CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 15 septembrie 2022(1)
Cauza C‑343/21
PV
împotriva
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”
[cerere de decizie preliminară formulată de Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria)]
„Cerere de decizie preliminară – Politica agricolă comună – Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Măsuri de sprijin pentru dezvoltare rurală – Plăți pentru agromediu – Regulamentul nr. 1974/2006 – Articolul 45 alineatul (4) – Comasare și măsuri de amenajare funciară – Imposibilitatea beneficiarului de a‑și onora în continuare angajamentele luate – Lipsa măsurilor necesare care să permită adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației”
Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006(2). Înainte de a fi abrogată(3), această dispoziție stabilea consecințele financiare suportate de un beneficiar al plăților pentru agromediu în cazul în care exploatația sa făcea obiectul unei comasări sau al unei măsuri de amenajare funciară în perioada de angajament în cadrul Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR)(4).
2. Cererea a fost formulată în cadrul unui litigiu între un agricultor bulgar, pe de o parte, și Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (directorul executiv adjunct al Fondului de Stat pentru Agricultură, denumit în continuare „autoritatea pârâtă”), pe de altă parte. Procedura menționată are ca obiect o cale de atac împotriva unei decizii administrative prin care se impune rambursarea unei părți din plata primită de agricultorul respectiv ca urmare a imposibilității acestuia de a onora angajamentul asumat în cadrul FEADR, și anume acela de a asigura exploatarea întregii suprafețe de teren declarate inițial timp de cinci ani consecutivi.
3. Prezenta cauză necesită interpretarea noțiunii de „comasare” și a celei de „măsuri de amenajare funciară”, în sensul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, pentru a verifica dacă o situație precum cea din litigiul principal intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. În cazul unui răspuns afirmativ, trebuie să se stabilească dacă, în lipsa adoptării măsurilor necesare de către statul membru, imposibilitatea beneficiarului de a‑și onora în continuare angajamentele luate pentru plățile pentru agromediu constituie o împrejurare care justifică nerambursarea fondurilor primite anterior.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1698/2005
4. Articolul 4 din Regulamentul nr. 1698/2005, intitulat „Obiective”, prevede:
„(1) Sprijinul în favoarea dezvoltării rurale contribuie la realizarea următoarelor obiective:
(a) ameliorarea competitivității agriculturii și silviculturii prin sprijinirea restructurării, dezvoltării și inovației;
(b) ameliorarea mediului și a spațiului rural, prin sprijinirea gestionării terenurilor;
(c) ameliorarea calității vieții în mediul rural și promovarea diversificării activităților economice.
[…]”
5. Articolul 36 din Regulamentul nr. 1698/2005, intitulat „Măsuri”, prevede:
„Ajutorul prevăzut în prezenta secțiune se referă la:
(a) măsurile axate pe utilizarea durabilă a terenurilor agricole, grație:
[…]
(iv) plăților pentru agromediu;
[…]”
6. Articolul 39 din Regulamentul nr. 1698/2005, intitulat „Plăți pentru agromediu”, prevede:
„(1) Statele membre acordă ajutorul prevăzut la articolul 36 litera (a) punctul (iv) pe întreg teritoriul lor, în funcție de nevoile specifice.
(2) Plățile pentru agromediu se acordă agricultorilor care își asumă voluntar angajamente în favoarea agromediului. Atunci când acest lucru este justificat de realizarea obiectivelor de mediu, plățile pentru agromediu pot fi acordate și altor gestionari de terenuri.
(3) Plățile pentru agromediu privesc numai angajamentele care depășesc standardele obligatorii stabilite în conformitate cu articolele 4 și 5 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 și cu anexele III și IV la regulamentul menționat, precum și cerințele minime pentru îngrășăminte și produse fitosanitare și celelalte cerințe obligatorii corespunzătoare stabilite în legislația națională și indicate în program.
Aceste angajamente sunt asumate, în general, pentru o perioadă de la cinci la șapte ani. După caz și atunci când circumstanțele justifică acest lucru, se poate stabili o perioadă mai îndelungată, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 90 alineatul (2), pentru anumite tipuri de angajamente specifice.
[…]”
Regulamentul nr. 1974/2006
7. Considerentele (23) și (37) ale Regulamentului nr. 1974/2006 au următorul cuprins:
„(23) În ceea ce privește ajutorul pentru agromediu […], condițiile minime care trebuie respectate de către beneficiari în cadrul diferitelor angajamente în favoarea agromediului […] trebuie să asigure o aplicare echilibrată a sprijinului, care să țină seama de obiective și să contribuie astfel la o dezvoltare rurală durabilă […]
[…]
(37) Este oportun a se adopta norme comune mai multor măsuri, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a operațiunilor integrate, măsurile de investiții, transferurile de exploatații în timpul perioadei de îndeplinire a unui angajament care constituie condiția de acordare a unui sprijin, creșterea suprafeței exploatațiilor și definiția diferitelor categorii de cazuri de forță majoră sau de situații excepționale.”
