SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 15. septembra 2022(1)
Zadeva C‑343/21
PV
proti
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija))
„Predhodno odločanje – Skupna kmetijska politika – Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Podporni ukrepi za razvoj podeželja – Kmetijsko‑okoljska plačila – Uredba št. 1974/2006 – Člen 45(4) – Arondacija in ukrepi združevanj zemljišč – Nezmožnost upravičenca, da še naprej izpolnjuje dane obveznosti – Neobstoj ukrepov, potrebnih za prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu“
Uvod
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006.(2) Ta določba je pred razveljavitvijo(3) določala finančne posledice za upravičenca do kmetijsko-okoljskih plačil, če sta bila na njegovem kmetijskem gospodarstvu v obdobju obveznosti v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) izvedena arondacija ali ukrep združevanja zemljišč.(4)
2. Predlog je bil vložen v postopku med bolgarskim kmetom in Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ (namestnik izvršnega direktorja državnega kmetijskega sklada; v nadaljevanju: toženi organ). Navedeni postopek se nanaša na tožbo zoper upravno odločbo, s katero se je zahtevalo povračilo dela plačila, ki ga je navedeni kmet prejel, ker ni mogel izpolniti obveznosti, prevzete v okviru EKSRP, da bo pet zaporednih let zagotavljal uporabo celotne površine prvotno prijavljenega zemljišča.
3. V obravnavani zadevi je treba razložiti izraza „arondacija“ in „ukrepi združevanj zemljišč“ v smislu člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006, da se ugotovi, ali položaj, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, spada na področje uporabe navedene določbe. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, je treba ugotoviti, ali je nezmožnost upravičenca, da še naprej izpolnjuje obveznosti, prevzete za kmetijsko-okoljska plačila, okoliščina, ki upravičuje nepovračilo predhodno prejetih sredstev, če država članica ni sprejela potrebnih ukrepov.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
Uredba št. 1698/2005
4. Člen 4 Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Cilji“, določa:
„1. Podpora za razvoj podeželja prispeva k doseganju naslednjih ciljev:
(a) izboljšanju konkurenčnosti kmetijstva in gozdarstva s podporo za prestrukturiranje, razvoj in inovacije;
(b) izboljšanju okolja in pokrajine s podporo za upravljanje z zemljišči;
(c) izboljšanju kakovosti življenja na podeželskih območjih in spodbujanju diverzifikacije gospodarskih dejavnosti.
[…]“
5. Člen 36 Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Ukrepi“, določa:
„Podpora iz tega oddelka se nanaša na:
(a) ukrepe, ki so namenjeni trajnostni rabi kmetijskih zemljišč in vključujejo:
[…]
(iv) kmetijsko okoljska plačila;
[…]“
6. Člen 39 Uredbe št. 1698/2005, naslovljen „Kmetijsko okoljska plačila“, določa:
„1. Države članice v skladu s svojimi posebnimi potrebami na svojem območju zagotovijo možnost pridobitve podpore iz člena 36(a)(iv).
2. Kmetijsko okoljska plačila in plačila za dobro počutje živali se dodelijo kmetom, ki prostovoljno prevzamejo izpolnjevanje teh obveznosti. V ustrezno utemeljenih primerih, ki se nanašajo na dosego okoljskih ciljev, se lahko kmetijsko okoljska plačila dodelijo tudi drugim upravljavcem zemljišč.
3. Kmetijsko okoljska plačila se nanašajo samo na tiste obveznosti, ki presegajo ustrezne obvezne standarde, določene na podlagi členov 4 in 5 Uredbe (ES) št. 1782/2003 ter Prilog III in IV te uredbe, kakor tudi minimalne zahteve za uporabo gnojil in sredstev za varstvo rastlin ter drugih ustreznih obveznih zahtev, ki so določene v nacionalni zakonodaji in se opredelijo v programu.
Te obveznosti se praviloma prevzamejo za obdobje od petih do sedmih let. Kadar je to potrebno in upravičeno, se za posebne vrste obveznosti določi daljše obdobje v skladu s postopkom iz člena 90(2).
[…]“
Uredba št. 1974/2006
7. V uvodnih izjavah 23 in 37 Uredbe št. 1974/2006 je navedeno:
„(23) Kar zadeva podporo za kmetijsko okolje […], bi morale najmanjše zahteve, ki jih morajo upravičenci izpolniti v povezavi z različnimi obveznostmi glede kmetijskega okolja […], zagotoviti uravnoteženo uporabo podpore, pri čemer bi morali biti upoštevani cilji, in tako prispevati k trajnostnemu razvoju podeželja. […]
[…]
(37) Določiti bi bilo treba pravila, skupna več ukrepom, še zlasti v zvezi z naslednjim: izvajanjem povezanih aktivnosti, naložbenimi ukrepi, prenosom kmetijskega gospodarstva med obdobjem, za katero je obveznost navedena kot pogoj za odobritev pomoči, povečanjem območja kmetijskega gospodarstva in opredelitvijo različnih kategorij višje sile ali izrednih okoliščin.“
8. Člen 44 navedene uredbe določa:
„1. Če se v obdobju, za katerega je bila prevzeta obveznost kot pogoj za odobritev pomoči, na drugo osebo prenese celotno kmetijsko gospodarstvo upravičenca ali le njegov del, ta druga oseba lahko prevzame obveznost za preostanek obdobja. Če oseba obveznosti ne prevzame, upravičenec povrne izplačano pomoč.
