NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
LAILA MEDINA
prednesené 15. septembra 2022(1)
Vec C‑343/21
PV
proti
Zamestnik izpălnitelen direktor na Dăržaven fond „Zemedelje“
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná poľnohospodárska politika – Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) – Podporné opatrenia pre rozvoj vidieka – Agroenvironmentálne platby – Nariadenie č. 1974/2006 – Článok 45 ods. 4 – Rozdelenie a opatrenia na zlučovanie pôdy – Neschopnosť príjemcu pokračovať v plnení záväzkov – Neexistencia opatrení nevyhnutných na prispôsobenie záväzkov novej situácii podniku“
Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006(2). Toto ustanovenie pred jeho zrušením(3) stanovovalo finančné dôsledky pre príjemcu agroenvironmentálnych platieb v prípade, ak jeho podnik bol počas doby trvania záväzku v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) rozdelený alebo bol predmetom opatrení na zlučovanie pôdy.(4)
2. Tento návrh bol podaný v rámci konania medzi bulharským poľnohospodárom a Zamestnik izpălnitelen direktor na Dăržaven fond „Zemedelje“ (zástupca výkonného riaditeľa Štátneho poľnohospodárskeho fondu; ďalej len „žalovaný orgán“). Konanie sa týka opravného prostriedku proti správnemu rozhodnutiu, ktorým bola uvedenému poľnohospodárovi uložená povinnosť vrátiť časť platby, ktorú dostal, a to z dôvodu, že nebol schopný dodržať záväzok vyplývajúci z EPFRV zabezpečiť využívanie celej pôvodne nahlásenej plochy počas piatich po sebe nasledujúcich rokov.
3. V prejednávanej veci je potrebné vyložiť pojmy „rozdelenie“ a „opatrenia na zlučovanie pôdy“ v zmysle článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006, aby bolo možné určiť, či situácia, o akú ide vo veci samej, patrí do pôsobnosti tohto ustanovenia. V prípade kladnej odpovede na túto otázku je potrebné určiť, či skutočnosť, že členské štáty neprijmú nevyhnutné opatrenia, predstavuje neschopnosť príjemcu pokračovať v plnení prijatých záväzkov za agroenvironmentálne platby okolnosť, ktorá odôvodňuje neuhradenie už prijatých finančných prostriedkov.
Právny rámec
Právo Únie
Nariadenie č. 1698/2005
4. Článok 4 nariadenia č. 1698/2005 s názvom „Ciele“ stanovuje:
„1. Podpora rozvoja vidieka prispieva k dosiahnutiu týchto cieľov:
a) zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva podporovaním reštrukturalizácie, rozvoja a inovácie;
b) zlepšenie životného prostredia a vidieku podporovaním manažmentu krajiny;
c) zlepšenie kvality života vo vidieckych oblastiach a podpora diverzifikácie hospodárskej činnosti.
…“
5. Článok 36 nariadenia č. 1698/2005 s názvom „Opatrenia“ stanovuje:
„Podpora uvedená v tomto oddiele sa týka:
a) opatrení zameraných na trvalo udržateľné využívanie poľnohospodárskej pôdy prostredníctvom:
…
iv) agroenvironmentálnych platieb;
…“
6. Článok 39 nariadenia č. 1698/2005 s názvom „Agroenvironmentálne platby“ stanovuje:
„1. Členské štáty sprístupnia podporu ustanovenú v článku 36 písm. a) bode iv) na celom svojom území v súlade so svojimi konkrétnymi potrebami.
2. Agroenvironmentálne platby sa poskytujú poľnohospodárom, ktorí dobrovoľne prijali agroenvironmentálne záväzky. Na účely dosiahnutia environmentálnych cieľov sa v riadne odôvodnených prípadoch môžu agroenvironmentálne platby poskytnúť iným pôdohospodárom.
3. Agroenvironmentálne platby sa vzťahujú iba na tie záväzky, ktoré presahujú rámec príslušných povinných noriem ustanovených podľa článkov 4 a 5 a príloh III a IV nariadenia (ES) č. 1782/2003, ako aj minimálnych požiadaviek pre používanie hnojív a prípravkov na ochranu rastlín a iných príslušných povinných požiadaviek ustanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi a určených v programe.
Tieto záväzky sa spravidla prijmú na obdobie medzi piatimi a siedmimi rokmi. V súlade s postupom uvedeným v článku 90 ods. 2 sa v odôvodnených a potrebných prípadoch pre osobitné druhy záväzkov stanoví dlhšie obdobie.
…“
Nariadenie č. 1974/2006
7. Odôvodnenia 23 a 37 nariadenia č. 1974/2006 stanovujú:
„(23) Pokiaľ ide o podporu pre agroenvironmentálne otázky…, minimálne požiadavky, ktoré majú spĺňať príjemcovia v súvislosti s rozličnými záväzkami spojenými s agroenvironmentálnymi otázkami…, by mali zabezpečiť vyvážené uplatňovanie podpory, ktoré zohľadňuje ciele, a tak by malo prispievať k trvalo udržateľnému rozvoju vidieka. …
…
(37) Mali by sa stanoviť pravidlá spoločné pre viaceré opatrenia, najmä pokiaľ ide o realizáciu integrovaných činností, investičné opatrenia, prevod podniku počas obdobia, na ktoré je daný záväzok ako podmienka pre poskytnutie pomoci, zväčšenie plochy podniku a definíciu rozličných kategórií vyššej moci alebo mimoriadnych okolností.“
8. Článok 44 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1. Ak sa celý podnik príjemcu alebo jeho časť prevádza na inú osobu v období, počas ktorého trvá daný záväzok ako podmienka pre poskytnutie sérií pomoci, táto iná osoba môže prevziať záväzok na zvyšok obdobia. Ak sa záväzok neprevezme, príjemca uhradí poskytnutú pomoc.
