OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 15 września 2022 r.(1)
Sprawa C‑343/21
PV
przeciwko
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Środki wspierające rozwój obszarów wiejskich – Płatności rolnośrodowiskowe – Rozporządzenie nr 1974/2006 – Artykuł 45 ust. 4 – Nowy podział działek i działania związane ze scalaniem gruntów – Niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta podjętych zobowiązań – Brak środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa
Wprowadzenie
1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006(2). Zanim przepis ten został uchylony(3), określał on, jakie konsekwencje finansowe ponosi beneficjent płatności rolnośrodowiskowych w sytuacji, w której jego gospodarstwo staje się przedmiotem nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów w okresie trwania zobowiązania podjętego w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(4).
2. Wniosek ten został złożony w postępowaniu, którego stronami są bułgarski rolnik i Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (zastępca dyrektora wykonawczego państwowego funduszu rolnictwa; zwany dalej „organem będącym stroną przeciwną”). W postępowaniu tym rozpoznawany jest środek odwoławczy od decyzji administracyjnej zobowiązującej do zwrotu części płatności otrzymanej przez owego rolnika z powodu niemożności wypełniania przez niego podjętego w ramach EFRROW zobowiązania polegającego na zapewnieniu korzystania przez okres pięciu kolejnych lat ze wszystkich powierzchni gruntów, które zostały pierwotnie zgłoszone.
3. W niniejszej sprawie należy dokonać wykładni pojęcia „nowego podziału działek” i pojęcia „działań związanych ze scalaniem gruntów” w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 w celu ustalenia, czy sytuacja taka jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym wchodzi w zakres stosowania owego przepisu. W razie stwierdzenia, że tak rzeczywiście jest, należy rozstrzygnąć, czy w przypadku niepodjęcia przez państwo członkowskie koniecznych środków niemożność dalszego wypełniania przez beneficjenta zobowiązań podjętych w zamian za płatności rolnośrodowiskowe stanowi okoliczność uzasadniającą brak zwrotu wcześniej otrzymanych środków.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1698/2005
4. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1698/2005, zatytułowany „Cele”, stanowi:
„1. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:
a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
[…]”.
5. Artykuł 36 rozporządzenia nr 1698/2005, zatytułowany „Środki”, stanowi:
„Wsparcie, o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy:
a) środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez:
[…]
iv) płatności rolnośrodowiskowe;
[…]”.
6. Artykuł 39 rozporządzenia nr 1698/2005, zatytułowany „Płatności rolnośrodowiskowe”, ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt (iv) na obszarze całego swojego terytorium, zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.
2. Płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. W przypadkach należycie uzasadnionych do osiągnięcia celów związanych ze środowiskiem naturalnym płatności rolnośrodowiskowe mogą być udzielane innym osobom gospodarującym gruntami.
3. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.
Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2.
[…]”.
Rozporządzenie nr 1974/2006
7. W motywach 23 i 37 rozporządzenia nr 1974/2006 przewidziano, co następuje:
„(23) W odniesieniu do wsparcia rolnośrodowiskowego […] minimalne wymogi, które beneficjenci muszą spełnić w związku z różnymi zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi […], powinny zapewniać harmonijne stosowanie wsparcia uwzględniające jego cele i przyczyniać się w ten sposób do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich […].
[…]
(37) Dla niektórych środków należy ustanowić wspólne przepisy, w szczególności dotyczące: wdrażania zintegrowanych operacji, środków inwestycyjnych, przekazania gospodarstwa w okresie, w którym zobowiązanie stanowi warunek otrzymania pomocy, zwiększenia powierzchni gospodarstwa i definicji różnych kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności”.
8. Artykuł 44 tego rozporządzenia stanowi:
„1. W przypadku gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.
2. Państwa członkowskie mogą nie wymagać zwrotu, o którym mowa w ust. 1, w następujących przypadkach:
[…]
3. W przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania.
Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego”.
9. Artykuł 45 rozporządzenia nr 1974/2006 stanowi:
„1. Jeżeli podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania pomocy beneficjent zwiększa powierzchnię swojego gospodarstwa, państwa członkowskie mogą postanowić o rozszerzeniu zobowiązania na dodatkową powierzchnię na pozostały okres trwania zobowiązania, zgodnie z ust. 2, lub o zastąpieniu pierwotnego zobowiązania […] nowym zobowiązaniem, zgodnie z ust. 3.
Przepisy dla takiego zastąpienia mogą zostać ustalone również w przypadku, gdy powierzchnia objęta zobowiązaniem zostanie zwiększona w ramach tego samego gospodarstwa.
2. Rozszerzenie, o którym mowa w ust. 1, może być przyznane jedynie wtedy, gdy:
[…]
3. Nowe zobowiązanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całą powierzchnię na warunkach co najmniej tak surowych jak warunki pierwotnego zobowiązania.