2. Države članice se lahko odločijo, da ne bodo zahtevale povračila iz odstavka 1 v naslednjih primerih:
[…]
3. Države članice lahko sprejmejo posebne ukrepe za zagotovitev, da v primeru manjših sprememb razmer na kmetijskem gospodarstvu uporaba odstavka 1 ne povzroči neustreznih rezultatov glede prevzete obveznosti.
Zmanjšanje površine gospodarstva do 10 % površine iz obveznosti se šteje za majhno spremembo za namene prvega pododstavka.“
9. Člen 45 Uredbe št. 1974/2006 določa:
„1. Kadar upravičenec poveča površino kmetijskega gospodarstva v času, ko teče obveznost, ki je prevzeta kot pogoj za odobritev podpore, lahko države članice predvidijo razširitev obveznosti, da se v skladu z odstavkom 2 zajame dodatna površina za preostanek obdobja obveznosti ali da se v skladu z odstavkom 3 prvotna obveznost nadomesti z novo.
Taka nadomestitev se lahko predvidi tudi za primere, ko se v okviru kmetijskega gospodarstva poveča površina, za katero je prevzeta obveznost.
2. Razširitev iz odstavka 1 se lahko odobri le pod naslednjimi pogoji:
[…]
3. Nova obveznost iz odstavka 1 zajema celotno zadevno površino pod pogoji, ki so najmanj tako strogi kot pogoji prvotne obveznosti.
4. Če upravičenec ne more več izpolnjevati prevzetih obveznosti, ker se kmetijsko gospodarstvo arondira ali je predmet podobnih javnih ukrepov združevanj zemljišč, ki jih odobrijo pristojni javni organi, države članice sprejmejo potrebne ukrepe, ki omogočijo prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu. Če se izkaže, da taka prilagoditev ni mogoča, obveznost preneha in se ne zahteva povračilo za obdobje, v katerem je obveznost veljala.“
Uredba št. 65/2011
10. Člen 18 Uredbe št. 65/2011, naslovljen „Znižanja in izključitve v primeru neizpolnjevanja drugih meril o izpolnjevanju pogojev, obveznosti in povezanih obveznosti“, določa:
„1. Zahtevana pomoč se zniža ali zavrne, če niso izpolnjene naslednje obveznosti in upoštevana naslednja merila:
[…]
(b) merila o izpolnjevanju pogojev, razen tistih v zvezi z velikostjo površine ali številom prijavljenih živali.
V primeru večletnih obveznosti se znižanja pomoči, izključitve in povračila uporabljajo tudi za zneske, ki so bili za zadevno obveznost plačani že v preteklih letih.
2. Država članica izterja podporo in/ali jo zavrne ali določi znesek znižanja pomoči zlasti na podlagi resnosti, obsega in stalnosti ugotovljenega neizpolnjevanja.
Resnost neizpolnjevanja je odvisna zlasti od pomena posledic neizpolnjevanja, ob upoštevanju ciljev meril, ki niso bila izpolnjena.
Obseg neizpolnjevanja je odvisen zlasti od njegovega učinka na ukrep kot celoto.
Stalnost neizpolnjevanja je odvisna zlasti od trajanja učinka ali možnosti za primerno odpravo tega učinka.
3. Če je neizpolnjevanje posledica namernih nepravilnosti, se upravičenec izključi iz zadevnega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto.“
Bolgarsko pravo
11. Člen 37c Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (zakon o lastništvu in rabi kmetijskih zemljišč)(5) določa:
„1. Skupine za rabo kmetijskih zemljišč se oblikujejo s sporazumom med lastniki in/ali uporabniki. Sklenitev sporazuma nadzoruje komisija za vsako prostorsko enoto na območju občine, ustanovljena z odredbo direktorja okrožnega direktorata za kmetijstvo do 5. avgusta zadevnega leta. […]
2. Sporazum se sklene v skladu z vzorcem, ki ga določi minister za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo, […]. Sporazum se sklene in posodobi vsako leto do 30. avgusta za naslednje proračunsko leto v smislu člena 2(3) dopolnilnih določb Zakon za arendata v zemedelieto [(zakon o zakupu kmetijskih zemljišč)]. Sporazum ne sme vključevati nepremičnin, prijavljenih za kmetovanje znotraj njihovih dejanskih meja, in nepremičnin, ki se trajno uporabljajo kot pašniki, travinje in travniki. Sporazum začne veljati, če zajema vsaj dve tretjini celotne površine skupin rabe zemljišč v zadevni prostorski enoti.