8. Articolul 44 din acest regulament prevede:
„(1) În cazul în care, în cursul perioadei de îndeplinire a unui angajament luat ca o condiție de acordare a unui sprijin, exploatația unui beneficiar este transferată, în totalitate sau parțial, unei alte persoane, aceasta poate prelua angajamentul pentru perioada rămasă. În cazul în care angajamentul nu este preluat, beneficiarul trebuie să ramburseze ajutorul primit.
(2) Statele membre pot decide să nu solicite rambursarea prevăzută la alineatul (1) în următoarele cazuri:
[…]
(3) Statele membre pot lua măsuri specifice pentru a evita ca, în cazul unor schimbări minore ale situației exploatației, aplicarea alineatului (1) să aibă rezultate necorespunzătoare în ceea ce privește angajamentele luate.
Reducerea suprafeței exploatației cu până la 10 % din suprafața care face obiectul angajamentului este considerată ca fiind o modificare minoră în scopul aplicării primului paragraf.”
9. Articolul 45 din Regulamentul nr. 1974/2006 prevede:
„(1) În cazul în care, în cursul perioadei de îndeplinire a unui angajament luat ca o condiție de acordare a unui sprijin, beneficiarul mărește suprafața exploatației sale, statele membre pot prevedea extinderea angajamentului respectiv la o suprafață suplimentară pentru perioada de îndeplinire a angajamentului rămasă, în conformitate cu alineatul (2) sau înlocuirea angajamentului inițial printr‑un nou angajament, în conformitate cu alineatul (3).
Înlocuirea respectivă poate fi prevăzută, de asemenea, în cazul extinderii, în interiorul unei exploatații, a suprafeței vizate de angajament.
(2) Extinderea prevăzută la alineatul (1) poate fi acordată în următoarele condiții:
[…]
(3) Noul angajament prevăzut la alineatul (1) se referă la întreaga suprafață în cauză, în condiții care sunt cel puțin la fel de stricte ca cele care se aplică angajamentului inițial.
(4) În cazul în care beneficiarul se găsește în imposibilitatea de a continua să‑și onoreze angajamentele luate deoarece exploatația face obiectul unei comasări sau a unor măsuri de amenajare funciară decise sau aprobate de autoritățile publice competente, statele membre iau măsurile necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației. În cazul în care adaptarea se dovedește imposibil de realizat, angajamentul încetează fără a se solicita o rambursare pentru perioada în care angajamentul a fost efectiv.”
Regulamentul nr. 65/2011
10. Articolul 18 din Regulamentul nr. 65/2011, intitulat „Reduceri și excluderi în cazul nerespectării criteriilor de eligibilitate, a angajamentelor și a obligațiilor conexe”, prevede:
„1. Ajutorul solicitat se reduce sau se refuză în cazul nerespectării următoarelor obligații și criterii:
[…]
(b) criteriile de eligibilitate altele decât cele privind mărimea suprafeței declarate sau numărul de animale declarat.
În cazul angajamentelor multianuale, reducerile, excluderile și recuperările se aplică, de asemenea, sumelor deja plătite în anii precedenți pentru angajamentul respectiv.
2. Statul membru recuperează și/sau refuză ajutorul sau stabilește cuantumul reducerii ajutorului, în special în funcție de gravitatea, de amploarea și de persistența neconformității constatate.
Gravitatea neconformității depinde în special de importanța consecințelor acesteia, având în vedere obiectivele urmărite prin criteriile care nu au fost respectate.
Amploarea neconformității depinde în special de efectul acesteia asupra operațiunii în ansamblu.
Caracterul «persistent» al neconformității depinde în special de durata pe parcursul căreia se manifestă efectele acesteia sau de posibilitatea de a pune capăt acestor efecte prin mijloace rezonabile.
3. În cazul în care neconformitatea rezultă din nereguli comise intenționat, beneficiarul este exclus de la măsura respectivă atât pe durata anului calendaristic al constatării, cât și pe durata anului calendaristic următor.”
Dreptul bulgar
11. Articolul 37c din Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Legea privind dreptul de proprietate și exploatarea terenurilor agricole)(5) prevede:
„(1) Grupările pentru exploatarea terenurilor agricole se creează printr‑un acord între proprietari și/sau utilizatori. Încheierea acordului este supravegheată de o comisie pentru fiecare localitate de pe teritoriul comunei, înființată prin ordin al directorului Direcției teritoriale «Agricultură» până la data de 5 august a anului în cauză. […]
(2) Acordul se încheie în conformitate cu un model stabilit de ministrul agriculturii, alimentației și silviculturii […] Contractul se încheie și se reînnoiește în fiecare an până la data de 30 august a exercițiului financiar următor, în sensul articolului 2 alineatul (3) din dispozițiile suplimentare ale Zakon za arendata v zemedelieto [(Legea privind arendarea)]. Este posibil ca acesta să nu includă proprietăți declarate în scop agricol în limitele lor reale și proprietăți care sunt utilizate permanent ca pășuni, fânețe și pajiști. Acordul produce efecte cu condiția să vizeze cel puțin două treimi din suprafața totală a grupărilor pentru exploatarea terenurilor din localitatea respectivă.
