook een voorstel uitwerken voor de samenvoeging van percelen indien de landbouwers het onderling niet eens worden. Ten derde neemt de directeur van het districtsdirectoraat Landbouw op basis van een door deze commissie opgesteld en overgelegd verslag, waarin ook de bereikte overeenkomst is opgenomen, een besluit voor de toewijzing van de percelen in de desbetreffende plaats.
46. Nationale wetgeving als in het hoofdgeding, die enerzijds is bedoeld om overeenkomsten voor de samenvoeging van percelen grond te bevorderen en anderzijds voorschrijft dat deze overeenkomsten pas van kracht worden indien de bevoegde autoriteiten daaraan hun goedkeuring hebben gehecht, moet mijns inziens worden beschouwd, zoals verzoekster stelt, als een herverkaveling in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006. Zoals reeds is uiteengezet, doen het feit dat een dergelijke herverkaveling is gebaseerd op vrijwillige overeenkomsten die door particuliere eigenaren of gebruikers zijn gesloten, en het feit dat deze overeenkomsten geen overdracht van eigendomsrechten met zich brengen, niet af aan deze conclusie, aangezien het element van overheidsinterventie vervat zit in het feit dat zij definitief moeten worden goedgekeurd door de bevoegde autoriteit.
47. De Republiek Bulgarije betoogt in wezen dat de landbouwgrond van de landbouwer in het hoofdgeding in het laatste jaar van de looptijd van de verbintenis niet het voorwerp is geweest van een herverkaveling, maar dat de landbouwgrond waarmee hij aanvankelijk de verbintenis was aangegaan, juist niet herverkaveld was, aangezien de percelen grond van de overige eigenaren hun toenmalige grenzen hebben behouden. Deze lidstaat is tevens van mening, in lijn met het vonnis van de Bulgaarse bestuursrechter in eerste aanleg, dat deze landbouwer niet rechtmatig kon verwachten dat de eigenaren van die percelen grond vervolgens de krachtens artikel 37c ZSPZZ gesloten overeenkomsten zouden hernieuwen na het verstrijken van hun looptijd van één jaar. Bijgevolg heeft – aldus de Republiek Bulgarije – de landbouwer, door ermee in te stemmen agromilieubetalingen te ontvangen op basis van de bij de nationale wetgeving ingestelde regeling, het risico op zich genomen dat hij zijn verbintenis niet kan nakomen, waarbij dit risico niet bij de overheid kan worden gelegd.
48. Mijns inziens is het ten eerste evenwel duidelijk dat een herverkaveling betreffende de landbouwgrond die een landbouwer exploiteert gedurende een boekjaar, kan worden geacht plaats te hebben gevonden zodra de structuur van die grond herschikt wordt in het kader van een procedure waarbij de overheid betrokken is. Bovendien mag een landbouwer die met herverkavelde percelen grond aan het programma van agromilieubetalingen deelneemt en zo bijdraagt aan de door de Uniewetgeving gestelde doelen om de landstructuur en -ontwikkeling te verbeteren, niet worden benadeeld wanneer hij door het ontbreken van een overeenkomst met de eigenaren van die percelen wordt verhinderd de oorspronkelijk aangegeven volledige grondoppervlakte bijeen te brengen en dus de in het kader van het Elfpo aangegane verbintenis na te komen. De teleologische overwegingen in punt 43 van deze conclusie bieden steun voor deze benadering.
49. Ten tweede wens ik te onderstrepen dat, zoals de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing verklaart, artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 geen concrete gronden bevat voor de herverkaveling van de oorspronkelijk aangegeven landbouwgrond, die zou kunnen leiden tot niet-terugbetaling van de voorheen in het kader van de Elfpo ontvangen steun. Dit noopt mij tot de overweging dat de niet-nakoming van de verbintenis om de volledige oppervlakte van die landbouwgrond te exploiteren, objectief moet worden beoordeeld, los van de nationale rechtsgrond op basis waarvan de landbouwer zich krachtens de Elfpo heeft verbonden.