3. Če uporabniki v okoliščinah iz odstavka 1 ne morejo doseči sporazuma, in sicer tudi glede zemljišč, ki niso zajeta v sporazumu, komisija do 15. septembra zadevnega leta pripravi osnutek razdelitve rabe zemljišč po skupinah na naslednji način:
(1) pravica do uporabe posamezne skupine se dodeli uporabniku z največjim deležem lastnih in/ali zakupljenih/najetih kmetijskih zemljišč v skupini;
(2) površina kmetijskih zemljišč, za katera niso bile sklenjene pogodbe in lastniki niso predložili izjav v skladu s členom 37b, se razdeli med uporabnike sorazmerno s površino in v skladu z načinom trajne rabe kmetijskih zemljišč v lasti in/ali zakupu/najemu v zadevni prostorski enoti.
4. Komisija pripravi poročilo za direktorja okrožnega direktorata za kmetijstvo, – ki vsebuje sklenjeni sporazum, dodelitev skupinam zemljišč, podatke o zemljiščih iz odstavka 3, točka 2, glede na njihove lastnike in plačilo zapadlih zakupnin – na podlagi katerega direktor okrožnega direktorata za kmetijstvo do 1. oktobra zadevnega leta izda odredbo o dodelitvi skupin v prostorski enoti.
[…]
14. Sporazum o oblikovanju skupin rabe zemljišč ali dodelitev skupin rabe zemljišč predstavlja pravno podlago za namene Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(zakon o podpori kmetom)], v delu, ki se nanaša na zemljišča iz odstavka 3, pa predstavlja pravno podlago, če je bilo za navedena zemljišča izvedeno plačilo.
15. Kmetijska zemljišča, ki so vključena v skupine rabe in so odobrena za podporo v okviru ukrepa ‚kmetijsko-okoljska plačila‘ programa razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 in/ali v okviru ‚kmetijsko-okoljsko-podnebnega‘ ukrepa in ukrepa ‚ekološkega kmetovanja‘ programa razvoja podeželja za obdobje
2014–2020, se dodelijo brez spremembe prostorskih enot oseb, odobrenih v okviru ukrepa, če
(1) imajo nepremičnine, ki so jih dali na voljo v skladu s členom 37b za sodelovanje v postopku, površino, ki je večja ali enaka površini, odobreni za podporo v okviru ukrepa; in
(2) so lastniki in uporabniki, katerih nepremičnine so bile dane na voljo osebam, odobrenim v okviru tega ukrepa, izrazili željo po sodelovanju v postopku oblikovanja skupin rabe zemljišč v skladu s tem členom za iste nepremičnine.“
Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
12. PV, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je kmet, ki je vložil vlogo za pomoč na podlagi „ukrepa 214 – kmetijsko-okoljska plačila programa razvoja podeželja za obdobje 2007–2013“ (v nadaljevanju: ukrep 214).
13. Vloga je bila odobrena, PV pa je prevzel petletno kmetijsko-okoljsko obveznost v okviru navedenega ukrepa. Eden od pogojev, ki jih je prevzel PV, je bil izvajanje dejavnosti, navedenih v vlogi, na istem kmetijskem zemljišču pet zaporednih let.
14. Navedeno zemljišče je obsegalo 857 ha kmetijskih zemljišč, ki jih je PV uporabljal od leta 2012 na podlagi sporazumov, sprejetih v skladu s členom 37c zakona o lastništvu in rabi kmetijskih zemljišč. Navedena določba je v bistvu omogočala, da se za vsako proračunsko leto sklenejo sporazumi med lastniki in uporabniki kmetijskih zemljišč, ki so v bližini, da bi se vzpostavile skupine zemljišč. V skladu z bolgarskim pravom je sporazum o ustanovitvi skupin zemljišč ali njihovi razdelitvi veljal za veljavno pravno podlago za pomoč za kmete, ki so jih uporabljali.
15. PV je z zemljišči, ki jih je dal v zakup, sodeloval v tako oblikovanih skupinah za proračunska leta 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 in 2015/2016. V navedenih letih so bile na njegovem kmetijskem gospodarstvu opravljene vse obvezne upravne kontrole in pregledi na kraju samem ter bili izplačani zneski v skupni višini 1.063.317,54 leva (BGN) na podlagi njegovih zahtevkov za plačilo v okviru ukrepa 214.
16. Za proračunsko leto 2016/2017 pa ni bil dosežen sporazum o rabi vseh zemljišč, ki jih je prijavil PV. Čeprav je PV želel skleniti tak sporazum v skladu s členom 37c zakona o lastništvu in rabi kmetijskih zemljišč, so ga drugi udeleženci prejšnjih sporazumov obvestili, da želijo obdelovati kmetijska zemljišča v okviru dejanskih meja svojih nepremičnin. V tem okviru je bilo PV onemogočeno izkoriščanje kmetijskih zemljišč, ki so bila v uporabi od leta 2012, in izpolnjevanje obveznosti, prevzetih za prejemanje kmetijsko-okoljskih plačil.(6)
17. PV je 29. maja 2017 obvestil Darzhaven fond „Zemedelie“ (državni kmetijski sklad) v Targovištu o prenehanju svoje kmetijsko-okoljske obveznosti. Navedeno obvestilo je bilo poslano skoraj deset mesecev po tem, ko je PV izvedel, da v proračunskem letu 2016/2017 ne bo upravičen do uporabe dela zemljišča, ki je bilo podlaga za njegovo obveznost v okviru ukrepa 214, in osem mesecev po poteku zadnjega sporazuma.