(3) În cazul în care utilizatorii nu pot ajunge la un acord în condițiile prevăzute la alineatul (1) și, de asemenea, în ceea ce privește terenurile care nu fac obiectul acordului, Comisia întocmește un proiect de alocare a exploatării terenurilor pe grupări până la data de 15 septembrie a anului în cauză, după cum urmează:
1. dreptul de utilizare a grupărilor individuale se acordă utilizatorului cu cea mai mare cotă de teren agricol deținut și/sau arendat în cadrul grupării;
2. suprafața terenului agricol pentru care nu au fost încheiate acorduri și nu a fost depusă nicio declarație de către proprietarii terenului în conformitate cu articolul 37b se repartizează între utilizatori proporțional cu suprafața și în conformitate cu modul în care terenul agricol aflat în proprietate și/sau arendat din localitatea respectivă este utilizat în mod permanent.
(4) Comisia întocmește un raport pentru directorul Direcției Regionale «Agricultură», care cuprinde acordul încheiat, alocarea grupărilor funciare, informații despre terenul menționat la alineatul (3) punctul 2, informații despre proprietarii grupărilor și plata chiriilor datorate, pe baza cărora directorul Direcției Regionale «Agricultură» emite un ordin privind alocarea grupărilor în cadrul localității până la 1 octombrie a anului respectiv.
[…]
(14) Acordul de constituire a grupărilor pentru exploatarea terenurilor sau de alocare a grupărilor pentru exploatarea terenurilor constituie un temei juridic în sensul Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(Legea privind sprijinul pentru agricultori)], iar partea referitoare la terenurile menționate la alineatul (3) constituie un temei juridic, cu condiția să fi fost efectuată o plată pentru respectivele terenuri.
(15) Terenurile agricole incluse în grupări pentru exploatarea terenurilor, aprobate pentru sprijin în cadrul măsurii «Plăți pentru agromediu» din cadrul Programului de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013 și/sau în cadrul măsurii «Agromediul și clima» și «Agricultură ecologică» din cadrul Programului de dezvoltare rurală 2014-2020, se alocă fără modificarea amplasamentelor aprobate în cadrul măsurii, în cazul în care:
1. proprietățile puse la dispoziție de acestea în conformitate cu articolul 37b pentru participarea la procedură au o suprafață mai mare sau egală cu suprafața aprobată pentru sprijin în cadrul măsurii și
2. proprietarii și utilizatorii ale căror proprietăți au fost puse la dispoziția persoanelor autorizate în temeiul măsurii și‑au declarat dorința de a participa la procedura de constituire a grupărilor pentru exploatarea terenurilor în temeiul articolului menționat pentru aceleași bunuri.”
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
12. PV, reclamantul din litigiul principal, este un agricultor care a depus o cerere de ajutor în cadrul „măsurii 214 – Plăți de agromediu din cadrul Programului de dezvoltare rurală 2007-2013” (denumită în continuare „măsura 214”).
13. Cererea a fost aprobată, iar PV și‑a luat un angajament în favoarea agromediului pe cinci ani în cadrul măsurii menționate. Una dintre cerințele pe care PV s‑a angajat să le îndeplinească a fost aceea de a desfășura activitățile specificate în cerere pe aceeași suprafață agricolă timp de cinci ani consecutivi.
14. Această suprafață consta în 857 ha de teren agricol, care a fost exploatat de PV în temeiul unor acorduri adoptate începând din 2012 în temeiul articolului 37c din Legea privind dreptul de proprietate și exploatarea terenurilor agricole. În esență, această dispoziție permitea încheierea de acorduri pentru fiecare exercițiu financiar între proprietarii și utilizatorii de terenuri agricole situate în apropiere în vederea constituirii de grupări funciare. În dreptul bulgar, acordul privind constituirea de grupări funciare sau subdivizarea acestora a fost considerat un temei juridic valabil pentru acordarea de ajutor agricultorilor care le exploatau.
15. PV a participat, cu terenuri arendate de el, la grupările constituite în acest mod pentru exercițiile financiare 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 și 2015/2016. În cursul acestor ani, au fost efectuate toate controalele administrative obligatorii și controalele la fața locului asupra exploatației sale și a fost plătit un cuantum total de 1 063 317,54 leva (BGN) în temeiul cererilor sale de plată în cadrul măsurii 214.