2. Členské štáty sa môžu rozhodnúť, že nebudú požadovať uhradenie uvedené v odseku 1 v týchto prípadoch:
…
3. V prípade malých zmien v situácii podniku môžu členské štáty prijať osobitné opatrenia, ktorými sa zabezpečí, aby uplatňovanie odseku 1 neviedlo v súvislosti s prijatým záväzkom k nenáležitým výsledkom.
Na účely prvého pododseku sa za malú zmenu považuje najviac 10‑percentné zníženie výmery podniku, na ktorý sa vzťahuje záväzok.“
9. Článok 45 nariadenia č. 1974/2006 stanovuje:
„1. Ak príjemca rozšíri plochu podniku v období, počas ktorého trvá daný záväzok ako podmienka na poskytnutie sérií pomoci, členské štáty môžu zabezpečiť rozšírenie záväzku tak, aby sa vzťahoval na dodatočnú plochu po celý zvyšok obdobia záväzku v súlade s odsekom 2, alebo aby sa pôvodný záväzok nahradil novým v súlade s odsekom 3.
Takéto nahradenie možno zabezpečiť aj v prípadoch rozšírenia oblasti, na ktorú sa v rámci podniku záväzok vzťahuje.
2. Rozšírenie uvedené v odseku 1 možno poskytnúť len za týchto podmienok:
…
3. Nový záväzok uvedený v odseku 1 sa musí vzťahovať na celú príslušnú plochu za podmienok, ktoré sú aspoň také striktné ako podmienky pôvodného záväzku.
4. Ak príjemca nie je schopný ďalej plniť prijaté záväzky, pretože jeho podnik je rozdelený na jednotlivé časti alebo je predmetom opatrení na zlučovanie verejnej pôdy alebo opatrení na zlučovanie pôdy schválených príslušnými verejnými orgánmi, členské štáty prijmú opatrenia nevyhnutné na to, aby sa záväzky mohli prispôsobiť novej situácii podniku. Ak sa ukáže, že takéto prispôsobenie nie je možné, účinnosť záväzku uplynie a uhradenie sa nevyžaduje za obdobie, v ktorom záväzok nebol účinný.“
Nariadenie č. 65/2011
10. Článok 18 nariadenia č. 65/2011 s názvom „Zníženia sumy a výnimky v prípadoch nesplnenia kritérií oprávnenosti, záväzkov a súvisiacich povinností“ stanovuje:
„1. Požadovaná pomoc sa zníži alebo zamietne, ak nie sú splnené tieto povinnosti a kritériá:
…
b) kritériá oprávnenosti, iné ako kritériá týkajúce sa veľkosti plochy alebo počtu deklarovaných zvierat.
V prípade viacročných záväzkov, sa zníženia pomoci, vylúčenie alebo vrátenie tiež uplatňujú na sumy, ktoré už boli vyplatené v predchádzajúcich rokoch za uvedený záväzok.
2. Členský štát získa späť a/alebo zamietne podporu alebo určí výšku zníženia pomoci, konkrétne na základe závažnosti, rozsahu a trvalého charakteru nedodržiavania záväzkov.
Závažnosť nedodržania záväzkov závisí najmä od dôležitosti následkov nesúladu, pričom sa zohľadnia ciele, ktoré sa nesplnili nedodržanými kritériami.
Rozsah nedodržania záväzkov závisí najmä od jeho vplyvu na operáciu ako celok.
Skutočnosť, že nesúlad má trvalý charakter závisí najmä od dĺžky obdobia, počas ktorého sa prejavuje, alebo potenciálu ukončiť tento vplyv rozumnými prostriedkami.
3. Ak nesúlad vyplýva z úmyselne zavinených nezrovnalostí, príjemca sa z dotyčného opatrenia vylúči na kalendárny rok zistenia, ako aj na nasledujúci kalendárny rok.“
Bulharské právo
11. Článok 37c zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (zákon o vlastníctve a využívaní poľnohospodárskej pôdy)(5) stanovuje:
„1. Rozdelenie poľnohospodárskej pôdy na jednotlivé časti na účely jej obhospodarovania sa vykonáva na základe dohody medzi vlastníkmi a/alebo užívateľmi tejto pôdy. Na uzatvorenie dohody dohliada komisia pre každú oblasť nachádzajúcu sa na území obce, ktorú zriadi vyhláškou riaditeľ okresného riaditeľstva ‚pre poľnohospodárstvo‘ najneskôr do 5. augusta príslušného roka. …
2. Dohoda sa uzatvára podľa vzoru stanoveného ministrom poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva,… Dohoda sa uzatvára a každoročne aktualizuje najneskôr pred 30. augustom za nasledujúci hospodársky rok v zmysle článku 2 ods. 3 doplňujúcich ustanovení zakon za arendata v zemedeljeto (zákon o nájomných vzťahoch v poľnohospodárstve). Takáto dohoda nesmie zahŕňať pozemky nahlásené ako plochy, ktoré sú obhospodarované v rámci ich skutočných hraníc, ani pozemky, ktoré sú trvalo využívané ako pasienky, trávnaté plochy a lúky. Dohoda nadobudne účinnosť za predpokladu, že sa vzťahuje na najmenej dve tretiny celkovej rozlohy členení využívanej pôdy v príslušnej oblasti.