4. W przypadku gdy beneficjent nie jest w stanie nadal wypełniać podjętego zobowiązania ze względu na fakt, że gospodarstwo jest przedmiotem nowego podziału działek lub działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów lub działań […] związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne, państwa członkowskie podejmują środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązania do nowej sytuacji gospodarstwa. Jeśli dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, zobowiązanie traci ważność, a zwrot nie jest wymagany w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie było skuteczne”.
Rozporządzenie nr 65/2011
10. Artykuł 18 rozporządzenia nr 65/2011, zatytułowany „Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami”, ma następujące brzmienie:
„1. Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
[…]
b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
W przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
2. Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go, lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.
Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.
Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.
To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
3. Jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy”.
Prawo bułgarskie
11. Artykuł 37c Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych)(5) stanowi:
„(1) Skomasowane grunty rolne tworzy się na podstawie porozumień zawieranych między właścicielami lub użytkownikami. Nad zawarciem porozumienia czuwa komisja właściwa dla każdej miejscowości na terenie gminy, ustanawiana zarządzeniem dyrektora obwodowej dyrekcji rolnictwa do dnia 5 sierpnia danego roku […].
(2) Porozumienie jest zawierane na podstawie wzoru określonego przez ministra rolnictwa, żywności i leśnictwa […]. Porozumienie zawiera się i aktualizuje co roku do dnia 30 sierpnia w odniesieniu do kolejnego roku gospodarczego w rozumieniu § 2 pkt 3 przepisów uzupełniających Zakon za arendata v zemedelieto [(ustawy o dzierżawie gruntów rolnych)]. Nie może ono obejmować nieruchomości zgłoszonych do prowadzenia działalności rolniczej w ich rzeczywistych granicach ani nieruchomości, które są w sposób trwały wykorzystywane jako pastwiska, użytki zielone i łąki. Porozumienie staje się skuteczne pod warunkiem, że obejmuje przynajmniej dwie trzecie całkowitej powierzchni gruntów skomasowanych w danej miejscowości.
(3) W przypadku gdy użytkownicy nie osiągną porozumienia w okolicznościach określonych w ust. 1, w tym także w odniesieniu do gruntów nieobjętych porozumieniem, komisja sporządza, do dnia 15 września danego roku, projekt alokacji gruntów skomasowanych zgodnie z poniższymi wytycznymi:
1. prawo do użytkowania poszczególnych gruntów skomasowanych przypada użytkownikowi, którego grunty rolne, będące jego własnością lub przezeń dzierżawione, stanowią największą część takich gruntów skomasowanych;
2. powierzchnia gruntów rolnych, w odniesieniu do których nie zawarto porozumień i w odniesieniu do których ich właściciele nie złożyli deklaracji zgodnie z art. 37b, zostaje alokowana pomiędzy użytkowników proporcjonalnie do powierzchni oraz zgodnie ze sposobem, w jaki stale użytkuje się w danej miejscowości grunty rolne będące przedmiotem prawa własności lub dzierżawy.
(4) Komisja przygotowuje dla dyrektora obwodowej dyrekcji rolnictwa sprawozdanie, które obejmuje zawarte porozumienie, alokację gruntów skomasowanych, informacje o gruntach, o których mowa w ust. 3 pkt 2, dotyczące ich właścicieli oraz należnych płatności czynszu dzierżawnego, przy czym na podstawie tego sprawozdania dyrektor obwodowej dyrekcji rolnictwa wydaje, przed dniem 1 października danego roku, zarządzenie w sprawie alokacji skomasowanych gruntów w danej miejscowości.
[…]
(14) Porozumienie w sprawie komasacji gruntów lub alokacji gruntów skomasowanych stanowi podstawę prawną na potrzeby stosowania Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(ustawy o wsparciu rolników)], a w części dotyczącej gruntów, o których mowa w ust. 3, stanowi podstawę prawną pod warunkiem, że w odniesieniu do tych gruntów dokonano płatności.
(15) Grunty rolne stanowiące część gruntów skomasowanych, które zostały zakwalifikowane do korzystania z pomocy w ramach środka »Płatności rolnośrodowiskowe« z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 lub środka »Działanie rolno‑środowiskowo‑klimatyczne« i »Rolnictwo ekologiczne« z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, są alokowane bez zmiany lokalizacji w odniesieniu do osób zatwierdzonych w ramach danego środka, jeżeli:
1. nieruchomości udostępnione przez nie na podstawie art. 37b na potrzeby uczestnictwa w procedurze mają powierzchnię większą niż powierzchnia zakwalifikowana do korzystania ze wsparcia w ramach danego środka albo powierzchnię równą takiej powierzchni; oraz
2. właściciele i użytkownicy, których nieruchomości zostały udostępnione osobom zakwalifikowanym w ramach danego środka, wyrazili wolę uczestnictwa w procedurze komasacji gruntów zgodnie z tym artykułem w odniesieniu do tych samych nieruchomości”.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
12. Skarżący w postępowaniu głównym, PV, jest rolnikiem, który złożył wniosek o udzielenie pomocy w ramach „środka 214 – płatności rolnośrodowiskowe z programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013” (zwanego dalej „środkiem 214”).