18. PV je bil 17. avgusta 2018 obveščen o prenehanju svoje kmetijsko-okoljske obveznosti v okviru ukrepa 214, ker ni izpolnjeval veljavnih pogojev. PV navedene odločbe ni izpodbijal in je postala pravnomočna.
19. Zato je toženi organ 14. novembra 2018 sprožil postopek za izdajo upravne odločbe o ugotovitvi javnega dolga (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane; v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero se je od PV zahtevalo povračilo 20 % subvencije, izplačane v okviru zadevnega ukrepa za kampanje v obdobju 2012–2016, skupaj z zakonskimi obrestmi.
20. Upravno sodišče prve stopnje je v tožbenem postopku ugotovilo, da je bila dodeljena pomoč zakonito zmanjšana in da v obravnavani zadevi ni bilo višje sile v smislu člena 31 Uredbe št. 73/2009.(7) Navedeno sodišče je zato zavrnilo tožbo PV zoper izpodbijano odločbo.
21. Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), ki obravnava kasacijsko pritožbo zoper sodbo, izdano na prvi stopnji, meni, da je za rešitev spora potrebna razlaga prava Unije. Natančneje, Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) ugotavlja, da člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 navaja tri posebne primere, v katerih upravičencu do kmetijsko-okoljskih plačil ni treba povrniti predhodno prejetih podpornih ukrepov. Navedeni primeri bi bili: (i) če se kmetijsko gospodarstvo, na katerem se opravlja kmetijska dejavnost, arondira, (ii) če je kmetijsko gospodarstvo predmet javnih ukrepov združevanj zemljišč ali (iii) če je kmetijsko gospodarstvo predmet ukrepov združevanj zemljišč, ki jih odobrijo pristojni javni organi. Navedeno sodišče ugotavlja, da če bi se obravnavana zadeva uvrstila v enega od primerov, opisanih v navedeni določbi, pravne posledice prenehanja kmetijsko-okoljske obveznosti ne bi vključevale obveznosti povračila celotne prejete pomoči ali njenega dela.
22. V teh okoliščinah je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) odločilo, da postopek prekine in Sodišču v predhodno odločanje med drugim predloži ti vprašanji:
„1. Ali je na podlagi razlage člena 45(4) [Uredbe št. 1974/2006] mogoče domnevati, da je bilo v primeru, kot je obravnavani, kmetijsko gospodarstvo ,arondirano‘ ali je bilo predmet ,ukrepov združevanj zemljišč‘, zaradi česar upravičenec ne more izpolniti prevzetih obveznosti?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali zaradi dejstva, da država članica ni sprejela potrebnih ukrepov, ki bi omogočili prilagoditev obveznosti upravičenca novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu, ni mogoče zahtevati povračila sredstev za obdobje, v katerem je obveznost veljala?
[…]“
Analiza
23. V skladu s predlogom Sodišču se v teh sklepnih predlogih obravnavata vprašanji, s katerima predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali zadeva, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, predstavlja „arondacijo“ ali „ukrep združevanj zemljišč“ v smislu člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006 (prvo vprašanje) in, če je odgovor na vprašanje pritrdilen, ali ima upravičenec pravico zavrniti povračilo prejetih sredstev, ker država članica ni sprejela ukrepov, potrebnih za prilagoditev obveznosti upravičenca novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu (drugo vprašanje).
Prvo vprašanje
24. Uvodoma je treba spomniti, da je bila v obdobju, ki ga zajemajo dejstva v postopku v glavni stvari, Uredba št. 1698/2005 veljavna zakonodaja, ki je urejala podporo Unije za razvoj podeželja, financirano iz EKSRP.(8) Ta uredba je določala splošna pravila za dodelitev pomoči za kmetijske prakse, namenjene izboljšanju okolja in podeželskih območij.(9)
25. Zlasti so bila v Uredbi št. 1698/2005 kmetijsko-okoljska plačila navedena med ukrepi, namenjenimi spodbujanju trajnostne rabe kmetijskih zemljišč.(10) Ta plačila so bila pomoč, ki je bila kmetom vsako leto priznana poleg drugih kmetijskih plačil, če so se prostovoljno zavezali k spodbujanju trajnostne rabe kmetijskih zemljišč.(11) Obveznosti so morale presegati ustrezne obvezne standarde kmetijske zakonodaje Unije, pa tudi posebne zahteve, določene z zakonodajo držav članic.(12)
26. Kot pojasnjuje Evropska komisija, je bila bistvena značilnost kmetijsko‑okoljskih plačil ta, da so praviloma pomenila obveznosti, ki jih kmetje prevzamejo za obdobje najmanj petih let.(13) Ob predpostavki, da so kratkotrajne obveznosti zmanjšale pozitivni učinek navedenih plačil, je bil namen zahteve po večletnih obveznostih spodbuditi kmete, da svoja zemljišča uporabljajo za obdobje, ki se šteje za potrebno za doseganje koristnih učinkov za okoljsko trajnostnost.