3. Ak sa užívatelia nedohodnú za podmienok uvedených v odseku 1, a to aj pokiaľ ide o pôdu, na ktorú sa dohoda nevzťahuje, komisia vypracuje návrh pridelenia obhospodarovania rozdelenej pôdy do 15. septembra príslušného roka týmto spôsobom:
(1) právo užívať individuálne rozdelené pôdy má užívateľ, ktorý vlastní alebo má najväčší podiel vlastnenej a/alebo prenajatej poľnohospodárskej pôdy v rámci uvedenej rozdelenej pôdy;
(2) plocha poľnohospodárskej pôdy, ktorá nebola predmetom uzavretých zmlúv a ktorej vlastníci nepredložili nijaké vyhlásenie podľa článku 37b, sa rozdelí medzi užívateľov podľa pomeru k plochám a podľa spôsobu trvalého obhospodarovania vlastnenej a/alebo prenajatej poľnohospodárskej pôdy v príslušnej oblasti.
4. Komisia vypracuje pre riaditeľa okresného riaditeľstva pre poľnohospodárstvo správu, ktorá obsahuje uzatvorenú dohodu, pridelenie rozdelenej pôdy na účely jej obhospodarovania, údaje o pôde uvedené v odseku 3 ods. 2, pokiaľ ide o jej vlastníkov a platby splatného nájomného, a na základe tejto správy riaditeľ okresného riaditeľstva pre poľnohospodárstvo vydá do 1. októbra príslušného roka vyhlášku o pridelení pôdy v danej oblasti.
…
14. Dohoda o rozdelení alebo pridelení rozdelenej pôdy na účely jej obhospodarovania predstavuje právny základ v zmysle zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (zákon o podpore poľnohospodárov) a v časti týkajúcej sa pôdy uvedenej v odseku 3 ide o právny základ pod podmienkou, že za túto pôdu bolo zaplatené.
15. Poľnohospodárska pôda, ktorá je zahrnutá v rozdelení na jednotlivé časti a schválená na udelenie pomoci v rámci opatrenia ‚Agroenvironmentálne platby‘ programu rozvoja vidieka na obdobie rokov 2007 – 2013 a/alebo v rámci opatrenia ‚Agroenvironmentálno‑klimatické opatrenia‘ a ‚Ekologické poľnohospodárstvo‘ programu rozvoja vidieka na obdobie rokov 2014 – 2020, sa prideľuje bez zmeny oblasti osôb, ktoré boli schválené ako príjemcovia tohto opatrenia, ak
(1) pozemky uvedené na základe článku 37b na účasť v konaní majú väčšiu alebo rovnakú plochu, než je plocha schválená na účely poskytnutia opatrenia, a
(2) vlastníci a užívatelia, ktorých pozemky boli dané k dispozícii osobám schváleným na účely dotknutého opatrenia, vyjadrili záujem podieľať sa spolu s tými istými vlastníkmi na postupe rozdelenia tejto pôdy stanovenom v tomto článku.“
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
12. PV, žalobca vo veci samej, je poľnohospodár, ktorý podal žiadosť o pomoc v rámci „Opatrenia 214 – Agroenvironmentálne platby z Programu rozvoja vidieka na obdobie 2007 – 2013“ (ďalej len „opatrenie 214“).
13. Žiadosť bola schválená a PV v rámci tohto opatrenia prijal päťročný agroenvironmentálny záväzok. Jednou z podmienok, ktorú sa PV zaviazal dodržiavať, bolo, že činnosti uvedené v žiadosti bude v tej istej poľnohospodárskej oblasti vykonávať počas piatich po sebe nasledujúcich rokov.
14. Túto oblasť tvorilo 857 ha poľnohospodárskej pôdy, ktorú PV využíval od roku 2012 na základe dohôd uzavretých podľa článku 37c zákona o vlastníctve a využívaní poľnohospodárskej pôdy. Toto ustanovenie v podstate umožňovalo vlastníkom a užívateľom poľnohospodárskej pôdy nachádzajúcej sa v ich blízkosti uzatvárať dohody na každý rozpočtový rok na účely vytvorenia zostáv pôdy. Dohoda o vytvorení zostáv pôdy alebo ich rozdelení sa podľa bulharského práva považovala za platný právny základ pomoci pre poľnohospodárov, ktorí ich užívali.
15. PV sa s pozemkami, ktoré mal prenajaté, zúčastňoval na takto vytvorených zostavách v rozpočtových rokoch 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 a 2015/2016. Počas týchto rokov sa v podniku PV vykonali všetky povinné správne kontroly a kontroly na mieste a na základe jeho žiadostí o platbu mu boli v rámci opatrenia 214 vyplatené sumy v celkovej výške 1 063 317,54 leva (BGN).