13. Wniosek ten został zatwierdzony, a PV podjął w ramach tego środka pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednym z wymogów, na przestrzeganie których zgodził się PV, było wykonywanie wskazanej we wniosku działalności na tej samej powierzchni gruntów rolnych przez pięć kolejnych lat.
14. Obszar ten obejmował 857 ha gruntów rolnych, które były użytkowane przez PV od 2012 r. na podstawie porozumień zawieranych zgodnie z art. 37c ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych. Zasadniczo przepis ten zezwalał na zawieranie, na każdy rok gospodarczy, porozumień między właścicielami i użytkownikami gruntów rolnych położonych w niedalekiej odległości od siebie w celu przeprowadzenia komasacji gruntów. Zgodnie z prawem bułgarskim porozumienie w sprawie komasacji gruntów lub przydziału gruntów skomasowanych stanowiło ważną podstawę prawną przyznania pomocy użytkującym je rolnikom.
15. PV, jako dzierżawca wskazanych gruntów, był uczestnikiem komasacji przeprowadzanej w ten sposób w latach gospodarczych 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 i 2015/2016. W tych latach w jego gospodarstwie przeprowadzono wszystkie obowiązkowe kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, zaś na podstawie złożonych przez niego wniosków o wypłatę w ramach środka 214 wypłacono mu kwotę wynoszącą łącznie 1 063 317,54 lewa (BGN).
16. W odniesieniu do roku gospodarczego 2016/2017 nie osiągnięto jednak porozumienia w przedmiocie użytkowania wszystkich zgłoszonych przez PV gruntów. PV chciał wprawdzie zawrzeć takie porozumienie zgodnie z art. 37c ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych, jednak pozostali uczestnicy wcześniejszych porozumień poinformowali go, że zamierzają uprawiać grunty rolne w rzeczywistych granicach swoich nieruchomości. W tej sytuacji PV nie miał możliwości użytkowania gruntów rolnych, które od 2012 r. stanowiły przedmiot zobowiązania, oraz wypełniania zobowiązania podjętego w zamian za płatności rolnośrodowiskowe(6).
17. W dniu 29 maja 2017 r. PV powiadomił Darzhaven fond „Zemedelie” (państwowy fundusz rolnictwa) – oddział w Tyrgowiszte o zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powiadomienie to zostało dokonane prawie dziesięć miesięcy po powzięciu przez PV wiadomości, że w roku gospodarczym 2016/2017 nie będzie miał podstawy do użytkowania części gruntów, na których opierało się jego zobowiązanie w ramach środka 214, i osiem miesięcy po upływie terminu obowiązywania ostatniego porozumienia.
18. W dniu 17 sierpnia 2018 r. PV poinformowano o zakończeniu jego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach środka 214 ze względu na nieprzestrzeganie obowiązujących wymogów. PV nie zaskarżył tej decyzji, która stała się ostateczna.
19. W związku z tym w dniu 14 listopada 2018 r. organ będący stroną przeciwną wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu istnienia wierzytelności publicznej („Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane”, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), na mocy której na PV nałożono obowiązek zwrotu 20% dotacji wypłaconej w ramach odnośnego środka w kampaniach realizowanych w latach 2012–2016, razem z odsetkami ustawowymi.
20. Sąd administracyjny pierwszej instancji, który rozpatrywał skargę na tę decyzję, uznał, że udzielona pomoc została zmniejszona zgodnie z prawem i że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniały okoliczności siły wyższej w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009(7). Z tego względu oddalił on złożoną przez PV skargę skierowaną przeciwko zaskarżonej decyzji.
21. Varchoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria), który rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wydanego w pierwszej instancji, jest zdania, że rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania wykładni prawa Unii. W szczególności wskazuje on, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 odnosi się do trzech konkretnych sytuacji, w których beneficjent płatności rolnośrodowiskowych nie jest zobowiązany do zwrotu przyznanych uprzednio środków wsparcia. Chodzi tutaj, po pierwsze, o sytuację, w której gospodarstwo, w którym prowadzona jest działalność rolnicza, jest przedmiotem nowego podziału działek; po drugie, o sytuację, w której gospodarstwo jest przedmiotem działań władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów; oraz po trzecie, o sytuację, w której gospodarstwo jest przedmiotem działań związanych ze scalaniem gruntów zatwierdzonych przez właściwe organy publiczne. Sąd ten zauważa, że jeżeli stan faktyczny rozpatrywanej sprawy odpowiada którejś z sytuacji wskazanych w tym przepisie, to skutki prawne zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie obejmowałyby zobowiązania do zwrotu całości lub części otrzymanej pomocy.