16. Cu toate acestea, pentru exercițiul financiar 2016/2017 nu s‑a ajuns la un acord cu privire la exploatarea tuturor terenurilor declarate de PV. Deși PV dorea să încheie un astfel de acord în temeiul articolului 37c din Legea privind dreptul de proprietate și exploatarea terenurilor agricole, ceilalți participanți la acordurile anterioare l‑au informat că doresc să cultive terenurile agricole în limitele efective ale proprietăților lor. În acest context, PV s‑a aflat în imposibilitatea de a exploata terenurile agricole cu privire la care își luase angajamentul începând cu anul 2012 și de a‑și onora angajamentul luat pentru a primi plăți pentru agromediu(6).
17. La 29 mai 2017, PV a notificat Darzhaven fond „Zemedelie” (Fondul de Stat pentru Agricultură) din Targovishte cu privire la încetarea angajamentului său în favoarea agromediului. Această notificare a avut loc la aproape zece luni după ce PV a luat cunoștință de faptul că nu va avea dreptul să exploateze, în cursul exercițiului financiar 2016/2017, o parte din terenul care a stat la baza angajamentului său în cadrul măsurii 214 și la opt luni de la expirarea ultimului acord.
18. La 17 august 2018, PV a fost informat cu privire la încetarea angajamentului său în favoarea agromediului în cadrul măsurii 214, ca urmare a nerespectării condițiilor aplicabile. Această decizie nu a fost contestată de PV și a devenit definitivă.
19. În consecință, la 14 noiembrie 2018, autoritatea pârâtă a inițiat o procedură în vederea adoptării unei decizii administrative de constatare a unei creanțe publice (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, denumită în continuare „decizia atacată”), prin care i se solicita lui PV rambursarea a 20 % din subvenția plătită în temeiul măsurii respective pentru campaniile 2012-2016, majorată cu dobânzi legale.
20. În cadrul procedurii de contestare, instanța administrativă de prim grad de jurisdicție a considerat că sprijinul acordat fusese redus în mod legal și că în speță nu exista un caz de forță majoră în sensul articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009(7). În consecință, această instanță a respins acțiunea formulată de PV împotriva deciziei atacate.
21. Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria), sesizată cu recursul împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, consideră că soluționarea litigiului necesită o interpretare a dreptului Uniunii. Mai precis, ea observă că articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 vizează trei cazuri specifice în care beneficiarul plăților pentru agromediu nu este obligat să ramburseze măsurile de sprijin primite anterior. Cazurile ar fi următoarele: (i) cazul în care exploatația în cadrul căreia acesta își desfășoară activitatea agricolă face obiectul unei comasări, (ii) cazul în care exploatația face obiectul unor măsuri de amenajare funciară decise de autoritățile publice competente sau (iii) cazul în care exploatația face obiectul unor măsuri de amenajare funciară aprobate de autoritățile publice competente. Această instanță arată că, dacă prezenta cauză ar urma să fie încadrată în unul dintre cazurile descrise de această dispoziție, consecințele juridice ale încetării angajamentului în favoarea agromediului nu ar include obligația de a rambursa integral sau parțial ajutorul primit.
22. În aceste condiții, Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții, printre altele, următoarele două întrebări preliminare:
„1) Interpretarea articolului 45 alineatul (4) din [Regulamentul nr. 1974/2006] permite să se considere că, într‑o situație precum cea din speță, există o «comasare a exploatației» sau o «măsură de amenajare» în urma căreia beneficiarul se găsește în imposibilitatea să își onoreze angajamentele luate?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, în lipsa adoptării de către statul membru a dispozițiilor necesare pentru a adapta obligațiile beneficiarului la noua situație a exploatației, există motive să nu se solicite rambursarea fondurilor pentru perioada în care obligația a fost îndeplinită?
[…]”
Analiză
23. În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii abordează întrebările prin care instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o situație precum cea din litigiul principal constituie o „comasare” sau o „măsură de amenajare” în sensul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 (prima întrebare) și, în caz afirmativ, dacă neadoptarea de către un stat membru a măsurilor necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor beneficiarului la noua situație a exploatației îi dă acestuia dreptul să refuze rambursarea fondurilor primite (a doua întrebare).
Prima întrebare
24. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în perioada vizată de faptele din litigiul principal, Regulamentul nr. 1698/2005 reprezenta norma în vigoare ce reglementa sprijinul Uniunii pentru dezvoltare rurală finanțat din FEADR(8). Acest regulament stabilea normele generale de acordare a ajutoarelor pentru practicile agricole destinate ameliorării mediului și a zonelor rurale(9).
25. În special, Regulamentul nr. 1698/2005 a inclus plățile pentru agromediu printre măsurile destinate să promoveze utilizarea durabilă a terenurilor agricole(10). Aceste plăți erau ajutoare acordate anual agricultorilor, în plus față de alte plăți agricole, cu condiția ca aceștia să își asume angajamente voluntare de încurajare a utilizării durabile a terenurilor agricole(11). Angajamentele trebuiau să depășească standardele obligatorii relevante ale legislației agricole a Uniunii, precum și cerințele specifice stabilite de legislația statelor membre(12).