16. V rozpočtovom roku 2016/2017 však nedošlo k uzavretiu dohody o využívaní všetkej pôdy, ktorú PV nahlásil. Aj keď PV mal záujem uzatvoriť takúto dohodu podľa článku 37c zákona o vlastníctve a využívaní poľnohospodárskej pôdy, ostatní účastníci predchádzajúcich dohôd ho informovali, že majú záujem o obrábanie poľnohospodárskej pôdy v rámci skutočných hraníc svojich pozemkov. V tomto kontexte PV nemohol od roku 2012 využívať predmetnú poľnohospodársku pôdu a dodržať záväzok, ku ktorému sa zaviazal s cieľom získať agroenvironmentálne platby.(6)
17. Dňa 29. mája 2017 PV oznámil ukončenie svojho agroenvironmentálneho záväzku Dăržaven fond „Zemedelje“ (Štátny poľnohospodársky fond) v Targovišti. Toto oznámenie sa uskutočnilo takmer 10 mesiacov po tom, čo sa PV dozvedel, že v rozpočtovom roku 2016/2017 nebude môcť využívať časť pôdy, ktorá bola základom jeho záväzku podľa opatrenia 214, a osem mesiacov po uplynutí platnosti poslednej dohody.
18. Dňa 17. augusta 2018 bol PV informovaný o ukončení svojho agroenvironmentálneho záväzku podľa opatrenia 214 z dôvodu nedodržania platných podmienok. PV toto rozhodnutie nenapadol a nadobudlo právoplatnosť.
19. V dôsledku uvedeného začal žalovaný orgán 14. novembra 2018 konanie o vydanie správneho rozhodnutia o určení verejnej pohľadávky štátu (Akt za Ustanovjavane na Publično Dăržavno Vsemane; ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), v ktorom od PV požadoval vrátenie 20 % zo sumy dotácie vyplatenej v rámci príslušného opatrenia za obdobie 2012 – 2016 spolu so zákonnými úrokmi.
20. Správny súd prvého stupňa v rámci preskúmania napadnutého rozhodnutia konštatoval, že poskytnutá pomoc bola znížená v súlade so zákonom a že v konaní vo veci samej nedošlo k zásahu vyššej moci v zmysle článku 31 nariadenia č. 73/2009.(7) Uvedený súd teda žalobu PV, podanú proti napadnutému rozhodnutiu, zamietol.
21. Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd), ktorý rozhoduje o kasačnom opravnom prostriedku podanom proti prvostupňovému rozsudku, zastáva názor, že na vyriešenie sporu je potrebný výklad práva Únie. Konkrétne uvádza, že článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 sa týka troch osobitných prípadov, keď príjemca agroenvironmentálnych platieb nie je povinný vrátiť podporu prijatú na základe podporných opatrení. Ide o tieto prípady: i) ak dôjde k rozdeleniu podniku, v ktorom vykonáva poľnohospodársku činnosť; ii) ak je podnik predmetom opatrení na zlučovanie verejnej pôdy alebo iii) ak je podnik predmetom opatrení na zlučovanie pôdy schválených príslušnými verejnými orgánmi. Uvedený súd poznamenáva, že ak by bolo možné zahrnúť prejednávanú vec pod niektorý z prípadov špecifikovaných v uvedenom ustanovení, povinnosť vrátiť celú prijatú pomoc alebo jej časť by nebola právnym dôsledkom ukončenia agroenvironmentálneho záväzku.
22. Za týchto okolností Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru najmä tieto dve prejudiciálne otázky:
„1. Pripúšťa výklad článku 45 ods. 4 [nariadenia č. 1974/2006], tézu, že v prípade, ako je ten v prejednávanej veci, ide o ‚ rozdelenie na jednotlivé časti‘ alebo ‚opatrenie na zlučovanie pôdy‘, v dôsledku čoho príjemca nie je schopný ďalej plniť prijaté záväzky?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, oprávňuje skutočnosť, že členský štát neprijal opatrenia nevyhnutné na prispôsobenie záväzkov novej situácii podniku, na to, aby sa nevyžadovalo uhradenie finančných prostriedkov za dobu skutočnej existencie záväzku?
…“
Analýza
23. V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa tieto návrhy zaoberajú otázkami, ktorými sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či takáto vec, akou je konanie vo veci samej, predstavuje „rozdelenie“ alebo „opatrenie na zlučovanie pôdy“ v zmysle článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 (prvá otázka), a v prípade kladnej odpovede, či skutočnosť, že členský štát neprijal opatrenia nevyhnutné na prispôsobenie záväzkov príjemcu novej situácii podniku, umožňuje, aby príjemca odmietol vrátiť prijaté finančné prostriedky (druhá otázka).
O prvej otázke
24. Na úvod je potrebné pripomenúť, že v období, keď nastali skutkové okolnosti konania vo veci samej, platilo nariadenie č. 1698/2005 ako právny predpis upravujúci podporu Únie na rozvoj vidieka financovanú z EPFRV.(8) Toto nariadenie stanovilo všeobecné pravidlá poskytovania pomoci na poľnohospodárske postupy zamerané na zlepšenie životného prostredia a vidieckych oblastí.(9)
25. V nariadení č. 1698/2005 sa agroenvironmentálne platby uvádzajú najmä medzi opatreniami určenými na podporu trvalo udržateľného využívania poľnohospodárskej pôdy.(10) Tieto platby, popri iných poľnohospodárskych platbách, predstavovali pomoc poskytovanú každoročne poľnohospodárom za predpokladu, že títo poľnohospodári dobrovoľne prijali záväzky podporujúce trvalo udržateľné využívanie poľnohospodárskej pôdy.(11) Tieto záväzky museli presahovať rámec príslušných povinných noriem poľnohospodárskych právnych predpisov Únie, ako aj príslušných požiadaviek stanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi členských štátov.(12)
26. Ako vysvetľuje Európska komisia, základnou črtou agroenvironmentálnych platieb bolo to, že spravidla s nimi boli spojené záväzky, ktoré mali poľnohospodári prijať na obdobie najmenej piatich rokov.(13) Vzhľadom na to, že krátkodobé záväzky znižovali pozitívny vplyv týchto platieb, požiadavka viacročného záväzku mala motivovať poľnohospodárov k tomu, aby využívali svoju pôdu počas obdobia, ktoré sa považovalo za potrebné na dosiahnutie priaznivých účinkov pre environmentálnu udržateľnosť.