22. W tych okolicznościach Varchoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału między innymi dwa następujące pytania prejudycjalne:
„1. Czy wykładnia art. 45 ust. 4 [rozporządzenia nr 1974/2006] umożliwia przyjęcie, że w wypadku takim jak niniejszy istnieją »nowy podział działek« lub »działania władz państwowych związane ze scalaniem gruntów«, ze względu na które beneficjent nie może nadal wykonywać podjętych zobowiązań?
2. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy przy braku podjęcia niezbędnych środków przez państwo członkowskie w celu dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa istnieje podstawa, aby nie wymagać zwrotu środków w odniesieniu do okresu, w którym wykonywano zobowiązanie?
[…]”.
Analiza
23. Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia dotyczy pytań, poprzez które sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przypadek taki jak ten analizowany w postępowaniu głównym stanowi „nowy podział działek” lub „działanie związane ze scalaniem gruntów” w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 (pytanie pierwsze) oraz, w razie gdyby tak było, do ustalenia, czy niepodjęcie przez państwo członkowskie środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa uprawnia go do odmowy zwrotu otrzymanych środków (pytanie drugie).
W przedmiocie pytania pierwszego
24. Na wstępie należy przypomnieć, że w okresie, w którym zaistniały okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu głównym, aktem prawnym regulującym finansowane przez EFRROW wsparcie Unii na rzecz rozwoju obszarów wiejskich było rozporządzenie nr 1698/2005(8). W rozporządzeniu tym określono ogólne zasady przyznawania pomocy na praktyki gospodarki rolnej mające na celu poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich(9).
25. W szczególności w rozporządzeniu nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe wymieniono jako jeden ze środków ukierunkowanych na promowanie zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych(10). Płatności te stanowiły pomoc, która była corocznie udzielana rolnikom obok innych płatności rolnych, pod warunkiem że owi rolnicy dobrowolnie podejmowali zobowiązania zmierzające do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych(11). Zobowiązania te musiały wykraczać poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione w prawie rolnym Unii, jak również szczególne minimalne wymogi ustanowione ustawodawstwem państw członkowskich(12).
26. Jak wyjaśnia Komisja, istotną cechą płatności rolnośrodowiskowych było to, że opierały się one na założeniu, iż z reguły rolnicy podejmują zobowiązania na okres co najmniej pięciu lat(13). Ponieważ przyjęto, że zobowiązania krótkoterminowe ograniczają pozytywny wpływ tych płatności, wymóg podjęcia wieloletniego zobowiązania miał na celu zachęcić rolników do użytkowania ich gruntów przez okres niezbędny do osiągnięcia korzystnych skutków dla równowagi środowiskowej.
27. Z tego powodu w rozporządzeniu nr 1974/2006, w którym ustanowiono szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1698/2005, wzięto poprawkę na różne istotne elementy, w tym na zmienność, jaka może się ujawnić podczas pięcioletniego okresu zobowiązania podjętego przez rolników w ramach EFRROW(14). W szczególności w rozporządzeniu nr 1974/2006 określono obowiązki spoczywające na państwach członkowskich i beneficjentach płatności rolnośrodowiskowych w przypadku przeniesienia własności lub użytkowania gospodarstwa(15) lub w przypadku zmiany powierzchni tego gospodarstwa poprzez jej zwiększenie bądź zmniejszenie(16).
28. Pragnę zauważyć, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym należy do zakresu drugiego z tych przypadków, ponieważ rolnik, który podjął zobowiązanie do użytkowania konkretnej części gruntów rolnych, utracił, w ostatnim roku trwania zobowiązania w ramach EFRROW, możliwość użytkowania całej powierzchni, która została pierwotnie zadeklarowana w jego wniosku o udzielenie pomocy w ramach środka 214. Jak zauważa sąd odsyłający, art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 staje się zatem kluczowym przepisem pozwalającym określić, jakie konsekwencje finansowe ponosi rolnik w takich okolicznościach.
29. Rzeczony artykuł, w czasie gdy jeszcze obowiązywał(17), regulował sytuacje, w których beneficjent płatności rolnośrodowiskowych nie był w stanie wypełniać podjętego zobowiązania do użytkowania tej samej powierzchni gruntów w okresie pięciu kolejnych lat ze względu na, po pierwsze, nowy podział działek wchodzących w skład gospodarstwa; po drugie, działania władz państwowych związane ze scalaniem gruntów należących do tego gospodarstwa, lub po trzecie, zatwierdzenie przez właściwe organy publiczne działań związanych ze scalaniem gruntów należących do tego gospodarstwa.