26. După cum explică Comisia Europeană, o caracteristică esențială a plăților pentru agromediu era că acestea presupuneau, ca regulă generală, angajamente care trebuiau luate de agricultori pentru o perioadă de cel puțin cinci ani(13). Pornind de la premisa că angajamentele de scurtă durată reduc impactul pozitiv al acestor plăți, cerința unui angajament multianual urmărea să încurajeze agricultorii să își utilizeze terenurile pe o perioadă considerată necesară în vederea obținerii unor efecte benefice pentru durabilitatea mediului.
27. Acesta este motivul pentru care Regulamentul nr. 1974/2006, atunci când a stabilit normele de aplicare a Regulamentului nr. 1698/2005, a abordat, printre alte elemente relevante, vicisitudinile ce ar putea apărea în cursul perioadei de cinci ani de îndeplinire a angajamentelor luate de agricultori în cadrul FEADR(14). Mai precis, Regulamentul nr. 1974/2006 a definit obligațiile statelor membre și ale beneficiarilor plăților pentru agromediu în cazul schimbării proprietarului și/sau al utilizării exploatației, prin intermediul unui transfer(15), sau în cazul modificării dimensiunii exploatației fie prin mărirea, fie prin reducerea acesteia(16).
28. Observăm că situația în discuție în litigiul principal se încadrează în această a doua categorie, în măsura în care un agricultor care și‑a luat angajamentul de a exploata o suprafață specifică de teren agricol s‑a regăsit, în ultimul an de angajament în cadrul FEADR, în imposibilitatea de a exploata întreaga suprafață declarată inițial în cererea sa în cadrul măsurii 214. Astfel cum arată instanța de trimitere, articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 devine astfel dispoziția esențială pentru stabilirea consecințelor financiare suportate de un agricultor în astfel de împrejurări.
29. Atât timp cât a fost în vigoare(17), acest articol a reglementat situațiile în care beneficiarul plăților pentru agromediu s‑ar afla în imposibilitatea de a‑și onora angajamentul luat de a exploata aceeași suprafață de teren timp de cinci ani consecutivi ca urmare a (i) comasării exploatației în cauză, (ii) adoptării unor măsuri publice de amenajare funciară în legătură cu exploatația respectivă sau (iii) aprobării unor măsuri de amenajare funciară de către autoritățile publice competente în legătură cu aceeași exploatație.
30. În aceste trei ipoteze, dacă statul membru nu ar fi luat măsurile necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației, beneficiarul plăților pentru agromediu nu ar fi fost obligat să ramburseze ajutorul primit pentru perioada în care angajamentul a fost efectiv.
31. Trebuie subliniat că articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 a introdus o excepție unică de la regula generală aplicabilă situațiilor în care beneficiarii plăților pentru agromediu nu își onorau angajamentele luate în cadrul FEADR. Într‑adevăr, nerespectarea criteriilor de eligibilitate, a angajamentelor sau a obligațiilor conexe ar atrage, în mod normal, reduceri, excluderi și recuperări ale sprijinului acordat(18). În cazul angajamentelor multianuale, aceste reduceri, excluderi și recuperări s‑ar aplica, de asemenea, sumelor deja plătite în anii anteriori în legătură cu un anumit angajament(19).
32. În schimb, în speță, dacă imposibilitatea de a onora angajamentul de a exploata aceeași suprafață de teren pentru o perioadă de cinci ani ar fi considerată consecința directă a unei comasări sau a unei măsuri de amenajare, în sensul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, agricultorul în cauză în litigiul principal ar putea fi exonerat de obligația de rambursare a unei părți din plățile primite în anii anteriori, cu condiția ca autoritățile naționale să nu fi adoptat măsurile necesare pentru a adapta angajamentul agricultorului la noul context.
33. Trebuie să subliniem că legislația Uniunii nu definește nici noțiunea de „comasare”, nici noțiunea de „măsură de amenajare funciară”. Cu toate acestea, este clar că ambele sintagme se referă la instrumente juridice ale căror definiții, tipologie și cerințe concrete variază de la un stat membru la altul(20).
34. În aceste împrejurări, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 trebuie să primească o interpretare autonomă și uniformă pe tot teritoriul Uniunii, ținând seama nu numai de formularea acestuia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(21).
35. În ceea ce privește formularea articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, termenul „comasare” se referă la măsuri care constau în modificarea limitelor comune ale parcelelor de teren, în general cu scopul de a crea exploatații mai mari. Doctrina consideră comasarea drept un instrument de regrupare a terenurilor, termenul fiind utilizat adesea ca sinonim al termenilor de „reorganizare funciară”, „regrupare funciară”, „realocare funciară”, „reconfigurare funciară” și „redistribuire funciară”(22). Întrucât comasarea implică un schimb de terenuri, o caracteristică unică a acestei operațiuni este aceea că necesită reconfigurarea proprietății și/sau a utilizării nu numai în ceea ce privește parcelele, ci și în ceea ce privește drepturile(23). Obiectivul său este de a da naștere unor exploatații mai raționale, care, astfel, pot fi gestionate mai eficient datorită amplasării parcelelor reconfigurate, mărimii sau formei acestora.