27. Z tohto dôvodu sa nariadenie č. 1974/2006, pri stanovovaní podrobných pravidiel uplatňovania nariadenia č. 1698/2005, okrem iných relevantných skutočností, zaoberalo aj zmenami, ktoré by mohli nastať počas päťročného obdobia záväzku prijatého poľnohospodármi v rámci EPFRV.(14) Konkrétne sa v nariadení č. 1974/2006 špecifikovali povinnosti členských štátov a príjemcov agroenvironmentálnych platieb v prípadoch zmeny vlastníctva a/alebo využívania podniku jeho prevodom(15) alebo v prípadoch zmeny veľkosti takéhoto podniku, a to buď jeho zväčšením, alebo zmenšením.(16)
28. Podľa môjho názoru vec, o ktorú ide v konaní vo veci samej, patrí do tejto druhej kategórie, keďže poľnohospodár, ktorý sa zaviazal využívať určitú plochu poľnohospodárskej pôdy, sa v poslednom roku záväzku v rámci EPFRV ocitol v situácii, keď nemohol využívať celú plochu, ktorú pôvodne nahlásil vo svojej žiadosti na základe opatrenia 214. Ako uvádza vnútroštátny súd, článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 sa tak za týchto okolností stáva kľúčovým ustanovením na určenie finančných dôsledkov pre poľnohospodára.
29. Tento článok počas svojej platnosti(17) upravoval situácie, v ktorých by príjemca agroenvironmentálnych platieb nemohol počas piatich po sebe nasledujúcich rokov plniť prijatý záväzok využívať tú istú plochu pôdy z dôvodu i) rozdelenia dotknutého podniku; ii) prijatia opatrení verejnej pozemkovej úpravy v dotknutom podniku alebo iii) opatrení pozemkovej úpravy schválených príslušnými verejnými orgánmi týkajúcich sa dotknutého podniku.
30. Ak by členský štát v týchto troch scenároch neprijal opatrenia potrebné na prispôsobenie záväzkov novej situácii podniku, potom by príjemca agroenvironmentálnych platieb nemusel vracať podporu prijatú za obdobie účinnosti záväzku.
31. Je dôležité zdôrazniť, že článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 zaviedol jedinú výnimku zo všeobecného pravidla uplatniteľného na situácie, keď príjemcovia agroenvironmentálnych platieb nesplnili záväzky prijaté v rámci EPFRV. Nesplnenie kritérií oprávnenosti, záväzkov alebo súvisiacich povinností by totiž za normálnych okolností viedlo k zníženiu, vylúčeniu a vráteniu poskytnutej podpory.(18) V prípade viacročných záväzkov by sa tieto zníženia, vylúčenia a vrátenia podpory vzťahovali aj na sumy, ktoré už boli vyplatené v predchádzajúcich rokoch v súvislosti s určitým záväzkom.(19)
32. Naopak, ak by sa v prejednávanej veci nemožnosť dodržať záväzok využívať tú istú plochu pôdy počas obdobia piatich rokov považovala za priamy dôsledok rozdelenia alebo opatrenia na zlučovanie pôdy v zmysle článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006, dotknutý poľnohospodár vo veci samej by nemusel vracať časť platieb prijatých v predchádzajúcich rokoch v prípade, ak vnútroštátne orgány neprijali nevyhnutné opatrenia na prispôsobenie záväzku poľnohospodára novým podmienkam.
33. Chcem zdôrazniť, že právne predpisy Únie nedefinujú pojem „rozdelenie“, ani pojem „opatrenie na zlučovanie pôdy“. Napriek tomu je jasné, že oba tieto pojmy odkazujú na právne nástroje, ktorých konkrétna definícia, typológia a požiadavky sa v jednotlivých členských štátoch líšia.(20)
34. Za týchto okolností je podľa ustálenej judikatúry potrebné vykladať článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 autonómne a jednotne v rámci celej Únie, pričom je potrebné zohľadniť nielen jeho doslovné znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(21)
35. Pokiaľ ide o znenie článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006, pojem „rozdelenie“ sa vzťahuje na opatrenia spočívajúce v úprave spoločných hraníc pozemkov, zvyčajne s cieľom vytvoriť väčšie podniky. Akademici tento pojem definujú ako nástroj na úpravu pozemkov, ktorý sa často používa ako synonymum pojmov „reorganizácia pozemkov“, „preskupenie pozemkov“, „sceľovanie pozemkov“, „zmena konfigurácie pozemkov“ a „prerozdelenie pozemkov“.(22) Vzhľadom na to, že rozdelenie zahŕňa výmenu pozemkov, osobitným znakom tejto operácie je, že si vyžaduje zmenu usporiadania vlastníctva a/alebo užívania nielen z hľadiska pozemkov, ale aj z hľadiska práv.(23) Jeho cieľom je vytvoriť racionálnejšie podniky, ktoré tak budú môcť byť efektívnejšie spravované vzhľadom na umiestnenie pozemkov, u ktorých nastala zmena konfigurácie, veľkosť pozemkov alebo ich tvar.