30. W tych trzech przypadkach, jeżeli państwo członkowskie nie podjęło środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa, beneficjent płatności rolnośrodowiskowych nie był zobowiązany do zwrotu pomocy otrzymanej w stosunku do okresu, w którym zobowiązanie było skuteczne.
31. Należy podkreślić, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 stanowił jedyny wyjątek od ogólnej zasady mającej zastosowanie w sytuacjach, w których beneficjenci płatności rolnośrodowiskowych nie wypełnili zobowiązań podjętych w ramach EFRROW. Niezgodność z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami zazwyczaj prowadzi bowiem do zmniejszenia, wykluczenia i odzyskiwania przyznanego wsparcia(18). W przypadku zobowiązań wieloletnich takie zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu danego zobowiązania w latach wcześniejszych(19).
32. Z kolei gdyby w niniejszej sprawie przyjąć, że niemożność wywiązania się ze zobowiązania do użytkowania tej samej powierzchni gruntów przez okres pięciu lat stanowi bezpośrednią konsekwencję nowego podziału działek lub działań związanych ze scalaniem gruntów, w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, to rolnik, który jest stroną postępowania głównego, mógłby zostać zwolniony z obowiązku zwrotu części płatności otrzymanych we wcześniejszych latach, o ile władze krajowe nie podjęły środków koniecznych dla dostosowania zobowiązania rolnika do nowej sytuacji.
33. Muszę zaznaczyć, że prawodawstwo Unii nie definiuje ani pojęcia „nowego podziału działek”, ani też pojęcia „działań związanych ze scalaniem gruntów”. Niemniej jednak jest oczywiste, że oba te terminy odnoszą się do instytucji prawnych, których konkretna definicja, typologia oraz przesłanki różnią się od siebie w poszczególnych państwach członkowskich(20).
34. W tym stanie rzeczy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, konieczne jest nadanie art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 w całej Unii autonomicznej i jednolitej wykładni, z uwzględnieniem nie tylko brzmienia tego przepisu, ale także jego kontekstu oraz celów regulacji, której część przepis ten stanowi(21).
35. Jeśli chodzi o brzmienie art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, to termin „nowy podział działek” odnosi się do działań polegających na zmianie wspólnych granic działek rolnych, które zazwyczaj zmierzają do utworzenia większych gospodarstw. W doktrynie przyjmuje się, że jest to narzędzie racjonalizacji struktury obszarowej gruntów; termin ten jest często używany jako synonim „reorganizacji gruntów”, „przegrupowania gruntów”, „ponownej alokacji gruntów”, „zmiany konfiguracji gruntów” oraz „redystrybucji gruntów”(22). Z uwagi na fakt, że nowy podział działek wiąże się z wymianą gruntów, szczególną cechą tej czynności jest to, iż wymaga ona przekształceń własnościowych lub przekształceń w zakresie użytkowania nie tylko w odniesieniu do działek, lecz także w odniesieniu do praw(23). Jej celem jest utworzenie bardziej racjonalnie zorganizowanych gospodarstw, którymi można zarządzać w sposób bardziej efektywny ze względu na położenie poddanych nowemu podziałowi działek, ich wielkość lub kształt.
36. Pojęcie „scalania gruntów” ma z kolei szerszy zakres. O ile w przeszłości ten termin był regularnie używany jako ekwiwalent terminu „nowy podział działek”, o tyle obecnie przyjmuje się, że oznacza on bardziej kompleksową procedurę ponownej alokacji zasobów gruntowych, która wiąże się z zapewnieniem urządzeń publicznych na danym obszarze wiejskim(24). Z tej perspektywy pojęcie scalania gruntów oznacza nie tylko przekształcenie struktury obszarowej rozdrobnionych działek, głównie w drodze nowego podziału działek, lecz również specjalne działania w dziedzinie planowania agrarnego, obejmujące zapewnienie niezbędnej infrastruktury – takiej jak drogi, systemy urządzeń nawadniających i odwadniających, urządzenia służące kształtowaniu krajobrazu, zarządzaniu środowiskowemu, odnowie wsi, ochronie gleb itp. – na zagospodarowywanym terenie(25).
37. Z powyższego wynika, że niezależnie od pewnych szczególnych cech charakterystycznych każdego z tych rodzajów działań terminy „nowy podział działek” i „scalanie gruntów”, których użyto w art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, odnoszą się do czynności mających na celu racjonalizację i przekształcenie struktury obszarowej rozdrobnionych działek, które podejmuje się zazwyczaj w celu utworzenia bardziej racjonalnie zorganizowanych gospodarstw rolnych z myślą o poprawie infrastruktury na obszarach wiejskich oraz wdrożeniu polityki w dziedzinie rozwoju i ochrony środowiska.