27. Zato je Uredba št. 1974/2006 pri določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1698/2005 med drugimi pomembnimi elementi obravnavala tudi spremembe, do katerih bi lahko prišlo v petletnem obdobju obveznosti, ki so jih kmetje prevzeli v okviru EKSRP.(14) Natančneje, Uredba št. 1974/2006 je opredelila obveznosti držav članic in upravičencev do kmetijsko-okoljskih plačil v primeru spremembe lastništva in/ali uporabe kmetijskega gospodarstva s prenosom(15) ali v primeru spremembe velikosti navedenega kmetijskega gospodarstva bodisi s povečanjem bodisi z zmanjšanjem njegove površine(16).
28. Ugotavljam, da zadeva iz postopka v glavni stvari spada v to drugo kategorijo, saj se je kmet, ki se je zavezal, da bo izkoriščal določeno površino kmetijskih zemljišč, v zadnjem letu obveznosti v okviru EKSRP znašel v položaju, ko ni mogel izkoriščati celotne površine, ki jo je prvotno prijavil v svoji vlogi v okviru ukrepa 214. Kot navaja predložitveno sodišče, člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 tako postane ključna določba za določitev finančnih posledic za kmeta v takih okoliščinah.
29. Z navedenim členom so se v času njegove veljavnosti(17) urejali primeri, v katerih upravičenec do kmetijsko-okoljskih plačil v petih zaporednih letih ne bi mogel izpolniti prevzetih obveznosti za izkoriščanje istega zemljišča zaradi (i) arondacije zadevnega kmetijskega gospodarstva, (ii) sprejetja javnih ukrepov združevanj zemljišč na navedenem gospodarstvu ali (iii) odobritve ukrepov združevanj zemljišč s strani pristojnih javnih organov na istem gospodarstvu.
30. Če država članica v navedenih treh primerih ne bi sprejela potrebnih ukrepov, ki bi omogočili prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu, upravičencu do kmetijsko-okoljskih plačil ne bi bilo treba povrniti prejete pomoči za obdobje, v katerem je veljala obveznost.
31. Pomembno je poudariti, da je bila s členom 45(4) Uredbe št. 1974/2006 uvedena edina izjema od splošnega pravila, ki se uporablja v primerih, ko upravičenci do kmetijsko-okoljskih plačil ne izpolnijo obveznosti, prevzetih v okviru EKSRP. Neupoštevanje meril za upravičenost, obveznosti ali povezanih obveznosti bi namreč običajno povzročilo znižanje, izključitev in izterjavo dodeljene podpore.(18) V primeru večletnih obveznosti se ta znižanja, izključitev in izterjave uporabljajo tudi za zneske, ki so že bili plačani v prejšnjih letih v zvezi z določeno obveznostjo.(19)
32. Nasprotno pa bi bilo v obravnavani zadevi, če bi se nezmožnost izpolnjevanja obveznosti izkoriščanja iste površine zemljišč za obdobje petih let štela za neposredno posledico ukrepa arondacije ali ukrepa združevanj zemljišč v smislu člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006, zadevnega kmeta v postopku v glavni stvari mogoče oprostiti povračila dela plačil, prejetih v prejšnjih letih, če nacionalni organi ne bi sprejeli potrebnih ukrepov za prilagoditev obveznosti kmeta novim razmeram.
33. Poudariti moram, da zakonodaja Unije ne opredeljuje pojma „arondacija“ niti pojma „ukrep združevanja zemljišč“. Kljub temu je jasno, da se oba izraza nanašata na pravne instrumente, katerih konkretna opredelitev, tipologija in zahteve se med državami članicami razlikujejo.(20)
34. V teh okoliščinah je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 razlagati neodvisno in enotno v vsej Evropski uniji, pri čemer je treba upoštevati ne le njegovo besedilo, temveč tudi njegovo sobesedilo in cilje ureditve, katere del je.(21)
35. Glede na besedilo člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006 se izraz „arondacija“ nanaša na ukrepe, ki vključujejo spremembo skupnih meja parcel, običajno zaradi vzpostavitve večjih kmetijskih gospodarstev. Strokovnjaki ga opredeljujejo kot orodje za ponovno prilagajanje zemljišč, ki se pogosto uporablja kot sopomenka za izraze „zemljiška reorganizacija“, „združitev zemljišč“, „ponovna dodelitev zemljišč“, „preoblikovanje zemljišč“ in „prerazdelitev zemljišč“.(22) Glede na to, da arondacija vključuje zamenjavo zemljišč, je posebna značilnost navedene operacije, da zahteva spremembo lastništva in/ali uporabe ne le v smislu parcel, temveč tudi v smislu pravic.(23) Njen cilj je ustvariti bolj racionalna kmetijska gospodarstva, ki jih je tako mogoče učinkoviteje upravljati zaradi lokacije preoblikovanih parcel, njihove velikosti ali oblike.