36. Pojem „zlučovanie pôdy“ je oproti tomu širším pojmom. Aj keď sa tento pojem v minulosti pravidelne používal ako ekvivalent pojmu „rozdelenie“, v súčasnosti sa definuje ako komplexnejší postup prerozdeľovania pôdy, ktorý je spojený so zabezpečením verejnej vybavenosti pre vymedzenú vidiecku oblasť.(24) Z tohto hľadiska pojem „zlučovanie pôdy“ zahŕňa nielen zmenu usporiadania rozdrobených pozemkov, predovšetkým ich preparcelovaním, ale aj osobitné agrárne plánovanie, ktoré zahŕňa zabezpečenie potrebnej infraštruktúry – ako sú cesty, zavlažovacie systémy, odvodňovacie systémy, terénne úpravy, environmentálny manažment, obnova dedín, ochrana pôdy, atď. – pre príslušný rozvoj pozemkov.(25)
37. Z vyššie uvedeného vyplýva, že okrem osobitných znakov charakterizujúcich každý typ opatrení, pojmy „rozdelenie“ a „zlučovanie pôdy“ uvedené v článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 sa vzťahujú na operácie zamerané na úpravu a zmenu usporiadania rozdrobených pozemkov, ktoré sa zvyčajne používajú na vytvorenie racionálnejších podnikov s cieľom zlepšiť infraštruktúru vidieka a realizovať rozvojové a environmentálne politiky.
38. Chcela by som zdôrazniť, že zo znenia článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 taktiež vyplýva, že pojmy „rozdelenie“ a „zlučovanie pôdy“ boli v zmysle tohto ustanovenia chápané ako opatrenia zahŕňajúce prvok verejného zásahu.
39. To je zjavné pri opatreniach na zlučovanie pôdy, ktoré podľa článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 musia mať verejný charakter – čo predpokladá úplné zapojenie príslušných verejných orgánov do navrhovania a prijímania týchto opatrení – alebo musia byť týmito orgánmi schválené.
40. Pokiaľ ide o pojem „rozdelenie“, anglická jazyková verzia nariadenia č. 1974/2006 nie je v tomto ohľade taká jednoznačná. Znenie iných jazykových verzií, vrátane nemeckej a španielskej verzie, však vedie k záveru, že požiadavka verejného zásahu musí byť prítomná aj u tohto typu činností.(26) Tieto verzie totiž odkazujú na rozdelenie a „iné verejné opatrenia na zlučovanie pozemkov“(27), čo je formulácia, ktorá, ako Komisia správne uvádza, bola dokonca použitá v anglickej verzii ustanovenia, ktoré predchádzalo článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006, konkrétne v článku 38 nariadenia č. 817/2004.(28)
41. Podľa môjho názoru zapojenie vnútroštátnych orgánov do troch vyššie uvedených scenárov potvrdzuje aj kontextuálny výklad článku 45 nariadenia č. 1974/2006. Ako som už uviedla, toto ustanovenie upravovalo nielen situácie, keď sa počas päťročného obdobia trvania záväzku zmenšila plocha poľnohospodárskej pôdy, ale aj situácie, keď sa táto plocha rozšírila, alebo dokonca situácie, keď sa dotknutá plocha v rámci podniku zväčšila. Zatiaľ čo prípady týkajúce sa rozšírenia plochy sú v článku 45 ods. 1, 2 a 3 nariadenia č. 1974/2006 opísané ako dôsledok dobrovoľného konania príjemcu, článok 45 ods. 4 toho istého nariadenia sa týka zmenšenia plochy poľnohospodárskej pôdy v dôsledku opatrení, ktoré príjemca nemôže ovplyvniť a ktoré sú zamerané najmä na podporu verejného cieľa zlepšiť štruktúru poľnohospodárstva.
42. Zohľadnenie tejto skutočnosti však neznamená, že verejné orgány musia byť prítomné vo všetkých fázach rozdelenia alebo opatrenia na zlučovanie pôdy. Článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 v podstate hovorí o prijatí alebo schválení, čo sa teda stáva ukazovateľom minimálnej účasti verejnosti potrebnej na to, aby sa vnútroštátne opatrenie mohlo považovať za opatrenie, ktoré patrí do pôsobnosti tohto ustanovenia. Z toho istého dôvodu sa musí článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 vykladať v tom zmysle, že nevylučuje rozdelenie a opatrenia na zlučovanie pôdy vyvolané súkromnými iniciatívami a ani použitie zosúladených postupov, ak si orgány verejné orgány ponechajú pre tento druh činností prinajmenšom možnosť ich konečného schválenia.(29) Účasť verejnosti na rozdelení alebo opatreniach na zlučovanie pôdy je v konečnom dôsledku odôvodnená potrebou zabezpečiť napríklad rešpektovanie verejných cieľov, riadne usporiadanie práv pri výmene pozemkov a vykonávanie týchto opatrení tak, aby neboli ohrozené nezhodou niektorých dotknutých vlastníkov alebo užívateľov.