38. Pragnę podkreślić, że z brzmienia art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika również, iż „nowy podział działek” i „scalanie gruntów” zostały pomyślane, w rozumieniu tego przepisu, jako działania wiążące się w pewnym stopniu z ingerencją władzy państwowej.
39. Jest to oczywiste w przypadku działań związanych ze scalaniem gruntów, które zgodnie z art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 muszą mieć charakter publiczny – co sugeruje pełne zaangażowanie właściwych władz państwowych na etapie opracowywania i przyjmowania tych środków – lub muszą być zatwierdzane przez owe władze.
40. Jeśli chodzi o „nowy podział działek”, to angielska wersja rozporządzenia nr 1974/2006 nie jest w tym względzie równie jednoznaczna. Lektura innych wersji językowych, w tym wersji niemieckiej i hiszpańskiej, prowadzi jednak do wniosku, że wymóg związany z ingerencją władzy państwowej musi się odnosić również do czynności tego rodzaju(26). W tych wersjach jest bowiem mowa o nowym podziale działek i „innych działaniach władz państwowych związanych ze scalaniem gruntów”(27), którym to sformułowaniem – jak słusznie podkreśla Komisja – posłużono się nawet w angielskiej wersji przepisu będącego poprzednikiem art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006, mianowicie w art. 38 rozporządzenia nr 817/2004(28).
41. Wniosek, że do interwencji organów krajowych dochodzi w trzech wskazanych powyżej sytuacjach, potwierdza dodatkowo moim zdaniem wykładnia systemowa art. 45 rozporządzenia nr 1974/2006. Jak już wskazałam, przepis ten regulował nie tylko przypadki, w których powierzchnia gruntów rolnych została zmniejszona podczas pięcioletniego okresu trwania zobowiązania. Dotyczył on również przypadków, w których owa powierzchnia została zwiększona, a nawet tych, gdy zwiększona została wniesiona do gospodarstwa powierzchnia będąca przedmiotem zobowiązania. Tymczasem o ile przypadki zwiększenia powierzchni opisano w art. 45 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1974/2006 jako konsekwencję dobrowolnego działania beneficjenta, o tyle w art. 45 ust. 4 tego rozporządzenia mowa jest o zmniejszeniu powierzchni gruntów rolnych na skutek działań niezależnych od beneficjenta i zmierzających w szczególności do urzeczywistnienia celu publicznego polegającego na poprawie struktury agrarnej.
42. Wniosek ten nie oznacza jednak, że organ publiczny musi interweniować na wszystkich etapach procedury nowego podziału działek lub działania związanego ze scalaniem gruntów. W art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 mowa jest zasadniczo o podjęciu decyzji lub o zatwierdzeniu, które to akty stanowią oznakę minimalnej interwencji władzy państwowej wymaganej do tego, aby dany środek krajowy można było uznać za objęty zakresem stosowania tego przepisu. Z tego samego powodu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on, aby nowy podział działek i działania związane ze scalaniem gruntów były podejmowane z inicjatywy prywatnej, ani też stosowania uzgodnionych procedur, o ile organy publiczne zachowują przynajmniej kompetencję do ostatecznego zatwierdzenia tego rodzaju czynności(29). Przecież interwencja władzy państwowej w nowy podział działek lub w działania związane ze scalaniem gruntów jest ostatecznie uzasadniona chociażby wymogiem zapewnienia poszanowania celów publicznych, prawidłowego ukształtowania praw przy wymianie gruntów oraz realizacji tych czynności w taki sposób, aby nie były one zagrożone ze względu na brak zgody niektórych zainteresowanych właścicieli lub użytkowników.
43. Wreszcie z teleologicznego punktu widzenia wydaje mi się oczywiste, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 został uchwalony, jak podnosi Komisja, po to, by rolnicy nie ponosili niekorzystnych konsekwencji, w przypadku gdy nowy podział działek gospodarstwa lub będące poza ich kontrolą działanie związane ze scalaniem gruntów uniemożliwiałby im wypełnianie podjętego w ramach EFRROW zobowiązania do użytkowania tej samej powierzchni gruntów rolnych przez okres pięciu kolejnych lat. W przeciwnym razie rolnicy byliby zniechęcani do podejmowania zobowiązań rolnośrodowiskowych, które – co już wyjaśniono – stanowią odpowiednie narzędzia mające na celu poprawę struktury własności gruntów, zwiększenie konkurencyjności sektora rolnego oraz promowanie zagospodarowania przestrzennego zgodnego z polityką w dziedzinie ochrony środowiska i obszarów wiejskich. Moim zdaniem to z tego ostatecznie powodu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 zobowiązuje państwa członkowskie do dostosowania zobowiązania do nowej sytuacji gospodarstwa lub, jeżeli takie dostosowanie jest niemożliwe, do zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu pomocy.