36. La rândul său, termenii de „amenajare funciară” înglobează o noțiune mai largă. Deși în trecut această sintagmă a fost utilizată în mod frecvent ca echivalent al termenului „comasare”, ea este definită în prezent ca o procedură mai cuprinzătoare de realocare a terenurilor, combinată cu punerea la dispoziție a unor facilități publice pentru o anumită zonă rurală(24). Din această perspectivă, noțiunea de amenajare funciară implică nu numai reconfigurarea parcelelor de teren fragmentate, în principal prin comasarea terenurilor, ci și o planificare agrară specială care implică punerea la dispoziție a infrastructurii necesare, precum drumurile, sistemele de irigații, sistemele de drenare, amenajarea peisajului, gestionarea mediului, renovarea satelor, conservarea solului etc., pentru amenajarea funciară în cauză(25).
37. Din cele de mai sus rezultă că, pe lângă specificitățile ce caracterizează fiecare tip de măsură, termenii „comasare” și „amenajare funciară” prevăzuți la articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 se referă la operațiuni care vizează reajustarea și reconfigurarea parcelelor de teren fragmentate, aplicate în general pentru a forma exploatații funciare mai raționale în vederea îmbunătățirii infrastructurii rurale și a punerii în aplicare a politicilor de dezvoltare și de mediu.
38. Ținem să evidențiem că, din formularea articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, rezultă de asemenea că „comasarea” și „amenajarea funciară” au fost concepute, în sensul acestei dispoziții, ca măsuri care implică un element de intervenție publică.
39. Acest lucru este evident în ceea ce privește măsurile de amenajare funciară, care, în temeiul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, trebuie să aibă caracter public, ceea ce sugerează implicarea totală a autorităților publice competente în elaborarea și adoptarea acestor măsuri, sau să fie adoptate sau aprobate de autoritățile publice competente.
40. În ceea ce privește „comasarea”, versiunea în limba engleză a Regulamentului nr. 1974/2006 nu este la fel de clară în această privință. Cu toate acestea, modul de redactare a altor versiuni lingvistice, printre care versiunile în limbile germană și spaniolă, conduce la concluzia că cerința privind intervenția publică trebuie să fie prezentă și în cadrul acestui tip de operațiuni(26). Astfel, aceste versiuni se referă la comasare și la alte „măsuri de amenajare funciară”(27), formulare care, astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, a fost utilizată inclusiv în versiunea în limba engleză a dispoziției precursoare a articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006, și anume articolul 38 din Regulamentul nr. 817/2004(28).
41. În plus, implicarea publică din partea autorităților naționale în cele trei situații indicate este confirmată, în opinia noastră, de o interpretare contextuală a articolului 45 din Regulamentul nr. 1974/2006. După cum am arătat deja, această dispoziție nu reglementa exclusiv situațiile de reducere a suprafeței terenului agricol în timpul perioadei de cinci ani de angajament. Ea reglementa de asemenea situațiile de extindere a suprafeței respective sau chiar situația măririi suprafeței din cadrul exploatației care făcea obiectul angajamentului. Or, în timp ce cazurile privind extinderea suprafețelor sunt descrise la articolul 45 alineatele (1), (2) și (3) din Regulamentul nr. 1974/2006, ca urmare a unei acțiuni voluntare întreprinse de beneficiar, articolul 45 alineatul (4) din același regulament se referă la reduceri ale suprafeței de teren agricol ca urmare a unor măsuri independente de voința beneficiarului, care vizează în special sprijinirea obiectivului public de îmbunătățire a structurii agricole.
42. Cu toate acestea, luarea în considerare a acestui aspect nu înseamnă că autoritățile publice trebuie să fie implicate în toate etapele aferente comasării sau măsurii de amenajare funciară. Articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 se referă în esență la adoptare sau aprobare, devenind astfel un indiciu al implicării minime necesare din partea autorităților publice pentru ca o măsură națională să fie considerată ca intrând în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. Pentru același motiv, articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 trebuie interpretat în sensul că nu exclude comasarea și măsurile de amenajare funciară pe baza unor inițiative private și nici recurgerea la proceduri concertate, cu condiția ca autoritățile publice să aibă cel puțin competența de aprobare finală a acestor tipuri de operațiuni(29). În definitiv, intervenția autorităților publice în operațiunile de comasare sau în măsurile de amenajare funciară este justificată în cele din urmă de necesitatea, de exemplu, de a asigura respectarea obiectivelor publice, reconfigurarea corectă a drepturilor cu ocazia schimbului de terenuri și punerea în aplicare a măsurilor fără ca acestea să fie afectate de dezacordul unora dintre proprietarii sau utilizatorii în cauză.