43. Na záver je z teleologického hľadiska podľa môjho názoru jasné, že článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 bol navrhnutý, ako uvádza Komisia, s cieľom zabrániť postihovaniu poľnohospodárov v prípadoch, ak im rozdelenie podniku alebo opatrenie na zlučovanie pôdy, ktoré nemohli ovplyvniť, zabránili splniť záväzok vyplývajúci z EPFRV využívať tú istú plochu poľnohospodárskej pôdy počas piatich po sebe nasledujúcich rokov. V opačnom prípade by sa poľnohospodári cítili odradení od prijímania agroenvironmentálnych záväzkov, ktoré sú, ako bolo vysvetlené, relevantnými nástrojmi na zlepšenie štruktúry vlastníctva pôdy, zvýšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárskeho sektora a podporu územného rozvoja v súlade s environmentálnou a vidieckou politikou. Podľa môjho názoru je to v konečnom dôsledku dôvod, prečo článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 ukladá členským štátom, aby prispôsobili záväzok novej situácii poľnohospodárskeho podniku, alebo ak takéto prispôsobenie nie je možné, oslobodili príjemcu od povinnosti vrátiť pomoc.
44. Pokiaľ ide o konanie vo veci samej, vnútroštátnemu súdu nepochybne prináleží posúdiť, či postup opísaný v predmetných vnútroštátnych právnych predpisoch vedie k rozdeleniu alebo opatreniu na zlučovanie pôdy, a či tak patrí do pôsobnosti článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006.
45. Z informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania však po prvé vyplýva, že na základe postupu stanoveného v predmetných vnútroštátnych právnych predpisoch sa vlastníci a užívatelia môžu dohodnúť na zmene zostáv alebo prerozdelení poľnohospodárskej pôdy. Aj keď to nie je výslovne uvedené, vzhľadom na skutkové okolnosti prejednávanej veci sa možno domnievať, že tieto dohody sa uzatvárajú s cieľom opätovne usporiadať podniky, aby sa mohla efektívnejšie využívať pôda. Po druhé podľa uvedených právnych predpisov uzavretie dohody má riadiť komisia, ktorá sa nachádza na území každej obce a ktorá je vymenovaná rozhodnutím príslušného regionálneho riaditeľstva. Táto komisia môže taktiež vypracovať návrh na zmenu zostáv pôdy v prípade, ak sa na tom poľnohospodári nedohodnú. Po tretie na základe správy vypracovanej a predloženej touto komisiou, ktorá okrem iného obsahuje dosiahnutú dohodu, riaditeľ regionálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstva vydá vyhlášku o pridelení pôdy v danej lokalite.
46. Domnievam sa, že takú vnútroštátnu právnu úpravu, o akú ide vo veci samej, ktorá má na jednej strane podporovať uzatváranie dohôd o zmene zostáv pozemkov a na druhej strane stanovuje, že na to, aby tieto dohody boli platné, musia byť schválené príslušnými verejnými orgánmi, je potrebné považovať, ako tvrdí žalobca, za rozdelenie v zmysle článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006. Ako už bolo vysvetlené, skutočnosť, že takéto rozdelenie je založené na dobrovoľných dohodách uzavretých súkromnými vlastníkmi alebo užívateľmi a že na základe týchto dohôd nedochádza k prevodu vlastníckych práv, nespochybňuje uvedený záver, keďže prvok verejného zásahu spočíva v konečnom akte schválenia príslušným orgánom.
47. Bulharská republika v podstate tvrdí, že poľnohospodárska pôda poľnohospodára v konaní vo veci samej počas posledného roku trvania jeho záväzku nebola ovplyvnená rozdelením, ale práve tým, že nedošlo k rozdeleniu pôvodne dotknutej poľnohospodárskej pôdy, keďže sa reálne nezmenili hranice pozemkov ostatných vlastníkov. Taktiež sa v súlade s rozsudkom vydaným bulharským správnym súdom prvého stupňa domnieva, že tento poľnohospodár nemohol legitímne očakávať, že po uplynutí ročnej doby platnosti dohôd prijatých podľa článku 37c zákona o vlastníctve a užívaní poľnohospodárskej pôdy, vlastníci týchto pozemkov následne predĺžia platnosť týchto dohôd. Podľa Bulharskej republiky teda dotknutý poľnohospodár tým, že súhlasil s prijímaním agroenvironmentálnych platieb založených na režime stanovenom vnútroštátnou právnou úpravou, prevzal na seba riziko nedodržania svojho záväzku, čo je riziko, ktoré by orgány verejnej moci nemohli znášať.
48. Podľa môjho názoru je však po prvé zrejmé, že pokiaľ ide o poľnohospodársku pôdu, ktorú by poľnohospodár využíval v priebehu rozpočtového roka, rozdelenie sa môže považovať za uskutočnené v okamihu, keď dôjde k zmene štruktúry tejto pôdy v rámci postupu, ktorý zahŕňa verejný zásah. Okrem toho poľnohospodár, ktorý sa zúčastňuje na systéme agroenvironmentálnych platieb tým, že využíva rozdelenú pôdu a podporuje tak ciele stanovené právnymi predpismi Únie v oblasti zlepšenia štruktúry pôdy a jej rozvoja, nesmie byť sankcionovaný, ak mu neexistencia dohody s vlastníkmi tejto pôdy bráni v získaní celej pôvodne nahlásenej poľnohospodárskej pôdy a tým aj v splnení záväzku prijatého v rámci EPFRV. Teleologické úvahy uvedené v bode 43 týchto návrhov tento prístup podporujú.