44. Jeśli chodzi o postępowanie główne, to z pewnością do sądu krajowego należy ustalenie, czy procedura opisana w analizowanym uregulowaniu krajowym skutkuje dokonaniem nowego podziału działek lub podjęciem działania związanego ze scalaniem gruntów, a tym samym wchodzi w zakres stosowania art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006.
45. Niemniej jednak z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wynika, po pierwsze, że w drodze procedury przewidzianej w tym uregulowaniu krajowym właściciele i użytkownicy mogą się porozumieć co do restrukturyzacji lub ponownej alokacji gruntów rolnych. Nawet jeśli nie zostało to wyraźnie wskazane, można rozsądnie założyć, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, że takie porozumienia są zawierane z myślą o reorganizacji struktury obszarowej gospodarstw w celu poprawy racjonalnego wykorzystania gruntów. Po drugie, zgodnie z tym uregulowaniem nad zawarciem porozumienia czuwa komisja, która działa na terenie każdej gminy i która jest powoływana decyzją właściwej dyrekcji obwodowej. Owa komisja może również, jeżeli rolnicy nie osiągną porozumienia, opracować propozycję restrukturyzacji gruntów. Po trzecie, dyrektor obwodowej dyrekcji rolnictwa wydaje, na podstawie sporządzonego i przedłożonego przez tę komisję sprawozdania, którego częścią jest w szczególności wypracowane porozumienie, decyzję dotyczącą alokacji gruntów w danej miejscowości.
46. Moim zdaniem uregulowanie krajowe takie jak to analizowane w niniejszej sprawie, które z jednej strony ma na celu zachęcanie do zawierania porozumień w sprawie restrukturyzacji gruntów, a które z drugiej strony przewiduje, że wejście w życie takich porozumień wymaga zatwierdzenia przez właściwe organy publiczne, musi być traktowane, jak podnosi skarżący, jako wprowadzające nowy podział działek w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006. Jak już wyjaśniono, nie podważa tego wniosku okoliczność, że taki nowy podział działek opiera się na dobrowolnych porozumieniach zawieranych przez prywatnych właścicieli lub użytkowników, ani okoliczność, że umowy te nie skutkują przeniesieniem prawa własności, ponieważ ingerencja władzy państwowej przejawia się w postaci ostatecznego aktu zatwierdzenia dokonywanego przez właściwy organ.
47. Republika Bułgarii twierdzi zasadniczo, że grunty rolne rolnika w postępowaniu głównym nie były, w ostatnim roku trwania jego zobowiązania, przedmiotem nowego podziału działek, lecz sytuacja miała się właśnie tak, iż w odniesieniu do pierwotnie wniesionych gruntów rolnych nie dokonano nowego podziału działek, jako że granice działek pozostałych właścicieli nie uległy zmianie. Państwo to utrzymuje również, powołując się na wyrok wydany w pierwszej instancji przez bułgarski sąd administracyjny, że rolnik nie mógł zasadnie oczekiwać, iż właściciele owych działek będą następnie odnawiać porozumienia zawarte na podstawie art. 37c ustawy o własności i użytkowaniu gruntów rolnych po upływie rocznego okresu ich obowiązywania. W związku z tym w ocenie Republiki Bułgarii zgadzając się na otrzymywanie płatności rolnośrodowiskowych na podstawie systemu ustanowionego w przepisach krajowych, rolnik ten podjął ryzyko niewywiązania się ze swego zobowiązania, którego to ryzyka nie mogą ponosić organy publiczne.
48. Moim zdaniem jednak, po pierwsze, jest oczywiste, że w odniesieniu do gruntu rolnego, który dany rolnik użytkowałby w ciągu określonego roku gospodarczego, można uznać, iż nowego podziału działek dokonano z chwilą, gdy struktura tego gruntu została przekonfigurowana w ramach procedury wiążącej się z interwencją państwa. Co więcej, rolnik uczestniczący w systemie płatności rolnośrodowiskowych za pomocą gruntów będących przedmiotem nowego podziału działek, a zatem wspierający określone w prawodawstwie Unii cele polegające na poprawie struktury obszarowej i zagospodarowania gruntów, nie może ponosić kary, w sytuacji gdy brak porozumienia z właścicielami tych gruntów uniemożliwia mu skupienie w jego władaniu całej pierwotnie zadeklarowanej powierzchni gruntów, a w efekcie wypełnianie związania podjętego w ramach EFRROW. To podejście potwierdzają rozważania dotyczące aspektów teleologicznych przedstawione w pkt 43 niniejszej opinii.