43. În sfârșit, din punct de vedere teleologic, considerăm că este evident că articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 a fost instituit, astfel cum subliniază Comisia, pentru a evita sancționarea agricultorilor în cazul în care comasarea unei exploatații sau o măsură de amenajare funciară independentă de controlul lor îi pune în imposibilitatea de a‑și onora angajamentul luat în cadrul FEADR de a exploata aceeași suprafață de teren agricol timp de cinci ani consecutivi. În caz contrar, agricultorii s‑ar simți descurajați să își asume angajamente în favoarea agromediului, care, după cum am explicat, constituie instrumente relevante pentru îmbunătățirea structurii proprietății funciare, creșterea competitivității sectorului agricol și promovarea dezvoltării terenurilor în conformitate cu politicile de mediu și rurale. În opinia noastră, acesta este, în definitiv, motivul pentru care articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 impune statelor membre să adapteze angajamentul la noua situație a exploatației sau, în cazul în care o astfel de adaptare este imposibilă, să exonereze beneficiarul de obligația de a rambursa ajutorul.
44. În ceea ce privește litigiul principal, revine în mod cert instanței naționale sarcina de a aprecia dacă procedura descrisă de reglementarea națională în cauză conduce la o comasare sau la o măsură de amenajare funciară care intră astfel în domeniul de aplicare al articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006.
45. Cu toate acestea, din informațiile cuprinse în decizia de trimitere reiese, în primul rând, că, prin procedura prevăzută de această reglementare națională, proprietarii și utilizatorii pot conveni asupra regrupării sau a realocării terenurilor agricole. Chiar dacă nu se precizează în mod expres, este rezonabil să se presupună, ținând seama de împrejurările speței, că aceste acorduri sunt încheiate pentru a reajusta exploatațiile în vederea eficienței terenurilor. În al doilea rând, potrivit acestei reglementări, încheierea acordului trebuie să fie gestionată de o comisie, care se află pe teritoriul fiecărei comune și care este numită prin decizie a direcției regionale competente. Comisia respectivă este, de asemenea, în măsură să elaboreze o propunere de regrupare a terenurilor în cazul în care agricultorii nu reușesc să ajungă la un acord. În al treilea rând, pe baza unui raport întocmit și prezentat de această comisie, care menționează, printre altele, acordul la care s‑a ajuns, directorul direcției regionale pentru agricultură emite un decret de alocare a terenurilor în localitatea respectivă.
46. În opinia noastră, o reglementare națională precum cea în cauză, care, pe de o parte, urmărește să promoveze acordurile de regrupare a terenurilor și, pe de altă parte, prevede că, pentru ca aceste acorduri să fie în vigoare, ele trebuie să fie aprobate de autoritățile publice competente, trebuie considerată, după cum susține reclamantul, drept comasare în sensul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006. Astfel cum s‑a arătat deja, faptul că o astfel de comasare se întemeiază pe acorduri voluntare încheiate de proprietari sau de utilizatori privați și că aceste acorduri nu presupun un transfer al drepturilor de proprietate nu repune în discuție această concluzie, în măsura în care elementul de intervenție publică se bazează pe actul final de aprobare de către autoritatea competentă.
47. Republica Bulgaria susține în esență că terenul agricol al agricultorului din litigiul principal, în ultimul său an de angajament, nu era vizat de o operațiune de comasare, ci tocmai de necomasarea terenurilor agricole care au făcut inițial obiectul angajamentului, întrucât parcelele de teren ale celorlalți proprietari au rămas în limitele lor efective. Ea consideră de asemenea, în conformitate cu hotărârea pronunțată de instanța administrativă de prim grad de jurisdicție din Bulgaria, că acest agricultor nu se putea aștepta în mod legitim ca proprietarii acelor parcele de teren să prelungească ulterior acordurile adoptate în temeiul articolului 37c din Legea privind dreptul de proprietate și exploatarea terenurilor agricole, după expirarea termenului de un an. În consecință, potrivit Republicii Bulgaria, prin faptul că a acceptat să primească plăți pentru agromediu în temeiul regimului stabilit de legislația națională, agricultorul și‑a asumat riscul de a nu reuși să își îndeplinească angajamentul, fapt pe care nu ar trebui să și‑l asume autoritățile publice.
48. Cu toate acestea, considerăm, în primul rând, evident faptul că, referitor la terenul agricol pe care un agricultor l‑ar avea de exploatat în cursul unui exercițiu financiar, se poate considera că are loc o comasare imediat ce structura terenului respectiv este reconfigurată în cadrul unei proceduri ce presupune o intervenție publică. Mai mult, un agricultor care participă la sistemul de plăți pentru agromediu prin utilizarea terenurilor comasate, promovând astfel obiectivele stabilite de legislația Uniunii în materie de îmbunătățire a structurii terenurilor și de amenajare funciară, nu trebuie sancționat atunci când lipsa unui acord cu proprietarii acestor terenuri îl împiedică să acumuleze întreaga suprafață de teren declarată inițial și, prin urmare, să își onoreze angajamentul asumat în cadrul FEADR. Considerațiile teleologice expuse la punctul 43 din prezentele concluzii susțin această abordare.