36. Izraz „združevanje zemljišč“ pa zajema širši pojem. V preteklosti se je ta izraz pogosto uporabljal kot enakovreden izrazu „arondacija“, danes pa je opredeljen kot celovitejši postopek ponovne dodelitve zemljišč, ki je povezan z zagotavljanjem javnih objektov za določeno podeželsko območje.(24) S tega vidika pojem združevanja zemljišč ne pomeni le prerazporeditve razdrobljenih parcel, predvsem z arondacijo, temveč tudi posebno agrarno načrtovanje, ki vključuje zagotovitev potrebne infrastrukture – kot so ceste, namakalni sistemi, drenažni sistemi, urejanje krajine, upravljanje okolja, obnova vasi, ohranjanje tal itd. – za razvoj zadevnih zemljišč.(25)
37. Iz navedenega izhaja, da se, če ne upoštevamo posebnosti, ki so značilne za posamezno vrsto ukrepa, izraza „arondacija“ in „združevanje zemljišč“ iz člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006 nanašata na operacije, katerih cilj sta ponovno prilagajanje in prerazporeditev razdrobljenih parcel, ki se običajno uporabljajo za oblikovanje racionalnejših zemljiških posestev za izboljšanje infrastrukture na podeželju ter izvajanje razvojnih in okoljskih politik.
38. Rada bi poudarila, da iz besedila člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006 izhaja tudi, da sta bila „arondacija“ in „združevanje zemljišč“ v smislu navedene določbe razumljena kot ukrepa, ki sta vključevala element javnega posredovanja.
39. To je očitno v zvezi z ukrepi združevanj zemljišč, ki morajo biti v skladu s členom 45(4) Uredbe št. 1974/2006 javni – kar nakazuje na polno vključenost pristojnih javnih organov pri oblikovanju in sprejemanju teh ukrepov – ali pa jih morajo ti organi odobriti.
40. V zvezi z „arondacijo“ angleška različica Uredbe št. 1974/2006 glede tega ni tako jasna. Vendar pa je na podlagi drugih jezikovnih različic – vključno z nemško in špansko različico – mogoče sklepati, da mora biti zahteva po javnem posredovanju prisotna tudi pri tej vrsti operacije.(26) Navedene različice se namreč sklicujejo na arondacijo in „podobne javne ukrepe združevanj zemljišč“(27), kar je formulacija, ki je bila, kot pravilno poudarja Komisija, uporabljena celo v angleški različici določbe pred členom 45(4) Uredbe št. 1974/2006, in sicer v členu 38 Uredbe št. 817/2004(28).
41. Sodelovanje nacionalnih organov v treh navedenih scenarijih po mojem mnenju potrjuje tudi kontekstualna razlaga člena 45 Uredbe št. 1974/2006. Kot sem že navedla, navedena določba ni urejala le primerov, v katerih se je površina kmetijskih zemljišč v petletnem obdobju obveznosti zmanjšala; urejala je tudi primere, v katerih se je to območje razširilo, ali celo primere, v katerih se je povečalo območje, ki se je uporabljajo znotraj kmetijskega gospodarstva. Medtem ko so v členu 45(1), (2) in (3) Uredbe št. 1974/2006 primeri razširitve površin opisani kot posledica prostovoljnega ukrepanja upravičenca, pa se člen 45(4) iste uredbe vendarle nanaša na zmanjšanje površine kmetijskih zemljišč zaradi ukrepov, na katere upravičenec nima vpliva in katerih namen je zlasti podpreti javni cilj izboljšanja kmetijske strukture.
42. Dejstvo, da je to pomembno, pa kljub temu ne pomeni, da mora biti sodelovanje javnega organa prisotno v vseh fazah arondacije ali ukrepa združevanja zemljišč. Člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 govori v bistvu o sprejetju ali odobritvi, kar torej postane pokazatelj minimalnega sodelovanja javnosti, ki je potrebno, da se šteje, da nacionalni ukrep spada na področje uporabe navedene določbe. Iz istega razloga je treba člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 razlagati tako, da ne izključuje arondacije in ukrepov združevanj zemljišč, ki jih sprožijo zasebne pobude, niti uporabe usklajenih postopkov, če javni organi ohranijo vsaj končno odobritev teh vrst operacij.(29) Navsezadnje je sodelovanje javnosti v operacijah arondacije ali pri ukrepih združevanj zemljišč upravičeno na podlagi potrebe, da se na primer zagotovijo spoštovanje javnih ciljev, ustrezna prerazporeditev pravic ob zamenjavi zemljišč in izvajanje navedenih ukrepov, ne da bi jih ogrozilo nestrinjanje nekaterih zadevnih lastnikov ali uporabnikov.