50. Bovendien erkent de betrokken nationale wetgeving de vrijwillige herverkaveling van landbouwgrond uitdrukkelijk als geldige rechtsgrondslag voor het aanvragen van financiële steun in het kader van het Elfpo. Dit betekent dat de bevoegde autoriteiten, door de aanvraag voor agromilieubetalingen goed te keuren, het rechtsinstrument bekrachtigen waarmee de landbouwers hun verbintenissen vaststellen in ruil voor de toekenning van deze betalingen. In deze omstandigheden ben ik het niet eens met het standpunt dat het risico in een geval als dat in het hoofdgeding door de landbouwer moet worden gedragen.
51. Dit betekent dat geen enkel van de door de Republiek Bulgarije aangevoerde argumenten volstaat om de conclusie te weerleggen dat een nationale wetgeving als die welke in casu aan de orde is, moet worden geacht aanleiding te geven tot een herverkaveling in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006.
52. Gelet op het voorgaande en op de in de verwijzingsbeslissing uiteengezette feiten, concludeer ik dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is in een geval als dat in het hoofdgeding, wanneer het feit dat een landbouwer zijn verbintenissen in het kader van het Elfpo niet kan blijven nakomen, te wijten is aan een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde herverkaveling die gevolgen heeft voor de structuur van het landbouwbedrijf, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.
Tweede vraag
53. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen van de begunstigde aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast, hem het recht verleent om de terugbetaling van de ontvangen middelen te weigeren.
54. In dit verband volstaat het op te merken dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 bepaalt dat ingeval een begunstigde van agromilieubetalingen de aangegane verbintenissen niet kan nakomen doordat zijn bedrijf wordt herverkaveld, de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast. Is een dergelijke aanpassing onmogelijk, dan eindigt de verbintenis en mag geen terugbetaling worden verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
55. Zoals de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing aangeeft, moet in casu worden beoordeeld of de betrokken lidstaat al dan niet maatregelen heeft genomen om de verbintenissen van de begunstigde aan te passen, zoals artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 vereist. Aangezien van de begunstigde terugbetaling is verlangd van een bepaald percentage van de steun die hij heeft ontvangen voor de periode waarin hij de verbintenis is nagekomen, lijkt het er echter op dat dergelijke maatregelen niet zijn genomen.
56. Indien de lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om de verbintenissen van de begunstigde aan de nieuwe situatie aan te passen, volgt hieruit dat een besluit tot vaststelling van een publiekrechtelijke vordering waarbij de terugbetaling wordt verlangd van een deel van de steun die tijdens de eerste vier jaar van de verbintenis is ontvangen, in strijd is met artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006.
57. Bijgevolg moet artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus worden uitgelegd dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de reductie van de oppervlakte van het bedrijf van de begunstigde, waardoor hij de vijfjarige agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen, het gevolg is van een herverkaveling, de lidstaat de nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen worden aangepast aan de nieuwe bedrijfssituatie. Worden dergelijke maatregelen niet genomen, dan eindigt de verbintenis en wordt geen terugbetaling verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
Conclusie
58. In het licht van de bovenstaande analyse geef ik het Hof in overweging de eerste twee prejudiciële vragen van de Varhoven administrativen sad te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 45, lid 4, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)
moet aldus worden uitgelegd dat:
het van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, voor zover het feit dat de landbouwer zijn verbintenissen niet kan blijven nakomen te wijten is aan een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde herverkaveling die gevolgen heeft voor de structuur van het bedrijf, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.
2) Artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006
moet aldus worden uitgelegd dat:
in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de reductie van de oppervlakte van het bedrijf van de begunstigde, waardoor hij de vijfjarige agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen, het gevolg is van een herverkaveling, de lidstaat de nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen worden aangepast aan de nieuwe bedrijfssituatie. Worden dergelijke maatregelen niet genomen, dan eindigt de verbintenis en wordt geen terugbetaling verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.”