49. Po drugie, pragnę podkreślić, że – jak wskazał sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym – art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 nie określa konkretnych względów przemawiających za nowym podziałem działek pierwotnie zadeklarowanych gruntów rolnych, które mogłyby uzasadniać brak zwrotu środków otrzymanych uprzednio w ramach EFRROW. Skłania mnie to do uznania, że niewykonanie podjętego zobowiązania do użytkowania całej powierzchni tych gruntów powinno być przedmiotem oceny obiektywnej i niezależnej od krajowej podstawy prawnej, w oparciu o którą dany rolnik podejmuje zobowiązanie w ramach EFRROW.
50. Ponadto rozpatrywane uregulowanie krajowe wyraźnie uznaje, iż dobrowolny nowy podział działek gruntu rolnego stanowi ważną podstawę prawną przyznania pomocy finansowej w ramach EFRROW. Oznacza to, że wraz z zatwierdzeniem wniosku o płatności rolnośrodowiskowe właściwy organ zaaprobował instrument prawny, na mocy którego rolnicy określili, jakie zobowiązania przyjmują na siebie tytułem świadczenia wzajemnego za przyznanie tych płatności. W tych okolicznościach nie przychylam się do stanowiska, zgodnie z którym ryzyko w sprawie takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym powinno być ponoszone przez rolnika.
51. W związku z tym żaden z argumentów przytoczonych przez Republikę Bułgarii nie wystarcza do obalenia wniosku, iż uregulowanie krajowe takie jak to analizowane w niniejszej sprawie należy uważać za wprowadzające nowy podział działek w rozumieniu art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006.
52. W świetle powyższych rozważań i okoliczności faktycznych przedstawionych w postanowieniu odsyłającym stwierdzam, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie w przypadku takim jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym, gdy niemożność wypełniania przez rolnika zobowiązań podjętych w ramach EFRROW wynika z zatwierdzonego przez właściwe organy publiczne nowego podziału działek, który wywiera wpływ na strukturę gospodarstwa, co musi zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający.
W przedmiocie pytania drugiego
53. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy niepodjęcie przez państwo członkowskie środków koniecznych dla umożliwienia dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji gospodarstwa uprawnia go do odmowy zwrotu otrzymanych środków.
54. W tym względzie wystarczy zauważyć, że art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 stanowi, iż jeżeli beneficjent płatności rolnośrodowiskowych nie jest w stanie wywiązać się z podjętych zobowiązań z tej przyczyny, że jego gospodarstwo staje się przedmiotem nowego podziału działek, państwo członkowskie powinno podjąć środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa. Jeśli dostosowanie takie okazuje się niemożliwe, zobowiązanie traci ważność, a zwrot nie jest wymagany za okres, w którym zobowiązanie było faktycznie skuteczne.
55. Jak wskazał sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym, w analizowanym przypadku należałoby ocenić, czy zainteresowane państwo członkowskie podjęło środki mające na celu dostosowanie zobowiązań beneficjenta, jak wymaga tego rzeczony art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006. Skoro jednak beneficjenta zobowiązano do zwrotu pewnej części pomocy otrzymanej za okres, w którym zobowiązanie było skuteczne, to wydaje się, że takie środki nie zostały podjęte.
56. Jeżeli państwo członkowskie nie podjęło środków koniecznych do dostosowania zobowiązań beneficjenta do nowej sytuacji, to ustalenie istnienia wierzytelności publicznej, z którego wynika wymóg zwrotu części pomocy otrzymanej podczas pierwszych czterech lat trwania zobowiązania, jest sprzeczne z art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006.
57. W związku z tym art. 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, gdy zmniejszenie powierzchni gospodarstwa beneficjenta, które uniemożliwia wypełnianie pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowi rezultat nowego podziału działek, państwo członkowskie ma podjąć środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa. W braku takich środków zobowiązanie traci ważność, a zwrot nie jest wymagany za okres, w którym zobowiązanie było skuteczne.
Wnioski
58. Na podstawie przeprowadzonej powyżej analizy proponuję Trybunałowi, by na dwa pierwsze pytania prejudycjalne przedstawione przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) odpowiedział następująco:
1. Artykuł 45 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
należy interpretować w ten sposób, że:
ma on zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim niemożność wypełniania przez rolnika podjętych zobowiązań wynikała z zatwierdzonego przez właściwe organy publiczne nowego podziału działek, który wywarł wpływ na strukturę gospodarstwa, co musi zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający.
2. Artykuł 45 ust. 4 rozporządzenia nr 1974/2006
należy interpretować w ten sposób, że:
w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym, gdy zmniejszenie powierzchni gospodarstwa beneficjenta, które uniemożliwia wypełnianie pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowi rezultat nowego podziału działek, państwo członkowskie ma podjąć środki konieczne dla umożliwienia dostosowania zobowiązań do nowej sytuacji gospodarstwa. W braku takich środków zobowiązanie traci ważność, a zwrot nie jest wymagany za okres, w którym zobowiązanie było skuteczne.