43. Nazadnje, menim, da je s teleološkega vidika jasno, da je bil člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006, kot poudarja Komisija, uveden, da bi se izognili kaznovanju kmetov, kadar jim je arondacija kmetijskega gospodarstva ali ukrep združevanja zemljišč, na katerega ne morejo vplivati, preprečil izpolnjevanje obveznosti iz EKSRP, da pet zaporednih let izkoriščajo isto površino kmetijskih zemljišč. V nasprotnem primeru bi se kmetje počutili odvrnjeni od prevzemanja kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so, kot sem pojasnila, hkrati ustrezna orodja za izboljšanje strukture lastništva zemljišč, povečanje konkurenčnosti kmetijskega sektorja in spodbujanje razvoja zemljišč v skladu z okoljsko in podeželsko politiko. Menim, da je to navsezadnje razlog, zakaj člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 od držav članic zahteva, da obveznost prilagodijo novim razmeram na kmetiji ali, če taka prilagoditev ni mogoča, upravičenca razbremenijo obveznosti vračila pomoči.
44. V zvezi s postopkom v glavni stvari mora nacionalno sodišče presoditi, ali je posledica postopka, opisanega v zadevni nacionalni zakonodaji, arondacija ali ukrep združevanja zemljišč, zaradi česar spada na področje uporabe člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006.
45. Kljub temu je iz informacij, ki so bile posredovane v predložitveni odločbi, razvidno, prvič, da se lahko lastniki in uporabniki s postopkom, določenim v navedeni nacionalni zakonodaji, dogovorijo o združitvi ali ponovni dodelitvi kmetijskih zemljišč. Čeprav to ni izrecno navedeno, je ob upoštevanju dejanskega stanja v obravnavani zadevi mogoče razumno sklepati, da so navedeni sporazumi sklenjeni za ponovno prilagoditev kmetijskega gospodarstva zaradi zemljiške učinkovitosti. Drugič, v skladu z navedeno zakonodajo mora sklenitev sporazuma voditi komisija, ki je na območju vsake občine in je imenovana z odločbo pristojnega regionalnega direktorata. Navedena komisija lahko oblikuje tudi predlog za združitev zemljišč, če kmetje sporazuma ne morejo doseči. Tretjič, na podlagi poročila, ki ga pripravi in predloži navedena komisija in ki med drugim vsebuje doseženi sporazum, direktor regionalnega direktorata za kmetijstvo izda uredbo o dodelitvi zemljišč v prostorski enoti.
46. Menim, da je treba nacionalno zakonodajo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki je po eni strani namenjena spodbujanju sporazumov o združitvi zemljišč, po drugi strani pa določa, da morajo navedene sporazume za njihovo veljavnost odobriti pristojni javni organi, šteti, kot trdi tožeča stranka, za arondacijo v smislu člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006. Kot je že bilo pojasnjeno, dejstvo, da takšna arondacija temelji na prostovoljnih sporazumih, ki so jih sklenili zasebni lastniki ali uporabniki, in da ti sporazumi ne vsebujejo prenosa lastninske pravice navedene ugotovitve ne ovrže, saj element javnega posredovanja temelji na končnem aktu odobritve, ki ga izda pristojni organ.
47. Republika Bolgarija v bistvu trdi, da se na kmetijsko zemljišče kmeta iz postopka v glavni stvari v zadnjem letu njegove obveznosti ni nanašala operacija arondacije, temveč ravno nearondacija prvotno uporabljenega kmetijskega zemljišča, saj so zemljišča preostalih lastnikov ostala v dejanskih mejah. Poleg tega meni, da v skladu s sodbo bolgarskega upravnega sodišča na prvi stopnji, ta kmet ni mogel upravičeno pričakovati, da bodo lastniki teh zemljišč naknadno podaljšali sporazume, sprejete v skladu s členom 37c zakona o lastništvu in rabi kmetijskih zemljišč, po preteku njihove enoletne veljavnosti. Zato je po mnenju Republike Bolgarije kmet s tem, ko je prejel kmetijsko-okoljska plačila na podlagi sistema, določenega v nacionalni zakonodaji, prevzel tveganje, da ne bo izpolnil svoje obveznosti, česar pa javni organi ne bi smeli prevzeti.
48. Vendar je po mojem mnenju, prvič, očitno, da se v zvezi s kmetijskim zemljiščem, ki bi ga kmet izkoriščal med proračunskim letom, lahko šteje, da se arondacija izvede takoj, ko se preoblikuje struktura tega zemljišča, v okviru postopka, ki zajema javno intervencijo. Poleg tega, kmet, ki sodeluje v sistemu kmetijsko-okoljskih plačil z uporabo arondiranih zemljišč, s čimer spodbuja cilje, ki jih določa zakonodaja Unije v smislu izboljšanja strukture in razvoja zemljišč, ne sme biti kaznovan, če mu neobstoj sporazuma z lastniki navedenih zemljišč preprečuje nabor celotne površine zemljišča, ki jo je prvotno prijavil, in tako izpolnitev obveznosti, ki jo je prevzel v okviru EKSRP. Teleološki preudarki, navedeni v točki 43 teh sklepnih predlogov, potrjujejo navedeni pristop.