49. În al doilea rând, dorim să subliniem că, după cum arată instanța de trimitere în decizia de trimitere, articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 nu prezintă motive concrete de comasare a terenului agricol declarat inițial care să aibă drept consecință nerambursarea fondurilor primite anterior în cadrul FEADR. Aceasta ne determină să considerăm că neîndeplinirea angajamentului luat în vederea exploatării întregii suprafețe de teren ar trebui să facă obiectul unei aprecieri obiective, independent de temeiul juridic național pe care se sprijină angajamentul său asumat în cadrul FEADR.
50. De asemenea, reglementarea națională în cauză recunoaște în mod expres comasarea voluntară a terenurilor agricole ca temei juridic valabil pentru aplicarea ajutorului financiar în cadrul FEADR. Aceasta înseamnă că, prin aprobarea aplicării plăților pentru agromediu, autoritățile competente aprobă instrumentul juridic prin care agricultorii își definesc angajamentele ca o compensație pentru acordarea acestor plăți. În aceste condiții, nu împărtășim opinia potrivit căreia riscul într‑un caz precum cel din litigiul principal ar trebui să fie suportat de agricultor.
51. Rezultă că niciunul dintre argumentele invocate de Republica Bulgaria nu este suficient pentru a contrazice concluzia potrivit căreia o reglementare națională precum cea în cauză ar trebui considerată ca dând naștere unei comasări în sensul articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006.
52. În lumina celor de mai sus și având în vedere situația de fapt prezentată în decizia de trimitere, conchidem că articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 trebuie interpretat în sensul că se aplică într‑o situație precum cea din litigiul principal în cazul în care imposibilitatea agricultorului de a‑și îndeplini obligațiile care îi revin în temeiul FEADR se datorează unei comasări aprobate de autoritățile publice competente, care afectează structura exploatației agricole, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
A doua întrebare
53. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă neadoptarea de către un stat membru a măsurilor necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor beneficiarului la noua situație a exploatației îi permite acestuia să refuze rambursarea fondurilor primite.
54. În această privință, este suficient să se arate că articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 prevede că, în cazul în care beneficiarul plăților pentru agromediu se găsește în imposibilitatea de a‑și onora angajamentele luate deoarece exploatația sa face obiectul unei comasări, statele membre trebuie să ia măsurile necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației. În cazul în care adaptarea se dovedește imposibil de realizat, angajamentul trebuie să înceteze fără a se solicita o rambursare pentru perioada în care angajamentul a fost efectiv.
55. Astfel cum arată instanța de trimitere în decizia de trimitere, ar fi necesar să se aprecieze, în speță, dacă statul membru vizat de prezenta cauză a adoptat sau nu măsuri care să vizeze adaptarea obligațiilor beneficiarului, astfel cum prevede articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006. Cu toate acestea, întrucât beneficiarul a fost obligat să ramburseze un anumit procent din ajutorul primit pentru perioada în care angajamentul a produs efecte, se pare că astfel de măsuri nu au fost adoptate.
56. În cazul în care statul membru nu a luat măsurile necesare pentru a adapta angajamentele beneficiarului la noua situație, rezultă că declararea existenței unei creanțe publice care face necesară recuperarea unei părți din ajutorul primit în cursul primilor patru ani ai angajamentului este contrară articolului 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006.
57. Prin urmare, articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006 trebuie interpretat în sensul că, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, în care reducerea suprafeței exploatației beneficiarului, care face imposibilă respectarea angajamentului în favoarea agromediului luat pentru o perioadă de cinci ani, rezultă dintr‑o comasare, statul membru trebuie să ia măsurile necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației. În lipsa unor astfel de măsuri, angajamentul încetează fără a fi necesară nicio rambursare pentru perioada în care angajamentul a fost efectiv.
Concluzie
58. Pe baza analizei de mai sus, propunem Curții să răspundă la primele două întrebări preliminare adresate de Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria) după cum urmează:
1) Articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR)
trebuie interpretat
ca fiind aplicabil situației de fapt din litigiul principal în măsura în care imposibilitatea agricultorului de a‑și îndeplini obligațiile s‑a datorat unei comasări aprobate de autoritățile publice competente, care afectează structura exploatației, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
2) Articolul 45 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1974/2006
trebuie interpretat în sensul că
în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, în care reducerea suprafeței exploatației beneficiarului, care face imposibilă respectarea angajamentului în favoarea agromediului luat pentru o perioadă de cinci ani, rezultă dintr‑o comasare, statul membru trebuie să ia măsurile necesare pentru a permite adaptarea angajamentelor la noua situație a exploatației. În lipsa unor astfel de măsuri, angajamentul încetează fără a fi necesară nicio rambursare pentru perioada în care angajamentul a fost efectiv.