49. Po druhé by som rada zdôraznila, že ako vnútroštátny súd uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 nestanovuje konkrétne dôvody pre rozdelenie pôvodne nahlásenej poľnohospodárskej pôdy, čo by mohlo viesť k nemožnosti vrátenia už prijatých finančných prostriedkov v rámci EPFRV. To ma privádza k názoru, že nedodržanie prijatého záväzku využívať celú plochu uvedenej pôdy by malo byť predmetom objektívneho posúdenia, ktoré nie je závislé na vnútroštátnom právnom základe, ktorý bol podkladom pre prijatie záväzku poľnohospodára v rámci EPFRV.
50. Okrem toho predmetné vnútroštátne právne predpisy výslovne uznávajú dobrovoľné rozdelenie poľnohospodárskej pôdy ako platný právny základ pre uplatnenie finančnej pomoci v rámci EPFRV. To znamená, že schválením použitia agroenvironmentálnych platieb príslušné orgány súhlasia s právnym nástrojom, ktorým poľnohospodári definujú svoje záväzky ako náhradu za poskytnutie týchto platieb. Za týchto okolností sa nestotožňujem s názorom, že riziko by mal v situácii, o akú ide vo veci samej, znášať poľnohospodár.
51. Z toho vyplýva, že žiadne z tvrdení, ktoré uviedla Bulharská republika nestačí na vyvrátenie záveru, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, vedie k rozdeleniu v zmysle článku 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006.
52. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti a s prihliadnutím na skutkové okolnosti uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania som dospela k záveru, že článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje na takú vec, o akú ide vo veci samej, ak poľnohospodár nemôže splniť svoje povinnosti v rámci EPFRV z dôvodu rozdelenia schváleného príslušnými verejnými orgánmi, ktoré ovplyvňuje štruktúru poľnohospodárskeho podniku, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
O druhej otázke
53. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či skutočnosť, že členský štát neprijal opatrenia nevyhnutné na prispôsobenie záväzkov príjemcu novej situácii podniku, oprávňuje príjemcu odmietnuť vrátiť prijaté finančné prostriedky.
54. V tejto súvislosti stačí uviesť, že článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 stanovuje, že ak príjemca agroenvironmentálnych platieb nie je schopný ďalej plniť prijaté záväzky z dôvodu, že jeho podnik bol rozdelený, členské štáty musia prijať opatrenia nevyhnutné na to, aby sa záväzky mohli prispôsobiť novej situácii podniku. Ak takéto prispôsobenie nie je možné, záväzok poľnohospodára musí zaniknúť bez povinnosti vrátiť finančné prostriedky za obdobie skutočnej platnosti takéhoto záväzku.
55. Ako vnútroštátny súd uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v prejednávanej veci by bolo potrebné posúdiť, či dotknutý členský štát prijal alebo neprijal opatrenia určené na prispôsobenie záväzkov príjemcu, ako to vyžaduje článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006. Keďže však príjemca bol povinný vrátiť určitý percentuálny podiel pomoci prijatej za obdobie platnosti záväzku, zdá sa, že takéto opatrenia neboli prijaté.
56. Ak členský štát neprijal opatrenia nevyhnutné na prispôsobenie záväzkov príjemcu novej situácii, vyplýva z toho, že vyhlásenie o verejnej pohľadávke štátu, na základe ktorého sa požaduje vrátenie časti pomoci prijatej počas prvých štyroch rokov trvania záväzku, je v rozpore s článkom 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006.
57. Článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006 sa teda má vykladať v tom zmysle, že za takých okolností, o aké ide vo veci samej, keď zmenšenie plochy poľnohospodárskeho podniku príjemcu, ktoré znemožňuje dodržanie päťročného agroenvironmentálneho záväzku, je výsledkom rozdelenia, členský štát musí prijať opatrenia potrebné na to, aby bolo možné prispôsobiť záväzky novej situácii poľnohospodárskeho podniku. Bez takýchto opatrení záväzok zaniká a nevyžaduje sa vrátenie finančných prostriedkov za dobu skutočnej existencie záväzku.
Návrh
58. Na základe vyššie uvedenej analýzy navrhujem, aby Súdny dvor na prvé dve prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd) odpovedal takto:
1. Článok 45 ods. 4 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV),
sa má vykladať v tom zmysle, že:
sa uplatňuje na skutkové okolnosti sporu vo veci samej, keďže nemožnosť poľnohospodára plniť svoje záväzky bola spôsobená rozdelením schváleným príslušnými verejnými orgánmi, ktoré ovplyvnilo štruktúru podniku, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
2. Článok 45 ods. 4 nariadenia č. 1974/2006
sa má vykladať v tom zmysle, že:
za takých okolností, o aké ide vo veci samej, keď zmenšenie plochy podniku príjemcu, ktoré znemožňuje dodržanie päťročného agroenvironmentálneho záväzku, vyplýva z rozdelenia, členský štát prijme opatrenia potrebné na to, aby sa záväzky mohli prispôsobiť novej situácii podniku. Bez takýchto opatrení záväzok zaniká a nevyžaduje sa vrátenie finančných prostriedkov prijatých za dobu skutočnej existencie záväzku.