49. Drugič, želim poudariti, da v členu 45(4) Uredbe 1974/2006, kot poudarja predložitveno sodišče v predložitveni odločbi, niso navedeni konkretni razlogi za arondacijo kmetijskih zemljišč, ki so bila prvotno prijavljena, ki bi lahko bili podlaga za nepovračilo predhodno prejetih sredstev v okviru EKSRP. Zaradi tega menim, da bi moralo biti neizpolnjevanje prevzete obveznosti glede izkoriščanja celotne površine tega zemljišča predmet objektivne presoje, neodvisno od nacionalne pravne podlage, na podlagi katere se kmet zaveže v okviru EKSRP.
50. Poleg tega obravnavana nacionalna zakonodaja izrecno priznava prostovoljno arondacijo kmetijskih zemljišč kot veljavno pravno podlago za uporabo finančne pomoči v okviru EKSRP. To pomeni, da pristojni organi z odobritvijo zahtevkov za kmetijsko-okoljska plačila potrdijo pravni instrument, s katerim kmetje opredelijo svoje obveznosti kot nadomestilo za dodelitev navedenih plačil. V teh okoliščinah se ne strinjam, da bi moral tveganje v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, nositi kmet.
51. Iz tega izhaja, da nobena od trditev, ki jih je navedla Republika Bolgarija, ne zadostuje za izpodbijanje sklepa, da bi bilo treba šteti, da nacionalna zakonodaja, kot je obravnavana, povzroča arondacijo v smislu člena 45(4) Uredbe št. 1974/2006.
52. Glede na navedeno in ob upoštevanju dejstev, navedenih v predložitveni odločbi, ugotavljam, da je treba člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 razlagati tako, da se uporablja v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, če je nezmožnost kmeta, da izpolni svoje obveznosti iz EKSRP, posledica arondacije, ki so jo odobrili pristojni javni organi in je vplivala na strukturo kmetije, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Drugo vprašanje
53. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali ima upravičenec pravico zavrniti povračilo prejetih sredstev, ker država članica ni sprejela ukrepov, potrebnih za prilagoditev obveznosti upravičenca novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu.
54. V zvezi s tem zadostuje ugotoviti, da člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 določa, da če upravičenec do kmetijsko-okoljskih plačil ne more izpolniti prevzetih obveznosti zaradi dejstva, da se njegovo kmetijsko gospodarstvo arondira, morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe, ki omogočijo prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu. Če se izkaže, da taka prilagoditev ni mogoča, mora obveznost prenehati, ne da bi se zahtevalo kakršno koli povračilo za obdobje, v katerem je obveznost dejansko veljala.
55. Kot navaja predložitveno sodišče v predložitveni odločbi, je treba v obravnavani zadevi oceniti, ali je zadevna država članica sprejela ukrepe, namenjene prilagoditvi obveznosti upravičenca, kot to zahteva člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006. Ker pa se je od upravičenca zahtevalo, da vrne določen odstotek prejete pomoči za obdobje, v katerem je obveznost veljala, se zdi, da taki ukrepi niso bili sprejeti.
56. Če država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za prilagoditev obveznosti upravičenca novim razmeram, to pomeni, da je izjava o javnem dolgu, s katero se zahteva vračilo dela pomoči, prejete v prvih štirih letih trajanja obveznosti, v nasprotju s členom 45(4) Uredbe št. 1974/2006.
57. Zato je treba člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006 razlagati tako, da mora država članica v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ko je zmanjšanje površine kmetijskega gospodarstva upravičenca, ki onemogoča izpolnjevanje petletne kmetijsko-okoljske obveznosti, posledica arondacije zemljišča, sprejeti potrebne ukrepe, ki omogočijo prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu. Če takih ukrepov ni, obveznost preneha, ne da bi se zahtevalo kakršno koli povračilo za obdobje, v katerem je obveznost veljala.
Predlog
58. Na podlagi zgoraj navedene analize predlagam, naj Sodišče na prvi dve vprašanji, ki ju je postavilo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), odgovori:
1. Člen 45(4) Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)
je treba razlagati tako, da
se uporablja za dejstva, ki so predmet spora v postopku v glavni stvari, v delu, v katerem je nezmožnost kmeta, da izpolni svoje obveznosti, posledica arondacije zemljišč, ki so jo odobrili pristojni javni organi in je vplivala na strukturo kmetijskega gospodarstva, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
2. Člen 45(4) Uredbe št. 1974/2006
je treba razlagati tako, da
mora država članica v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ko je zmanjšanje površine kmetijskega gospodarstva upravičenca, ki onemogoča izpolnjevanje petletne kmetijsko-okoljske obveznosti, posledica arondacije zemljišča, sprejeti potrebne ukrepe, ki omogočijo prilagoditev obveznosti novim razmeram na kmetijskem gospodarstvu. Če takih ukrepov ni, obveznost preneha, ne da bi se zahtevalo kakršno koli povračilo za obdobje, v katerem je obveznost veljala.